Rol del Banco Central
Por Eduardo A. Barreira Delfino
1. El devenir de la banca central [arriba]
La banca central es un fenómeno que a partir del siglo 18 comenzó a consolidarse en todo el mundo, asignándose a los bancos centrales una mayor intervención en cada país, particularmente ante la necesidad de monopolizar la emisión monetaria y la conveniencia de centralizar en un responsable la supervisión de las entidades bancarias y financieras operantes. Con el tiempo, a esas funciones se le agregaría otras, tales como la custodia de las reservas del país y la ejecución de la política monetaria.
Recuérdese que en una conferencia internacional llevada a cabo en Bruselas, en el año 1920, se recomendó la creación de bancos centrales a aquellos países que aún no lo tenían organizado; tal era el caso de la Argentina, lo que derivó en su creación en el año 1935.
En aquella época, ya se conocían principios que debían caracterizar las actividades de los bancos centrales. Así el Comité Financiero de la Sociedad de las Naciones, pregonaba que los bancos centrales debían tener asignado:
· La potestad exclusiva de emitir moneda.
· La definición y ejecución de la política monetaria, para lograr la estabilidad de precios.
· La independencia en su actuación.
· La limitación en sus operaciones de préstamo y descuento, para no comprometer los activos de la institución.
Así fue consolidándose el concepto de que la función más trascendente que desempeña un banco central, es la política monetaria de cara a la consecución de objetivos macroeconómicos, a través de instrumentos tales como los encajes, el nivel de liquidez y los tipos de interés de corto plazo. De esta manera el banco central controla la totalidad de la masa monetaria de un país.
Resulta que es vital entender que, corresponde al banco central el rol de “árbitro” entre el gobierno y la comunidad como así también entre el gobierno y las instituciones financieras extranjeras e internacionales, para lo cual debe navegar entre una multiplicidad de políticas, intereses y prácticas que en infinidad de veces se contraponen y confrontan.
Se fue tomando conciencia que la política monetaria requiere, por su propia naturaleza, un amplio horizonte temporal, debido a que sus efectos se trasladan a la economía en el largo plazo, por los que los responsables de su trazado recién ven que se recojan los resultados perseguidos, en forma gradual durante el paso del tiempo. Recuérdese que los políticos del mundo, no son conocidos ni por su paciencia ni por mirar hacia el futuro lejano, por lo tanto, ninguno de ellos comprende muy bien el horizonte alargado como matiz característico de la política monetaria. Por ello es sabio despolitizar la política monetaria.
No caben dudas que la eficacia de las políticas monetarias, depende de la actuación del banco central como “intermediario” entre el gobierno y los sectores privado y público de la economía como del sistema financiero internacional. Por consiguiente, cuanto más independiente y aséptico sea a las influencias de los políticos, mejores resultados macroeconómicos se pueden obtener.
La prueba de la autonomía que se requiere de los bancos centrales, se hallará más que en el texto de la ley o en la manera que la Administración funcione, en la confianza y apoyo que la institución haya sido capaz de obtener en la comunidad financiera, tanto nacional como extranjera, y en la opinión pública del país. Tal es el caso del Banco Central de Brasil, cuya autonomía de hecho, nadie pone en discusión. Por supuesto que si la ley determina la independencia funcional (como sucede en nuestro país), se coadyuva a que la misma pueda verse más respetada en los hechos (la ley ayuda, pero la conducta convence).
El reconocimiento legal o de hecho de la autonomía del banco central, constituye un compromiso jurídico que implica una garantía contra la discrecionalidad de los gobiernos en el manejo de las cuentas públicas y de las partidas presupuestarias oportunamente asignadas.
Numerosos estudios en diferentes partes del mundo, han demostrado que los países con bancos centrales independientes, tienen menores tasas de inflación que aquellos estados que cuentan con esquemas donde la autoridad monetaria depende del Poder Ejecutivo.
La relación banco central independiente y baja inflación es clara, directa y contundente: a mayor independencia de la autoridad monetaria, menor será la inflación que esperan los agentes económicos, debido a que el banco central no tendrá las presiones de emisión monetaria derivadas de los desequilibrios fiscales y/o de las políticas activas que pretenda implementar el poder político. Sin este tipo de presiones, el banco central puede avocarse en plenitud a preservar el valor de la moneda y generar menores tasas de inflación. Recuérdese que la inflación esfuma toda iniciativa de desarrollo económico y social.
La experiencia corrobora lo expuesto y señala que, en aquellos países donde la “dependencia” de los bancos centrales al gobierno es una realidad, ello se traduce en una pérdida de iniciativas en materia de política monetaria, privando así al país (e inclusive al propio gobierno) de una facultad autónoma para frenar y equilibrar las políticas financieras y su reflejo en la actividad económica general.
Esta revalorización de la misión de los bancos centrales, llevó a decir que la banca central es una rama especial de la banca común. Desde ese momento se la describió como el “arte de la banca”, pero desde hace unos años –principalmente a raíz de la globalización económica, financiera y tecnológica como de la importancia de su autonomía funcional- se habla ya de la “ciencia de la banca central”.
2. La soberanía monetaria [arriba]
Nuestra Constitución Nacional, a partir de la reforma del año 1994, determina como atribuciones vinculantes con el sistema monetario que corresponden al Congreso de la Nación, las siguientes:
“Artículo 75º.6.- Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales.”
“Artículo 75º.11.- Hacer sellas moneda, fijar su valor y el de las extranjeras… para toda la Nación.”
“Artículo 75º.18.- Proveer lo conducente a la prosperidad del país,...”
“Artículo 75º.19.- Proveer lo conducente… a la defensa del valor de la moneda…”
A su vez, el diseño institucional referido, con relación a los gobiernos de las provincias prevé:
“Artículo 121º.- Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.”
“Artículo 126º.- Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden… ni acuñar moneda; ni establecer bancos con facultades de emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal;…”
El armado constitucional bajo análisis, sigue los lineamientos filosóficos de los padres de la Carta Magna aprobada en 1853, lo que indubitablemente refirma el principio de que compete al Congreso de la Nación el ejercicio de la “soberanía monetaria”, con carácter exclusivo y excluyente, por tratarse de un poder expresamente delegado por la Provincia a la Nación. Recuérdese que las Provincia no son estados soberanos sino entidades autónomas dentro de la Nación, con poderes circunscriptos a sus respectivos ámbitos jurisdiccionales.
Todo ello, bajo la convicción de la necesidad de resguardar la uniformidad monetaria y evitar las confusiones y especulaciones que siempre se han presentado en la economía de un país, cuando se ha permitido la coexistencia de distintas monedas de idéntica nacionalidad.
Resulta, entonces, perfectamente explicable y plausible la centralización en la Nación, atribuciones tan importantes para el funcionamiento político, económico y social de la sociedad, que data desde los orígenes de nuestra organización institucional.
En este orden de ideas, el banco a cargo de la emisión de monedas y billetes, por expreso e inequívoco mandato constitucional, debe revestir carácter nacional, pues está visto que no puede ser un banco ajeno al dominio y a la órbita de actuación de la Nación.
Ahora bien, la ausencia de una definición constitucional sobre la forma jurídica que debía revestir el establecimiento de un banco de emisión, llevó a la Corte Suprema de la Nación ha interpretar como un deseo de los constitucionalistas para que los legisladores adoptasen el sistema – público, privado o mixto – más conveniente. [1]
3. Antecedentes del Banco Central [arriba]
En caso particular de nuestro país, las corrientes mundiales sobre la necesidad y conveniencia de organizar un banco central, cuya actuación estuviera protegida de las interferencias gubernamentales y políticas, también prendieron en la sociedad.
En 1917 ya existían iniciativas para crear un banco central. Pero recién en 1935 se concretó la idea, lo que significó una profunda reformulación de la actividad bancaria, dando lugar por primera vez, a la conformación de un “sistema” bancario.
Con el dictado de la Ley Nº 12.155 se creó el Banco Central, organizado jurídicamente como entidad mixta, única autorizada para emitir billetes en el país, regular el crédito y los medios de pago, supervisar a las instituciones bancarias y actuar como agente financiero del Estado. A su vez, con la Ley Nº 12.156 quedó estructurada la primera “ley de bancos”, por lo que a partir de allí los bancos quedaron sometidos a una legislación propia.
La inquietud de la autonomía del Banco Central quedó plasmada en la composición del capital de la institución, asignando participación mayoritaria al sector privado (2/3) y minoritaria al sector público (1/3). De este modo, se procuró darle autonomía al Banco Central, respecto del poder político.
Resulta ilustrativo recordar los debates legislativos habidos en nuestro Parlamento, cuando se trató la creación del Banco Central argentino y observar que era preocupación de los legisladores preservarlo de las interferencias del Poder Ejecutivo. Así, el Nicolás Repetto, representante de la bancada socialista, expresaba: “…Vamos a ver más adelante, como el peligro más serio para un Banco Central lo constituye el Estado. Es el Estado con su necesidad permanente de dinero, con su déficit continuo, el enemigo más terrible del Banco Central”.
Imperaba la idea de que era necesario independizar a los bancos centrales de los políticos y de los círculos financieros. En general, predominaba el temor de que los desajustes de las cuentas fiscales, actuarán como elemento provocador de la presión sobre el organismo emisor, para la obtención de fondos con destino a cubrir aquellas desviaciones. La historia de la humanidad demuestra que tales desajustes han sido y son muy habituales en los países.
La realidad indicaba que la única manera de independizar al banco central por constituirse, era a través de su autonomía. Con un banco central autónomo, la emisión de moneda deberá obedecer a razones técnicamente monetarias, legalmente previstas.
En 1946, a través del Decreto-Ley Nº 8.503/46 se dispuso la nacionalización del Banco Central, para quedar bajo la esfera del Poder Ejecutivo nacional, en razón de aplicarse una nueva orientación sobre la función del Estado en materia económica, que adhería a la planificación económica y la implementación de un sistema de centralización de los depósitos bancarios. El Decreto-Ley Nº 14.957/46 aprobó la nueva Carta Orgánica del Banco Central, siendo la mayor innovación, el cese de la independencia del manejo de la política de regulación monetaria por parte del mismo, la que pasó al Poder Ejecutivo nacional.
Esta reforma radical se tradujo en la ingerencia del poder político en el funcionamiento del Banco Central, soslayando el espíritu originario de nuestros constitucionalistas. Los principios que orientaron la creación del Banco Central, fueron dejados de lado.
En 1957 se sanciona el Decreto-Ley Nº 13.126/1957 por el que se modifica nuevamente la Carta Orgánica del Banco Central, como consecuencia del cambio político operado, pero se torna difuso su rol, porque no definió su autonomía categóricamente, a pesar que en los considerandos se sostuvo que era conveniente asegurar a la institución la suficiente autarquía; pero también se dijo que es indispensable asegurar una efectiva gravitación del Banco Central en el sistema bancario, de acuerdo con las directivas fundamentales del Gobierno nacional. Esta ambigüedad condenó al Banco Central a seguir siendo en empleado más del Poder Ejecutivo nacional.
Más aún, dicha ambigüedad se consolida en 1973, con la sanción de la nueva Carta Orgánica del Banco Central mediante la Ley Nº 20.539, que si bien innova reconociendo autarquía al Banco Central, mantiene la subordinación al someterlo a cumplir su cometido en orden a las instrucciones impartidas por el Ministerio de Economía de la Nación. Es decir, la autarquía era solo formal; de hecho no había independencia ni autonomía.
Lo expuesto sintéticamente evidencia un grave desorden institucional en el país, que puede explicarse por los largos períodos de alternancia de gobiernos constitucionales y “de facto” y de concepciones políticas y económicas diferentes; pero también demuestra una superficialidad conceptual acerca del encuadre constitucional en el orden monetario y el rol gravitante que tiene la política monetaria y su manejo en la vida económica de una comunidad. Estas imprecisiones legales perduraron hasta en año 1992.
4. Situación actual [arriba]
En ese año 1992, con la sanción de la Ley Nº 24.144, por la que se aprobó la nueva Carta Orgánica del Banco Central que está actualmente vigente, se le asigna realmente a la autoridad monetaria el carácter de organismo autárquico. Y para refirmar esa caracterología, la ley prevé expresamente que en la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera, el Banco Central no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo nacional como así también que no podrá asumir obligaciones que impliquen condicionar, restringir o delegar sin autorización del Congreso de la Nación el ejercicio de sus facultades legales.
De este modo, quedaron desterrados los vicios técnicos y las ambigüedades de las cartas orgánicas anteriores en la conformación de la estructura funcional del ente rector, encausando su actuación en la forma diseñada en la Constitución Nacional a la par de reivindicar el rol del Congreso de la Nación como titular de la soberanía monetaria. Al permitir que el Banco Central sea realmente autónomo, se perseguí reducir al mínimo o eliminar interferencias que pudieren desviar su cometido en el cumplimiento de sus objetivos esenciales (funcionar como banco del país y no del gobierno de turno).
El país viene pagando muy altos costos por la intromisión del Poder Ejecutivo nacional, en las restantes instituciones que conforman la organización nacional, bajo el pobrísimo argumento de que la Constitución Nacional ha adoptado un régimen presidencialista “fuerte” como si ello significara que lo libera de la sujeción a la ley.
A travésde la fortificación de la autarquía jurídica para la autonomía operativa, se pretende seguir la tendencia internacional en el sentido de que los bancos centrales deben funcionar con auténtica independencia y tecnicismo monetario, de modo de verse preservados de las influencias coyunturales de los gobiernos de turno y responder más eficientemente a Políticas de Estado, de imprescindible trazado para aspirar y garantizar un desarrollo integral, sostenido y sustentable.
La autarquía se ha visto consolidada en la letra de la ley, pero otra cosa es la óptica del organismo en acción, que puede honrar la autarquía asignada, o bien, distorsionarla, aún con la mayor de las buenas intenciones. En esta orientación, la redimensión de funciones y atribuciones que se le han asignado al Banco Central, requiere de los responsables de su conducción, suma profesionalidad y tecnicismo para evitar sucumbir ante los permanentes y persistentes requerimientos o sugerencias de las propias autoridades de gobierno como de los distintos sectores políticos y socioeconómicos del país, acicateados por la coyuntura y el corto plazo, en vez de privilegiar el dictado y la consolidación de “políticas” estructurales y de permanencia en el largo plazo.
5. La autarquía del Banco Central [arriba]
En ejercicio de esa soberanía monetaria que le compete, el Congreso de la Nación creó el Banco Central, a cargo de la emisión de la emisión de monedas y billetes, como entidad autárquica y operativamente autónoma.
¿Y cuál es la razón de ser de la autarquía, que lleva a la creación de una nueva persona jurídica pública dotada de capacidad para administrarse a sí misma?
Puede decirse que el fundamento de este fenómeno de organización administrativa, radica en la complejidad, dinámica, especialización y profesionalidad que requiere el eficiente ejercicio de las funciones de que se traten, circunstancia que hace necesario crear entidades autárquicas para desvincular esas funciones de los poderes centrales.
En estos casos, el Estado resuelve desprenderse de funciones específicas a favor de entidades autárquicas con la finalidad de lograr la optimización de su prestación y con ese propósito, les asigna personalidad jurídica y autonomía operativa para que puedan cumplir eficientemente su cometido, al gozar de mayor inmediatez, celeridad, especialización y profesionalidad; objetivo que el Estado no podría cumplir por sí mismo satisfactoriamente, cuestión que lo obliga a delegar autárquicamente tales funciones específicas.
El encuadramiento jurídico de los bancos centrales siempre ha constituido en tema de debate, acerca del grado de independencia o dependencia funcional que debe tener respecto del gobierno central. Este debate se viene arrastrando desde hace varias décadas y gira alrededor de dos visiones bien demarcadas:
La “monetarista”, para la cual el banco central debe limitarse simplemente a monitorear la oferta de dinero y, consecuentemente, realizar los cambios técnicos que las circunstancias indiquen como necesarios o convenientes, sin ningún tipo de sujeción o vinculación con las autoridades de gobierno.
La “estructuralista”, para la cual el banco central, además de cumplimentar la trascendente función monetaria mencionada, debe sincronizar su actuación con las políticas económicas y fiscales que vayan aplicándose, a título de cooperación con el Poder Ejecutivo nacional pero manteniendo su autonomía funcional en la implementación de las medidas técnicas que estime corresponder. Resulta indispensable armonizar la política monetaria, a cargo del banco central, con las restantes políticas económicas, a cargo del gobierno, para lo cual tiene que haber “cooperación y coordinación” entre ambos; es algo natural entre compartimentos del mismo Estado, por lo que es irrelevante que ello se diga o no la ley.
En este sentido, va refirmándose la convicción de que los bancos centrales deben contar con independencia decisoria y operativa, para lo cual las leyes orgánicas tienen que resguardar que esa autonomía sea realmente efectiva y no aparente, particularidad ésta que haría permisiva la injerencia gubernamental.
La corriente señalada pone énfasis en sostener que la independencia de los bancos centrales gira alrededor de la elección de los instrumentos adecuados para lograr los objetivos que les impone la ley. Paralelamente, esa autonomía funcional conduce a la casi irrevocabilidad de sus decisiones por cualquier instancia gubernamental o política.
La razón de la independencia es esencialmente técnica y consiste en comprender que la política monetaria requiere, por su propia naturaleza, de márgenes temporales amplios, debido a que sus efectos se trasladan y consolidan en la economía de modo “mediato”, manifestándose a través del posicionamiento continuado de las variables económicas y de la adecuación pausada de los agentes económicos, a las proyecciones trazadas.
La idea primordial consiste en promover una institución con un horizonte de largo plazo y libre de presiones políticas, para garantizar la estabilidad de la moneda en el tiempo. En este sentido, se requiere de alguien que mantenga un comportamiento neutral en la gestión de los instrumentos monetarios, elemento esencial a la hora de perseguir la estabilidad del sistema económico.
El diseño de las estrategias en la utilización de los instrumentos de regulación monetaria y las expectativas acerca de la incidencia de las medidas adoptadas, requiere de conocimientos técnicos muy específicos y de probada experiencia en la actividad, lo cual exige un mecanismo especial de designación de quiénes van a integrar la autoridad monetaria.
El Banco Central autónomo afianza el sistema de división de poderes que consagra nuestra Constitución Nacional, cuya raíz filosófica radica en el reparto del poder entre diferentes órganos, no tanto para aislarlos recíprocamente, sino para permitir el control cruzado de los unos sobre los otros, siguiendo a MONTESQUIEU en su prédica de “que el poder detenga el poder”.
Los órganos constitucionales autónomos, no se adscriben a ninguno de los poderes tradicionales del Estado y representan una evolución de la teoría clásica de la división de poderes, porque se entiende que puede haber órganos ajenos a los poderes tradicionales sin que se vulneren los principios constitucionales y democráticos.[2]
La autonomía pregonada no sólo debe ser respecto de las autoridades políticas sino también de los mercados financieros. De allí la significativa trascendencia del "prudente equilibrio" en la gestión de los bancos centrales, entre lo que quieren los políticos y los mercados (porque los beneficia) y lo que no quieren (porque los perjudica). Esto es vital, porque los políticos y los mercados se fijan metas de corto o cortísimo plazo; por el contrario, los bancos centrales deben fijarse metas de mediano o largo plazo, en procura de la estabilidad macroeconómica como condicionante de las actividades de los distintos sectores políticos, económicos y sociales de un país.
También es importante la autonomía, porque de ese modo la gestión de los bancos centrales genera credibilidad en la sociedad. Alguien sostuvo acertadamente que el principal activo de un banco es, precisamente, la “credibilidad” y ello es extensible a los bancos centrales como también al sistema bancario en su conjunto.
Esta credibilidad adquiere relevancia y se pone de manifiesto en las crisis financieras, donde los bancos centrales pueden verse obligados a tomar medidas excepcionales, generalmente impopulares y escasamente comprendidas, por lo que la credibilidad insertada en el seno de la sociedad hace más transitable la asunción de las crisis y de su salida. Veamos lo sucedido en la crisis financiera mundial del 2008.
Para consagrar la independencia de actuación, jurídicamente se les asigna a los bancos centrales, el carácter de "entidad autárquica" con el propósito de que el reconocimiento de personalidad jurídica propia, sirva como respaldo de su autonomía funcional y la preserve de las influencias o interferencias de orden político.
Esa autarquía, cuya razón de ser es estrictamente técnica, conlleva que la institución no se encuentre subordinada al poder de turno, por un lado, y por el otro, le permita obtener y consolidar prestigio en la sociedad.
A nivel internacional, es el BUNDESBANK de Alemania, el modelo de autonomía funcional, fama que viene desde hace varias décadas, siendo un importante garante de la estabilidad y dinámica del sector bancario alemán. La ley que le dio origen (1957), estableció terminantemente su independencia de otras instituciones de gobierno y le asignó la misión de regular la circulación de dinero y del crédito con el objeto de preservar el valor de la moneda.
La trayectoria de la institución y su tratamiento legal inspiró el modelo aplicado al Banco Central Europeo (2000). El art. 188 de la Constitución Europea señala:
“En el ejercicio de los poderes y en el desempeño de las funciones y obligaciones, que le atribuyen la Constitución y los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, ni el Banco Central Europeo, ni los bancos centrales nacionales, ni ninguno de los miembros de sus órganos rectores podrán solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones, órganos u organismos de la Unión, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro órgano. Las instituciones, órganos u organismo de la Unión, así como los Gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del Banco Central Europeo y de los bancos centrales en el desempeño de sus funciones”. [3]
En el mismo sentido acerca de la autonomía funcional, puede ubicarse la Reserva Federal de los Estados Unidos (1913), el Banco de Inglaterra (1997) o el Banco de Japón (1998), entre otros, donde la independencia de actuación ha prevalecido como lo más conveniente para el buen funcionamiento del sistema financiero.
En síntesis, pareciera existir consenso, sin perjuicio de los matices particulares, acerca de que los bancos centrales deben revestir autarquía jurídica y autonomía operativa, a lo que yo agregaría bajo una visión estructuralista, con el propósito de administrar y regular la masa monetaria como meta intermedia para lograr su objetivo final: preservar el valor de la moneda y, subsecuentemente, la estabilidad de precios. Ello, en auténtica cooperación con las políticas económicas que vaya implementando el gobierno central. La relación entre ambos es de colaboración y no de subordinación.
Todo banco central debe ser independiente y autónomo, pero ello no debe significar erigirse en un cuarto poder. A su vez, todo banco central debe ser inmune a la dependencia política, pero ello no puede interpretarse como impedimento para colaborar con la gestión del gobierno de turno.
Ese es el modelo que persigue la actual Carta Orgánica cuando refirma la naturaleza autárquica del Banco Central de la República Argentina, como medio indispensable para asegurarle la independencia funcional necesaria para cumplir su primordial misión como es la de preservar el valor de la moneda.
Téngase presente que un país sin moneda tiene hipotecado su futuro desarrollo económico. Ergo, la misión sustancial endilgada al Banco Central debe conjugarse con el principio nominalista de la moneda establecido por nuestro Cód. Civ., cuando se trata de obligaciones de dar sumas de dinero. En este sentido, es imprescindible recordar una de las máximas de Lenin: "si quieres destruir el capitalismo, comienza por destruir su moneda". Los últimos 40 años de la vida económica del país, confirman holgadamente esta máxima. [4]
Recuérdese que anteriormente estaba establecido que la actuación del Banco Central debía ajustarse a las directivas generales en materia de política económica, monetaria, cambiaria y financiera que el Gobierno Nacional dictara, por intermedio del Ministerio de Economía (Art. 4º de la derogada Ley Nº 20.539). En otras palabras, la autarquía reconocida por la citada ley derogada era meramente simbólica. La ambigüedad sustancial de la norma posibilitó y entronizó la dependencia con el Gobierno nacional, la que fue muy estrecha durante muchos años, con resultados lamentables para la salud económica de la República (al margen de la inexistencia de planes de desarrollo).
Bajo la actual Carta Orgánica, será el Banco Central quien dicte por sí mismo la política monetaria, conforme el mandato legal expreso que le ha sido conferido por el Congreso de la Nación. Pero fuerza reconocer que siempre está latente la predisposición a torcer esa independencia técnica que trata de asegurar la autarquía jurídica.
Siendo ahora realmente autárquico, los actos que dicte el Banco Central en ejercicio de sus facultades y potestades monetarias, sólo podrán ser revisados en sede administrativa (por intermedio del recurso de alzada) o en sede judicial. Pero tal control abarcará solamente la "legitimidad" de tales actos mas no su oportunidad, mérito o conveniencia, salvo excepcionalmente en los casos de flagrante irrazonabilidad o arbitrariedad o nulidad intrínsecamente manifiesta.
La personalidad jurídica emergente, el reconocimiento de patrimonio como de recursos propios (la institución cuenta con un presupuesto plurianual que le permite preservar un adecuado nivel de especialización técnica en sus empleados y un nivel avanzado de actualización en el campo tecnológico) más su duración indefinida, tienden a posibilitar que el Banco Central actúe realmente en forma autónoma, reduciendo al mínimo o eliminando interferencias que desvíen su cometido esencial.
Esto es de vital trascendencia, debido a que la potestad monetaria es competencia exclusiva del Congreso de la Nación, quien delega en el Banco Central el ejercicio de esa potestad. La doctrina administrativista nacional acepta la constitucionalidad de entidades autárquicas por parte del Congreso de la Nación cuando se trata de una "actividad administrativa” especialmente asignada al órgano legislativo.[5]
Si la Constitución atribuye al Congreso las potestades monetarias y tal atribución se muestra complicada frente a los desafíos que plantean las tendencias monetarias modernas, si tal atribución se desea preservar en el actual marco constitucional, se torna aconsejable pensar en la necesidad de que el Congreso de la Nación se desprenda de aquellas facultades en otra autoridad especializada que la pueda ejercer de modo eficaz. Como, a su vez, la hipótesis de transferir atribuciones constitucionales a otro poder (por ejemplo el ejecutivo) debe ser descartada, el concepto de "imputación de funciones", desarrollado por BIDART CAMPOS, puede ser útil para dar una solución constitucional a la problemática monetaria argentina. El citado jurista define dicha institución como una transferencia de funciones realizada por una autoridad superior a otra inferior dentro de un mismo poder.[6] Al existir una delegación dentro del mismo poder, se salva el escollo de inconstitucionalidad.[7]
Ergo, el ejercicio de la potestad monetaria que tiene asignada el Banco Central deriva de una decisión del titular de esa potestad, o sea, el Congreso de la Nación, quien, a su vez cierra ese encuadramiento legal constitucional, al asignarse a la Auditoría General de la Nación, que funciona en el mismo ámbito del Poder Legislativo, el contralor de la Institución.
Siempre ha existido la preocupación acerca de la posibilidad de que el Poder Ejecutivo nacional recurriese al Banco Central para financiar sus eventuales desequilibrios presupuestarios. De allí la importancia de dotar al Banco Central de independencia frente a los criterios del Ejecutivo y, por supuesto, monitorear que esa independencia no se desvirtúe en los hechos. Es preciso resaltar que quien emite moneda no puede ser quien ejecuta el presupuesto.
¿Qué relación tiene el Banco Central con el Poder Ejecutivo nacional?
Se considera que entre los organismos y entidades estatales existen dos clases de relaciones a saber:
· Relaciones "inter-administrativas", que se dan entre los organismos dotados de personalidad (entidades autárquicas) o entre la Administración central y una entidad autárquica.
· Relaciones "inter-orgánicas", que se dan entre simples reparticiones de la Administración Central o entre áreas de una misma persona jurídica estatal.
Entre relación inter-orgánica y relación inter-administrativa hay, pues, una diferencia fundamental. Las relaciones inter-administrativas se traban entre sujetos de derecho. Las relaciones inter-orgánicas no se traban entre personas o sujetos de derecho sino entre meros órganos o áreas de una misma persona pública estatal.
De esta diferencia surge una consecuencia importantísima. Los actos en que se concretan las relaciones inter-administrativas corresponden a la actividad "externa" de la Administración; por el contrario, los actos que traducen las relaciones inter-orgánicas corresponden a la actividad "interna" de la Administración.[8]
De lo expuesto, puede afirmarse válidamente que en el ámbito de la Administración el recurso jerárquico abarcaría solamente la impugnación de actos propios de la actividad interna de dicha Administración; por el contrario, el recurso de alzada comprendería la impugnación de actos atinentes a la actividad externa de la misma (Art. 84 y 94 del Decreto Nº 1759/72, t. o. 1991).
Ello es así porque la vinculación entre el órgano superior y el inferior es, en el recurso jerárquico, una relación de orden jerárquico administrativo. En cambio, en el recurso de alzada esa vinculación se funda en una relación de tutela, emergente de la ley, que es quien la establece, de allí que también sea conocido como recurso jerárquico impropio.
En función de lo expuesto, el Banco Central como organismo autárquico, no tiene relación jerárquica con la Administración central. Ello es así porque existe una nueva persona jurídica pública distinta de la Administración central, a cargo de funciones específicas. Por lo tanto, contra sus actos cabe la opción de interponer el recurso de alzada o acudir a la vía judicial, pues el acto dictado causa estado, siendo innecesario en este supuesto, el reclamo administrativo previo (Art. 32-f de la Ley Nº 19.549).
La inexistencia de relación jerárquica es reemplazada por el "control administrativo".
Ahora bien, el control administrativo abarca tanto la legitimidad como la oportunidad del acto administrativo dictado. Pero en el caso de los organismos autárquicos, la doctrina sostiene que sólo procede el control de legitimidad, ya que el control de oportunidad sólo es admisible muy excepcionalmente (yo diría cuando la oportunidad configura la justificación aparente del acto pero la ilegitimidad está subyacente en el mismo acto).
Ello es coherente, pues si la Administración central pudiese controlar los actos de los entes autárquicos desde el punto de vista de su oportunidad, mérito o conveniencia, resultaría inoperante la finalidad perseguida con su creación.
Ergo, la Administración central sólo puede controlar la legitimidad de los actos emanados del organismo descentralizado mas no su oportunidad (salvo excepcionalmente), ya que entre ambos no existe una relación de subordinación sino de cooperación.
Contestes con lo expuesto, si por autarquía debe entenderse la aptitud legal que se le confiere a determinado ente creado para administrar por sí mismo su patrimonio y disponer de los recursos que genere como consecuencia del ejercicio de sus funciones,[9] no hay duda alguna de que la actual Carta Orgánica del Banco Central persigue asegurar a través de la autarquía (medio de organización jurídica), la autonomía e independencia de criterio (fin funcional), del Banco Central en el ejercicio de sus misiones, sin interferencias susceptibles de distorsionar la misión institucional y pública asignada.
En síntesis, el derecho ha creado instituciones autárquicas o autónomas para contribuir al desempeño eficaz de los Estados, conceptuación que ha ido consolidándose mundialmente y que la comunidad internacional definitivamente ha aceptado respetar.
La autarquía que la ley reconoce al Banco Central debe ser ponderada bajo una visión estructuralista, teniendo en cuenta que, si bien la política monetaria es parte integrante de la política económica, su ejercicio compete al Banco Central como se ha visto, quien debe implementar libremente sus acciones en tal sentido, aunque ajustadas en el marco de las decisiones de política económica que determine el Poder Ejecutivo nacional (Ajustar: acomodar una cosa a otra, de suerte que no haya discrepancia entre ellas – DICCIONARIO ENCICLOPÉDICO SALVAT), con quien colabora y coopera institucionalmente.
El Banco Central no debe ser complaciente con el Poder Ejecutivo nacional pero tampoco debe confrontar con el mismo. Y viceversa, el Poder Ejecutivo nacional tiene que respetar la autarquía y soslayar la tentación de considerar que el Banco Central es la “caja” para su financiamiento, ya que para ello esta el Presupuesto (ley de leyes), en el cual se trazan las erogaciones de la futura actividad del ejecutivo, para el cumplimiento de los cometidos que le competen con la indicación de los recursos pertinentes. A su vez, no debe olvidarse que el Presupuesto permite el conocimiento y el control de la actividad financiera del Estado, por parte del Poder Legislativo y de la opinión pública.
Es de esperar que esta interpretación sea compartida, de modo de preservar la independencia y autonomía del Banco Central. Recuérdese que las reservas internacionales del país, cuya custodia compete al Banco Central, fueron embargadas por la Justicia de Estados Unidos, donde tramitan varias demandas de inversores de bonos argentinos en “default”, por aplicación de la figura jurídica del “alter ego”, que considera que el Banco Central no es un organismo realmente autárquico y autónomo sino un brazo más del Tesoro de la Nación, por lo tanto carecen del privilegio de la inmunidad y procede el embargo de sus activos.[10]
Téngase presente que el Premio Nobel de Economía del año 2004 fue otorgado a dos reconocidos investigadores – FINN KYDLAND y EDWARD PRESCOT – por su contribución a la teoría de los ciclos económicos desde el lado de la oferta y el desarrollo de reglas sustentables en el tiempo, que explican y predicen la evolución de la economía, resaltando la relevancia que tiene la credibilidad de las políticas aplicables, para lo cual es imprescindible que los bancos centrales tengan independencia suficiente de los gobernantes, a fin de poder implementar políticas monetarias creíbles (en este sentido, destacan que en los países latinoamericanos la política monetaria no es para nada predecible debido a la falta de independencia de sus bancos centrales).
6.Función de las “reservas” internacionales [arriba]
Demás esta decir que la autarquía implica la existencia de patrimonio propio y de administración exclusiva de ese patrimonio, por parte de las autoridades legales del Banco Central (Directorio). Por consiguiente, debe llevar estados financieros propios, que reflejen su situación patrimonial, económica y financiera; así lo exigen los art. 34º y 35º de la Carta Orgánica, aprobada por Ley Nº 24.144, cuando regula las cuentas y los estados contables que corresponde llevar el Banco Central y la publicidad de los mismos.
Bajo esta premisa, el Balance de la Institución registra en el ACTIVO, el rubro “Reservas Internacionales”, lo que indica que – jurídicamente - tales reservas pertenecen al Banco Central, correspondiendo a sus autoridades legales el deber de administrarlas correctamente y la facultad de disponer de ellas eficientemente (Art. 33º de la Carta Orgánica).
Las reservas internacionales cumplen un rol superlativo para preservar el valor de la moneda, misión primordial del Banco Central, debido a que su correcta y eficiente administración, permite atenuar los efectos de las fluctuaciones en la balanza de pagos y las perturbaciones ocasionadas por los fenómenos monetarios, en el desenvolvimiento de los negocios para, de ese modo, proteger el signo monetario de cuya estabilidad dependen los precios y el poder adquisitivo de los distintos sectores de la población.
Durante la vigencia de la convertibilidad, la paridad del peso con el dólar estaba respaldada por el Banco Central con reservas suficientes al cambio de cada billete de moneda nacional por un billete de moneda estadounidense; de esta manera, para sostenerse la paridad referida, debía existir en sus arcas el equivalente en moneda extranjera de la masa circulante.
En la actualidad, ante un régimen monetario de inconvertibilidad, el Banco Central tiene la obligación de conservar reservas suficientes para contrarrestar las fluctuaciones en el ingreso y egreso de divisas, a fin de que la masa monetaria guarde relación con la cantidad de reservas existentes. La acumulación de reservas coadyuva a dar tranquilidad y confianza en el cumplimiento de esos objetivos y a mantener la estabilidad de la moneda.
Recuérdese que OTTO NIEMEYER (mentor de la banca central), dictaminaba en 1933 sobre la fragilidad de nuestra economía frente a las naciones desarrolladas que tenían estructuras más diversificadas y sobre la importancia de un banco central autónomo que desempeñare la función de regulador monetario, conservando la cantidad de reservas suficientes para soportar las variaciones mencionadas.
En este sentido, es más complejo y, por ende, de mayor profesionalidad y responsabilidad institucional, administrar las reservas en un régimen monetario de inconvertibilidad que en el diseñado por la Ley Nº 23.928 (vigente en nuestro país entre 1991 y 2001). Téngase presente que en un régimen de “flotación” cambiaria administrada como el vigente hoy en día, en una economía como la argentina, se requiere inexorablemente de reservas abundantes para gerenciar la flotación.
Ahora bien, por Decreto NU 1599/2005, ratificado por Ley Nº 26.076, se modificaron los art. 4º, 5º y 6º de la Ley Nº 23.928 y se estableció la diferenciación entre reservas “indisponibles” y reservas “de libre disponibilidad”.
Las “indisponibles” serían las afectadas a respaldar hasta el cien por ciento (100 %) de la base monetaria, integrada por la circulación monetaria mas los depósitos a la vista de las entidades financieras en el Banco Central, en cuenta corriente o cuentas especiales y que esas reservas constituyen la prenda común de la base monetaria.
Las “disponibles” serían aquellas reservas que exceden el respaldo de la base monetaria.
Irrumpe así el concepto de reservas de libre disponibilidad, a lo que cabe preguntarse: ¿qué se entiende por tales?
A simple lectura pareciera que el concepto de reservas de libre disponibilidad, debe entenderse como aquellas reservas que superan las que cubren la base monetaria y que, por lo tanto, son de libre uso para cualquier destino que pudiera invocarse o pretenderse.
Pero ello no es así, ya que en todo régimen legal de creación de un banco central, al que se le reconoce autarquía como autonomía operativa y se le asignan las funcionas de regulador monetario y de administrador cambiario (caso de la Ley Nº 24.144), las reservas que exceden la cobertura de la base monetaria, son de libre disponibilidad para cubrir todos los pasivos que el Banco Central asumiera como instrumentos técnicos para el eficaz cumplimiento de las funciones macroeconómicas señaladas.
Ergo, sean las reservas disponibles o indisponibles, en rigor de verdad lo que interesa es que sean “suficientes” para soportar las tensiones y turbulencias que se generen ante potenciales fenómenos como ser: demanda de dinero, dolarización de los activos financieros, fuga de capitales y/o superioridad del gasto sobre los ingresos públicos.
Este principio rector “de la suficiencia” exige que su ponderación sea respetándose objetiva y estrictamente, el principio universal contable de la “partida doble” diseñado por fray LUCA PACIOLI, en su obra mítica “SUMMA ARITHMETICA”, para evitar tentarse con la denominada “contabilidad creativa”, muy divulgada en los últimos veinte (20) años para respaldar irresponsablemente espejismos conceptuales, que precipitaron escándalos económicos y financieros, muchos de ellos de resonancia mundial.
La base monetaria no solo esta integrada por la circulación monetaria más los depósitos a la vista de las entidades financieras en el Banco Central, en cuenta corriente o cuentas especiales sino, además, por las expectativas políticas, económicas y sociales de la comunidad, en mérito a que inciden de manera directamente proporcional en los factores primeramente mencionados.
Circulación monetaria + Depósitos a la vista + Expectativas en los mercados
La línea divisoria entre reservas indisponibles y disponibles no es pasible de un interpretación meramente cuantitativa (producto de una visión simplista y de corto plazo) sino cualitativa (producto de una visión altamente profesional y de largo plazo).
Hecha esta diferenciación y para despejar confusiones, procede también señalar que la disponibilidad de las reservas excedentes, es resorte exclusivo del Banco Central, quien para su administración y uso no tiene discrecionalidad absoluta sino debe hacerlo para cumplimentar las funciones previstas en la Carta Orgánica y, en el supuesto de existir excedentes, para los destinos autorizados explícitamente por ley
Es responsabilidad absoluta del Directorio del Banco Central (colectiva e individualmente), la administración de las reservas “disponibles” y la rendición de cuentas pertinentes así como la conducta a seguir ante el dictado del Decreto UN 2010/2009. Como entidad autárquica actúa autónomamente y no recibe instrucciones de nadie; solo recibe órdenes del Congreso de la Nación, por supuesto que a través de una ley.
Componentes del Estado de Activos y Pasivos
(Banco Central de la República Argentina)
ACTIVO PASIVO
Reservas Internacionales Base monetaria
- Oro - Circulación monetaria
- Divisas - Cuentas corrientes en pesos
- Colocaciones realizables en divisas
- Convenios multilaterales de crédito
[1] MARTINEZ, Cristian “El Banco Central en la Argentina”, p. 176, editorial DEPALMA, Buenos Aires – Año 1993.
[2] CARDENAS GARCIA, Jaime F. “Una constitución para la democracia”, p. 224 y ss., editorial UNAM, México – Año 1996
[3] Constitución Europea, firmada el Roma el 29 de octubre de 2004, por los Jefes de Estado y de Gobierno de los 25 Estados Miembros.
[4] 1 peso actual (2010), equivale a $ 10.000.000.000.000 de pesos moneda nacional (1968).
[5] MARIENHOFF, Miguel “Tratado de derecho administrativo”, I – 935, editorial ABELEDO-PERROT, Buenos Aires – Año 1977.
[6] BIDART CAMPOS, Germán “Manual de derecho constitucional”, p. 491, EDIAR - Año 1984.
[7] MARTÍNEZ, Cristian, “El Banco Central en la Argentina”, p. 193, editorial DEPALMA – Año 1993.
[8] MARIENHOFF, Miguel “Tratadode derecho administrativo”, I – 122/123, editorial ABELEDO-PERROT, Buenos Aires – Año 1977.
[9] CSJN, Fallos, 314:370; 316:1723, entre otros; CNCont.Adm.Fed., Sala IV, 5-9-00, LA LEY - Doctrina Judicial, 2001-1-920.
[10] Casos del Banco para el Comercio Exterior de Cuba (1983); del Banco Central del Ecuador (1993) y del Banco Central de Reserva del Perú (1994).
| 
