La participación ciudadana en el marco de los Derechos Humanos

Ciudadanía Ambiental*

Cristina Del Campo**

I. Introducción [arriba] 

La participación ciudadana y los derechos humanos parecen tener una íntima relación; pero eso es solo una ilusión, la realidad es que la participación se da en los ámbitos locales y el camino que separa esa participación y lo internacional es insondable.

Participación ciudadana es un acto social, voluntario, libre, es “tomar parte de”, es “compartir”[3], es ejercitar derechos, es una instancia preventiva de conflictos, pero fundamentalmente es construcción de ciudadanía. Asimismo, puede entenderse el concepto de participación “como la capacidad de los individuos de integrarse a los procesos colectivos de apropiación de los bienes públicos, así como su capacidad para construir alternativas de la vida económica a partir de la gestión pública”[4]; enmarcada -en nuestro caso- en los derechos reconocidos constitucionalmente; los derechos humanos y dirigida esencialmente a la construcción de ciudadanía.

El ejercicio de la democracia directa no resuelve la participación ciudadana y mucho menos garantiza derechos humanos y ambientales. Derechos humanos que presuponen la existencia de un Estado, que se obligó a respetarlos y fundamentalmente a garantizarlos, adoptando todas las medidas necesarias para ello. La participación ciudadana permite -en un Estado de derecho- el ejercicio y defensa de derechos reconocidos.

Sin participación no hay democracia[5], ya que la soberanía radica en el pueblo, quien elige a sus representantes en una modalidad de participación directa. Ejercido tal derecho -de participación directa- se traslada el poder a los representantes, quedando un resabio de tal ejercicio de soberanía en el ejercicio de la democracia indirecta, siendo esta participación y su relación con los derechos ambientales como parte de los derechos humanos de la que nos ocuparemos. El vínculo entre derechos humanos, democracia[6] y derechos ambientales encuentra uno de los canales de prevención de conflictos y de avasallamiento de derechos humanos en la participación ciudadana. Y si bien no nos ocuparemos de la prevención[7], es relevante señalar que este principio base del derecho ambiental es condicionante del desarrollo sustentable.

La participación ciudadana es manifestación de comunidad organizada, es muchas veces un proceso de empoderamiento ante el avasallamiento de derechos humanos ambientales. Es allí donde la participación ciudadana se despliega -derechos constitucionales de por medio- a fin de tratar de impedir, evitar o influir en una determinada política pública que considera afecta sus derechos. Ese “considera” refleja la antigua lucha entre intereses sectoriales e individuales y los comunitarios o colectivos. Dicha colisión, no debería ser tal, ya que, antes de llegar a una situación de conflicto debieron desarrollarse con el fin diseñado en la norma, por ejemplo, información y participación en sus múltiples variantes.

Derechos humanos y participación no es civilización culturalmente homogeneizada, es respeto a las particularidades racionales en un mar de diferencias, donde los no legitimados se encuentran muchas veces en tal situación sin saber cómo llegaron a ello. La exclusión, viene arrasando en materia de derechos humanos concretados, la exclusión aparecería como la regla y la inclusión un privilegio, con lo cual la participación es parte de esa voz que reclama por el interés colectivo.

La relación entre Derechos humanos y medio ambiente es incluida como objeto de tratamiento en el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Es a partir de resoluciones relacionadas con los derechos humanos y el medio ambiente que se encomienda mandato a un experto independiente sobre derechos humanos y medio ambiente para trabajar sobre la temática, dando por resultado una serie de informes aprobados por resoluciones del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas confirmándose el vínculo entre los derechos humanos y el medio ambiente[8].

En este escrito realizaremos un repaso de los hitos internacionales que incluyen a la participación y la vinculación de ello con nuestra regulación a los fines de plantear un esquema sobre el tratamiento de la participación en temáticas ambientales que involucren derechos humanos.

El objetivo aquí será aportar significados -a modo de reflexiones- a la participación comunitaria en el contexto de los derechos humanos (como respaldo).

II. Derechos Humanos y Participación Ciudadana [arriba] 

Hablar de participación ciudadana es hablar de Democracia, la cual encuentra sus bases en la Constitución Nacional (CN) que establece: La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal (art. 1). La Constitución garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al principio de la soberanía popular de las leyes que se dicten en su consecuencia. El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio. La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones positivas en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral (art. 37). El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de éste, comete delito de sedición (art. 22). Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a la Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas (art. 38).

Como mecanismos de participación, la CN recepta la Iniciativa Popular, la Consulta Pública y la institucionalización del Defensor del Pueblo:

CN Artículo 39.- Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados (…). No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.

CN Artículo 40.- El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será automática.

El Congreso o el presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, podrán convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será obligatorio.

El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular.

CN Artículo 86.- El Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas (…).

El ejercicio de la democracia, para ser tal, requiere de libertad, que es reasegurada con la incorporación del Pacto de San José de Costa Rica (Convención Americana de Derechos Humanos)[9] a nivel constitucional (75 inc. 22 CN) mediante el cual la vida es reconocida como derecho:

CADH Artículo 4. Derecho a la vida 1. Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente (…).

Reconociéndose en el mismo texto una gama de “libertades” que parten de la obligación de los Estados Partes de la Convención de respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y de garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

La Carta Democrática Interamericana de 2001[10] establece que son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto por los derechos sociales; La subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales para la democracia.

Asimismo, en esta Carta Democrática se concreta un especial tratamiento de la participación ciudadana, ya no solo como derecho sino además como una responsabilidad:

CD Artículo 2. El ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del estado de derecho y los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos. La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional.

CD Artículo 6. La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia.

CD Artículo 9. La eliminación de toda forma de discriminación, especialmente la discriminación de género, étnica y racial, y de las diversas formas de intolerancia, así como la promoción y protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas y los migrantes y el respeto a la diversidad étnica, cultural y religiosa en las Américas, contribuyen al fortalecimiento de la democracia y la participación ciudadana.

Posiciona así a la participación ciudadana en el marco de la democracia en su directa relación con desarrollo y el respeto a las diversidades.

La Participación está presente en múltiples instrumentos internacionales, entre los cuales podemos mencionar:

- El Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (1966), el cual reconoce para los Estados Parte, el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia y tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho (art. 11); los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental (art. 12); reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos (…).

PIDESC Artículo 5 1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de reconocer derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos o libertades reconocidos en el Pacto, o a su limitación en medida mayor que la prevista en él. 2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, con el pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.

- La Declaración de Estocolmo, adoptada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano en 1972, en su preámbulo proclama: 1. El hombre es a la vez obra y artífice del medio ambiente que lo rodea, (…), el hombre ha adquirido el poder de transformar, de innumerables maneras y en una escala sin precedentes, cuanto lo rodea. Los dos aspectos del medio ambiente humano, el natural y el artificial, son esenciales para el bienestar del hombre y para el goce de los derechos humanos fundamentales, incluso el derecho a la vida misma. 2. La protección y mejoramiento del medio ambiente humano es una cuestión fundamental que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo económico del mundo entero, un deseo urgente de los pueblos de todo el mundo y un deber de todos los gobiernos. 3.(...) Hoy en día, la capacidad del hombre de transformar lo que le rodea, utilizada con discernimiento, puede llevar a todos los pueblos los beneficios del desarrollo y ofrecerles la oportunidad de ennoblecer su existencia. Aplicado errónea o imprudentemente, el mismo poder puede causar daños incalculables al ser humano y a su medio ambiente. A nuestro alrededor vemos multiplicarse las pruebas del daño causado por el hombre en muchas regiones de la tierra, niveles peligrosos de contaminación del agua, del aire, de la tierra y de los seres vivos; grandes trastornos del equilibrio ecológico de la biosfera; destrucción y agotamiento de recursos insustituibles y graves deficiencias, nocivas para la salud física, mental y social del hombre, en el medio ambiente por él creado. Especialmente en aquel en que vive y trabaja 6. La defensa y el mejoramiento del medio ambiente humano para las generaciones presentes y futuras se ha convertido en meta imperiosa de la humanidad, que ha de perseguirse al mismo tiempo que las metas fundamentales ya establecidas de la paz y el desarrollo económico y social en todo el mundo, y de conformidad con ellas. Entre sus principios podemos resaltar:

DE. PRINCIPIO 8. El desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al hombre un ambiente de vida y de trabajo favorable y para crear en la tierra las condiciones necesarias de mejora de la calidad de vida.

DE. PRINCIPIO 16. En las regiones en que exista el riesgo de que la tasa de crecimiento demográfico o las concentraciones excesivas de población perjudiquen al medio ambiente o desarrollo, o en que la baja densidad de población pueda impedir el mejoramiento del medio ambiente humano y obstaculizar el desarrollo, deberían aplicarse políticas demográficas que respetasen los derechos humanos fundamentales y contasen con la aprobación de los gobiernos interesados”. Es en este documento que lo ambiental y los derechos humanos se vinculan directamente.

- El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Protocolo de San Salvador - reconoce el Derecho a un Medio Ambiente Sano: “1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos; 2. Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente. Asimismo, establece que toda persona tiene derecho a la educación, la cual deberá orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad y deberá fortalecer el respeto por los derechos humanos, el pluralismo ideológico, las libertades fundamentales, la justicia y la paz. Convienen, asimismo, en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad democrática y pluralista, lograr una subsistencia digna, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y promover las actividades en favor del mantenimiento de la paz. Encontrándonos con que participación (con su base en educación), es democracia y es paz.

- El Informe Brundtland de 1987 propuso una lista de principios jurídicos para la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible que incluye entre otros al Principio 1: Todos los seres humanos tienen el derecho fundamental a un medio ambiente adecuado para su salud y bienestar. l Principio 6. Los Estados informarán oportunamente a todas las personas que probablemente resultarán afectadas por una actividad proyectada les otorgarán igualdad de acceso y proceso imparcial en los procedimientos administrativo y judiciales (…).

En el texto se lee: "El derecho humano fundamental a un medio ambiente suficiente para garantizar la salud y el bienestar". “En todas partes encontramos la preocupación más profunda entre el público por el medio ambiente, preocupación que no ha conducido solamente a protestas, sino que, a menudo, ha cambiado comportamientos. El reto es asegurar que dichos nuevos valores se reflejen más adecuadamente en los principios y actividades políticas y en las estructuras económicas (…)”. “Los cambios de actitudes. de valores sociales y de aspiraciones a los que insta el presente informe dependerán de las amplias campanas de educación, debates y participación pública que se lleven a cabo. Para este fin lanzamos un llamamien.to a los grupos de ‘ciudadanos’, a las organizaciones no gubernamentales, a las instituciones educacionales y a la comunidad científica. Todos ellos han desempeñado un papel indispensable en la creación de la conciencia pública y en los cambios políticos del pasado. Todos ellos desempeñarán un papel capital para colocar al mundo en los carriles de un desarrollo sostenido y echar los cimientos de Nuestro Futuro Común”.

Este informe, base de la Conferencia para la que fue preparado, es un hito en materia ambiental, que posibilitó el tratamiento de temas como el de la participación. Así, en el mismo seguimos leyendo: ”96. Tomar las difíciles decisiones que se requieren para lograr el desarrollo duradero dependerá del amplio apoyo y participación de un público consciente e informado y de las organizaciones no gubernamentales, la comunidad científica y la industria. Se deberían ampliar sus derechos, funciones y participación respecto de la planificación del desarrollo, la adopción de decisiones y la ejecución de proyectos. 20. No es que haya un grupo de malos y otro grupo de víctimas. Todo iría mejor si cada uno tuviera en cuenta el efecto que sus actos tienen sobre los demás, pero ninguno está dispuesto a suponer que los demás se conducirán de manera socialmente conveniente y de allí que todos continúen persiguiendo sus propios intereses egoístas (…). Las leyes que se hacen cumplir y las que imponen obligaciones estrictas, pueden controlar los efectos secundarios perjudiciales. Más importante aún, la participación efectiva de las comunidades locales en los procesos de adopción de decisiones puede ayudar a manifestar el interés común y hacer que se la tenga en cuenta efectivamente”.

- La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, surgida de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, establece en el Principio 10: "La mejor manera de tratar las cuestiones ambientales es garantizar la participación de todos los ciudadanos interesados ​​en el nivel apropiado. A nivel nacional, cada persona debe tener acceso debido a la información ambiental en manos de las autoridades públicas, incluida la información sobre sustancias y actividades peligrosas en la comunidad, y la oportunidad de participar en los procesos de toma de decisiones. Los Estados deberían facilitar y alentar la conciencia y la participación del público poniendo la información a disposición del público. Debe garantizarse el acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, incluidas las sanciones y las reparaciones”. En el Capítulo 23, sobre Fortalecimiento del papel de los grupos principales se lee: La dedicación y la participación auténtica de todos los grupos sociales tendrán una importancia decisiva en el cumplimiento eficaz de los objetivos, las políticas y los mecanismos acordados por los gobiernos en todas las áreas del Programa 21; y en el 23.2. Uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el desarrollo sostenible es la amplia participación de la opinión pública en la adopción de decisiones. Además, en el contexto más concreto del medio ambiente y el desarrollo, se ha hecho evidente la necesidad de emplear nuevas formas de participación. Se trata de la necesidad de que las personas, los grupos y las organizaciones participen en los procedimientos de evaluación del impacto ambiental, conozcan el mecanismo de adopción de decisiones y participen en él, sobre todo cuando exista la posibilidad de que esas decisiones afecten a las comunidades donde viven y trabajan. Toda persona, grupo u organización debería tener acceso a la información relativa al medio ambiente y el desarrollo con que contaran las autoridades nacionales, incluso a la información acerca de productos y actividades que tuvieran consecuencias importantes para el medio ambiente o hubiera probabilidades de que las tuvieran, así como a la información sobre las medidas de protección del medio ambiente; 23.3. Toda política, definición o norma que se relacionara con el acceso a la labor de las instituciones u organismos de las Naciones Unidas encargados de ejecutar el Programa 21 o a la participación de las organizaciones no gubernamentales en esa labor debería aplicarse por igual a todos los grupos importantes. Las áreas de programas que incluye presentan una relación con los medios para promover una auténtica participación social en apoyo de los esfuerzos comunes para lograr el desarrollo sostenible.

Esta Declaración que consagra el denominado “Principio 10” ya enunciado, con sus derechos de acceso a la información ambiental, a la participación en la toma de decisiones ambientales y el acceso a la justicia, es la base de posteriores documentos relacionados con nuestro tema en tratamiento.

- El Programa 21, en su apartado sobre Fortalecimiento del Papel de las Organizaciones no Gubernamentales Asociadas en la Búsqueda de un Desarrollo Sostenible, establece que “Las organizaciones no gubernamentales desempeñan un papel fundamental en la empresa de dar forma y aplicación a la democracia participativa. Su prestigio obedece al papel responsable y constructivo que desempeñan en la sociedad. Debería reconocerse a las organizaciones oficiales y no oficiales y a los movimientos populares como asociados para la ejecución del Programa 21. La índole del papel independiente que desempeñan las organizaciones no gubernamentales en una sociedad exige una participación genuina. Por consiguiente, la independencia es uno de los principales rasgos de las organizaciones no gubernamentales y condición previa para la participación genuina”. Resaltándose en todo el Programa lo esencial de la participación en materia ambiental.

- El Convenio Marco sobre el Cambio Climático de 1992 promueve el acceso público a la información sobre el cambio climático y sus efectos; la participación pública en la revisión del cambio climático y sus efectos; y el acceso público a la información sobre el cambio climático y sus efectos (art. 6); leyéndose entre los compromisos, que todas las Partes, teniendo en cuenta sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y el carácter específico de sus prioridades nacionales y regionales de desarrollo, de sus objetivos y de sus circunstancias, deberán: i) Promover y apoyar con su cooperación la educación, la capacitación y la sensibilización del público respecto del cambio climático y estimular la participación más amplia posible en ese proceso, incluida la de las organizaciones no gubernamentales (art. 4).

- El Convenio sobre la Diversidad Biológica de 1992 se ocupa de la educación y conciencia pública en temáticas sobre biodiversidad, instando a las partes contratantes a promover el conocimiento de la importancia de la conservación de la diversidad biológica y a desarrollar programas de educación y conciencia pública sobre la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica. En particular, sobre los estudios de impacto y reducción de efectos adversos establece que cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según corresponda, adoptará procedimientos para requerir la evaluación de los impactos ambientales de los proyectos propuestos que puedan causar un daño significativo a la biodiversidad con el fin de evitar y minimizar dichos efectos, y si corresponde, permita que el público participe en estos procedimientos. Asimismo Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente (art 8).

- El Acuerdo de Escazú, Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, adoptado el 4 de marzo de 2018 en Escazú, Costa Rica, es abierto a la firma de los países (33) de la región requiriendo de la ratificación de 11 Estados Parte para su entrada en vigor. El objetivo del acuerdo es garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible (art 1). Entendiéndose a los efectos del presente Acuerdo por “derechos de acceso” al derecho a la información ambiental, al derecho a la participación pública en los procesos de toma de decisiones en asuntos ambientales y al derecho al acceso a la justicia en asuntos ambientales.

Establece que cada Parte deberá asegurar el derecho de participación del público, comprometiéndose a implementar una participación abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales, sobre la base de los marcos normativos interno e internacional; garantizará mecanismos de participación del público en los procesos de toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones relativos a proyectos y actividades, así como en otros procesos de autorizaciones ambientales que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente, incluyendo cuando puedan afectar la salud. Asimismo cada Parte promoverá la participación del público en procesos de toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones, relativos a asuntos ambientales de interés público; adoptará medidas para asegurar que la participación del público sea posible desde etapas iniciales del proceso de toma de decisiones, de manera que las observaciones del público sean debidamente consideradas y contribuyan en dichos procesos; proporcionará al público, de manera clara, oportuna y comprensible, la información necesaria -y en -plazos razonables- para hacer efectivo su derecho a participar en el proceso de toma de decisiones. Debiendo establecer las condiciones propicias para que la participación pública en procesos de toma de decisiones ambientales que se adecuen a las características sociales, económicas, culturales, geográficas y de género del público; identificando y apoyando a personas o grupos en situación de vulnerabilidad para involucrarlos de manera activa, oportuna y efectiva en los mecanismos de participación; debiéndose considerar los medios y formatos adecuados, a fin de eliminar las barreras a la participación.

Se resalta a lo largo de todo el acuerdo el rol de las autoridades públicas, así, se establece que “la autoridad pública realizará esfuerzos por identificar al público directamente afectado por proyectos y actividades que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente, y promoverá acciones específicas para facilitar su participación”. Este Acuerdo contiene además disposiciones específicas vinculantes sobre defensores de derechos humanos en asuntos ambientales, constituyéndose en un nuevo hito en la senda de los derechos humanos, ambiente y participación[11].

El medio ambiente como derecho humano es objeto de tratamiento por las Naciones Unidas; mediante el Consejo de Derechos Humanos. En una de las Resoluciones del Consejo[12], y en relación a la participación y derechos humanos se lee, por ejemplo: “5. Exhorta a los Estados a que: a) Respeten, protejan y hagan efectivos los derechos humanos, en particular en todas las medidas adoptadas para hacer frente a los problemas ambientales, incluidos los derechos a la vida y al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, a un nivel de vida adecuado, a la alimentación adecuada, al agua potable y el saneamiento, y a la vivienda, y los derechos culturales; b) Adopten y apliquen leyes rigurosas para garantizar, entre otras cosas, los derechos a la participación, el acceso a la información y a la justicia, en particular a una reparación efectiva en la esfera del medio ambiente; c) Faciliten la sensibilización y la participación del público en la adopción de decisiones relativas al medio ambiente, con inclusión de la sociedad civil, las mujeres, los niños, los jóvenes, los pueblos indígenas, las comunidades locales, los campesinos y otros que dependen directamente de la diversidad biológica y los servicios prestados por los ecosistemas mediante la protección de todos los derechos humanos, incluidos los derechos a la libertad de expresión y a la libertad de reunión y de asociación pacíficas; d) Cumplan plenamente sus obligaciones de respetar y garantizar los derechos humanos sin distinción de ningún tipo, en particular en la aplicación de las leyes y políticas ambientales; e) Promuevan un entorno seguro y propicio en el que los individuos, los grupos y las instituciones, incluidos los que se ocupan de los derechos humanos y las cuestiones ambientales, en particular de la diversidad biológica, puedan actuar sin amenazas, trabas ni inseguridad“[13].

En este breve punteado hemos intentado resaltar el vínculo que parte de los derechos humanos hacia la participación y los derechos ambientales, emparentado en el efectivo ejercicio de derechos reconocidos en documentos internacionales que, desde diferentes tonalidades materiales, rescatan derechos vinculados entre sí, como derecho a la vida, la calidad de vida, la participación y la democracia, hilo que no se agota en este listado las normas de referencia en la materia[14] y que encauza la sustentabilidad de vida del ser humano en el planeta.

La participación está íntimamente vinculada a la información. Es de resaltar que sin información cierta, oportuna, completa, pertinente, no es posible la participación como hecho ciudadano[15].

III. La participación en la regulación ambiental de base: Entre los formalismos y los “deformismos” [arriba] 

Habiendo realizado un breve repaso de algunos de los documentos internacionales que se ocupan de participación enmarcada en los derechos humanos y ambientales, en este apartado señalaremos la línea de base normativa de la participación en nuestra regulación.

Referirnos la participación a partir de la Constitución Nacional como base de la democracia (y la participación directa que ello involucra) pero además referirnos a la inclusión étnica y cultural, a la promoción del crecimiento armónico y a la promoción de políticas diferenciadas a fin de equilibrar el desigual equilibrio entre provincias y regiones, a la participación a los pueblos indígenas argentinos en la gestión de sus recursos naturales. En este último sentido la Constitución Nacional establece que corresponde al Congreso:

CN Art. 75.17 Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano (…). Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.

CN Art. 75.19 Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen. Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales.

En la Cláusula Ambiental constitucional (art. 41 CN) se reconoce el derecho de todos los habitantes a un ambiente sano y equilibrado; al desarrollo sustentable y el deber de todos los habitantes de preservar el ambiente sano y equilibrado que es donde se asienta el derecho-deber a la participación. Este derecho se complementa con el deber que corresponde a las autoridades: “las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales”. Surge de allí una multiplicidad de derechos, derechos que tienen que tienen un obligado: “las autoridades” (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial). Todo lo cual, aunado a la atribución del Congreso de la Nación para el dictado de las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, resulta en una regulación de base (la cláusula ambiental y las leyes de presupuestos mínimos ambientales) con jerarquía similar a la de los códigos de fondo, aunque superior, si consideramos que se encuentra en la primera parte de la Constitución, con su propio nivel: “Presupuestos Mínimos Ambientales” (PMA).

La participación se encuentra ínsita en la cláusula del derecho de los consumidores (art. 43 CN) mediante la cual: Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a una información adecuada y veraz; las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios.

La Ley de Presupuestos Mínimos Ambientales (Ley 25675), en su art 2 enumera los objetivos de política ambiental, encontrándose entre los mismos el de fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión”.

Vinculando desarrollo sustentable con participación en el proceso de ordenamiento ambiental dispone que se deberá promover la participación social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable (art. 10).

Dedica un apartado específico a “Participación ciudadana”(arts. 18 a 21) en el que reconoce que toda persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general y que en tal sentido las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente. Aclara que la opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública.

Establece que la participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados.

Finalmente, en el Pacto Federal Ambiental, concertado por las mismas provincias previamente a la ley de PMA (esta ley solo ratifica dichos acuerdos previos, se acuerda que “en materia de desarrollo de una conciencia ambiental, los Estados signatarios se comprometen a impulsar y adoptar políticas de educación, investigación científico-tecnológica, capacitación, formación y participación comunitaria que conduzcan a la protección y preservación del ambiente”.

Es a partir de esta base normativa que la participación como derecho se encuentra reconocida y establecida y nada debería hacer suponer que mediante reglamentación se habilite a cercenar tal derecho. El “asegurar la participación” no es armar un anfiteatro para cumplimentar con los requisitos de la norma en un expediente. La “promoción de la participación” no puede ser un formalismo vaciado de contenido, debe ser es participación concreta, posible, cierta, etc. Además, la norma no acota el derecho de participación a un solo instituto: “el de la Audiencia Pública”[16] que, como mecanismo de participación indirecta no vinculante, es un proceso básicamente informativo a pocos pasos del camino entre la toma de decisión y la aprobación, que da muy poco espacio para “participar”, al menos como se encuentra implementada -generalmente- hasta el momento.

III.1. La Ley 10208 de Política Ambiental Provincial

Esta ley de PMA “complementaria” amplía e innova en materia de PMA. Como complementaria a la ley 25675 amplia derechos y cuenta con una reglamentación minuciosa para muchos de sus instrumentos. En el caso de la participación, la regulación va más allá del instituto de la Audiencia Pública.

Mediante esta ley se establece la participación ciudadana en los distintos procesos de gestión -como principio general-, debiendo la política ambiental provincial ajustarse al cumplimiento de objetivos, entre los que se encuentra específicamente: “Promover la participación ciudadana en forma individual y a través de organizaciones no gubernamentales, académicas y científicas, actores y diversos sectores que afecten el ambiente, para la convivencia de las actividades humanas con el entorno, brindando información ambiental, fortaleciendo las vías de acceso a la información y exigiendo su obligatoriedad en los procesos administrativos de gestión ambiental; La promoción efectiva de la educación ambiental, de la participación ciudadana y de una ciudadanía ambientalmente responsable (art 3. a).

En el Capítulo sobre Instrumentos de Política y Gestión Ambiental Provincial, la participación es enumerada concretamente como uno de los instrumentos de política y gestión ambiental, de utilización prioritaria por parte de la Provincia de Córdoba, denominada “La participación ciudadana para la convivencia ambiental” (art. 8 e).
Regula el Ordenamiento Ambiental del Territorio, el cual desarrolla la estructura de funcionamiento global del territorio provincial mediante la coordinación de municipios y comunas con la Provincia, previéndose que el proceso se realizará en forma participativa con todos los actores sociales que conformen los intereses de los distintos sectores entre sí y de estos con la administración pública, de tal manera que armonice la convivencia entre las actividades humanas y el entorno (art. 9).

PAP. Artículo 11. La Autoridad de Aplicación convocará -en un plazo no mayor a ciento veinte (120) días- a los distintos sectores y actores sociales a un proceso participativo para el desarrollo de la propuesta del Poder Ejecutivo para el Ordenamiento Ambiental del Territorio de la Provincia, considerando todo antecedente existente de organización del uso del suelo en el territorio provincial.

En el Capítulo IX sobre Control y Fiscalización de las Actividades Antrópicas establece que los instrumentos de supervisión, control y fiscalización tendrán una serie de principios, entre los cuales destacamos el Principio de Participación Ciudadana: la comunidad provincial es sujeto y objeto del desarrollo sostenible, por lo cual debe transformarse en un agente que se involucra y respalda la supervisión, control y fiscalización ambiental, pues puede participar activamente como agente consciente del carácter de bien común que tiene el ambiente.

Dedica el Capítulo XII a la “Participación Ciudadana para la Convivencia en Materia Ambiental” (arts. 63 a 74) en el cual reconoce el derecho de todos los ciudadanos a participar y opinar acerca de las acciones, obras o actividades que se desarrollen en el territorio de la Provincia y puedan afectar el ambiente, sus elementos o la calidad de vida de la población. Específicamente asigna el proceso de Participación Ciudadana como parte integrante del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, el cual como proceso de consulta comprende:

a)- Informa a los ciudadanos y promueve el debate sobre el proyecto;

b)- Asegura la transparencia de los actos que se realizan en la Administración Pública y promueve el conocimiento, el contenido y los fundamentos de las decisiones;

c)- Optimiza la calidad técnica y democrática de la propuesta y de las decisiones;

d)- Promueve la apropiación de los beneficios del proyecto por la ciudadanía;

e)- Previene los conflictos y contribuye a su solución, y

f)- Garantiza la oportunidad para opinar a toda persona o comunidad que pueda ser afectada por los resultados de la realización de un proyecto, obra de infraestructura, industria o actividad.

El Proceso de Participación Ciudadana, no se agota en un instrumento de participación y se despliega en tres instrumentos:

- Audiencia pública,y

- Consulta popularambiental

A lo largo este capítulo se explica el proceso de audiencia pública que aclara debe ser de participación abierta, obligatoria para todos los proyectos que deban ser sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental y sus resultados deben ser merituados por la Autoridad de Aplicación en oportunidad de expedirse, con fundamentación técnica.

Se ocupa de la Consulta popular. Los proyectos categorizados como de Alta Complejidad Ambiental que genere especial conflicto social deben ser sometidos a consulta popular, conforme al artículo 32 de la Constitución Provincial. Amplía la posibilidad de exigir la realización de la Consulta Popular Ambiental al Poder Legislativo. Para participar de la misma, están habilitadas todas las personas físicas registradas en el último padrón electoral de la localidad y/o región potencialmente afectadas por la realización del proyecto pudiéndose incluir en la Consulta Popular Ambiental a los habitantes de aquellos municipios o comunas que a través de sus autoridades lo soliciten y fundamenten debidamente esta petición.

Sobre la Audiencia Pública, no nos ocuparemos, sólo señalamos que se vincula a proyectos y a políticas, planes y programas sujetos normativamente a la instancia. Como instrumento de participación indirecta, no vinculante y obligatorio en los casos que especifica la norma, se trata de una instancia que, más allá de ser la oportunidad de participar e informar, ha terminado convirtiéndose en el tramite a cumplimentar en materia ambiental para completar expedientes.

El instrumento de Información y divulgación del proyecto es la instancia mediante la cual se muestra a la comunidad el proyecto y sus implicancias.

Otra de las instancias de participación que regula -además de estar incluida en la CN- es el Defensor del Pueblo: “La Autoridad de Aplicación garantizará que toda persona, las organizaciones que las representan y el Defensor del Pueblo de la Provincia de Córdoba tengan instancias de participación para ser escuchados cuando los mecanismos no hayan sido previstos y establecerá los requisitos, oportunidad, plazos y las exigencias de representatividad de la solicitud” (art. 70).

En esta ley se incluye el deber del Poder Ejecutivo Provincial y sus diferentes áreas ministeriales y de los municipios y comunas de elaborar sus respectivos diagnósticos en el área competente y remitir copia a la Autoridad de Aplicación de esta ley para que sean incorporados en el informe anual de la misma, de manera que se puedan realizar cuadros comparativos de situación, facilitando la participación de todos los actores sociales (art. 88).

Resaltamos que la participación es reconocida como principio y como instrumento y se encuentra desplegada a lo largo de toda la ley. Como puede observarse de su simple lectura, es una ley complementaria de presupuestos mínimos, muy completa, de hecho, la única del país, que actualmente no es implementada en debida forma -al menos en lo que a participación se refiere- conforme a lo que en su texto se lee por las respectivas áreas de gobierno, encargadas de su implementación y observancia -entre otras-.

IV. Participación ciudadana como participación social [arriba] 

La participación ciudadana es dependiente de la legitimidad[17], ya que encuentra su relación en el marco normativo en vigor, encontrándose acotada a tal marco, pero a su vez con las posibilidades de construir desde y a partir del mismo. En materia de participación social es abundante lo que se ha escrito y si bien no es objeto de análisis de este trabajo en particular, si aparece relevante traer algunas notas sobre la participación social, que pudieran servir de disparadores para posicionarnos en ese abismo que se genera entre la regulación y la interpretación por parte de quienes tienen a cargo abrir el campo a la participación. Esta modalidad de participación ciudadana no es la única. La doctrina -especialmente social- despliega la participación social, que -lejos de pretender tratarla aquí- puede ser presentada desde las expresiones de Julia del Carmen Chávez Carapia, quien los aportes que nos ofrecen las características de la Participación social:

La participación social es un proceso de involucramiento de los individuos en el compromiso, la cooperación, la responsabilidad y la toma de decisiones para el logro de objetivos comunes. Es un proceso dinámico, complejo y articulado que requiere una conciencia colectiva para interrelacionar con la particularidad de los sujetos. La participación social es un proceso cíclico, ascendente, dinámico, complejo y articulado en el cual sus integrantes se organizan para compartir responsabilidades; implica diferentes momentos y niveles y en su articulación requiere una interacción establecida y definida en la dinámica que se establece entre sociedad y Estado. La participación comprende como categorías fundamentales: el involucramiento, la cooperación, la toma de decisiones, el compromiso y la conciencia social”[18].

Estas características que asigna esta autora a la participación social, si bien especifican el concepto, no dejan de incluirla en la relación sociedad-Estado, en línea a la legitimidad de la misma, pero no necesariamente en la construcción de ciudadanía, que implica una construcción colectiva en vistas al bien común desde el reconocimiento de las diversidades, pero siempre desde y en el despliegue del rol ciudadano y en el marco de “lo público”. Cuestión ésta que puede presentarse en la participación social, ya que son perspectivas teóricas de la participación, pero que no la caracteriza como tal.

La participación es un hecho complejo, que no se agota en la regulación. La participación ciudadana en cambio sí reconoce ese condicionante, pero es esa característica la que precisamente permite concretarla en relación a proyectos, planes, programa y políticas públicas ambientales en general. Rubio Méndez y Vera Vergara señalan:

La comprensión de la Participación Social en sus diferentes interpretaciones y alcances, indica que estamos ante un problema complejo y en extremo abarcador, de profunda ambigüedad conceptual, con distintas significaciones en dependencia de las orientaciones teóricas de quienes intentan definirla y los objetivos de aquellos interesados en aplicarla. El debate teórico, en los espacios académicos, en ocasiones no logra salvar las distancias, ni resolver a tiempo las limitaciones que la diversa y cambiante realidad impone a los planificadores o promotores de proyectos de desarrollo comunitarios en su quehacer cotidiano”[19].

Rubio Méndez y Vera Vergara -por ejemplo- parten de reconocer a la participación como fenómeno social. Posicionan a la participación desde un “micro contexto comunitario” y se plantean una serie de interrogantes[20] entre los que se encauzan a relacionar participación con construcción cultural[21], lo cual nos permite asentarnos en la identidad de un lugar. Una identidad que no es escindible generalmente de sus habitantes, al conformar una realidad ambiental, que por lo general es defendida por el grupo social que la habita de los avatares del desarrollo, negándose a que su territorio, su patrimonio natural y cultural -y el derecho que ello conlleva- sea alterado por el mal denominado “desarrollo”.

La identidad del lugar es ese aspecto que suele ser la nota que mimetiza un paisaje, un territorio con sus habitantes y su color cultural.

Si comprendemos a la participación ciudadana como incluida en la participación social, esta última permite el despliegue de identidades culturales y el reconocimiento de las diversidades que ello implica. Un “desarrollo” que, por lo general, viene a irrumpir para quitar algo de ese lugar y llevarlo a otro, ya sea con grandes intervenciones o de manera extractiva. Esa gente, la “aislada” la que está lejos de las ciudades por opción propia por lo general, la olvidada en muchos casos, es invadida en su realidad ambiental por los que vienen generalmente de lejos y quieren algo que ellos tienen, que forma parte, por lo general, de su patrimonio natural o cultural, de su identidad como habitantes del lugar y ya no solo como ciudadanos.

Es en nombre de tal objetivo que el ciudadano o titular de derechos humanos ve vulnerado, disminuido en sus derechos por el presunto bien mayor llamado “desarrollo”, el que por lo general es para “otros” y que además rompe con la identidad del lugar, para continuar con un tipo de sistema que homogeniza y limita los derechos de los lugareños, es decir, los cercena mucho más.

En esta instancia, los derechos humanos ambientales son para otros humanos, no para los que habitan ese lugar que es donde puede desplegarse la participación. Y aparece el conflicto, entre los que no quieren el desarrollo (que será para otros) en su territorio y los otros, los representantes del desarrollo, sus representantes que se apropian de derechos ajenos. Y la participación aparece promovida desde afuera como parte de un trámite administrativo para cumplir con la regulación, cuando debería ser un proceso que surge desde y para la comunidad organizada implicada en la propuesta de cambio, ya que se trata de “su” derecho a la participación (y no del derecho a completar los pasos en un expediente). Lamentablemente, cuando hacíamos referencia a que la ley es implementada en parte, es precisamente porque detrás de la reglamentación, del procedimiento, se perdió la esencia del derecho reconocido, en nuestro caso, a participar. La participación ciudadana ambiental es desvirtuada en su misma base, y solo se consigue separar al ciudadano del derecho humano al ambiente.

En este contexto, el “desarrollo” irrumpe sin instancias reales de participación, y la entropía suele reinar, ya que lejos de viabilizarse el derecho se lo minimiza, perdiéndose a su vez oportunidades de resultados sustentables. Donadei señala:

Las lógicas territoriales inducidas por el mercado vienen generando rupturas sociales y fragmentaciones y desequilibrios territoriales, que se visualizan más en un periodo de crisis. El papel de los diferentes actores socio-económicos resulta fundamental, por cuanto están llamados a responder con creatividad, adaptabilidad e imaginación a los desafíos de nuestra época, generando proyectos alternativos, orientados hacia la sostenibilidad al profundizar en las posibilidades que una participación ciudadana efectiva puede tener en la generación de procesos de transición hacia la sostenibilidad y la equidad territorial[22] .

La lucha de intereses y lo que representan es la base de las “no representaciones”, de un vaciamiento de los fines de la democracia y del bien común que debe perseguirse. El bien común se defiende solo. El problema surge cuando el interés individual o sectorial se sobrepone al interés colectivo y al bien común; en un choque inevitable de intereses en el cual muchas veces, de ser legitimo el interés y de vistas al bien común termina no teniendo sustentabilidad en los resultados.

Participación está directamente vinculada con Democracia y es permanente, responsable y ética[23], ya que -al menos en Latinoamérica- no basta con elegir representantes, ni con esa acción se extingue el ejercicio del derecho. Participación, en tal sentido, es lucha de intereses históricos, que no se permiten el lujo de seguir delegando sin controles.

La participación ciudadana en la toma de decisiones, que se suele traducir, en general, en evitar la aplicación apresurada de innovaciones de las que se desconocen las consecuencias a medio y largo plazo, es hoy un hecho positivo, una garantía de aplicación del principio de precaución, que se apoya en una creciente sensibilidad social frente a las implicaciones del desarrollo tecnocientífico que puedan comportar riesgos para las personas o el medio ambiente (Gil y Vilches, 2004). Y dicha participación reclama un mínimo de formación científica que haga posible la comprensión de los problemas y de las opciones, la necesidad de un planteamiento global que evalúe los riesgos y contemple las posibles consecuencias a medio y largo plazo. Todo ello constituye un argumento decisivo a favor de una alfabetización científica del conjunto de la ciudadanía[24].

Sin una efectiva participación desde el empoderamiento ciudadano siempre se estará esperando que la respuesta venga de afuera. La participación hace que las personas se involucren de manera consistente ya que la solución no estará en manos de otros, sino que los implica desde la prevención, en un ejercicio de ciudadanía que exige y fundamentalmente controla.

La participación como manifestación de una cultura, es una actitud social, de accionar concreto ante el conflicto o problema en defensa de lo local; la participación social es acción, es defensa de la calidad de vida, es un proceso, un camino que se transita y no se agota en un paso o en una acción. La actuación es construcción de ciudadanía ambiental. Participación es información, participación es trasparencia, participación es democracia. Participación, es esa instancia colectiva, mediante la cual se incide desde un interés colectivo y en vistas al bien común en las decisiones de los representantes elegidos democráticamente.

Algunas reflexiones finales [arriba] 

Hemos optado por listar normativa como forma de no desdibujar lo escrito, lo acordado, lo aprobado; ya que, por lo general, en eso de interpretar las normas, según sea el interés, unos pocos reinterpretan el derecho reconocido a muchos. Estas reflexiones parten de considerar la existencia de tales marcos normativos para luego contrastarlas con la realidad.
La participación no necesariamente -aún en democracia- puede manifestarse en concreto a partir del reconocimiento de derechos humanos y derechos ambientales. El pueblo es quien elige sus representantes en una modalidad de participación directa (derecho-obligación primigenia de la democracia). Ejercido tal derecho -de participación directa- se traslada el poder a los representantes.

La participación ciudadana en la República Argentina debe manifestarse entre jurisdicciones, competencias y organismos que se encargan de reinterpretar los derechos del habitante. Suele ser muda cuando discurre en el interior del interior, alejado de ciudades. Interpretar a esos habitantes puede evocar derechos humanos, pero difícilmente se entienda qué son los derechos humanos en ese lugar, en ese territorio, en esa cultura, generalmente olvidada de beneficios. Cuando llegan a ser consultados, por lo general, es para restringir sus derechos.

Es en el citado marco normativo -contexto nacional e internacional- que envuelve a la participación, al derecho al medio ambiente y a los derechos humanos, que uno debería decir sin dudarlo, que la participación es un derecho, aunque si mira mejor, se observa alto número de dirigentes ambientales asesinados, encarcelados, etc. Es un signo de que la participación es cosa de “los otros”.

En la provincia de Córdoba y su ley 10208 –una de la más especializadas en el país- donde la participación esta mencionada más de 50 veces, por ahora, solo podemos hablar, en concreto, de la participación en proyectos (EIA) que poco tiene que ver con la participación como derecho. Así, suele ocurrir que un ciudadano -que se acerca a ejercer su derecho de información- se presenta en el organismo ambiental a solicitar los proyectos sujetos a EIA -conforme la ley lo habilita- sin éxito alguno, ya que le dan el estudio de impacto ambiental (EsIA) y no el proyecto; lo cual obliga al habitante o ciudadano a tener una posición de Fe y lo que es peor, quieren convencerlo de su sesgada interpretación de la norma. Todo lo cual no es más que un vaciamiento del derecho a la información, o lo que es lo mismo un ejercicio del deber de información vaciado de contenido. Lo cual no termina allí, ya que luego, cuando es el momento de las Audiencias públicas, el ciudadano llega a escuchar como puede una información fraccionada -en el mejor de los casos-, sin datos previos y sin posibilidades de una participación constructiva, ya que lo único que le queda es hacerse escuchar de cualquier manera, generalmente violenta, cuestión esta que suele ser aprovechada por los “emprendedores” para descalificar la participación y lograr concretar el trámite en el marco del expediente administrativo que exige la participación, todo lo cual convierte del derecho en un mero trámite vaciado de contenido y ajeno a los fines para los que fue creado[25].

Es aquí donde la capacidad de resiliencia del vecino se encuentra a prueba, donde por lo general es sobrepuesta solo por integrantes de ONGs o colectivos urbanos que se resisten estoicamente a ver disminuidos sus derechos al ambiente sano y equilibrado.

Así, la participación institucionalizada es un trámite y como todo tramite queda en un papel. La otra participación, la de construcción de ciudadanía es la que esperamos se concrete, la de los derechos humanos. Los derechos humanos y los derechos de participación, de información y en general al ambiente que los involucra, pasan por el tamiz de las regulaciones y éstas por la reinterpretación de funcionarios públicos, para finalmente no ser sometidos a ningún mecanismo de control.

Por ahora, el nexo entre los derechos humanos y nuestra realidad en materia de información y participación ambiental se encuentra inmersa entre los formalismos jurídicos y “deformismos” administrativos. En ese contexto se desarrolla en nuestro territorio una participación fragmentada, con demasiados silencios y demasiados gritos.

Notas [arriba] 

* Trabajo recibido el 19 de marzo de 2019 y aprobado para su publicación el 3 de mayo del mismo año.
** Doctora en Derecho y Ciencias Sociales y Magister en Gestión Ambiental, ambos por la Universidad Nacional de Córdoba. Investigadora principal UNDEF. Miembro titular del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.

[3]V. MERINO, Mauricio. “La Participación Ciudadana en la Democracia”, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, N° 4, IFE. (http://impep ac.mx/ wp-content/uploa ds/2014/11/IS U/Participaci on/LA%20PA RTICIP ACION%20C IUDADANA% 20EN%20 LA%20DE MOCRACIA.pd f).
[4] CHÁVEZ CARAPIA, Julia del Carmen. La participación social: retos y perspectivas, N° 1 de Serie Organización y participación social Escuela Nacional de Trabajo Social UNAM, México, 2003, pp. 17 y 18.
[5] V. ROSS, Alf. ¿Por qué democracia? Centro de Estudios Constitucionales, Edición original Havard University Press. Cambridge. 1952. Traducción Roberto Vernengo. Madrid 1989; GODOY ARCAYA, Óscar. La democracia en Aristóteles. Los orígenes del régimen republicano, Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile, 2012.
[6] “Democracia es derechos humanos, Democracia es participación”. Este año se rinde homenaje a Víctor Hipólito Martínez, vicepresidente de la República Argentina, en la recuperación de la democracia, miembro de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales y del IDARN.
[7] Sobre el tema puede consultarse: del CAMPO, Cristina. “El Principio de Prevención. La Causa Rozniatowsky vs Estado Nacional”, Cuaderno de Derecho Ambiental - Principios Generales del Derecho Ambiental Nº IX, IDARN, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales, Córdoba, 2017, pp. 65, 76.
[8] Conforme se lee en la página web de Naciones Unidas: “En los últimos años ha crecido mucho la aceptación de los vínculos entre los derechos humanos y el medio ambiente. También han aumentado rápidamente el número y los objetivos de las leyes, las decisiones judiciales y los estudios académicos, tanto nacionales como internacionales, fruto de la relación entre los derechos humanos y el medio ambiente. Numerosos Estados integran ahora en sus Constituciones el derecho a un medio ambiente saludable. Sin embargo, muchas cuestiones sobre la relación entre los derechos humanos y el medio ambiente continúan sin resolverse y necesitan más atención. Como consecuencia, en marzo de 2012, el Consejo de Derechos Humanos decidió establecer un mandato sobre derechos humanos y medio ambiente que estudiará, entre otras cosas, las obligaciones de derechos humanos relativas al disfrute de un medio ambiente seguro, limpio, saludable y sostenible, y promoverá mejores métodos respecto al uso de los derechos humanos para la elaboración de políticas medioambientales. En agosto de 2012, el Sr. John Knox fue designado Experto Independiente (2012 - 2015) y Relator Especial sobre derechos humanos y medio ambiente (2015 - 2018). En marzo de 2018, el Consejo de Derechos Humanos extendió el mandato (resolución 37/8) y nombró al Sr. David R. Boyd Relator Especial sobre derechos humanos y medio ambiente (a partir del 1 de agosto de 2018)”. Recuperado de https://www.oh chr.org/SP/Is sues/Environ ment/SREnvi ronment/Pa ges/SRenvir onmentInd ex.aspx
[9]V. en: https://www.a rgentina.gob. ar/sites/defau lt/files/de rechoshu manos_p ublicacio nes_colec ciondebol sillo_10_conve ncion _americana_ ddhh.pdf
[10] V. en: http://www. oas.org/OAS page/e sp/Documen tos/Cart a_Democratic a.htm; http://eeoea.c ancilleria.g ob.ar/e s/node /4082
[11] Nuestro país cuenta con otros convenios que receptan la participación, por ej., Convención Internacional de Lucha Contra la Desertificación en Los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación en Particular en África; Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes; Convenio de Minamata sobre el Mercurio; Protocolo de Nagoya Sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa en los Beneficios que se Deriven de su Utilización; Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura.
[12]V. Resolución del CDH 34/20; Resolución del CDH 31/8; Resolución del CDH 28/11; HRC Resolución 25/21, etc. (https://www.oh chr.org/SP/I ssues/Enviro nment/SRE nvironment/Pag es/Resoluti ons.aspx).
[13] Resolución aprobada por el Consejo de Derechos Humanos el 24 de marzo de 2017 34/20 (https://docu ments-dds -ny.un.org/d oc/UNDO C/GEN/G17 /086/04/PD F/G170 8604.pdf?Op enElement).
[14] Es relevante citar algunos convenios de referencia extra región americana como la Convención de Aarhus sobre Acceso a la Información de 1998, que reconoce a nivel europeo la participación pública. Asimismo, el Convenio de Espoo de 1991 sobre EIA y EAE en un contexto transfronterizo establece que las partes interesadas organizan la EIA que incluya al público de la parte afectada en las áreas que podrían verse afectadas y que las observaciones realizadas deben presentarse dentro de un plazo razonable antes de tomar una decisión final sobre la actividad. Por su parte la Declaración de Bizkaia[14] de1999 sobre el Derecho al Medio Ambiente contiene como ejes: el derecho al medio ambiente como derecho humano; la acción pública y tutela del medio ambiente, y el desarrollo, cultura y medio ambiente. Artículo 1º. Derecho al medio ambiente: 1. Toda persona, tanto a título individual como en asociación con otras, tiene el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (…).3. El derecho al medio ambiente se ha de ejercer de forma compatible con los demás derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo.4. Toda persona tiene derecho al medio ambiente sin ningún tipo de discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole. Artículo 4º. Transparencia administrativa y derechos de las personas en materia medio ambiental. 1. Los procedimientos de decisión de los poderes públicos y de los organismos internacionales sobre los asuntos que tienen relación con el medio ambiente, se regirán por el principio de transparencia. Este principio exige el reconocimiento de los derechos de participación, acceso a la información y a ser informado.
[15] Puede consultarse –entre otros- por ej. FUENMAYOR ESPINA, Alejandro. El Derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública. Análisis jurídico y recomendaciones para una propuesta de ley modelo sobre el derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública, 1 ed., UNESCO, San José Costa Rica, 2004. (http://por tal.unesco. org/es/file _download .php/561ff4 bc2719856c 518427029 6fc48f5el+d erecho+d e+acceso+ de+los+ciu dadanos+a+ la+informacion +public a.pdf).
[16] El análisis de la Audiencia Pública en términos de eficacia y eficiencia excede esta exposición, si bien realizaré algunos comentarios al cierre.
[17] En términos generales la legitimidad es considerada como la condición de estar ajustado a la ley. Asimismo, "(e)n una primera aproximación, se puede definir la legitimidad como el atributo del estado que consiste en la existencia en una parte relevante de la población de un grado de consenso tal que asegure la obediencia sin que sea necesario, salvo en casos marginales, recurrir a la fuerza" (LEVI, Lucio. "Legitimidad", en Diccionario de Política, Bobbio, Norberto - Matteuci, Nicola (Dirs.) Siglo Veintiuno, Méjico, 1985, p. 862; CHIARAMONTE, José Carlos. “El principio de consentimiento y la legitimidad política en las independencias iberoamericanas”, Rev. Esc. Hist., v. 7, n. 1, p. 2-20, jun. 2008. Recuperado de . Accedido el 09 feb. de 2019.
[18]  CHÁVEZ CARAPIA, Julia del Carmen. Ob. Cit. p. 52.
[19] RUBIO MÉNDEZ, David - VERA VERGARA, Vivian. "Comunidad y participación social. Un debate teórico desde la cultura", en Contribuciones a las Ciencias Sociales, abril 2012. Recuperado de: www.eume d.net/r ev/cccss/2 0/
[20]RUBIO MÉNDEZ, D – VERA VERGARA, V. Ob. Cit.
[21] Ibidem. El trabajo aborda el tema de la Participación Social, en su relación dinámica con la Comunidad y la Cultura, desde el enfoque de la teoría sociológica, permitiendo comprender el proceso a partir de nuevas posiciones teóricas y su reconceptualización desde una dimensión sociocultural integrada.
[22] DONADEI, Marta. “Conservación de la naturaleza y bienestar humano: El papel de la participación ciudadana en la transición socio-ecológica de la aglomeración urbana de Sevilla”, Tesis doctoral, Universidad de Sevilla, 2017, p. 367
[23] V. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Ley N° 23.054); Carta Democrática Interamericana. Art. 2: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.
[24] SOLBES, Jordi, et al. “Papel de las Relaciones entre Ciencia, Tecnología, Sociedad y Ambiente en la Formación Ciudadana”, Investigación Didáctica, 2004, 22 (3), p. 339.
[25] De nuestra experiencia en la materia, para los casos de participación en la cual los habitantes pudieron informarse e intervenir con preguntas pertinentes, fundadas y aportes concretos, el documento que aprobó la instancia rara vez hizo mención a las observaciones, o a los aportes realizados por la ciudadanía participativa; más raro aún es que sean considerados en el análisis de los resultados de las audiencias. De las lecturas de las resoluciones, mayoritariamente, resulta muy feble la fundamentación de la decisión de la autoridad competente.