DNU 320/20 y el contrato de locación

¿Se protege al más vulnerable?

Delfina Vuoto

I. Introducción [arriba] 

El presente artículo es un llamado a la reflexión sobre las implicancias del DNU 320/20[1] que trata sobre los alquileres. En lo que sigue veremos aspectos constitucionales del DNU, la injerencia del PEN, la igualdad ante la ley, el derecho comparado y las conclusiones.

II. Requisitos constitucionales del decreto de necesidad y urgencia [arriba] 

Lamentablemente en Argentina la emergencia económica se convirtió en el estado habitual -digo esto viendo la tapa de distintos diarios de 1989, año que nací con una hiperinflación-. A lo largo de nuestra historia el decreto fue una herramienta utilizada hasta el hartazgo para atribuirle tareas al Poder Ejecutivo que no le son propias. Cada cuatro normas dictadas por el Congreso hay un decreto de necesidad y urgencia -casi un decreto cada 12 días-[2].

Por ello se comprende que la Corte Suprema haya declarado la inconstitucionalidad de algunos decretos debido a que “la existencia del estado de necesidad y urgencia, no es igual a la mera conveniencia política”, “Consumidores Argentinos c/ EN – PEN – Dto. 558/02-SS – ley 20.091 s/ amparo ley 16.986.” CSJN.

El art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional dispone que el Poder Ejecutivo podrá dictar disposiciones de carácter legislativo únicamente; 1) en situaciones excepcionales y en razones de necesidad y urgencia, 2) en cuestiones que no versen sobre materias penales, tributarias, electorales o de partidos políticos, y 3) deben ser refrendados por el jefe de gabinete de ministros, quien personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente para que se expida. Es la Ley N° 26.122 la que regula el trámite y establece que la Comisión Bicameral debe expedirse sobre la validez o invalidez del decreto.

Se creyó que con el dictado de la mencionada ley se terminaba con el silencio del Congreso[3]. Lo mismo tuvo en miras el análisis parlamentario de la ley 26122; “No podrá haber más decretos con el silencio del Congreso, que deberá hablar, decir y expresarse, según la Constitución, con lo cual derogamos para siempre la triste doctrina sentada en el caso Peralta, que le dio valor positivo al silencio como expresión del Congreso….[4]”.

Se hizo esperar el dictamen de la Comisión Bicameral pero finalmente declaró la validez del DNU 320/20 en Mayo 2020[5].

Asimismo, existe doctrina y jurisprudencia que convalida los decretos en casos de emergencia para suspender o modificar relaciones o cláusulas dispuestas por las partes, dando mayor preponderancia al interés público por sobre el derecho de propiedad. Tales decisiones se ven reflejadas en sentencias como “Cine Callao” (año 1960, fallo 247:121), “Peralta” (año 1990, fallo 313:1513, “Massa” (año 2006, Fallos: 329:5913), “Avico c. De la Pesa”, (año 1934, fue enunciado en los considerandos del DNU 320/20. Fallos 172:21), “Muller” (año 2003 Fallo 326:1138) entre tantas otras[6] .

La constitucionalidad del decreto se basa en que el Estado debe salvaguardar los intereses públicos en situaciones de emergencia aun cuando suponga la suspensión de garantías individuales. Las suspensiones deben ser temporales, razonables y estar debidamente fundadas en la normativa. Por el contrario, si el decreto es arbitrario o ilegal, será inconstitucional.

Por cumplir con los requisitos nombrados se encuentra justificada la necesidad de dictar decretos ante la presente emergencia sanitaria. En particular, el DNU 320 surgió para proteger la vivienda y el ingreso de la familia locataria con la finalidad de vedar la posibilidad de que pierdan el derecho a la vivienda. Sin embargo, en lo que sigue reflexionaré acerca de si el DNU realmente protege a la parte más vulnerable, y cómo se deberían interpretar los artículos de forma tal de garantizar los derechos constitucionales.

III. Injerencia del DNU en los contratos de locaciones [arriba] 

Tardé bastante en comenzar a escribir este artículo sobre el DNU 320/20 aguardando el dictamen legislativo que finalmente surgió en Mayo. El dictamen sólo se limitó a decir que era válido, sin consideración alguna.

El DNU, como saben, estableció lo siguiente;

1) Congeló las diferencias de los alquileres a valores de marzo 2020, manteniendo dicho canon locativo hasta septiembre 2020. La diferencia que resultare entre el monto pactado contractualmente y el que corresponda pagar por la aplicación del DNU, deberá ser abonada por la parte locataria en, al menos tres cuotas y como máximo seis, mensuales, iguales y consecutivas junto con el vencimiento del canon locativo correspondiente a octubre de 2020.

2) Suspendió los desalojos y la prescripción de la ejecución de sentencia hasta el 30 de septiembre del 2020 para los inmuebles que se encuentren bajo la tenencia de los locatarios y por ejecuciones que se hayan promovido por causa del incumplimiento en el pago.

3) Otorgó al locatario la facultad de prorrogar el contrato hasta el 30 de septiembre del 2020 o por un plazo menor a elección del locatario. Ello conlleva la prórroga automática de la garantía del contrato de locación sin necesidad de que el garante firme nuevamente.

4) Se consagra la mediación prejudicial obligatoria para desalojos y ejecuciones por el término de un año con la clara finalidad de instar a la negociación y mitigar la judicialización.

5) Las deudas originadas en el contrato de locación desde el 29 de marzo 2020 y por seis meses se podrán abonar recién en octubre del 2020 en tres o seis cuotas mensuales, iguales y consecutivas con un interés que no podrá superar la tasa de interés para plazo fijo a 30 días del Banco Nación. Se agrega también que las partes pueden pautar otra modalidad de pago que no puede ser más gravosa.

En mi opinión este último punto es el de mayor injerencia en la sociedad. Ello debido a que para poder dejar de abonar el alquiler no hay que probar la falta de recursos económicos -esta facultad la tienen por igual, la persona que realmente se encuentra desamparada, como también la que opta por financiarse a costa del locador-. En este último caso el locador no tendrá más opción que permitirlo, salvo que acredite su vulnerabilidad, debiendo demostrar que con el canon locativo satisface necesidades básicas propias o de su grupo familiar.

IV. ¿El DNU protege al vulnerable? Evitemos la discriminación por la posición contractual [arriba] 

Pregunto al lector, ¿Es razonable establecer beneficios únicamente en base a la posición contractual?

Me resulta discriminatorio establecer beneficios por la posición contractual debido a que dicho razonamiento se contradice con la Igualdad ante la ley que dispone el art. 16 de nuestra Constitución Nacional.

Observo que en el DNU hay un trato desigual y perjudicial hacia los locadores basado principalmente en el pensamiento erróneo de que el canon locativo constituye un ingreso superfluo. El DNU reconoce la vulnerabilidad del locador pero le impone a este la carga de acreditarlo, presumiendo de esta manera que el ingreso no lo utiliza para su subsistencia.

¿Acaso, en el intento de fundamentar el trato desigual, el decreto interpreta de manera implícita que los contratos de locación son de consumo? Me rehúso a pensarlo de esa manera. El contrato de locación es un contrato paritario en el cual en la mayoría de los casos interviene un corredor inmobiliario que se ocupa, entre otras cosas, de proponer el negocio a las partes.

Por otro lado, la equidad nos invita a fijar reglas objetivas de valoración de las circunstancias, más que nada para poder determinar quién necesita el auxilio del Estado y quién no -lo hace el mismo Estado al fijar requisitos para acceder a cualquier beneficio que provenga de las arcas públicas, por ej. ingreso familiar de emergencia-.

Si bien en la mayoría de los casos el locatario es el más vulnerable, no hay que discriminar por la posición contractual, ya que podríamos hallar a un locador jubilado que destina el ingreso del alquiler a cubrir sus necesidades, ¿qué pasaría si se le priva de la percepción de sus ingresos por seis meses? Ello ciertamente atentaría contra su salud, ¿Cuánto tiempo le llevaría acreditar su condición y lograr el cobro de los alquileres (teniendo en cuenta la cuarentena y la mediación obligatoria)?

Otro es el caso en que una persona se beneficie del derecho que surge como consecuencia del estado de emergencia y no abone el alquiler sin haber sufrido una disminución en sus ingresos, ¿se podrá aplicar la norma del abuso del derecho establecida en el art. 10 del Código Civil y Comercial de la Nación[7]?

En mi opinión, si, porque la generalización que realiza el DNU para beneficiar a todos los locatarios debe ser aplicada únicamente en casos en que se advierta que exista una imposibilidad en el pago del canon locativo. Si se aplicara el beneficio omitiendo considerar la motivación que dió origen al DNU -la dificultad de hacer frente a las obligaciones- se estaría vulnerando la interpretación armónica del DNU, contrariando los fines que tuvo en miras la legislación[8].

V. Legislación comparada en materia de emergencia sanitaria. Normas Anti – abuso [arriba] 

Al tomar contacto con la normativa de España -a veces para inspirarse sólo hace falta observar la legislación de emergencia de las sociedades que nos anteceden en esta pandemia-. En el Real Decreto Ley 11/20 de España pude destacar que en las normas de emergencia en todos los beneficios económicos hay reglas “anti-abuso” justamente para evitar lo que comenté arriba.

Sintéticamente lo que logré advertir es que quien se haya beneficiado por la moratoria habiendo aducido encontrarse dentro del grupo vulnerable sin serlo, será responsable por los daños, perjuicios y gastos que se hayan producido por activar los mecanismos de emergencia, los que nunca podrán ser inferiores al beneficio indebidamente obtenido por irrogarse una situación que no ostentaba.

VI. Conclusión [arriba] 

Luego de una extensa reflexión puedo concluir que la falta de pago en término de las obligaciones contractuales podrá ser justificada válidamente en el caso que sea consecuencia directa de una afectación a los ingresos. Otra interpretación sería contraria al derecho de igualdad ante la ley que dispone que no se deben establecer privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, evitando así generar hostilidad contra determinados grupos.

Siguiendo el razonamiento desarrollado y ante la ausencia de normas anti abuso, creería acertado que el art. 9 del DNU 320/20 en donde se determinan los contratos alcanzados por los beneficios se haga expresa extensión a los trabajadores de la salud y de la seguridad -que por encontrarse en la primera línea de batalla contra la pandemia no cuentan con el tiempo para efectuar mudanzas, tramitación de prorroga u otra diligencia que su situación contractual exija-. Por el contrario, específicamente excluiría a todos los demás trabajadores que no sufrieron una disminución en sus ingresos o la interrupción de su actividad, los cuales no deberían verse beneficiados a costa del locador. Como no es posible modificar el DNU, seguidamente me limito a realizar una interpretación razonable en la aplicación práctica.

En atención a que el DNU generaliza es necesario realizar una interpretación razonable que atienda a las motivaciones que le dieron origen. Ergo, quien no sufrió un desequilibrio económico no debería utilizar los beneficios del DNU, ya que estaría perjudicando al patrimonio del locador sin una justificación válida más que el ejercicio de un derecho sin atender a la finalidad por la cual dicho derecho tiene su origen.

Es importante extender los esfuerzos y beneficios que pueda brindar el Estado (y los privados en el caso del decreto 320/20) a las personas que más lo necesitan, ya que en tiempos donde la economía golpea a toda la sociedad en su conjunto la solidaridad debe estar encaminada hacia cubrir necesidades básicas de un colectivo vulnerable.

Precisamente, porque el DNU generaliza y no identifica la vulnerabilidad ni prioridad es que reflexiono en base a una interpretación más razonable.

Notas [arriba] 

[1] EMERGENCIA PÚBLICA. Decreto 320/2020. DECNU-2020-320-APN-PTE – Alquileres. Publicado en el Boletín Oficial el 29/03/2020.
[2] Por cada cuatro leyes dictadas en el Congreso de la Nación se dicta un decreto de necesidad y urgencia según un informe de la Universidad Austral que revela que desde 1983 y hasta el 2018 se promulgaron 1139 decretos y se sancionaron 4461 leyes. Cita; “La Comisión Bicameral Permanente de Control Legislativo: balance y reflexiones a doce años de su conformación” Por Alfonso Santiago (h), Enrique Veramendi, Santiago M. Castro Videla y Patricio D’Acunti.
[3] “¿Puede el Congreso nacional omitir pronunciarse en relación a la validez de los decretos de rango legislativo que dicta el Presidente? La respuesta correcta, desde el punto de vista legal, sería no. Sin embargo, la respuesta fáctica es sí. De hecho, es lo que ha ocurrido con más del 80% de los decretos del Poder Ejecutivo desde que existe la ley 26.122 sobre el régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes.” Por la claridad y calidad cito nuevamente el trabajo de los investigadores de la Universidad Austral, en el artículo “La Comisión Bicameral Permanente de Control Legislativo: balance y reflexiones a doce años de su conformación” Por Alfonso Santiago (h), Enrique Veramendi, Santiago M. Castro Videla y Patricio D’Acunti.
[4] “Diario de Sesiones”, op. cit., Tomo II págs. 2451/2453.
[5] El 13 de Mayo de 2020 se dictó la aprobación del DNU 320/20 por medio de la Comisión Bicameral. Fuente; Senado.gov.ar.
[6] Corte Suprema de Justicia Decretos de necesidad y urgencia : Secretaría de Jurisprudencia. – 1a ed. – Buenos Aires : Corte Suprema de Justicia de la Nación, 2010. También, Emergencia económica II: Secretaría de Jurisprudencia. – 1a ed. – Buenos Aires : Corte Suprema de Justicia de la Nación, 2009.
[7] Artículo 10 del Código Civil y Comercial de la Nación “La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos. Se considera tal el que contraría los fines del ordenamiento jurídico o el que excede los límites impuestos por la buena fe, la moral y las buenas costumbres.”
[8] Considerandos del decreto de necesidad y urgencia Nro. 320/2020 “…Que, además, muchos trabajadores y trabajadoras, comerciantes, profesionales, industriales y pequeños y medianos empresarios, ven afectados fuertemente sus ingresos por la merma de la actividad económica, lo que origina una reducción en los mismos, con la consecuente dificultad que ello genera para afrontar todas sus obligaciones en forma íntegra y para disponer lo necesario para costear su alimentación, su salud y su vivienda.”