Evaluación de impacto ambiental concepto y alcance*

María Cristina Rodríguez**

Todo jurista interesado en cuestiones ambientales conoce la existencia de la denominada evaluación de impacto ambiental (EIA) y su importancia como herramienta necesaria para la protección de la naturaleza. Sin embargo, en el lenguaje jurídico, el concepto y alcance de la EIA no es unívoco(1), se halla en permanente desarrollo y se relaciona con otras áreas legislativas (e.g. económica, sanitaria, laboral).

Algunas normativas la definen como «proceso» mientras que otras le otorgan el carácter de «procedimiento». Numerosas regulaciones apuntan a la identificación, predicción y evaluación de impactos ambientales, en tanto que otras también incorporan la mitigación de efectos biofísicos y sociales. Algunas leyes consideran no sólo los efectos adversos sino también los beneficiosos. Inclusive, en ciertos casos, está ausente la consulta o participación social como requisito previo a la autorización de un proyecto o actividad. Es muy probable que estas diferencias conceptuales lleven a distintos resultados, pues mientras más restringido sea el alcance de la evaluación probablemente menor protección recibirá el ecosistema.

A este hándicap pueden sumarse aquellas dificultades que acarrea el «estado del arte» al momento de dicha evaluación, la falta de predicción de efectos acumulativos y la dudosa idoneidad técnica de las agencias estatales que intervendrán en la misma. En este sentido se viene hablando de la «efectividad» en la aplicación de cada evaluación realizada(2).

Pese a estas falencias, es necesario destacar que la EIA constituye un instrumento destinado a equilibrar los intereses ambientales con el desarrollo de actividades humanas (desarrollo sustentable). En efecto, como tal es una herramienta de gestión ambiental que provee la información necesaria para la adopción de decisiones gubernamentales antes de autorizar la realización de un proyecto y evitar, en lo posible, conflictos socioambientales. Por esta razón es que la EIA es tanto un proceso técnico multidisciplinario como un procedimiento legal y administrativo que busca definir, identificar, analizar, prever -y, en lo posible, recomponer-las repercusiones biofísicas y sociales de un determinado proyecto, teniendo en cuenta las funciones de los recursos y de los sistemas naturales, la salud y el bienestar humano.

Definen a la EIA como proceso, entre otros, la Ley Nacional de Política Ambiental (National Environmental Policy Act) de Estados Unidos -aprobada en 1969-; la ley australiana sobre evaluación de impacto ambiental de 2014 (Environmental Impact Assessment Regulations)(3); las Directrices voluntarias elaboradas en 2005 en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica(4); las Directrices de la FAO de 2012(5), el Manual sobre Estudio de Impacto Ambiental del Convenio Andrés Bello de 2002; la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)(6); el Manual Ramsar sobre evaluación del impacto publicado en 2010(7).

Consideran que se trata de un procedimiento administrativo: ley chilena n° 20417 de 1994(8); la Resolución CONAMA n° 237, vigente en Brasil desde 1997(9); la ley española 21/2013(10); la ley de equilibrio ecológico y protección del medio ambiente que rige en México desde 1988(11); la ley general del ambiente adoptada en Argentina n° 25675(12); la ley adoptada en Capital Federal n° 452 de 2000(13), así como también otras leyes provinciales argentinas (San Juan y Santa Cruz). En el caso de la provincia de Buenos Aires (ley n° 11723/95), a la EIA la presenta el proponente del proyecto conjuntamente con el estudio de impacto ambiental, siendo una obligación únicamente para el supuesto de efectos negativos. Idéntico criterio sigue La Pampa (ley n° 1914/2000). En cambio, la ley de política ambiental de la provincia de Córdoba n° 10208 de 2014 la define de dos maneras: como procedimiento técnico-administrativo(14) y como proceso(15). En ambos casos es realizado por la autoridad de aplicación.

También podemos encontrar otro tipo de conceptualización -como ocurre con la ley adoptada en Paraguay para regular específicamente la EIA- considerándola «un estudio científico que permite identificar, prever y estimar impactos ambientales, en toda obra o actividad proyectada o en ejecución». Es presentada por los responsables ante la autoridad administrativa junto con la descripción del proyecto o actividad (ley Nº 294/93. Evaluación de Impacto Ambiental).

Considerar la evaluación de impacto ambiental como un proceso continuo nos lleva a otro planteo: la aplicación retroactiva de normativa que exige realizarla respecto de actividades previamente autorizadas y que en su momento no la requerían. Tal es el caso de la financiación del Banco Mundial a la construcción de la represa Yacyretá, la que en su momento no había previsto una EIA porque el tratado entre Argentina y Paraguay fue suscrito en 1973 sin tales condicionamientos (Tratado de Yacyretá). El hecho que tales cambios o modificaciones puedan incidir económicamente en la actividad no significa que no sea exigible dicha evaluación, pues no existen derechos adquiridos o consolidados que se antepongan a los intereses colectivos y nadie tiene un derecho adquirido a contaminar(16). Claramente, el principio de progresividad en materia de derechos humanos, dentro del cual se halla el derecho a un ambiente sano, obligaría a cumplir tal requerimiento y a adecuar la actividad a la nueva normativa. Por esta razón consideramos que es pertinente hablar de «proceso» en vez de «procedimiento administrativo» en caso que posteriores reglamentaciones prevean nuevos estudios y, además, refleja una obligación para la autoridad de verificar el cumplimiento de los requisitos que llevaron a autorizar el proyecto o actividad, revisar las medidas de mitigación fijadas o conminar al operador a realizar cambios razonables.

Por otra parte, en la mayoría de los sistemas jurídicos ambientales existe una superposición de normas por áreas geográficas (por ejemplo, espacios marítimos, cuencas hidrográficas, atmósfera) y por materias (residuos peligrosos, hidrocarburos, biodiversidad, cambio climático, recursos pesqueros, bosques, glaciares). Además, como la evaluación puede recaer sobre zonas urbanas o rurales, en tierras fiscales o privadas, también hay superposición legislativa en materia de jurisdicción (federal, provincial, municipal), o bien, las leyes federales sólo son aplicables a determinados proyectos. Ello acarrea un problema de sistematización legal, el que se agrava cuando los proyectos son de alcance binacional y distintas unidades administrativas en cada Estado (por ej. provincias) deben consentir a su realización. Por lo demás, tales proyectos únicamente exigen evaluaciones nacionales individuales (verbigracia, Pascua-Lama(17), represa de Garabí(18)), lo que deja fuera todo análisis de conjunto en áreas físicamente integradas.

En líneas generales la obligación de realizar una EIA depende de:

a) Actividades o proyectos de impacto significativo, por su envergadura o localización (extensión, riesgo, zona vulnerable, presencia de poblaciones indígenas, sitios arqueológicos, etc.).

b) Actividades o proyectos sectoriales (emprendimientos inmobiliarios, instalación de antenas de telefonía celular, feedlots, forestación, etc.).

c) Acuerdos internacionales sobre determinadas zonas geográficas (fondos marinos y oceánicos(19), Antártida(20)).

Lógicamente, esta obligación nace de una norma, quedando fuera de la misma aquellas actividades no incluidas. Al respecto cabe aclarar que dicha exclusión puede deberse a la falta de determinación de umbrales o criterios generales, toda vez que las reglamentaciones nacionales cuentan con anexos descriptivos de actividades para las que se exige la EIA, muchas de las cuales tienen la característica de «visibilidad» para la población (construcción de carreteras, represas, urbanizaciones). Valga como ejemplo la reciente ley de política ambiental de la provincia de Córdoba, en cuyos anexos se realizan las siguientes diferencias: 1) Proyectos obligatoriamente sujetos a la presentación de estudio de impacto ambiental y audiencia pública; 2) Proyectos obligatoriamente sujetos a presentación de aviso de proyecto y condicionalmente sujetos a presentación de estudio de impacto ambiental. Este listado atiende al riesgo, la extensión geográfica, los recursos naturales comprometidos y a parámetros cuantitativos. De igual manera el Reglamento del Sistema de Evaluación Ambiental, vigente desde 2013 en Antártida, describe muy detalladamente los proyectos o actividades que deben cumplir con esta obligación (art. 3).

En lo que hace al impacto ambiental, la mayor parte de las legislaciones se refieren a impactos significativos atendiendo a la relación causa-efecto, en la zona del proyecto o actividad, o en sus áreas de influencia. En algunas normas se alude tanto al impacto adverso como al beneficioso; en otras, se puntualiza dicha significación por el grado de manifestación de un efecto, el que a veces surge de descripciones muy difusas (multiplicando la probabilidad, la duración, el alcance, la capacidad de recuperación del ambiente)(21). No obstante, muchos procesos de EIA requieren que la empresa proponente presente información complementaria, hecho que mejora la calidad de la evaluación.

Lo cierto es que un impacto significativo es aquél que no es tolerable a juicio de una sociedad determinada, por lo que suele evaluarse de manera subjetiva y, pese a que la EIA pareciera reducida al análisis del impacto sobre los ecosistemas, entre los factores ambientales a considerar se hallan la persona humana, el paisaje, los bienes materiales, el patrimonio cultural y las interrelaciones entre ellos. Puede tratarse de un impacto directo o indirecto, acumulativo o residual, reversible o irreversible, transitorio o permanente, local, regional o global, controlable o no. Cuando la actividad tenga un impacto mínimo o transitorio, en pocos casos debe realizarse una evaluación medioambiental inicial (e.g. obligación fijada por Protocolo sobre Protección del Medio Ambiente en el marco del Tratado Antártico, art. 8).

Cabe mencionar que el proponente de un proyecto presenta un «estudio de impacto ambiental», documento que primordialmente cubre aspectos técnicos. En cambio, la evaluación final la realiza la autoridad gubernamental, proceso que cubre muchos más parámetros, por ejemplo, la audiencia pública. La participación ciudadana no siempre es requerida antes del comienzo del proyecto, por ejemplo, en actividades de bajo impacto o en zonas donde no hay población (zona económica exclusiva o en la plataforma continental). Esta circunstancia no implica que no existan terceros legitimados para objetar la falta de realización(22). Sin embargo, resulta más cuestionable el dictado de nuevas reglamentaciones tendentes a excluir la audiencia pública al eliminar un proyecto del listado de actividades que anteriormente requerían EIA. Al respecto, es ilustrativo el decreto n° 422/13 de la provincia de Neuquén que excluyó a la actividad hidrocarburífera no convencional y la eximió de contratar un seguro ambiental(23).

Otro importante elemento a tener en cuenta es la veracidad y transparencia de la información. A veces, esta información se topa con cláusulas de confidencialidad que pueden limitar la responsabilidad, otras la EIA es completa pero no es veraz. En cuanto a la confidencialidad, la ley argentina n° 25831 de 2003 sobre el libre acceso a la información pública ambiental contempla la negativa cuando pudiera afectarse el secreto comercial o industrial o la propiedad intelectual, o esté clasificada como secreta o confidencial (art. 7). De esta manera no hay posibilidad alguna de realizar un control social de la actividad y, consecuentemente, el rol del Estado en el cuidado del medio ambiente deja de ser confiable.

Notas

* Trabajo recibido el 1 de abril de 2015 y aprobado para su publicación el 5 de mayo del mismo año.
** Abogada. Doctora en Derecho y Ciencias Sociales (UNC). Profesora Adjunta de Derecho Internacional Público (UNC). Miembro Titular del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.

1 J. Petts, «Introduction to Environmental Impact Assessment in Practice: Fulfilled Potential or Wasted Opportunity?», in Handbook of Environmental Impact Assessment, vol.  2:  Environmental Impact Assessment In Practice: Impact And Limitations, Advisers, Oxford, p. 3. John GLASSON et al. Introduction to the Environmental Impact Assessment, Oxford Books University, 2012, pág. 3
2 B. Sadler, L’évaluation environnementale dans un monde en évolution. Evaluer la pratique pour améliorer le rendement, Agence canadienne d’évaluation environnementale, junio de 1996. MORGAN, R. «Environmental impact assessment: the state of the art», Impact Assessment and Project Appraisal, vol. 30:1, 5-14, 2012 (disponible en http://dx .doi.org /10.1080/ 14615 517.2012.66 1557).
3 «Environmental impact assessment, means a systematic process of identifying, assessing and reporting environmental impacts associated with an activity and includes basic assessment».
4 «La evaluación de impacto ambiental es un proceso para evaluar los posibles impactos ambientales de un proyecto propuesto o a desarrollar, teniendo en cuenta los impactos socioeconómicos, culturales y de salud humana interrelacionados, tanto bene- ficiosos como adversos»
5 FAO. Evaluación de Impacto Ambiental. Directrices para los proyectos de campo de la FAO, 2012 (disponible en: http://www .fao. org/3 /a-i2802s .pdf).
6 «Procedimiento que permite examinar las consecuencias, tanto benéficas como perjudiciales» (2002).
7 «La evaluación del impacto ambiental es un proceso para evaluar los posibles impactos ambientales de un proyecto propuesto o a desarrollar, teniendo en cuenta los impactos socio-económicos, culturales y de salud humana interrelacionados, tanto bene- ficciosos como adversos» (Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010. Evaluación del impacto: Directrices sobre evaluación del impacto ambiental y evaluación ambiental estratégica, incluida la diversidad biológica. Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales, 4ª edición, vol. 16. Secretaría de la Convención de Ramsar, Gland, Suiza).
8 Evaluación de Impacto Ambiental: el procedimiento, a cargo del Servicio de Evaluación Ambiental, que en base a un Estudio o Declaración de Impacto Ambiental, determina si el impacto ambiental de una actividad o proyecto se ajusta a las normas vigentes.
9 Licenciamiento ambiental: Procedimiento administrativo referido a la localización, instalación, ampliación y/u operación de emprendimientos y actividades considerados efectiva o potencialmente contaminantes o que pueden causar degradación ambiental (art. 1).
10 «Evaluación ambiental: procedimiento administrativo instrumental respecto de la aprobación o de la adopción de planes y programas, así como respecto de la autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o a comunicación previa, a través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos. La evaluación ambiental incluye tanto la ‘evaluación ambiental estratégica’ como la ‘evaluación de impacto ambiental’» (art. 5, 1, a).
11 «La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente. Para ello, en los casos en que determine el Reglamento que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría» (art. 28, reformado en febrero de 2015).
12 «Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución» (art.11).
13 «Entiéndese por Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) al procedimiento técnico-administrativo destinado a identificar e interpretar, así como a prevenir o recomponer los efectos de corto, mediano y largo plazo que actividades, proyectos, programas o emprendimientos públicos o privados, pueden causar al ambiente, en función de los objetivos fijados en esta ley».
14 «Entiéndese como Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) al procedimiento técnico-administrativo realizado por la Autoridad de Aplicación, basado en el Estudio de Impacto Ambiental, dictamen técnico, estudios técnicos recabados y las opiniones y ponencias surgidas de las audiencias públicas u otros mecanismos de participación ciudadana implementados, que tiene por objetivo la identificación, predicción e interpretación de los impactos ambientales que determinadas políticas y/o proyectos públicos o privados pueden causar en la salud del hombre y/o en el ambiente, así como la prevención, corrección y valoración de los mismos, con el fin de aprobar o rechazar el Estudio de Impacto Ambiental» (art. 17).
15 «Los proyectos públicos y privados consistentes en la realización de obras, instalaciones o cualquier otra actividad comprendida en el listado que, compuesto de cinco (5) fojas forma parte de la presente Ley como Anexo I, deben someterse obligatoriamente al proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, previo a su ejecución» (art. 15).
16 Ya en 1887 la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó una sentencia en la que afirmó: «el dictado de una legislación provincial que reglamentaba el ejercicio de una industria en tutela de la salud pública -estableciendo o modificando condiciones en miras a su inocuidad y regulando los establecimientos ‘insalubres’-, no violaba los derechos adquiridos ni el derecho de propiedad de los titulares de un permiso de fecha anterior, cuya autorización fue retirada en virtud de la nueva normativa (Los saladeristas Podestá, Bertram, Anderson, Ferrer y otros contra la Provincia de Buenos Aires; sobre indemnización de daños y perjuicios» (14/05/1887- Fallos: 170:273).
17 En el acuerdo entre Chile y Argentina de 1977 consta que en materia de medio ambiente aplicarán sus respectivas legislaciones nacionales sobre protección del medio ambiente, sometiendo las actividades mineras al propio sistema de evaluación de impacto ambiental (art. 12).
18 Los estudios de impacto ambiental individuales fueron realizados por la empresa de agua y energía de Argentina y Electrobras de Brasil en 1991, los que fueron retomados en 2008 y 2009 por comisiones ad-hoc instituidas específicamente para dicho cometido. El área de estudio comprende 162 municipios, 48 del lado argentino y 114 del lado brasilero.
19 Por ejemplo, el Código Argentino de Minería (ley 24585 de 1995) dispone el requerimiento de un informe de impacto ambiental que será evaluado por la Autoridad de los fondos marinos y oceánicos establecida en la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982.
20 Protocolo sobre Protección del Medio Ambiente (art. 3).
21 «Perhaps the most difficult aspect of environmental impact assessment involves evaluating predicted impacts. Attempts have been made to develop algorithms which combine predictions and the subjective values of affected parties to create an overall index to rate individual projects. While these algorithms are sometimes employed in preparing EIAs, they are not universally embraced and their use is controversial». (L. ORTOLANO – A. Shepherd, Environmental Impact Assessment: Challenges and Opportunities, 1995, p. 8 (disponible en: http://dx.doi. org/10.10 80/07349 165.1 995.9726 076).
22 Véase: Informe de la Auditoría General de la Nación 2014 sobre las falencias halladas en la exploración de petróleo en la plataforma continental llevadas a cabo por la UTE ENARSA-PDVSA, entre las cuales figura que no hay evidencia documental de que ENARSA tenga registro ni copia de la documentación ambiental básica de las actividades desarrolladas por los operadores de las áreas en exploración donde se registra actividad (Evaluación de Impacto Ambiental, Plan de Contingencia, monitoreo, informes de cierre de pozos), haya intervenido en la elaboración de las EIA correspondientes a las áreas en exploración donde se registra actividad, ni que les haya dado vista antes de presentarlas a la autoridad de aplicación, haya realizado seguimiento, medición, monitoreo y análisis de las acciones que desarrollan los operadores en las áreas de exploración vigentes y haya realizado todas las acciones pertinentes para contar con el seguro ambiental obligatorio previsto en la Ley General del Ambiente, art. 22 (disponible en:  http://www .agn.g ov.ar/ files /infor mes/f_ 040_14_ 05_04_0.pdf).
23 Esta modificación fue realizada para permitir libremente la exploración y explotación de petróleo no convencional en el yacimiento de Vaca Muerta.