El concepto de procedimiento administrativo se encuentra estrechamente relacionado con el de función administrativa, porque es el cauce formal o el medio instrumental para llevarla a cabo.
El procedimiento administrativo se compone por una serie de actuaciones, de trámites y formalidades, tanto del particular como de la Administración, tendientes a formar la voluntad administrativa que culmina con una declaración, o de una pluralidad de actos coordinados, a través de su recíproca interdependencia[1] y, como también se ha dicho, tiene como objeto la formación de la voluntad administrativa, la que se materializa por medio de actos administrativos, conformada también por los mecanismos de control de la juridicidad y de oportunidad[2].
Su finalidad es doble, por un lado, constituye una garantía de los derechos de los particulares y, por el otro, asegura la pronta y eficaz satisfacción del interés general y de ello derivan, entre otras consecuencias, las diferencias que señala la doctrina entre procedimiento administrativo y proceso judicial y la reserva del primero de aquellos términos para el que se lleva a cabo en sede administrativa, es decir, aquel que se realiza en ejercicio de la función administrativa.
Ambas finalidades son trascendentes y confieren características muy particulares al procedimiento administrativo, que deben estar siempre presentes al momento de analizar sus institutos incluso en lo relativo a las formas en que aquél puede concluir.
En efecto, es común estudiar distintos aspectos del procedimiento administrativo, así como su vinculación con la posterior revisión judicial de la actividad administrativa, pero no se presta debida atención a las formas previstas normativamente para que aquél concluya. Es cierto que existen algunas previsiones normativas al respecto —las que veremos más adelante—, pero la práctica y la experiencia nos muestran que no siempre se le otorga la atención que el tema merece, ya sea porque la Administración no concluye los procedimientos mediante las formas que el orden jurídico prevé, o porque los particulares, tal vez como consecuencia de estas actitudes, acuden directamente a la sede judicial para procurar que el tribunal le otorgue aquello que solicitaron y se les niega en sede administrativa.
Por otra parte, también conviene recordar que existe una íntima relación entre el procedimiento administrativo y el objeto del acto a dictarse (v.gr. procedimiento para la selección del contratista, para cubrir una vacante en una relación de empleo público o para regular la actuación de los órganos tributarios). De ahí es que se pueda hablar de distintos procedimientos en los que las formas de conclusión también pueden diferir.
Precisamente sobre estos temas nos explayaremos a continuación. En primer término, nos preguntaremos acerca de cuándo y cómo concluyen los procedimientos administrativos. Al respecto, más allá de que ésta parece una cuestión superada por la doctrina, se puede apreciar que es posible plantear algunos interrogantes en este punto. Luego veremos que existen varias formas de concluir un procedimiento, derivadas en parte de la multiplicidad que aquéllos presentan en la actividad administrativa y de los distintos objetos que por ellos se persiguen. En este sentido, adelantamos que el sistema que contempla la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (LNPA) ─en rigor de su decreto reglamentario, como también se verá─ no es la única regulación en la materia, aunque se trate de la más estudiada por la doctrina, tal vez por su carácter general.
Por último, veremos en particular algunas de las formas de conclusión que prevé dicho sistema, en especial las que se califican de medios anormales, pues son las que presentan mayores dificultades y, por lo tanto, revisten más interés.
Cerraremos nuestra exposición con algunas conclusiones, valga la redundancia del término.
II. ¿Cuándo y cómo concluye el procedimiento administrativo? [arriba]
Tal como recién señalamos, la primera cuestión que se debe abordar es determinar cuándo y cómo concluye el procedimiento administrativo.
Todos sabemos que el procedimiento comienza cuando se le asigna número y carátula al expediente, normalmente con la primera presentación del particular ─si se trata de un pedido de éste─ o con la actuación del órgano administrativo cuando aquél se inicia de oficio y luego se van agregando las actuaciones hasta su resolución. Podríamos decir que tenemos certeza sobre su iniciación pero es más difícil saber cuándo y cómo concluye ese procedimiento.
La primera respuesta sería con el dictado del acto administrativo que resuelva el fondo de la cuestión debatida en el procedimiento (el bien conocido acto definitivo).
Sin embargo, si nos detenemos a analizar esta situación podremos observar que no siempre es así. En primer término, el acto definitivo puede admitir la pretensión del particular y en este supuesto hay que tener en cuenta si el acto es simplemente declarativo de un derecho, en cuyo caso probablemente no resulte necesario su ejecución material o ésta se lleve a cabo en forma simultánea con su dictado (ej. una inscripción o anotación registral, o una declaración que no requiera de implementación para producir sus efectos), o si, por el contrario, el acto reconoce un derecho que luego se debe llevar a la práctica en forma de ejecución por intermedio de otras oficinas administrativas (ej. acto que reconoce un crédito, que luego requiere una liquidación y pago efectivo, o el acto de reconocimiento de una deuda alcanzada por el régimen de consolidación de pasivos estatales, que se debe hacer frente con la entrega de bonos o títulos públicos).
En cambio, si el acto es desfavorable para el particular ello puede ser el presupuesto para la deducción de recursos administrativos y, en este caso, el procedimiento concluirá con el acto que los resuelva o que cause estado y agote la vía administrativa. En cualquier caso, vemos que el dictado del acto definitivo no siempre pone fin al procedimiento.
¿Podemos decir que el procedimiento administrativo concluye cuando se archiva el expediente? Puede ser que así suceda en algunos casos, cuando, siguiendo con el último de los ejemplos mencionados, se entreguen al particular los títulos públicos que correspondan por el reconocimiento de la deuda y no existan actuaciones pendientes, en tal caso procede el archivo del expediente.
Sin embargo, también puede pasar que se cuestione la decisión de archivar el expediente administrativo y, en tal caso, ello no ponga fin al procedimiento sino que lo haga continuar hasta un nuevo acto.
¿Puede ser que el procedimiento administrativo concluya por otras causas? Ello puede suceder cuando desaparece el objeto o la pretensión cuyo reconocimiento se persigue por el procedimiento, por ejemplo porque desapareció físicamente o jurídicamente la cosa. Pensemos en que el particular solicita un beneficio (v.gr. permiso de uso de un bien del dominio público) y antes de que se resuelva el procedimiento aquél desaparece o un cambio en el ordenamiento jurídico modifica la situación. En tal caso, podría suceder ─es lo esperable─ que la Administración dicte el correspondiente acto administrativo que ponga fin al procedimiento (resolución expresa), pero también podría suceder que durante el curso del procedimiento fallezca el interesado. En este supuesto se pondrá poner fin al procedimiento o decidir su continuación, dependiendo del tipo de trámite en cuestión[3].
En fin, como decíamos al principio, sabemos cuándo se inicia el procedimiento pero muchas veces es difícil indicar cuándo y cómo concluye. Es que, tal como se ha señalado, la conclusión del procedimiento se relaciona con la manera en que el trámite del expediente se desarrollará en la práctica[4].
Ello no fue obstáculo para que la legislación regulara sobre las formas de conclusión del procedimiento y para que la doctrina las clasificara entre formas normales y anormales, tal vez siguiendo el esquema de la regulación procesal[5], temas que abordaremos más adelante.
III. Algunas regulaciones sobre la conclusión del procedimiento administrativo [arriba]
Antes de examinar la regulación que establece el sistema de la LNPA, corresponde señalar que en otras legislaciones también se contemplan formas de conclusión del procedimiento, situación lógica si se tiene en cuenta la multiplicidad de procedimientos con que cuenta la Administración para realizar las distintas actividades que tiene a su cargo y que no todas ellas se rigen directamente por las disposiciones de aquella ley.
Desde este punto de vista, cabe recordar que el ámbito de aplicación de la Ley Nº 19.549 comprende a los procedimientos que se lleven a cabo ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, con excepción de los organismos militares, de defensa y de seguridad (art. 1°), pero que aquélla también prevé que el Poder Ejecutivo Nacional determine cuáles serán los procedimientos administrativos especiales que se regirán por sus propias normas, aunque aclara que será de aplicación supletoria en las actuaciones administrativas cuyos regímenes especiales subsistan (art. 2°, inc. a).
En virtud de esta disposición, el Poder Ejecutivo Nacional dispuso que, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las normas de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y de su Decreto reglamentario, continuarán en vigencia los procedimientos administrativos especiales que regulan las siguientes materias: a) las que lleva a cabo la Administración Federal de Ingresos Públicos (Dirección General de Aduana y Dirección General Impositiva), es decir los procedimientos tributarios y aduaneros; b) minera; c) régimen de contrataciones del sector público nacional; d) las de las Fuerzas Armadas, de Seguridad, Policiales e Inteligencia; e) regímenes de derecho de reunión y electoral; f) procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de la potestad correctiva interna de la Administración Pública Nacional; g) regímenes de audiencias públicas y h) procedimientos ante Tribunales Administrativos[6].
A partir de la existencia de procedimientos especiales que se rigen por sus propias normas y sólo de modo supletorio por la Ley Nº 19.549 y su decreto reglamentario, corresponde atender a las disposiciones específicas que pudieran contener aquellas regulaciones para analizar las formas de conclusión de esos procedimientos.
Si bien un examen pormenorizado de la cuestión excedería los límites impuestos para este trabajo, podemos señalar algunas situaciones particulares que no siempre están contempladas en la regulación general del procedimiento administrativo.
En tal sentido, en las cuestiones vinculadas con la percepción y fiscalización de tributos rige la Ley de Procedimiento Tributario 11.683 (con varias modificaciones), que prevé la conclusión del procedimiento en distintos supuestos. Así, en el caso de sanciones por infracciones, el fallecimiento del infractor impide su aplicación ─y, por ende, implica la conclusión del procedimiento─, aun cuando la resolución que las imponga haya quedado firme y pasada en autoridad de cosa juzgada (art. 54 de la Ley Nº 11.683).
En materia de infracciones por causa de impugnaciones u observaciones vinculadas a la determinación de tributos, la ley establece que las sanciones deberán aplicarse en la misma resolución que determina el gravamen y si ello no ocurriera se entenderá que la Dirección General Impositiva no encontró mérito para imponerlas, con la consiguiente indemnidad del contribuyente (art. 74)[7]. En igual sentido, el art. 81, segundo párrafo, de aquella ley, contempla una especie de silencio negativo para los pedidos de repetición de tributos y sus accesorios.
En la Ley Nº 11.683 se contempla un supuesto especial de caducidad del procedimiento, de contenido inverso al instituto que prevé el art. 1°, inc. e), ap. 9, de la Ley Nº 19.549. En efecto, en este último caso, tal como veremos más adelante, la caducidad opera por causas imputables al administrado que no impulsa el procedimiento, mientras que en el procedimiento tributario se contempla que aquél concluya por la inactividad del fisco en la determinación de oficio, de modo tal que la caducidad opera como sanción a la falta de diligencia del órgano fiscal. En tal sentido, el art. 17 de la Ley Nº 11.683, al regular el procedimiento de determinación de oficio, prevé: “en el supuesto que transcurrieran 90 (noventa) días desde la evacuación de la vista o del vencimiento del término establecido en el primer párrafo sin que se dictare la resolución, el contribuyente o responsable podrá requerir pronto despacho. Pasados 30 (treinta) días de tal requerimiento sin que la resolución fuere dictada, caducará el procedimiento, sin perjuicio de la validez de las actuaciones administrativas realizadas, y el Fisco podrá iniciar ─por única vez─ un nuevo proceso de determinación de oficio, previa autorización del titular de la Administración Federal de Ingresos Públicos, de lo que se dará conocimiento dentro del término de 30 (treinta) días al organismo que ejerce la superintendencia sobre la Administración Federal, con expresión de las causas que motivaron el evento y las medidas adoptadas en el orden interno…”[8]
La Ley de Procedimiento Tributario también es un buen ejemplo de regulación del procedimiento ante los tribunales administrativos, cuya vigencia prevé el art. 2°, inc. h), del Decreto Nº 722/96. En efecto, como se sabe, aquella ley crea y regula el procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Nación y, en lo que ahora nos interesa, el art. 164 dispone que aquél impulse de oficio el procedimiento con amplias facultades para establecer la verdad de los hechos y resolver el caso independientemente de lo alegado por las partes. Sin embargo, la misma disposición legal establece que ello es así, “salvo que mediare admisión total o parcial de una de ellas a la pretensión de la contraria, en cuyo caso, si el desistimiento o allanamiento fuera aceptado por la contraparte, deberá dictar sentencia teniendo a la litigante por desistida o allanada, según corresponda. Cuando se allanare el Fisco deberá hacerlo por resolución fundada”.
Con relación al régimen de contrataciones del sector público nacional, corresponde mencionar al Decreto Nº 1023/01, en cuanto prevé que se podrán revocar los actos administrativos del procedimiento de contratación. En este caso, se trata de una conclusión formal del procedimiento, pero a modo de sanción por incumplimiento de ciertos requisitos esenciales durante su sustanciación. El art. 18 de aquel régimen dispone: “La comprobación de que en un llamado a contratación se hubieran omitido los requisitos de publicidad y difusión previa, en los casos en que la norma lo exija, o formulado especificaciones o incluido cláusulas cuyo cumplimiento sólo fuera factible por determinado interesado u oferente, de manera que el mismo esté dirigido a favorecer situaciones particulares, dará lugar a la revocación inmediata del procedimiento, cualquiera fuere el estado de trámite en que se encuentre, y a la iniciación de las actuaciones sumariales pertinentes”.
A su vez, el Reglamento del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional, aprobado por el Decreto Nº 893/12, también contempla ciertas formas de conclusión del procedimiento, en este caso contractual, ya sea mediante la facultad de la Administración de revocar o rescindir el contrato por causas no imputables al proveedor; o de adoptar igual decisión por culpa del proveedor (arts. 121 y 122).
Continuando en el ámbito contractual, la ley de obras públicas 13.064 contempla la posibilidad de que el procedimiento de ejecución del contrato concluya por distintas causas.
En tal sentido, además de las causales de rescisión del contrato por parte de la Administración o del contratista (arts. 50 y 53, respectivamente), aquél también se puede rescindir por la muerte, quiebra o concurso civil del contratista, salvo que los herederos, o el síndico de la quiebra o concurso ofrezcan llevar a cabo la obra bajo las condiciones estipuladas en contratista (art. 49).
Precisamente, aquí se plantea la situación de que la rescisión del contrato de obra pública no implica, necesariamente, la conclusión de todo el procedimiento o del expediente administrativo, porque la ley contempla las consecuencias que producirá aquella rescisión, las que varían según ella se deba a la culpa del contratista o de la Administración (arts. 51 y 52 y 54, respectivamente) y en algunos casos será necesario realizar tareas de liquidación.
Para finalizar este capítulo y no extenderlo en demasía, señalaremos, por último, al procedimiento disciplinario o sumarial, regulado en el Decreto Nº 467/99, que aprobó el Reglamento de Investigaciones Administrativas. En él se prevé la clausura del sumario (art. 107), que no significa la conclusión del procedimiento administrativo, ya que esta recién se producirá con la resolución de la autoridad competente que deberá declarar: a) La exención de responsabilidad del o de los sumariados; b) La existencia de responsabilidad del o de los sumariados y la aplicación de las pertinentes sanciones disciplinarias; c) La no individualización de responsable alguno; d) Que los hechos investigados no constituyen irregularidad y e) En su caso, la existencia de perjuicio fiscal y la pertinente autorización al servicio jurídico respectivo para la iniciación de las acciones judiciales correspondientes, cuyo ejercicio recién se llevará a cabo cuando se haya intentado previamente su cobro en sede administrativa con resultado infructuoso y en la medida que no resulte antieconómico, todo ello en los términos del Decreto Nº 1154/97 (conf. art. 122 del reglamento citado)[9].
IV. La regulación en el sistema de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos [arriba]
Llegamos así al sistema de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y decimos sistema porque sabemos que, en el ámbito nacional, la Ley Nº 19.549 y fundamentalmente su reglamento, aprobado por el Decreto Nº 1759/72, contienen la regulación orgánica del procedimiento administrativo (RLPA, de ahora en más). Es sabido que la ley no sólo establece los principios jurídicos que deben regir en el procedimiento (conf. art. 1°), sino que también incursiona en materias que podríamos denominar de derecho sustantivo (v.gr. el régimen los actos administrativos, arts. 7° a 22), o incluso de derecho procesal administrativo, en ausencia de un código o ley procesal que regule específicamente esta cuestión (título IV de la ley).
Pero es el reglamento de la ley el que fija con todo detenimiento los distintos aspectos procedimentales de la actividad de la Administración y, en concreto, así lo hace en el título VII, denominado “formas de concluir el procedimiento”, entre las que incluye a la resolución expresa o tácita que da por concluido el procedimiento, así como a la caducidad y el desistimiento ya sea del procedimiento o del derecho (art. 63).
Se trata de una regulación formal de los modos de concluir el procedimiento, de contenido similar a la regulación procesal.
La doctrina se ha encargado de destacar que estos modos de conclusión se pueden clasificar en normales y anormales, aunque no existe total acuerdo en la ubicación en una u otra categoría. Así, cuando se alude a la resolución expresa o tácita, la mayoría de nuestros autores considera que se trata de medios normales de conclusión del procedimiento, aunque también existen estudiosos que sólo incluyen a la resolución expresa en esta categoría, porque consideran que la resolución tácita, por silencio, no es estrictamente una forma de concluir el procedimiento sino una herramienta que el ordenamiento brinda al particular para que pueda acceder a la justicia ante la inactividad de la Administración[10].
Entre los medios anormales de conclusión del procedimiento se cuentan la caducidad, el desistimiento y la renuncia.
IV.1. La conclusión normal. La resolución expresa
Desde el punto de vista formal, se puede decir que el procedimiento concluye con el acto administrativo definitivo. Es importante aquí retener que no se trata de cualquier acto, sino del que resuelve la cuestión de fondo que se debate en el procedimiento, pues en casi todos los medios de conclusión se requerirá el dictado de un acto administrativo (ej. caducidad o el que resuelva el desistimiento o la renuncia), pero cuando el RLNPA se refiere a la resolución expresa como forma de concluir el procedimiento está aludiendo al acto definitivo. Así surge de la regulación que contempla el art. 64 cuando señala los requisitos que debe reunir la resolución expresa. En efecto, ahí se dispone que aquélla se ajuste, según los casos, a las disposiciones de los arts. 1°, inc. f), ap. 1, 3, 7 y 8 de la Ley Nº 19.549 y del art. 82 del RLNPA.
La primera de aquellas exigencias nos confirma que la resolución expresa debe decidir el fondo de la cuestión, porque debe ser fundada y debe hacer expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en cuanto fueren conducentes a la solución del caso. Las restantes, en cambio, tratan de los requisitos esenciales de validez de los actos administrativos, incluso en lo relativo a la forma. La previsión del reglamento está dirigida a los casos de resolución de recursos administrativos y, en este supuesto, se prevé que la resolución expresa que ponga fin al procedimiento podrá limitarse a desestimar el recurso, o a ratificar o confirmar el acto impugnado, si ello correspondiere, o bien a aceptar el recurso y revocar, modificar o sustituir el acto.
Como se puede apreciar, en todos los casos la resolución expresa comprende a la cuestión de fondo en debate en el respectivo procedimiento administrativo.
Por último, cabe recordar que el acto puede resultar favorable o perjudicial para el administrado. En el primer caso, si no es necesaria su ejecución material para satisfacer la pretensión del particular, se puede decir que con su dictado y notificación concluye el procedimiento. En el segundo supuesto, con su notificación se puede iniciar un nuevo procedimiento (recursivo) o, en caso de quedar firme, por el consentimiento del administrado o por la falta de interposición en plazo de los respectivos recursos, también concluirá el procedimiento.
Además, aun cuando con la resolución expresa se ponga fin al procedimiento y se lo archive, conviene recordar que existe la posibilidad de reiniciar ese procedimiento concluido, pues así lo prevé el art. 22 de la Ley Nº 19.549 cuando contempla los distintos supuestos de revisión extraordinaria del acto administrativo[11].
Con todo, hay que tener presente que las mayores dificultades no se presentan con la resolución expresa que pone fin al procedimiento, sino con los otros medios de conclusión, los que la doctrina denomina anormales. A ellos nos referiremos a continuación.
IV.2. Los medios anormales
Hemos visto que no hay coincidencia entre los autores acerca de los medios que se deben incluir en esta categoría, controversia que se da, en particular, con la resolución tácita. Sin perjuicio de ello, las opiniones son coincidentes en cuanto a que se deben tatar como medios anormales a la caducidad y el desistimiento tanto del procedimiento como del derecho.
IV.2.1. la resolución tácita
El art. 65 del RLNPA establece que la resolución tácita de los procedimientos resultará de las circunstancias a que se alude en el art. 10 de la Ley Nº 19.549. Se trata, entonces, del silencio de la Administración.
En efecto, en rigor de verdad cuando se menciona a la resolución tácita se contempla el supuesto de que la Administración no se pronuncie en tiempo ni en forma acerca del pedido del particular y, en tal sentido, se ha dicho que aquélla no se refiere a lo que cierta doctrina llama “declaración tácita” de voluntad, la que bien puede resultar de una declaración expresa o de un comportamiento unívoco y concluyente de hechos y acciones de la Administración que, sin tener por objeto manifestar la voluntad, la presuponga[12].
El estudio del instituto del silencio de la Administración excede con creces los límites de este trabajo, por lo que no abundaremos en ello. Sólo diremos que se trata de una herramienta que la ley prevé para que el particular pueda dar por concluida la vía administrativa y acudir a la instancia judicial cuando la Administración no se pronuncia acerca de las peticiones que aquél formuló[13].
El art. 10 de la Ley Nº 19.549 regula con detenimiento el procedimiento que se debe seguir para configurar el silencio ─un derecho del particular─, mientras que, en el caso de los recursos administrativos, se contempla otro, que esencialmente consiste en obviar la necesidad de requerir pronto despacho ante el vencimiento del plazo asignado para la resolución de los recursos (arts. 87, 91 y 98 del RLNPA, para los recursos de reconsideración, jerárquico y de alzada, respectivamente).
En cuanto al reclamo administrativo previo, la modificación que la Ley Nº 25.344 introdujo a los arts. 30 a 32 de la Ley Nº 19.549, también produjo efectos sobre este tema[14].
Finalmente, cabe destacar que la configuración del silencio no exime a la Administración del deber de resolver en forma expresa la petición del particular.
IV.2.2. La caducidad del procedimiento
Al regular sobre la caducidad del procedimiento, el art. 65 del RLNPA establece que ella se producirá cuando concurran las circunstancias que contempla el art. 1°, inc. e), ap. 9, de la Ley Nº 19.549. Si bien el procedimiento administrativo concluye con un acto que declara su caducidad, se la incluye entre los medios anormales porque mediante ella la Administración no resuelve el fondo del asunto (no dicta el acto definitivo), sino que extingue el procedimiento por la inacción del particular.
En lo que ahora resulta de interés, la mencionada disposición legal prevé que, transcurridos sesenta días desde que un trámite se paralice por causa imputable al administrado, el órgano competente le notificará que, si transcurrieren otros treinta días de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos, archivándose el expediente.
Ahí también se establece que quedan exceptuados de la caducidad los trámites relativos a cuestiones previsiones (“previsión social” dice la norma) y los que la Administración considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el interés público. Operada la caducidad, el interesado podrá, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad.
En primer término, cabe señalar que la caducidad que prevé la Ley Nº 19.549 difiere del instituto de la caducidad de instancia que contempla el C.P.C.C. de la Nación en los arts. 310 a 318 como un medio anormal de extinción del proceso judicial, tanto por el procedimiento que se exige en sede administrativa para su declaración como por sus efectos. Tampoco se la debe confundir con la declaración de caducidad del acto administrativo que prevé el art. 21 de la Ley Nº 19.549, porque ese es un supuesto de extinción de los efectos jurídicos de un acto administrativo cuando el interesado no cumple las condiciones que aquél fija, aunque, claro está, para que la Administración pueda emitir una declaración de tal tipo primero debe llevar a cabo el procedimiento que establece ese precepto legal.
En el caso de la caducidad del procedimiento administrativo, a diferencia de lo que sucede con el desistimiento y la renuncia que son verdaderos actos jurídicos, el procedimiento se extingue por un hecho, en rigor de verdad por una omisión, que consiste en la inactividad del particular en impulsar el procedimiento durante el tiempo que fija la ley siempre que persista en esta situación luego de ser intimado a que reanude los trámites.
Al respecto, cabe recordar que uno de los principios del procedimiento administrativos es aquel que señala que debe ser impulsado de oficio por la Administración, es decir que sobre ella pesa el deber de realizar los actos y hechos necesarios para conducir el procedimiento hasta su conclusión. De ahí que hay que tener cuidado al momento de examinar la posibilidad de decretar su caducidad por inacción del particular, la que procederá sólo en trámites en los que estén involucrados intereses exclusivamente particulares sin repercusión sobre el interés público y cuando la continuación del procedimiento dependa únicamente de la conducta del interesado.
Precisamente, atendiendo a estas circunstancias es que la ley excluye de la posibilidad de concluir el procedimiento por caducidad a los trámites relativos a previsión social y aquellos otros a los que la Administración considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias, o por estar comprometido el interés público.
En cualquier caso, también hay que destacar que la caducidad no opera automáticamente, sino que se debe dar oportunidad al particular para que reanude los trámites y recién si continúa su pasividad se podrá decretar la caducidad, pero aun cuando ocurra este supuesto la ley establece que el interesado podrá ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas. Así como que las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad.
Como se advierte, son muy reducidos los supuestos en los que el procedimiento administrativo concluirá por caducidad[15].
IV.2.3. El supuesto de caducidad de la Ley Nº 24.447.
Sin perjuicio de lo expuesto, en la experiencia administrativa se puede encontrar una situación de excepción que confirma la regla. Se trata de la caducidad de los trámites administrativos que previó la Ley Nº 24.447, que suscitó importantes controversias y dio lugar a jurisprudencia administrativa y judicial.
Por aquella ley se estableció que el 30 de junio de 1995 caducarían los derechos y prescribirían las acciones para peticionar créditos contra el Estado Nacional o cualquiera de los entes comprendidos en la Ley Nº 23.982 de causa o título anterior al 1º de abril de 1991, a excepción de las deudas provisionales y las que reclamen las provincias y los municipios. La extinción de las consecuentes obligaciones del Sector Público Nacional se producirá de pleno derecho; sin perjuicio de la extinción que ya se hubiere operado con anterioridad en cada caso en particular por el vencimiento del plazo de prescripción, o la caducidad del derecho respectivo (art. 25).
También se estableció que los procedimientos administrativos sustanciados con motivo de la solicitud de reconocimientos de deudas de causa o título anterior al 1º de abril de 1991 que no fueren impulsados por los interesados durante un plazo de más de sesenta días hábiles computados desde la última actuación útil, caducarán automáticamente sin necesidad de intimación al interesado para su impulso, ni resolución expresa de la autoridad administrativa competente. No serán aplicables a estos trámites las disposiciones del art. 1º, inc. e), ap. 9, de la Ley Nº 19.549 (art. 26).
Asimismo, se previó que en los casos de denegatoria por silencio de la Administración ocurrido en los procedimientos administrativos sustanciados con motivo de la solicitud de reconocimiento de deudas de causa o titulo anterior al 1º de abril de 1991, se producirá la caducidad del derecho para interponer la demanda contencioso administrativa contra la denegatoria a los noventa días hábiles judiciales contados desde que se hubiere producido la denegatoria tácita o desde la fecha de entrada en vigencia de esta ley, lo que fuere posterior. Vencido dicho plazo sin que se haya deducido la acción correspondiente, prescribirán también las pretensiones patrimoniales consecuentes. En estos casos no será de aplicación el art. 26 de la Ley Nº 19.549[16].
Para concluir la descripción normativa, cabe señalar que el Decreto Nº 852/95 (B.O. 26-6-95) reglamentó distintos aspectos vinculados con la aplicación del régimen de los arts. 25, 26 y 27 de la Ley Nº 24.447. En concreto, previó que la interposición de los recursos administrativos previstos en los arts. 94 y 100 del RLNPA y 4° del Decreto Nº 1883/91 no interrumpirá ni suspenderá los plazos de prescripción y de caducidad (art. 1°), que lo previsto en las disposiciones legales no es de aplicación a las peticiones de pago relativas a obligaciones reconocidas y firmes en sede judicial o administrativa, ni respecto de los créditos fiscales regidos por el Título VI de la Ley Nº 24.073, modificada por la Ley Nº 24.463 (art. 2°, texto según el art. 1° del Decreto Nº 658/95, B.O. 1/11/95); que la denegatoria por silencio de la Administración Pública prevista en el art. 27 de la Ley Nº 24.447 agotará la vía administrativa en cualquier supuesto que ello ocurra, a partir de lo cual no procederá sustanciar ningún recurso o reclamo administrativo (art. 3°) y que, a efectos de lo dispuesto en el art. 10 de la Ley Nº 19.549, se considerará solicitud de pronto despacho cualquier petición que tienda a denunciar la mora administrativa para que comience el plazo tendiente a la habilitación de la negativa tácita (art. 4°).
De este modo se reguló un supuesto especial de caducidad de los procedimientos administrativo, diferente al contemplado en el art. 1°, inc. e), ap. 9, de la Ley Nº 19.549, que generó importantes controversias, tal como se indicó.
IV.2.3.1. Algunos precedentes administrativos y judiciales sobre la caducidad de la Ley Nº 24.447
La aplicación del régimen que estableció la Ley Nº 24.447 dio origen a diversos pronunciamientos judiciales y, si bien en muchos casos se planteó la inconstitucionalidad del procedimiento, en especial de la caducidad que prevé el art. 26 de aquella ley, cabe señalar que en general los órganos judiciales desestimaron tales pedidos por no encontrarlos suficientemente fundados, mientras que en otros se pronunciaron por su validez por considerarlo razonable en situaciones de emergencia[17].
En general se evitó abordar esa cuestión y se prefirió examinar si en el procedimiento administrativo se había producido la caducidad que menciona la ley. En tal sentido, a partir de la evaluación de las actuaciones desarrolladas en sede administrativa, en algún caso la Corte Suprema concluyó en que los órganos administrativos habían reconocido la legitimidad y el monto de la deuda reclamada por el particular, no obstante algún defecto formal en la documentación pertinente. Sobre esta base, entendió que resultaba de aplicación la previsión del art. 2° del Decreto Nº 852/95 que impide aplicar la caducidad prevista por la Ley Nº 24.447[18]. En otro, en tanto, también tras examinar las constancias del expediente administrativo, consideró que no existía reconocimiento ni formal ni sustancial del reclamo y, por lo tanto, confirmó la sentencia que había rechazado la demanda, entre otros motivos, por aplicación del régimen de la ley citada[19].
La jurisprudencia administrativa sobre el tema es copiosa, por lo que nos limitaremos a referenciar sólo algunos casos relevantes. En general, la intervención de la Procuración del Tesoro de la Nación en expedientes en los que se discutía acerca de la aplicación del régimen que estableció la Ley Nº 24.447 se concentró en determinar si existía un reconocimiento de la deuda, de modo tal que ello permitiera excluirla de la caducidad legal.
Aquel organismo asesor se pronunció sobre la validez y eficacia de un acta acuerdo suscripta entre una empresa que reclamaba el pago de una deuda y el organismo deudor, a efectos de establecer si ello implicaba el reconocimiento de la deuda que exige el art. 2° del Decreto Nº 852/95 para impedir la aplicación de la caducidad de la Ley Nº 24.447 y, en tal sentido, entendió que, por tratarse de un acuerdo sujeto a aprobación que no se había producido, aquel convenio carecía de eficacia como reconocimiento de deuda.
También examinó la deuda cuya cancelación se pretendía, ya sea para determinar su fecha de origen como en cabeza de quien recaía el pago que se reclamaba (Estado Nacional o empresa privada).
Asimismo, evaluó los efectos de las presentaciones efectuadas por el particular en el trámite del expediente administrativo, respecto de la caducidad de las actuaciones que prevé el art. 26 de la Ley Nº 24.447 y concluyó que si son meros escritos destinados a evitar la configuración de la mentada caducidad pero sin carácter impulsorios del proceso, carecen de virtualidad para impedir una declaración de este tipo[20].
Como indicamos, la Procuración del Tesoro de la Nación se pronunció en distintos casos sobre la procedencia de aplicar el régimen de la Ley Nº 24.447 y, al igual que en sede judicial, la línea directriz que guía la resolución de aquellas cuestiones consiste en examinar si en las actuaciones administrativas medió un reconocimiento de la deuda reclamada y si se produjo la inactividad imputable al particular.
Con relación al primero de estos temas, se consideró que no se podía aplicar la caducidad legal cuando, a raíz de la documentación agregada al expediente, se verificaba la existencia de una clara e inconfundible manifestación de voluntad de la Administración, expresada formalmente en el marco de un proceso especial y con la intervención de las áreas y organismos con competencia en la materia, haciendo lugar al reconocimiento del crédito cuya cancelación se pretendía.
Para llegar a esa conclusión se tuvo en cuenta, entre otros elementos, la existencia de liquidaciones de las sumas adeudadas al interesado, debidamente suscriptas por los funcionarios competentes del organismo deudor; la existencia de formularios de requerimiento de pago suscriptos por funcionario competente (a efectos del régimen de consolidación de deudas públicas); certificaciones expedidas por funcionario competente, dando cuenta de que la deuda se hallaba reconocida y de su importe[21].
Del mismo modo se analizó si la inactividad del particular había existido o si ella fue relevante para considerar que había operado la caducidad, circunstancia que se descartó cuando la inacción fue por un período breve (menos de cuatro meses) en un trámite administrativo de más de veinte años y con constancias que permitían tener por reconocida la deuda[22].
IV.2.4. El desistimiento
El RLNPA también prevé que el procedimiento concluya mediante el desistimiento del interesado, en dos especies: el desistimiento del procedimiento y el desistimiento del derecho, que en rigor de verdad es una renuncia a la pretensión que se intentaba hacer valer en el procedimiento[23].
Ambas formas de conclusión tienen una regulación común, sin perjuicio de algunas características especiales.
En tal sentido, el desistimiento y la renuncia deben ser formulados fehacientemente por la parte interesada, su representante legal o apoderado (art. 66). Esta previsión está en línea con aquella doctrina que enseña que la renuncia de derechos no se presume, que debe ser expresa y que su interpretación debe ser restrictiva[24].
Cuando fueren varias las partes interesadas que participen del procedimiento, el desistimiento de sólo alguna o algunas de ellas no incidirá sobre las restantes, de modo tal que en ese caso el procedimiento continuará (art. 69) y, de la misma manera que sucede con la caducidad, la Administración puede continuar con el procedimiento, aun cuando las partes hayan desistido, si la cuestión planteada puede afectar de algún modo al interés administrativo o general. En este supuesto, se debe adoptar este temperamento por resolución fundada y la decisión definitiva incluso puede beneficiar a quienes hubieren desistido (art. 70).
Parte importante de la doctrina opina que el desistimiento no produce efectos por sí, ya que es necesario que la Administración dicte el pertinente acto administrativo por el cual tenga al particular por desistido del procedimiento[25]
No obstante, en algún caso la Procuración del Tesoro de la Nación entendió que la orden de archivo de las actuaciones sin haberse resuelto en forma expresa la petición concretamente formulada puede importar un pronunciamiento tácito de la Administración y que ello significaría la admisión de la conclusión del procedimiento[26].
Las diferencias respecto al desistimiento del procedimiento y la renuncia están contempladas en los arts. 67 y 68, respectivamente. En el primer caso se producirá la clausura de las actuaciones en el estado en que se hallaren, pero aquel desistimiento no será obstáculo para que se pueda plantear nuevamente igual pretensión, sin perjuicio de lo que corresponde en materia de caducidad o prescripción. También se aclara que en si el desistimiento se refiere a los trámites de un recurso ello provocará como consecuencia que el acto impugnado quede firme. En este caso, el desistimiento del procedimiento también implica el consentimiento con el acto que se estaba impugnando y la renuncia a seguir cuestionándolo.
El desistimiento del derecho en que se fundó la pretensión ─la renuncia propiamente dicha─ impedirá promover otra con el mismo objeto y causa.
Cabe consignar que las renuncias se dan con mayor asiduidad en los procedimientos contractuales, en los que también son usuales los acuerdos o convenios en los que las partes ponen fin a las diferencias que pudieron haber surgido durante la ejecución de contrato. En tales casos, aquellos convenios contemplan la renuncia a cualquier tipo de reclamo administrativo y a veces judicial con motivo de distintas cuestiones (ej. régimen de variaciones de costos correspondiente a las certificaciones de obra, factores de corrección e índices de ajuste, gastos improductivos, eventos compensables, etc.)[27].
V. Otros medios de finalización del procedimiento [arriba]
Además de las previsiones recién examinadas, el sistema de la LNPA contempla otras situaciones en las que el procedimiento administrativo puede concluir por distintas circunstancias. Veamos brevemente cuáles son.
La Administración puede decretar la caducidad del procedimiento administrativo si el particular incumple ciertos requisitos formales. A diferencia del supuesto analizado anteriormente, en el que la caducidad se producía como consecuencia de la inacción del interesado por un período considerable, es decir por falta de impulso de las actuaciones, en este caso aquélla opera ante el incumplimiento de un requisito formal.
En tal sentido, el art. 20 del RLNPA prevé que si no se constituye domicilio o no se lo hiciere de acuerdo con las disposiciones del reglamento, o si el que se constituyere no existiera o desapareciera el local o edificio elegido o la numeración indicada, se intimará a la parte interesada en su domicilio real para que lo constituya en debida forma, bajo apercibimiento de continuar el trámite sin su intervención o disponer la caducidad del procedimiento según lo prevé el art. 1°, inc. e), ap. 9, de la Ley Nº 19.549.
La misma consecuencia se prevé para la falta de constitución del domicilio especial y de denunciar el real (art. 23).
Otro supuesto en el que se podría decretar la caducidad del procedimiento es el que contempla el art. 24 del RLNPA relativo a las peticiones múltiples. Mediante el citado precepto se permite acumular en un solo escrito más de una petición siempre que se tratare de asuntos conexos que se puedan tramitar y resolver conjuntamente, pero si a juicio de la Administración no existiere esa conexión o la acumulación trajere dificultad a la tramitación de los asuntos, aquélla podrá intimar al particular para que presente sus peticiones por separado, bajo apercibimiento de proceder de oficio a sustanciarlas individualmente si fueren separables, o en su defecto disponer la caducidad del trámite.
También se debería incluir en esta categoría al supuesto previsto en el art. 34 del RLPA, en cuanto regula las consecuencias del cese de la representación para actuar en el expediente administrativo. En tal sentido, se contemplan distintos supuestos para que aquella representación cese y se prevé que la Administración emplazará al mandante para que comparezca por sí o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de continuar el trámite sin su intervención o disponer la caducidad del expediente, según corresponda.
Hemos visto que si bien es relativamente fácil precisar el punto de inicio de un procedimiento administrativo, es más difícil establecer con precisión cómo y cuándo concluye.
A esta situación contribuye la multiplicidad de procedimientos administrativos que lleva a cabo la Administración, así como las distintas decisiones que se pueden adoptar durante su transcurso.
Es esta misma multiplicidad la que determina la existencia de diversa regulación sobre las formas de conclusión del procedimiento, circunstancia que se agrega a la previsión del art. 2° de la Ley Nº 19.549 de mantener la vigencia de ciertos procedimientos especiales.
En el sistema de la LNPA se adopta una posición formal para regular la conclusión del procedimiento y se prevé un modo normal y otros de características anormales.
Desde este punto de vista, se debe enfatizar la importancia de que los procedimientos concluyan con un acto que expresamente resuelva todas las cuestiones planteadas en el expediente administrativo (el acto definitivo), pues ello es consustancial con el deber de la Administración de resolver y con el debido proceso adjetivo que el ordenamiento jurídico reconoce a los particulares.
En tal sentido, se debe alentar la conclusión de los procedimientos administrativos por este modo y evitar que concluyan por medios anormales, los que deben ser reservados únicamente para los casos en que es imposible la continuación del trámite administrativo.
Con ello se contribuye, por un lado, a hacer realidad uno de los principios más declamados ─y tal vez menos ejercidos─ del procedimiento administrativo, cual es el de la eficacia de los trámites, mientras que, por el otro, se respetan los derechos de los particulares.
[1] Hutchinson, Tomás, Régimen de Procedimientos Administrativos Ley 19.549, 6ª ed. act. y ampl., Buenos Aires, Astrea, 2002, p. 31.
[2] Canosa, Armando N., Procedimiento administrativo: recursos y reclamos, 1ª ed., Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2008, p. 57.
[3] Normalmente, en materia de sanciones disciplinarias o infracciones la muerte del sujeto provocará la conclusión del procedimiento, circunstancia que no sucederá si se trata de un expediente por el que se discute el reconocimiento de derechos patrimoniales, que podrá continuar con los sucesores.
[4] Ugolini, Daniela B., “Modos de terminación del procedimiento administrativo”, en Cassagne, Juan Carlos (dir.), Procedimiento y Proceso Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2005, pp. 161/171.
[5] El Código Procesal Civil y Comercial de la Nación también prevé formas anormales de conclusión del proceso judicial (arts. 304 a 318, que regulan sobre el desistimiento, el allanamiento, la transacción, la conciliación y la caducidad de la instancia). La forma normal es la sentencia, aunque también en este caso una vez que queda firme ello da origen a un proceso de ejecución que tramite en el mismo expediente judicial o por incidente.
[6] Conf. art. 2° del decreto 722/96, con las modificaciones del art. 1° del decreto 1155/97 (B.O. 8/7/96 y 11/11/97, respectivamente). El decreto 722/96 derogó el decreto 9101/72, concomitante con la ley 19.549, que fijó la lista de procedimientos especiales que continuarían vigentes.
[7] Cabe señalar que, con respecto a la aplicación del instituto del silencio en materia de recursos contra decisiones de fisco que prevé el art. 74 del decreto reglamentario de la ley 11.683, se expidió la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala IV, en la causa “The First National Bank of Boston c/ D.G.I.” (LL 2001-F, 752). Por su parte, al tratar el recurso ordinario de apelación que interpuso el fisco, la Corte Suprema confirmó la sentencia de la cámara (Fallos: 324:3335).
[8] Con todo, cabe destacar que no es usual la declaración de caducidad del procedimiento por esta causa, toda vez que requiere la intervención del particular mediante un pedido de pronto despacho.
[9] Aun cuando la investigación concluye con la mencionada resolución que prevé el art. 122 del reglamento, cabe señalar que el mismo cuerpo normativo contempla la posibilidad de articular recursos administrativos contra los actos que impongan sanciones no expulsivas (art. 124), circunstancia que de ocurrir permite ver que, en rigor, el procedimiento administrativo continuará hasta la resolución de dichos recursos.
[10] Ampliar en Papel, Romina Laura, “La conclusión normal y anormal del procedimiento administrativo. La caducidad, el desistimiento y la renuncia”, en Tawil, Guido Santiago (dir.), Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2009, pp. 309/318.
[11] Con excepción del caso del inc. a), del art. 22, que prevé la revisión del acto cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, en el plazo de diez días desde su notificación, en los demás supuestos se trata de revisión de actos firmes como consecuencia del descubrimiento de nuevos documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de un tercero (inc. b); cuando aquéllos fueron dictados sobre la base de documentos cuya declaración de falsedad se desconocía o ella se hubiere realizado después de emanado el acto (inc. c) o, finalmente, cuando el acto se hubiere dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada (inc. d).
[12] Hutchinson, Tomás, Régimen de Procedimientos Administrativos Ley 19.549, cit. p. 333.
[13] La Corte Suprema ha dicho que la denegación por silencio es una herramienta que utiliza el ordenamiento para que el particular pueda accionar judicialmente ante el incumplimiento de la Administración, pero en modo alguno transforma ese silencio en una manifestación de voluntad, simplemente porque aquélla nada hace ni dice, sino que, sencillamente, no actúa, es decir, deja transcurrir el plazo sin resolver. En esta situación, constituye una exigencia desmedida y violatoria del derecho de defensa, pretender que el particular esté obligado a considerar denegada su petición por el solo vencimiento del plazo, toda vez que el silencio es un derecho que le asiste para paliar la omisión administrativa y no constituye una carga que se le imponga y cuya inobservancia revierta en su perjuicio, agravando el daño ocasionado por el incumplimiento de la administración (Fallos: 324:1087).
[14] Esta reforma generó gran cantidad de estudios sobre los diversos tópicos que abarcó, uno de los que más controversia generó fue, precisamente, el nuevo texto del art. 31 de la ley 19.549 con relación a la aplicación del silencio. Nos hemos ocupado del tema en Siseles, Osvaldo E. y Vincenti, Rogelio W., “La ley de emergencia 25.344 y el proceso contencioso administrativo” LL 2001-F-1179. Para conocer el estado actual de la cuestión se puede consultar el trabajo de Tawil, Guido Santiago, “El plazo para accionar en la instancia contencioso-administrativa”, Revista de Derecho Administrativo N° 75 (enero/marzo 2011), Buenos Aires, Abeledo-Perrot, pp. 275/315. La Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronunció sobre el tema y su efecto con relación a la habilitación de la instancia judicial en el caso “Biosystems”, sent. del 14/02/2014.
[15] Como consecuencia de las modificaciones que se introdujeron en el RLNPA por el decreto 1883/91, el que también aprobó un nuevo texto ordenado, se previó un régimen transitorio para los expedientes en trámite iniciados con anterioridad a la vigencia del citado régimen en el que se previó la situación de las actuaciones paralizadas por causas imputables al administrado o a la Administración. Para el primer supuesto, se dispuso que los órganos competentes deberían notificar esta situación a los interesados y hacerles saber que si no manifestaban su voluntad de continuar con el trámite se declararía la caducidad prevista en el art. 1°, inc. e), ap. 9, de la ley 19.549. Para el segundo, en tanto, se previó que se le notifique esta situación a los interesados y se les haga saber que si no manifestaban su voluntad de continuar con el trámite también se declararía la caducidad (art. 21, incs. a y b). Expresamente se excluyó de ese régimen transitorio a los expedientes relativos a sumarios administrativos (inc. c).
[16] En la actualidad, estas disposiciones de la ley 24.447 están incorporadas a la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto 11.672 (t.o. 2005), en los arts. 137, 138 y 139.
[17] En la causa “Castro, Favio D. c/ Ministerio de Cultura y Educación”, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala II, por mayoría entendió que el régimen de la ley 24.447 se aplica a las deudas por diferencias salariales, porque la excepción que contempla el art. 25 de esa ley sólo es aplicable a deudas previsionales (LL 2000-D, 481). De todos modos, cabe retener que, en general, la Corte Suprema no se pronunció expresamente sobre la validez constitucional del régimen de esta ley, ya sea porque entendió que los interesados en esa declaración no habían refutado adecuadamente los argumentos del tribunal de grado o porque el planteo no estaba suficientemente fundado (v. en tal sentido, la causa “Ecomad”, sentencia del 23 de diciembre de 2004, Fallos: 327:5605, cons. 12).
[18] CSJN, 13/10/04. “Mantyc S.R.L. y otro c/ Estado Nacional -Ejército Argentino y otros s/ contrato de obra pública” (Fallos: 332:2288, cons. 6°).
[19] CSJN, causa “Ecomad”, citada.
[20] Los tres temas fueron abordados en Dictámenes: 235:193 (2000). La misma conclusión se adoptó, con relación a las dos últimas cuestiones, en el Dic. N° 471, del 24 de noviembre de 2004 (Dictámenes: 251:536).
[21] PTN, Dictámenes 245:134; 262:468; 265:252, entre otros. Por el contrario, en Dictámenes: 275:292 se entendió que había operado la caducidad de la ley 24.447 al reclamo de una deuda que había tramitado ante el ex Tribunal Arbitral de Obras Públicas, pronunciamiento en el que también se analizó la procedencia de aquel régimen en los procedimientos especiales ante tribunales administrativos, cuya vigencia prevé el art. 2°, inc. a), del decreto 722/96.
[22] PTN, Dict. N° 234, del 28 de agosto de 2007 (Dictámenes: 262:468).
[23] De ahí que la doctrina considera que renuncia es el término correcto para aludir a este supuesto de conclusión del procedimiento. V. autores citados en notas 1, 4 y 10.
[24] La Procuración del Tesoro de la Nación ha señalado que la renuncia de derechos no se presume (art. 874 CC [actual art. …CCC]) y que cuando existen dudas en el sentido de atribuir a la declaración de voluntad del presunto renunciante una intención abdicativa, debe considerarse que no hubo renuncia (Dictámenes: 248:255; 252:267). También ha dicho que, según surge del citado precepto legal, la intención de renunciar no se presume y los actos que induzcan a probarla deben ser interpretados restrictivamente, correspondiendo colegir que toda renuncia debe ser aplicada estrictamente a los derechos que su autor tuvo en vista al renunciar, sin extenderse a otros, aun cuando tuvieren con aquéllos una relación más o menos estrecha. En tal sentido, aclaró que no puede otorgarse a un acuerdo un alcance mayor que el delimitado por su propio objeto, es decir, forma de pago y prórroga, en tanto no pudiera surgir de algún otro elemento del acuerdo, de sus contenidos económicos o de sus antecedentes una intención distinta en la voluntad de las partes. Consecuentemente, cabría interpretar que todos los derechos y obligaciones allí nacidos y renunciados se referirían únicamente a las cuestiones tratadas, esto es, la forma de pago y la prórroga, por lo que el reclamo relativo al art. 11 del decreto 1689/86 constituiría, en principio, uno de los derechos emergentes del contrato que quedaría subsistente (Dictámenes: 209:272).
[25] Comadira, Julio R., “Modos anormales de terminación del procedimiento administrativo”, en Derecho Administrativo. Acto administrativo, procedimiento administrativo y otros estudios, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1996, pp. 167/188, originalmente publicado en JA 1976-IV-622.
[26] PTN, Dictámenes: 195:97, en el que se tuvo en cuenta, además, que habían transcurrido casi diez años desde el archivo del expediente hasta la nueva presentación del interesado, circunstancia que unida a que no se advertía la existencia de un interés Administrativo o General que hubiese exigido a la Administración la continuación del trámite conduciría a sostener que hubo por parte de esta un pronunciamiento tácito acordando tal desistimiento.
[27] De todas formas, la suscripción de convenios o acuerdos también da lugar a conflictos de interpretación derivados de la divergencia de posiciones en cuanto a sus términos o fines. Un buen ejemplo de ello es el Dict. N° 84, del 28 de abril de 2010, de la Procuración del Tesoro de la Nación (Dictámenes: 273:105).
