El Banco Central de la República Argentina ¿debe ser una entidad autárquica o formar parte del Poder Ejecutivo Nacional?
Romina Iturrieta
1. Introducción [arriba]
El dinero se ha utilizado desde hace miles de años, por el contrario, los bancos centrales, son recientes creaciones en el escenario de la historia mundial. El sistema de la reserva federal que es el banco central de los E.E.U.U. se creó en 1913. El banco de Inglaterra y el Banco de Suecia, son los bancos centrales más antiguos, se fundaron a finales del siglo XVII. Pero los bancos centrales modernos se remontan al siglo XIX cuando comenzaron a definirse sus funciones en una economía de dinero fiduciario y bancos comerciales.
Actualmente todos los países, cualquiera sea su extensión, tienen un banco central cuyas tareas básicas son dos: en primer lugar tiene que garantizar el funcionamiento fluido del sistema bancario y financiero. En particular, evitar los colapsos financieros que pueden ocurrir en cualquier sistema financiero, con una extensa mediación financiera. Al desempañar esta tarea el banco central es el prestador de último recurso. El prestador de último recurso presta a las instituciones financieras y a las empresas cuando un pánico amenaza al sistema financiero. La segunda terea de los bancos centrales es dirigir la política monetaria, es decir, controla la cantidad de dinero con vistas a conservar una baja inflación sin crear un elevado volumen de desempleo.
El artículo 1 de la ley Nº 24.144 dice que el Banco Central de la República Argentina es una entidad autárquica del Estado Nacional regida por las disposiciones de la presente Carta Orgánica y las demás normas legales. El BCRA, se auto-gobierna siendo su capital propiedad del Estado. Actúa como agente financiero del Estado. La misión primaria y fundamental del Banco Central es preservar el valor de la moneda. A través de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias inspecciona y controla todas las instituciones financieras. Su presidente es designado y removido por el presidente de la nación. Esto trae como consecuencia delimitar hasta donde llega la facultad del Poder Ejecutivo nacional para darle instrucciones al Banco Central en el caso en que surja un conflicto entre las instrucciones que el Poder Ejecutivo Nacional dicte y las directivas que debe seguir el banco, viéndose así, sus funcionarios, en una contradicción: entre cumplir sus funciones de administrar y conservar las reservas, u obedecer órdenes de sus superiores con las sanciones pertinentes en su caso.
En este trabajo analizaremos la naturaleza del Banco Central de la Nación y además trataremos de delimitar hasta donde llega la capacidad sus directivos y funcionarios de resistir órdenes o incumplir normas bajo la protección de cumplir con su misión al frente de la entidad bancaria, es decir, cual es el grado de independencia que debería tener el banco central frente al Poder Ejecutivo Nacional.
2. Historia del Banco Central [arriba]
El sistema monetario y bancario argentino antes de la creación del Banco Central
Hasta 1881 el sistema monetario y financiero argentino estaba caracterizado por la convivencia de una multiplicidad de monedas emitidas por distintos bancos en el país o extranjeras. En 1881 se instauró una moneda nacional y se la vinculó al patrón oro pero la convertibilidad fue efímera y continuaron circulando lo que contemporáneamente llamaríamos cuasi-monedas, distintas al signo monetario nacional. Sólo después de renovadas crisis asociadas en muchos casos al endeudamiento externo, a principios del siglo XX, el país pudo volver al patrón oro y establecer un vínculo rígido entre el saldo del balance de pagos y la cantidad de dinero.
El estallido de la crisis bancaria de 1890-91 motivó la creación de instituciones como la Caja de Conversión y el Banco de la Nación que hasta la década de 1930 centralizan instrumentos y funciones que luego le serían propias al Banco Central.
Pero la falta de coordinación y las fluctuaciones del balance de pagos asociadas a los inestables movimientos de capital y también al perfil productivo del país, sesgado hacia la producción de productos primarios altamente vulnerable a los cambios en el mercado mundial, impidieron resolver la gran inestabilidad monetaria y financiera.
En este contexto, se sucedieron desde 1900 varios proyectos de Ley de creación de un ente rector responsable del ordenamiento y control del sistema monetario y bancario del país, destacándose el presentado por el presidente Hipólito Yrigoyen en 1917 que incluía una política monetaria activa, de avanzada para la época.
Ninguno de estos proyectos prosperó en el Congreso Nacional con una composición mayoritaria de orientación conservadora.
Una década más tarde, con el inicio de la crisis financiera internacional de 1929 el sistema monetario y financiero del país se mostró definitivamente agotado. La Argentina, con una economía absolutamente abierta, fue sacudida por las medidas proteccionistas de sus socios comerciales y también por la drástica disminución de los flujos de capitales, corriente de recursos clave para sostener su balance de pagos con una pesada carga de remesas de beneficios de las empresas extranjeras y del servicio de la deuda pública. La crisis obligó a instaurar el control de cambios y otras medidas de intervención estatal que configuraron un abandono en los hechos de los postulados del librecambio. En ese contexto, y debido a sus repercusiones en el sistema bancario, se dieron las condiciones para la creación de un Banco Central que se hiciera cargo de centralizar el control de la política monetaria y cambiaria.
La historia del Banco Central de la República Argentina en sus diferentes etapas
Producto de la reforma monetaria y bancaria de 1935 nace el Banco Central de la República Argentina (BCRA) como una entidad mixta con participación estatal y privada, que tenía entre sus funciones la exclusividad en la emisión de billetes y monedas y la regulación de la cantidad de crédito y dinero, así como la acumulación de las reservas internacionales, el control del sistema bancario y actuar como agente financiero del Estado. Se dota así a la autoridad monetaria de instrumentos que posibilitan ejercer el papel de “prestamista de última instancia” y la adopción de políticas anti-cíclicas a fin de moderar las fluctuaciones económicas.
Bajo la gerencia de Raúl Prebisch (1935-1943) y con un esquema del control de cambios, el BCRA pudo realizar políticas anti-cíclicas, mantener el servicio de la deuda externa e incluso rescatar con reservas disponibles parte de la deuda externa, en un contexto de fuerte alza de los precios de las exportaciones.
Sin embargo, la aplicación de políticas monetarias seguía estando condicionada por las preferencias e intereses de los inversores extranjeros – predominantemente británicos - que querían enviar sus ganancias al exterior y evitar devaluaciones de la moneda nacional.
En 1946 se dispuso la Nacionalización del BCRA, y su función prioritaria pasó a ser la de promover el desarrollo económico. De este modo, buscó reducir la proporción de préstamos hacia actividades especulativas, y en contraposición, enfocar los recursos hacia las actividades productivas.
En 1949 el BCRA pasó a depender del Ministerio de Finanzas de la Nación profundizando la política de orientación del crédito hacia la producción en actividades de importancia para el desarrollo del país.
Desde entonces y hasta 1976, con las alternancias político-económicas que caracterizan al período, el Banco Central jugó un papel muy importante en la regulación de las tasas de interés y en el otorgamiento de créditos selectivos para desplegar una estrategia de sustitución de importaciones así como de promoción de exportaciones, con el objetivo de diversificar la matriz productiva y superar la etapa agro-exportadora.
En esta alternancia de políticas se inscribe la reforma de 1957 cuyo objetivo era liberalizar el sistema financiero, eliminar la nacionalización de los depósitos y la asignación por el Banco Central del crédito. Al Banco se le otorga un mayor grado de autonomía pero se prescribe que en el ejercicio de sus funciones se debía seguir las “directivas fundamentales del gobierno nacional en materia de política económica”. Asimismo se limita el monto que el Banco puede prestarle al gobierno pero no se abandona del todo el rol de la autoridad monetaria en el direccionamiento del crédito productivo, a través del control de la tasa de interés y el otorgamiento de redescuentos que permitían bajar sustancialmente el costo financiero los proyectos de inversión.
Con un nuevo quiebre del orden constitucional en 1976 la economía argentina sufrió un brusco cambio de rumbo. El golpe cívico-militar entendió que el proceso de sustitución de importaciones se había agotado e impulsó medidas de liberalización comercial y financiera, en particular de la tasa de interés y de los movimientos de capitales con el exterior.
El Banco (cuya carta orgánica no es modificada) se encuentra con nuevas tareas que emergen de esa liberalización de las tasas de interés así como del ingreso masivo de nuevas entidades al sistema bancario bajo una nueva Ley de Entidades Financieras (aprobada en 1977).El cambio de rumbo configura una temprana y poco cuidadosa inserción de la Argentina en el proceso de globalización financiera que termina con una masiva crisis bancaria en el año 1980, una de balance de pagos en 1981 y la de la deuda externa a partir de 1982.
Con el restablecimiento de los gobiernos democráticos en 1983, y luego de un breve período hasta 1987 de políticas monetarias activas bajo algunas restricciones a los movimientos especulativos de capitales, en 1992 el plan de convertibilidad radicaliza aún más la política de liberalización iniciada en 1976.
Con el establecimiento de la convertibilidad, la oferta monetaria quedaba determinada por el flujo neto de divisas con el exterior y al Banco Central se le otorga el mandato unívoco de “preservar el valor de la moneda” para pasar a tener un papel muy similar al de la Caja de Conversión de 1899, aunque dotado de la atribución de supervisión del sistema bancario bajo una cierta descentralización en la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias (SEFyC). En 1992 se modifica la Carta Orgánica para acompasar la misión y funciones del Banco Central a los lineamientos de la política económica y en particular a la convertibilidad del peso con el dólar estadounidense.
Este período se caracterizó por una marcada baja en la tasa de inflación respecto a la que había prevalecido en las décadas previas. Inicialmente el régimen permitió una fuerte recuperación de la economía, pero resultó demasiado rígido, para acomodar shocks externos. Así la crisis rusa de 1998 precipitó una salida generalizada de fondos de mercados emergentes, que en el contexto del tipo de cambio fijo propuesto por la Convertibilidad, precipitó a la Argentina en una profunda recesión, que finalmente derivó en la Ley de Emergencia Económica de 2002, donde se abandona la Convertibilidad hacia un esquema más flexible en el que el BCRA recupera la capacidad de efectuar políticas monetarias y cambiarias activas.
Vale rescatar de esa época una mejora sustancial en la calidad de la regulación prudencial del Banco Central, que permitió a la postre una mayor solvencia de las entidades financieras que operan en el país.
Una década más tarde, en marzo de 2012, se re-establece el mandato múltiple al Banco Central, devolviéndolo al servicio del desarrollo económico y la contribución a una mayor equidad social, pero preservando el objetivo de la estabilidad monetaria y la del sistema financiero como objetivos primarios de la institución.
Esta Carta Orgánica del BCRA también re-estableció un vínculo más estrecho entre las decisiones de la SEFyC, el Directorio y la Presidencia del Banco Central, dado que la experiencia mundial durante la crisis financiera internacional que se iniciara en 2007 ha demostrado que la supervisión de las entidades debe mantenerse dentro de los bancos centrales .[1]
3. Funciones del Banco Central [arriba]
Las actividades que ejerce el Banco Central son las siguientes:
1. Custodio y administrador de las reservas de oro y divisas: Centraliza las reservas de oro, divisas y otros activos externos acumuladas. Siendo las divisas una deuda de las instituciones bancarias extranjeras, esta partida equivale a un crédito concedido por el Banco Central al país extranjero.
2. Agente financiero del gobierno nacional: El Banco Central es agente financiero del gobierno nacional y en carácter de tal, realiza operaciones de cobro y de pago por cuenta de éste. También está encargado de la emisión de valores públicos del gobierno nacional y de atender el servicio de la deuda pública nacional.
3. Responsable de la política monetaria: A través de diversos mecanismos, el Banco Central controla la oferta monetaria, regulando para ello el comportamiento de los bancos comerciales. Asimismo, puede comprar y vender en el mercado valores públicos, divisas y otros activos con la finalidad de regular el mercado monetario.
4. Banco de bancos: El Banco Central actúa como banco de bancos y financia marginalmente a la banca, es decir, que los bancos pueden acudir a él para corregir situaciones de iliquidez. Los redescuentos y adelantos que el Banco Central puede otorgarles deben serlo sólo por un plazo de hasta 30 días corridos y por montos limitados. Estas restricciones se originan en un uso abusivo de las líneas de redescuentos que sólo sirvió para postergar el cierre de bancos con problemas patrimoniales importantes.
5. Proveedor de dinero de curso legal: El Banco Central es el encargado de la emisión de billetes y monedas que constituyen a la circulación monetaria. A su vez, el Banco Central retira de circulación los pesos que recibe a cambio de las divisas que vende en el mercado cambiario. En efecto, toda vez que la demanda exceda a la oferta de divisa, el Banco Central está obligado a intervenir para abastecer al mercado cambiario.[2]
4. Centralización, desconcentración y descentralización de los entes públicos [arriba]
El Dr. Gordillo enseña, que la centralización implica que las facultades de decisión están reunidas en los órganos superiores de la administración. Es este el estadio más primitivo de la administración pública central. Hay que destacar que el Presidente de los EE.UU., a pesar de su gran poder, puede tomar muchas menos decisiones que nuestro Presidente y además tiene muchos más controles internos y externos del resto del aparato estatal y de la sociedad.
En la desconcentración, en cambio, se han atribuido partes de competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o del mismo ente estatal (Jefe de Gabinete, Secretarios de Estado, direcciones generales o nacionales.)
Por último, la descentralización aparece cuando la competencia es atribuida a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia y constituida por órganos propios que expresan la voluntad del ente. Para que sea una contribución a la estabilidad y continuidad democrática, es importante que los nombramientos de sus autoridades sean en forma escalonada y nunca con la renovación presidencial de la Nación. Así se comenzó con el Banco Central de la República Argentina.
Todos los entes estatales descentralizados (entes autárquicos, empresas del Estado, etc.) tienen algunas características básicas comunes:
1. Tienen personalidad jurídica propia: esto es, pueden actuar por sí mismos, en nombre propio, estando en juicio como actores o demandados, celebrando contratos en su nombre, etc.
2. Cuentan o han contado con una asignación legal de recursos: es decir, que tienen por ley percepción de algún impuesto o tasa, o reciben sus fondos regularmente del presupuesto general o los han recibido en el momento de su creación aunque después se manejen con los ingresos obtenidos exclusivamente de su actividad.
3. Su patrimonio es estatal: es decir que, estas entidades son “propiedad” del Estado, en el sentido que el Estado puede eventualmente suprimir el ente y establecer el destino de sus fondos como desee, disponiendo de ellos como si fuesen propios. Aunque el ente aparece formalmente como el “propietario” de sus propios bienes, en verdad, por la razón antes dicha, resulta serlo el Estado. Esta es, la distinción entre las entidades estatales y no estatales; y en estas últimas, lógicamente, el Estado no puede disponer de los fondos como desee en caso de disolución, sino que ellos deben reintegrarse a sus respectivos propietarios.
4. Tienen facultad de administrarse a sí mismos: Esta es la competencia para resolver sus problemas, sin recurrir a la administración central más que en casos previstos expresamente. Esta característica está comprendida en la primera, ya que, no se concebiría el otorgamiento de personalidad jurídica a una entidad sin capacidad de auto-administración.
5. Son creados por el Estado: Fue discutido si podían ser creadas por decreto o no, pero la ley de contabilidad establecía que debían serlo solo por ley, excepto las empresas del Estado que por autorización legal expresamente podían ser creadas por decreto. La ley 25.152 también prohíbe al Poder Ejecutivo Nacional la creación de entes descentralizados. Incluso la delegación legislativa al P.E.N. excluye los entes descentralizados. Están sometidas al control estatal que no ha de confundirse con control administrativo por el Poder Ejecutivo, que tiende a disminuir. El ámbito y la extensión del control es variable pero pueden señalarse algunos caracteres comunes: control del presupuesto y de la inversión, a través de los organismos específicos (Auditoría General de la Nación, SIGEN); designación del presidente y parte del directorio.
Por excepción, en casos muy graves, se admite la facultad de intervención, excepto en el caso de los entes reguladores y otros semejantes en cuanto a su independencia.[3] En sus relaciones con la administración central y otros entes estatales se rigen exclusivamente por el derecho público y en sus relaciones con los particulares pueden regirse en forma parcial por el derecho privado en el caso de realizar ciertas actividades comerciales o industriales.
6. Fin: Aquí hay dudas respecto a si puede sumarse como característica que las entidades descentralizadas estatales persigan un fin público, por oposición al comercial o industrial. En realidad, desde tiempos históricos el Estado además de realizar sus clásicas actividades públicas administrativas, invadió en su momento este otro tipo de tareas, algunas de las cuales no han sido nuevamente privatizadas o, por el contrario, han sido re-estatizadas: YPF, Aerolíneas Argentinas, son sólo ejemplos de ello. Como consecuencia, no podemos caracterizar en forma genérica a los entes estatales descentralizados como portadores única y exclusivamente de fines administrativos, sino que debemos incluir la posibilidad de que efectúen actividades comerciales o industriales. [4]
5. Autonomía y autarquía [arriba]
Desde la antigüedad se distinguen dos conceptos muy relacionados: “Autarquía” y “autonomía:”
1. “Autarquía”: significa que un ente determinado tiene capacidad para administrarse a sí mismo.
2. “Autonomía”: agregaría a la característica anterior la capacidad para dictarse sus propias normas, dentro del marco normativo general dado por un ente superior.
En realidad no hay sino una diferencia de grados, pero en nuestro país siempre se le ha querido agregar una dosis cualitativa. Es así como la antigua proposición de la autonomía académica de las universidades y una cierta autonomía municipal tiene recepción constitucional en 1994. Salvo estas diferencias cualitativas que hacen a la extensión del control estatal, no hay diferencias esenciales. Cuando se dice que la autonomía implica darse sus propias normas dentro de un marco normativo superior, abarca no sólo a las provincias sino también a los entes autárquicos, ya que éstos, a través de sus estatutos, también dictan sus propias normas. La autarquía no puede concebirse como mera capacidad de administrarse, sin poder dictarse norma alguna, sino que comprende siempre el dictado de normas para reglar el propio funcionamiento dentro, por supuesto, de lo establecido por las leyes y reglamentos que le hayan sido dados por el Estado a través de sus órganos. En el caso de los entes reguladores y demás autoridades administrativas independientes es indispensable, pero infrecuente, la no injerencia del poder ejecutivo. Es una de nuestras más graves falencias institucionales, junto a la corrupción. En realidad, no hay una diferencia esencial entre “autarquía” y “autonomía,” sino que existiría como máximo una diferencia de grado, que torna en consecuencia ociosa toda discusión acerca de la naturaleza “autárquica” o “autónoma” de un determinado ente. Una forma curiosa, no técnica pero efectiva, de zanjar estas dificultades, fue la que encontró el constituyente de 1994 al decir que las Universidades nacionales son al mismo tiempo autárquicas y autónomas. La propia Constitución califica simultáneamente de ambos modos a las universidades, lo que puede entenderse, en cuanta autonomía, como ausencia de regulación o control de su actividad académica por el Poder Ejecutivo Nacional, salvo el que en iguales circunstancias ejerce sobre las universidades privadas.[5]
6. La Independencia del Banco Central [arriba]
Un Banco Central es independiente cuando tiene libertad de acción para definir la política monetaria, y la toma de decisiones por parte de su presidente y del directorio está protegida o “aislada” de presiones de origen político, particularmente de parte del gobierno de turno.
La posición ideológica a favor de la independencia del banco central se incrementó con el respaldo de trabajos que mostraron que existiría una relación negativa entre el grado de independencia y la tasa de inflación o, para ser más amplios que el desempeño económico general de un país mejora cuanto más es el banco central frente a la injerencia política.
La influencia de esta posición, muy popular en los mercados financieros y en la comunidad empresarial, respaldada por los organismos internacionales de crédito, ha sido lo suficientemente grande como para impulsar una oleada de reformas en las cartas orgánicas de numerosos bancos centrales en todo el mundo, proceso que se verificó desde principios de la década del noventa hasta la actualidad. La consecuencia es que el grado de independencia de los bancos centrales, tanto legal como efectiva es hoy mucho más alto que la que existía hace veinte años.
Se entiende por “independencia del banco central” a la capacidad o las atribuciones que se le otorgan a dicho organismo para utilizar instrumentos de la política monetaria con el fin de lograr una baja tasa de inflación, aun cuando esto pudiera entrar en conflicto con los otros objetivos del gobierno.
El otro objetivo para un banco central independiente aceptado como “legítimo” es la estabilidad financiera que implica que la superintendencia de entidades financieras debe también ser autónoma. Este último punto es el más controvertido que el caso de la política monetaria, ya que en parte refleja que la supervisión prudencial es un tema en el cual los intereses políticos son usualmente fuertes por distintas razones.
La necesidad de otorgarle independencia al banco central, surge debido a que los funcionarios que deciden la política económica del país (el ministro de economía o el presidente de la nación, por ejemplo) tienen una inclinación “natural” a privilegiar objetivos de corto plazo a expensas de la estabilidad (y supuestamente el mayor crecimiento) de largo plazo. Un típico ejemplo es que el poder ejecutivo podría optar por “cebar la bomba” con fines electorales mediante el incremento del déficit fiscal, recurriendo al endeudamiento con el banco central y la consiguiente emisión de dinero para financiarlo.
El principal argumento a favor de la independencia es, en síntesis, que el banco central que es controlado por el gobierno, y consecuentemente está impulsado por motivaciones políticas q este pudiera tener, puede usar los instrumentos de la política monetaria para alcanzar objetivos distintos de la estabilidad de precios (ya sean de empleo, crecimiento del crédito, financiamiento del déficit, etc.) a costa de sacrificar esta última.
Utilizando una expresión académica la independencia consiste, entonces, en un “mecanismo institucional” por el cual el gobierno se compromete a no inmiscuirse en el manejo de la política monetaria. En un artículo de 1962 Milton Friedman incluso llega a comparar la autonomía del banco central con la relación que hay entre el poder judicial y el gobierno en el sistema republicano, una analogía que parece exagerada.
Sin embargo, esto no significa, que el banco central tenga plena autonomía para hacer lo que quiera. En general hay consenso sobre que el o los objetivos finales de la política monetaria deben ser establecidos por el gobierno, es decir, que el banco central independiente no tiene por qué tener la atribución de fijar cuál es el objetivo a alcanzar. Se dice, entonces, que el banco central no es independiente con relación a los objetivos finales o que carece de independencia política en relación con tales objetivos. La noción de independencia más aceptada consistiría en que el banco central debe tener la atribución de elegir los medios para alcanzar el objetivo final, es decir, independencia respecto a los instrumentos. Esta consiste, en la libertad para manipular los instrumentos de la política monetaria con el fin de lograr el objetivo final.
¿Cómo se puede determinar si un banco central es o no es independiente? Primero, el alcance y la naturaleza de la independencia en cada caso particular deben ser evaluados sobre la base del marco legal. Sin embargo, las leyes al ser necesariamente incompletas no pueden demarcar categóricamente los límites entre la autoridad del banco central y la del gobierno o autoridades políticas bajo todas las contingencias posibles. Sin embargo, es claro que la autonomía del banco central también depende de una serie de factores y de usos y costumbres, que son en determinados por la historia de cada país y la de sus instituciones. Es decir que la independencia tiende a verse afectada si los conflictos entre el banco central y gobierno no se dirimen de una forma que asegure al el banco central porrección suficiente frente una indebida interferencia externa.
En realidad, la independencia es una cuestión de grado y no una variable binaria. Sin embargo, una independencia total y absoluta seria, en principio, incompatible con una sociedad democrática. Asimismo, es muy importante poder distinguir entre la independencia legal o de jure del banco central y la independencia real o de facto. La primera se refiere al grado en que el gobierno tiene atribuciones legales para interferir o controlar la implementación de la política monetaria.
Se suele medir este concepto de independencia por el grado en que los aspectos formales de la legislación (particularmente la carta orgánica) y otras normas afines puedan regular la actividad del banco central consagran o no su independencia respecto del gobierno central. Los factores trascendentes entonces son, variables como: extensión del mandato del presidente y los procedimientos para su designación y remoción (por ejemplo, si éste es nombrado por el poder ejecutivo como en caso de nuestro país o por los directores del mismo banco central); el hecho de que el banco central pueda o no establecer políticas específicas sin consultar al gobierno; la naturaleza de los mecanismos para la resolución de conflictos entre el banco y el gobierno; que la estabilidad de precios sea o no el único objetivo explicitado en la carta orgánica; en qué medida están permitidos los adelantos y los préstamos con garantías al gobierno y bajo qué condiciones de plazos, tasas de interés, etc. La independencia real, en cambio, se refleja en indicadores no formales, como por ejemplo como el ritmo de rotación del presidente del banco central, y en cómo se implementan en la práctica (si se cumplen o se violan) los puntos establecidos en la carta orgánica que, en teoría, garantizan la autonomía del mismo.
La evidencia muestra que hay una distancia considerable entre la independencia legal y la independencia real del banco central en países sub-desarrollados distancia que prácticamente no existiría en los desarrollados. Es por ello que cuando se intenta medir el grado de independencia en países en vías de desarrollo los investigadores utilizan variables que reflejan el comportamiento. La tasa de rotación del presidente es probablemente una de las más la más utilizadas. Esto sucede debido a que es que en cuanto más corto el período durante el cual están en el cargo menor es su independencia, ya que se los expulsa por resistirse a cumplir las órdenes del gobierno. Los países con una opinión pública más contraria a la inflación tienden naturalmente a brindarle más autonomía a sus bancos centrales. Se estaría en presencia de un fenómeno donde las instituciones son endógenas, y por eso, el grado de independencia y la tasa de inflación serían parte de un mismo proceso que reflejaría la existencia de un consenso social adverso a la inflación. De no existir tal conformidad, el simple truco de incrementar la independencia legal del banco central no produciría una caída en la tasa de inflación.
Una de las críticas principales que se le ha hecho a la idea del banco central independiente es que una excesiva autonomía implica que la institución, en la práctica, dejaría de tener que dar explicaciones o de “rendir cuentas” ante la sociedad por las políticas que implementa y el eventual desvío del cumplimiento de los objetivos (accountability), lo cual resulta inaceptable en una sociedad democrática y debilita la legitimidad de la institución, pudiendo llevarla, eventualmente, a un movimiento “anti-reformista” que termine por reducir la independencia del banco central.
Esta crítica apunta esencialmente a rechazar el otorgamiento de la autonomía para definir objetivos y a reservarle dicha tarea al gobierno central. Por otro lado, hay autores que afirman que incluso la independencia operacional, si existe en alto grado, sería incompatible con la accountability. Esto se relaciona, a su vez, con las dificultades que hay para generar los incentivos que se necesitan para que el directorio del banco central actúe efectivamente en correlación con el “interés general” del banco central, en vez de favorecer intereses personales o sectoriales[6] .
Para que la sociedad, que es quien ha delegado la tarea de conducir la política monetaria, pueda evaluar el desempeño de las autoridades del banco central, los objetivos deben estar claramente definidos y no ser excesivamente complejos o ambiguos. Cualquier debilitamiento del control democrático sobre un establecimiento al cual se le otorga un alto grado de autonomía puede generar márgenes demasiado amplios para la discrecionalidad y permitir manejos sucios y objetivos no explicitados que escapen al escrutinio por parte del público y del mismo gobierno.
Esto significa que el elemento adicional y necesario para que la independencia del banco central sea legitima, sostenible y deseable en un sistema republicano y democrático es la transparencia. Ella consiste en que el banco central brinda a la opinión pública en general, y al mercado financiero en particular, información sobre las políticas que implementa y explicita el fundamento de sus decisiones, así como su conocimiento acerca de la evolución de las variables económicas y de cambios en estructurales de la economía.
No sólo se busca adquirir un grado más alto de legitimidad democrática sino además, al mismo tiempo, mejorar la efectividad de las políticas del banco central. La idea es que si la política monetaria es transparente resultará más fácil para los agentes económicos comprender que los cambios de las tasas de interés impulsados por el banco central apuntan efectivamente a mantener una inflación baja y estable, y no a algún otro objetivo diferente. Es decir que, un alto grado de apertura informativa y precisión ayudarían, desde esta forma, a aumentar la credibilidad y a “anclar” las expectativas de inflación en el nivel deseado por el banco central. En la actualidad, este rol para la transparencia es considerado como un elemento modelo de la política monetaria, reflejando el creciente consenso sobre el papel esencial de lo que se conoce como “administración de las expectativas” [7].
7. La famosa causa del dólar futuro [arriba]
La operatoria denominada “venta de dólar a futuro” consiste en un contrato mediante el cual dos partes realizan una transacción en que pactan el valor de la moneda estadounidense a determinada fecha, debiendo compensar el saldo correspondiente si llegado el caso la cotización se modifica. En caso de intervenir el Estado Nacional, esta actuación compromete necesariamente el patrimonio de la Administración Pública, puesto que en caso de registrarse una marcada suba del precio de esa moneda, se deberá afrontar el pago de la compensación correspondiente mediante la erogación de dinero de las arcas del Estado.
El Banco Central de la República Argentina (BCRA) como dijimos anteriormente, es una entidad autárquica del Estado Nacional cuyos objetivos se encuentran previstos en el art. 3 de su Carta Orgánica y consisten en “promover, en la medida de sus facultades y en el marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional, la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social”.
Entre las funciones y las facultades del BCRA se encuentra aquella contemplada por el art. 18, inc. a), que establece que “El Banco Central de la República Argentina podrá: a) “Comprar y vender a precios de mercado, en operaciones de contado y a término, títulos públicos, divisas y otros activos financieros con fines de regulación monetaria, cambiaria, financiera y crediticia”.
Tal actividad se realiza mediante la celebración de contratos a futuro, que consisten en transacciones entre dos partes que habilitan a quien compra a asegurar el precio de un activo, el cual puede radicar en materias primas, o bien en divisas, metales preciosos y tasas de interés, entre otros.
En el caso de resultar la moneda estadounidense el activo del contrato, operatoria conocida como “venta de dólar a futuro”, ocurre que vencido el término se compensan las diferencias entre el precio pactado y el valor que tiene el dólar a esa fecha. En realidad no se intercambian los dólares, sino que, la celebración del contrato sólo implica que eventualmente debe saldarse la brecha entre el monto acordado y el precio de la moneda al día establecido. La concreción de estos contratos de futuros implica necesariamente la constitución de una garantía, cuyo número es establecido por la propia entidad oficial.
La intervención activa del B.C.R.A en estas operaciones puede responder justamente a la necesidad por promover la liquidez de esas garantías, o bien dar certeza sobre el margen de devaluación de la moneda, otorgar cobertura a los operadores y/o procurar asegurar la estabilidad de los mercados.
¿Cómo fue la operatoria? En el caso del dólar el Banco Central presidido por Alejandro Vanoli vendió entre agosto y noviembre a $10,60 y $10,80 por unidad, a los plazos que pedía el sector privado, entre febrero y junio-julio de 2016, a través del Mercado a Futuro de Rosario y del Mercado Abierto Electrónico, pese a que en el momento de la transacción, tanto en los mercados de Nueva York, como en el de capitales locales, a través de la operatoria conocida como "contado con liqui", la divisa cotizaba a un valor de 14 a 15 pesos.
¿Cómo se genera la pérdida o ganancia? Si el Banco Central vende a $10,80 un dólar a fines de febrero, y en ese momento la paridad cotiza a $15,60, deberá entregar al comprador $4,80 por dólar, en compensación por diferencia negativa de precio, generando una pérdida para la autoridad monetaria, pero fundamentalmente a la sociedad en su conjunto, porque lo tiene que hacer con emisión de pesos que luego alimenta la inflación. Por el contrario, si la divisa cotizara al vencimiento $10, obtenía una ganancia de 80 centavos por dólar.
¿El Banco Central está autorizado a hacer operaciones a futuro de dólar? Sí, el ya nombrado art 18 inc. a) lo autoriza específicamente, pero a los precios de mercado, como el Nueva York y el propio mercado de capitales donde había un tipo de cambio legal que surgía de la compra y venta de títulos que cotizaban simultáneamente en pesos y dólares, que se bautizó "contado con liqui", de donde surge una paridad implícita.
Causa 12.152/15. Juzgado Nacional en lo Criminal Federal N° 11, Secretaria N° 22:
En esta causa, el pasado 22 de marzo de 2017, el juez federal Claudio BONADÍO elevó a juicio oral y público la investigación conocida como "Dólar Futuro" en la que la ex presidente Cristina KIRCHNER fue procesada por el delito de administración infiel en perjuicio de la administración pública.
En el procesamiento, BONADÍO señaló que el haber vendido operaciones de dólar futuro a un precio más bajo que el que pagaba el mercado fue un delito. Esa decisión del juez fue avalada por la Sala II de la Cámara Federal cuando, en noviembre pasado, confirmó el procesamiento; elevándose la causa a juicio oral y público (el expediente recayó ante el Tribunal Oral Federal 1).
Los economistas Roberto CACHANOSKY, Miguel BOGGIANO y Martín REDRADO, destacaron que "el directorio del Banco Central, hizo una deliberada defraudación al fisco y al conjunto de los argentinos, porque pactó operaciones de venta a futuro a un precio sensiblemente menor al que cotizaba al momento de la transacción". Se "autorizaron operaciones de venta de dólares a precios sustancialmente menores que los que se pactaban en ese momento en las plazas de Nueva York y también en el mercado de capitales de Buenos Aires, perdiendo reservas en divisas, pero sobre todo violando la propia Carta Orgánica del Banco Central". Asimismo, los economistas destacaron que el monto de la pérdida de cambio para el Banco Central, deberá responder por la diferencia de precio con emisión de dinero, esto es generando inflación.[8]
8. Conclusiones [arriba]
Este trabajo tuvo como objetivo observar la relación de independencia del Banco Central de la República Argentina del PEN teniendo en cuenta el cambio de las variables que determinan la autarquía del Banco Central a partir de las normas que modificaron la Carta Orgánica original del BCRA, es decir delimitar hasta donde llega la capacidad sus directivos y funcionarios de resistir órdenes o incumplir normas bajo la protección de cumplir con su misión al frente de la entidad bancaria.
Desde 1935, fecha de creación del Banco Central de la República Argentina, existieron más de 60 leyes, decretos y decretos leyes relacionados con la carta orgánica. La finalidad de estas normas fue modificar total o parcialmente, la forma de elegir al presidente, los objetivos, la relación del banco con el poder ejecutivo nacional, la elección del directorio, para que de esta forma, el grado de independencia, que se le pretendía conferir, varíe. En todo el mundo ha sido objeto de investigación, el concepto de la independencia de los bancos centrales y sus consecuencias sobre la política monetaria. Desde mediados del siglo XX, en Argentina, este tema cobra especial importancia a la hora de considerar una historia económica que ubica a la inflación como protagonista. Actualmente, se ubica entra las más altas del continente y del mundo, alcanzando valores cercanos al 20% anual. Es necesario evaluar la relación que existe entre la autarquía del B.C.R.A. por la reforma en su carta orgánica, con una política monetaria más conservadora y una mayor estabilidad en los precios.
Tal como venimos sosteniendo, la Argentina es un país subdesarrollado en la cual la estabilidad monetaria sigue estando muy lejos de ser alcanzada. Por lo cual es muy importante analizar la autonomía o autarquía en el funcionamiento del banco central.
En un primer análisis, a partir de la reforma de 1992, observamos que el índice de independencia legal parece estar relacionado negativamente con la tasa de inflación. Previo a esos años, producto de la gran inestabilidad política hasta 1983, año en que vuelve la democracia, esta relación no era contundente.
Se observa, que un alto nivel de autarquía del Banco Central coexiste con una baja tasa de inflación, por el contario, un bajo nivel de independencia legal puede coexistir o no con una alta tasa de inflación. Si analizamos la tasa de rotación presidencial del B.C.R.A vemos que en los casos en que hubo una baja tasa de rotación siempre hubo, al mismo tiempo, una baja tasa de inflación pero puede existir una alta tasa de rotación al mismo tiempo que una alta o baja tasa de inflación. Es decir, que una baja tasa de rotación de presidentes más un alto nivel de independencia legal del Banco central contribuye a una baja tasa de inflación anual promedio.
En nuestra carta Magna, se observan como ejes centrales de una república democrática la división de poderes y establecimiento institucional. Como en párrafos anteriores expresamos, la división de poderes se vulnera y se afecta la función del poder legislativo, organismo encargado de la política monetaria por el art.75 inc. 11 por la reforma a la carta orgánica que permite una mayor injerencia del PEN en las decisiones del B.C.R.A. y hace disminuir de cierto modo la autarquía proclamada por la carta orgánica.
La idea de un banco central independiente gano muchos adeptos, en estos últimos años, y demás nuevas políticas basadas en un presumible efecto positivo que tendría sobre la efectividad de la política monetaria y también, en cumplir con el objetivo de sostener una baja tasa de inflación. Actualmente el diseño institucional está casi formado en el ámbito del banco central y política monetaria por una política de “inflation-targeting”, que se refiere a una estrategia de política monetaria en donde el banco central proyecta y publica una tasa de inflación proyectada y luego intenta dirigir la inflación real hacia la meta propuesta mediante el uso de variaciones del tipo de interés y otros instrumentos monetarios, combinados con una mayor transparencia y rendición de cuentas a la comunidad. No obstante, la autarquía del banco central es dependerá de las características históricas, institucionales y culturales de cada país y tiende a ser consecuencia y no causa de un alto grado de desarrollo socioeconómico e institucional. Al existir diversos grados de autonomía y considerando la plana autonomía como un ideal, cada país deberá elegir qué grado de independencia se acomoda a su situación real.
Como venimos sosteniendo, nuestro país al tener instituciones que no son capaces de proporcionar estabilidad y seguridad jurídica, tiene un banco central que no puede separarse de las políticas económicas del gobierno de turno.
Para finalizar, y coincidiendo con la opinión de los especialistas, no hay que dejar de remarcar la importancia de que el banco central sea autárquico para el buen desarrollo de la economía del país. No es solo es importante la independencia del banco central para el desarrollo del país, sino también para la viabilidad de las regulaciones financieras que gobiernan la política monetaria de éste.
El ideal de independencia que se pretende lograr es uno que no tiene que estar alejado de las políticas del gobierno. Tiene que existir una correlación necesaria entre el banco central y el ministerio de economía ya que las decisiones que tomen en conjunto son las que marcan el sistema financiero y económico de la república; y por eso concluimos que el banco central pese a ser una entidad autárquica con personalidad jurídica y patrimonio propio, integrada por funcionarios públicos, que actúan con relativa libertad y con el objetivo de satisfacer una necesidad pública, no debe estar completamente alejado del Poder Ejecutivo Nacional.
Bibliografía [arriba]
BARREIRA DELFINO, Eduardo A. “Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina. Ley 24.144 modificada por ley 26.739. Comentada. Anotada”, editorial HAMMURABI, Buenos Aires – Año 2013.
BECKER, Víctor A. y MOCHÓN MORCILLO, Francisco “Principios y Aplicaciones de Economía” editorial MC GRAW HILL., 2010.
CONESA, Eduardo “Macroeconomía y política macroeconómica”, ediciones MACCHI, Buenos Aires – Año 2005.
ELESPE, Douglas R. “La nueva carta orgánica del Banco Central. Análisis de efectos, oportunidad y conveniencia”, LA LEY on-line 2012.
GORDILLO, Agustín “Tratado general del Derecho Administrativo”, Tomo 1, Parte General, 8va edición, Fundación del Derecho Administrativo, Buenos Aires – Año 2001.
SILVA Ludovico “La independencia del Banco Central”, editorial Iniciativa para la Transparencia Financiera – Año 2007.
Notas [arriba]
[1] http://ww w.bcra.gov .ar/Institu cional/Hist oria.asp
[2] BECKER V. Y MOCHÓN F.: “Principios y Aplicaciones de Economía”. Editorial Mc Graw Hill. (Capítulo 19)
[3] (BCRA.).
[4] Gordillo A. Tratado general del Derecho Administrativo, Tomo 1, Parte General, 8va Edición, Fundación del Derecho Administrativo.
[5] Gordillo A. Tratado general del Derecho Administrativo, Tomo 1, Parte General, 8va Edición, Fundación del Derecho Administrativo.
[6] Es un problema conocido como el de relación entre el “principal”, la ciudadanía en este caso, y el “agente”, el directorio del Banco Central.
[7] SILVA Ludovico, La independencia del Banco Central, Iniciativa para la Transparencia Financiera www.itf.org.ar
[8] INFOBAE, www. infobae. com/; BARREIRA DELFINO, Eduardo A. y CAMERINI, Marcelo A. “Contratos de futuros sobre dólar”, Serie Monografías MG-A-48, editorial AD HOC, Buenos Aires – Año 2016.
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