La regulación de la apropiación de tierras rurales por extranjeros en los países del Mercosur con especial referencia a la legislación argentina

Federico Morandini [1]

I. Introducción [arriba] 

En los últimos decenios, el mundo ha experimentado un crecimiento urbano sin precedentes, en gran medida por la insuficiente planificación e implementación de políticas públicas relacionadas con el suelo. El Objetivo del Desarrollo Sostenible 11 de Naciones Unidas pretende específicamente lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.

Entre sus metas, se encuentra la de apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales, fortaleciendo la planificación del desarrollo nacional y regional (11.a).

Así se pretende que el crecimiento urbano no sea descontrolado, sino más bien de acuerdo a planes de ordenamiento territorial que integren las áreas urbanas a las áreas de transición (o periurbanas) y rurales, buscando evitar el impacto descontrolado del desarrollo urbano sobre otras actividades rurales o reservas naturales.

Las leyes de tierras rurales de los países del Mercosur pretenden preservar la soberanía territorial y alimentaria en manos de nacionales, considerando al suelo como un recurso natural no renovable estratégico.

Al analizar la problemática de las políticas públicas en la zona rural, lo hacemos desde un concepto de ordenamiento territorial -o de urbanismo en sentido amplio-, que “no se limita a la problemática urbana, sino que incluye la rural y también la desértica alcanzando incluso aquellos territorios que no son objeto de un uso específico y/o que deben conservarse”.[2]

Este nuevo enfoque, que centra su objeto de estudio en el ordenamiento territorial de las zonas rurales, presenta como tema relevante a escala global las políticas nacionales de restricción de la apropiación de tierras rurales por parte de nacionales extranjeros, limitando en ciertos casos, con un límite porcentual y en otros con una determinada extensión la adquisición de los mismos.

La regulación (y limitación) de la extranjerización de tierras en los últimos años ha tenido lugar en una gran cantidad de Estados nacionales. Esto obedece a diversos factores (sociales, políticos, ambientales y económicos) que difieren en cada uno de los países, pero que responden a un mismo fenómeno global. A su vez, se presenta como una respuesta desde el derecho a una situación que evidencia una creciente preocupación nacional en la protección de la soberanía nacional y una progresiva desconfianza acerca de la conveniencia -o no- de la apropiación de tierras rurales nacionales por parte de inversores extranjeros.

Debido al limitado alcance de este trabajo, hemos optado por analizar, en términos generales, las disposiciones existentes en la Argentina, en contraste con la regulación de los demás países del Mercosur -sumando a la República de Chile-, con la finalidad de brindar un sucinto panorama de la reglamentación de la materia en las legislaciones de los países de la zona.

II. El régimen jurídico de la Ley de Tierras Rurales argentina y de la Zona de Seguridad de Frontera [arriba] 

2.1.- Principales aspectos de la Ley de Tierras Rurales

La sanción de la Ley N° 26.737[3], que establece el Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales (comúnmente conocida como Ley de Tierras Rurales o L.T.R.), en conjunto con el vetusto Decreto Ley N° 15.385/44 de Zona de Seguridad de Frontera (en adelante, D.L.Z.S.F.) y sus disposiciones complementarias, establecen una limitación específica respecto de los nacionales extranjeros en la Argentina, al restringirles la posibilidad de constituir derechos reales sobre inmuebles en zonas rurales, una vez superados los límites establecidos por la normativa.

A los fines de resumir los principales aspectos[4] de este Régimen, podemos enumerar las siguientes:

a.- La explícita autoatribución como Ley de Orden Público en todo el país tanto en el ámbito nacional, como así también en el provincial y municipal (art. 1 L.T.R.). De ello, se derivan dos consideraciones: i) que es de aplicación obligatoria en todo el territorio y ii) que no es renunciable ni transigible por los particulares ni por los distintos niveles de gobierno.

b.- La aplicación a “todas las personas físicas y jurídicas que, por sí o por interpósita persona, posean tierras rurales, sea para usos o producciones agropecuarias, forestales, turísticas u otros usos” (art. 1, 1° párr. L.T.R.).

c.- La calificación como "tierras rurales" de “todo predio ubicado fuera del ejido urbano, independientemente de su destino o localización” (art. 1, 2° párr. L.T.R.). Asimismo, se establece que las tierras rurales “serán las que surjan de detraer de la totalidad del territorio provincial, departamental, municipal o divisiones políticas equivalentes el correspondiente a los ejidos urbanos determinados a partir de las constituciones, leyes o decretos provinciales, cartas orgánicas u ordenanzas municipales” (art. 1, D.R.L.T.R.), como también aquellas que determine el Consejo Interministerial de Tierras Rurales.

d.- El objeto de la ley consistente en “determinar la titularidad catastral y dominial, de la situación de posesión, bajo cualquier título o situación de hecho de las tierras rurales, y establecer las obligaciones comunes y particulares que nacen del dominio, posesión o tenencia de dichas tierras”, regulando “respecto de las personas físicas y jurídicas extranjeras, los límites a la titularidad y posesión de tierras rurales, cualesquiera sea su destino de uso o producción” (art. 3, inc. a) y b) L.T.R.).

e.- Se entiende como titularidad extranjera sobre la propiedad o posesión de las tierras rurales: “toda adquisición, transferencia, cesión de derechos posesorios, cualquiera sea la forma, denominación que le impongan las partes, y extensión temporal de los mismos” (art. 3, L.T.R.). Este artículo reglamenta, a su vez, qué debe entenderse por persona física (inc. a), con las excepciones del art. 4; y las situaciones por las cuales se aplica la ley a las personas jurídicas a los fines de la Ley (inc. b, c y d).

f.- En cuanto a las limitaciones al dominio extranjero, “se establece en el quince por ciento (15 %) el límite a toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales” en el territorio nacional por parte de extranjeros (art. 8 L.T.R.).

g.- Asimismo, “en ningún caso las personas físicas o jurídicas, de una misma nacionalidad extranjera, podrán superar el treinta por ciento (30 %) del porcentual asignado a la titularidad o posesión extranjera sobre tierras rurales” (art. 9 L.T.R.).

h.- Las tierras rurales de un mismo titular extranjero “no podrán superar las mil hectáreas (1.000 has) en la zona núcleo, o superficie equivalente, según la ubicación territorial” (art. 10 L.T.R.).

i.- Se prohíbe la titularidad o posesión de los siguientes inmuebles por parte de las personas extranjeras: 1. Los que contengan o sean ribereños de cuerpos de agua de envergadura y permanentes; y 2. Los inmuebles ubicados en zonas de seguridad de frontera con las excepciones y procedimientos establecidos por el Decreto-ley N° 15.385/44, modificado por la Ley N° 23.554 (art. 10 L.T.R.).

j.- Se requiere el consentimiento previo del Ministerio del Interior para la adquisición de un inmueble rural, ubicado en zona de seguridad por una persona comprendida en esta ley (art. 13 L.T.R.).

k.- En cuanto al ámbito temporal de aplicación, expresamente se indica que la presente ley no afecta derechos adquiridos y sus disposiciones entrarán en vigencia el día siguiente al de su publicación (ya se encuentra en plena vigencia), pero deben “dentro del plazo de ciento ochenta (180) días (…) proceder a la denuncia ante el Registro Nacional de Tierras Rurales, (…) de la existencia de dicha titularidad o posesión” (ya se ha cumplido el plazo de 180 días) (art. 12 L.T.R.).

2.2.- Normas relativas a la Zona De Seguridad De Frontera (ZSF)

Las principales disposiciones que regulan la temática son las siguientes: el Decreto-Ley Nº 15.385/44, la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional y el Decreto N° 887/94 unifica regímenes y establece los límites cartográficos que conforman la Zona de Seguridad de Fronteras.

El Decreto-Ley Nº 15.385/44 crea la Zona de Seguridad de Frontera (art. 1) y establece un régimen, por medio del cual los nacionales extranjeros que pretendan adquirir inmuebles rurales en esta Zona deberán obtener la Previa Conformidad del Ministerio del Interior (actualmente) debiendo cumplimentar -para lograr este fin- con todos los requerimientos que establece la normativa vigente.

Mientras que la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional modifica los arts. 4 y 9 del Decreto-Ley Nº 15.385/44, declarando “de conveniencia nacional que los bienes ubicados en la zona de seguridad pertenezcan a ciudadanos argentinos nativos”. En este sentido, “la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad ejercerá en dicha zona la policía de radicación con relación a las transmisiones de dominio, arrendamiento o locaciones, o cualquier forma de derechos reales o personales, en virtud de los cuales debe entregarse la posesión o tenencia de inmuebles a cuyo efecto acordará o denegará las autorizaciones correspondientes”.

III. La regulación en los países del Mercosur y Chile [arriba] 

3.1.- Brasil

3.1.1.- Marco Jurídico

El art. 190 de la Constitución de Brasil establece: “La ley regulará y limitará la adquisición o el arrendamiento de propiedades rurales por persona física o jurídica extranjera y establecerá los casos que dependerán de autorización del Congreso Nacional” (1988).

Brasil es el país más antiguo del Mercosur en contemplar y regular la apropiación por parte de inversores extranjeros de tierras rurales, aunque en principio, de manera imprecisa.

En 1971, Brasil dicta la Ley N° 5709[5] que regula y restringe la adquisición de tierras por parte de nacionales extranjeros y que fue objeto de numerosas modificaciones que oscilaron entre una mayor limitación (en sus comienzos) a una mayor apertura (durante la década de los noventa), para finalizar en un régimen más restrictivo y preciso, como lo es el actual. Así, durante el año 2010, el Gobierno del Presidente Lula da Silva emite una disposición que genera una nueva interpretación de la materia, por la cual se equipara en términos jurídicos a las empresas extranjeras con las brasileñas controladas por capitales extranjeros, es decir, aquellas cuyas personas físicas o jurídicas posean la mayoría del capital social y residan o tengan sede en el exterior.

De este modo, el régimen brasilero para la adquisición o tenencia de tierras rurales por parte de extranjeros (teniendo en consideración la modificación del año 2010 anteriormente referida respecto de las personas jurídicas extranjeras) queda regulado de la siguiente manera:

-  Se establece que las adquisiciones de entre 3 y 50 módulos[6] están sujetas a aprobación previa del Instituto Nacional para Colonización y Reforma Agraria (INCRA). El tope máximo es de 50 módulos.

-  Zonas de seguridad de frontera: los ministerios de Agricultura y de Seguridad son los encargados de brindar su venia para la adquisición de tierras rurales en esta zona por parte de extranjeros.

-  La extensión de tierras rurales en poder de extranjeros no puede superar el 25% de la superficie del municipio respectivo donde se encuentre. Asimismo, los nacionales extranjeros de un mismo país no pueden poseer más del 40% del porcentaje anteriormente mencionado.

3.1.2.- Comparación con Argentina

Las diferencias principales con la normativa argentina se podrían identificar como las siguientes:

1- Medida de referencia: definida por módulos y no por cantidad de hectáreas. El módulo se presenta como una unidad de medida más flexible, que tiene en cuenta la realidad de cada municipio en el que se encuentra ubicado el inmueble rural.

2- Regula la adquisición de tierras, a diferencia de la Argentina que restringe la adquisición, transferencia, cesión de derechos posesorios, cualquiera sea la forma o denominación.

3- Porcentajes de restricción: se establecen umbrales más permisivos que los reglamentados por la Ley de Tierras Rurales Argentina. Los extranjeros no pueden titularizar más del 25 por ciento de cualquier municipalidad (en Argentina, el límite es de 15 %) ni podrán las personas de una misma nacionalidad adquirir más del 40 % de ese 25 % (en Argentina, es del 30 %).

Asimismo, es necesario destacar que Brasil aprobó en 2012 una polémica reforma al Código Forestal, que flexibilizaba la protección de los bosques para permitir las inversiones en agricultura. La misma fue, con posterioridad, vetada parcialmente por la Presidenta Dilma Rousseff[7], generando el reconocimiento de las organizaciones ambientalistas y la crítica de los empresarios del sector agroindustrial.

3.2.- Uruguay

3.2.1.- Marco Jurídico

A fines del año 2013, el Poder Ejecutivo de la República Oriental del Uruguay envió un proyecto de ley que regula las inversiones para la explotación agropecuaria por parte de un Estado extranjero, sea directamente o por intermedio de una sociedad en la que participe. Previamente, en diciembre de 2011, había gravado a inmuebles rurales que excedieran las 2000 hectáreas, con el denominado “Impuesto a la concentración de inmuebles rurales”[8], buscando desincentivar la adquisición o tenencia de tierras por parte de pocos propietarios.

La Ley N° 19.283[9] “establece la prohibición de compra y tenencia de tierra a cualquier título con finalidades de explotación agropecuaria en todo el territorio nacional a empresas extranjeras o instaladas en Uruguay en las que participe directa o indirectamente un Estado extranjero” (considerando 1 de la exposición de motivos). Por esta razón el art. 2 del Proyecto indica que: “el Poder Ejecutivo no podrá disponer (…) que la titularidad de inmuebles rurales y las explotaciones agropecuarias pueda ser ejercida por sociedades anónimas o sociedades en comandita por acciones con capital accionario representado por acciones al portador, cuyos titulares sean entidades propiedad de Estados extranjeros o fondos soberanos de los mismos”. Sin embargo, establece una excepción flexible “cuando el proyecto productivo esté orientado a los lineamientos del desarrollo nacional, aplique tecnologías innovadoras, genere empleo, y contribuya a elevar la producción y la productividad del sector, el Poder Ejecutivo podrá autorizar que entidades que entidades propiedad de Estados extranjeros o fondos soberanos de los mismos mantengan una participación minoritaria y no controlante en sociedades anónimas o sociedades en comandita por acciones con capital accionario representado por acciones al portador, que deseen ejercer la titularidad de inmuebles rurales o realizar explotaciones agropecuarias. En dicho caso, el Poder Ejecutivo remitirá a consideración de la Asamblea General los antecedentes correspondientes, debiendo la misma expedirse en un plazo de cuarenta y cinco días, vencido el cual, sin opinión en contrario, se entenderá aprobada” (art. 3).

De este modo, se regula como principio la restricción de la compra o tenencia de tierras para la explotación agropecuaria por parte de Estados extranjeros bajo cualquier tipo de asociación o figura jurídica, aunque se habilita el análisis y eventual autorización de aquellos proyectos de manifiesto y comprobable interés nacional, debiendo previamente remitirse a la Asamblea General para su aprobación.

3.2.2.- Comparación con Argentina

La regulación de la extranjerización de las tierras rurales por parte de Uruguay difiere sensiblemente en comparación con la reglamentación de países como Brasil o Argentina. En este sentido, estos dos últimos países restringen la apropiación de tierras, al arribarse a ciertos límites porcentuales en consideración de las zonas, pero sin diferenciar si los adquirentes o poseedores son personas físicas extranjeras, personas jurídicas radicadas en el exterior, personas jurídicas radicadas en Brasil o Argentina respectivamente, pero controladas por sociedades extranjeras o grupos económicos en sociedad con estados nacionales y/o empresas con participación de estos últimos. Mientras que Uruguay solo ha limitado la adquisición por parte de empresas extranjeras o instaladas en Uruguay en las que participe directa o indirectamente un Estado extranjero con excepciones (como vimos ut supra para el caso de un manifiesto interés nacional).

3.3.- Paraguay

3.3.1.- Marco Jurídico

Paraguay presenta un panorama singularmente paradójico; a pesar de ser el país del Mercosur que proporcionalmente cuenta (según datos del censo de 2008) con la mayor cantidad de tierras rurales en manos de extranjeros, que representan un 19,4 por ciento del total, no ha dictado una normativa que restrinja efectivamente la adquisición de tierras por parte de extranjeros.[10]

Piñero y Villareal[11] mencionan que la primera ley sobre la compra de tierras promulgada en Paraguay se realizó en 1940 para prohibir la adquisición extranjera de tierras. Sin embargo, el Presidente Alfredo Stroessner la abolió en 1963.

Actualmente, en Paraguay, solo existen dos normas que reglamentan el acceso a la tierra, por parte de personas, individuales o jurídicas, oriundas de otros países. El primero de ellos es la Ley N° 2532[12], que determina la Zona de Seguridad Fronteriza. Según el art. 1 de la misma, “se establece zona de seguridad fronteriza la franja de 50 kilómetros adyacente a las líneas de frontera terrestre y fluvial dentro del territorio nacional”. Posteriormente, su art. 2 indica que “salvo autorización por decreto del Poder Ejecutivo, fundada en razones de interés público, como aquellas actividades que generan ocupación de mano de obra en la zona de seguridad fronteriza, los extranjeros oriundos de cualquiera de los países limítrofes de la República o las personas jurídicas integradas mayoritariamente por extranjeros oriundos de cualquiera de los países limítrofes de la República, no podrán ser propietarios, condóminos o usufructuarios de inmuebles rurales”.

La Comisión Interinstitucional para la Zona de Seguridad Fronteriza (CIZOSEF) es la institución encargada de elaborar un banco de datos actualizado sobre la tenencia y la propiedad de los inmuebles rurales ubicados en la mencionada zona. Lamentablemente, no existen registros fehacientes de esta información que debiera recabar este organismo.

La otra disposición que prevé una diferencia para el otorgamiento de un beneficio en torno a la adquisición de tierras rurales es la Ley N° 2.531, del año 2004, que modifica el art. 16 del Estatuto Agrario. La modificación más importante introducida por la mencionada ley consistió en exigir que el/la beneficiario/a de las tierras destinadas a los programas de reforma agraria o colonización, haya nacido en Paraguay[13], a diferencia de lo que ocurría antes, que no importaba la nacionalidad de los beneficiarios para acceder a uno de estos programas.

3.3.2.- Comparación con Argentina

Como expresamos anteriormente, la regulación de Paraguay en torno a la extranjerización es muy laxa, por lo que solo restringe la apropiación de tierras en la denominada Zona de Seguridad Fronteriza y únicamente respecto de los extranjeros de nacionalidad de alguno de los países limítrofes de Paraguay. La otra disposición comentada no restringe la adquisición de tierras, sino que discrimina a la hora de otorgar ciertos beneficios relacionados con la Reforma Agraria.

3.4.– La regulación en Chile

3.4.1.- Marco Jurídico

En Chile, existe una limitación para la adquisición de tierras por parte de extranjeros en zonas fronterizas y costeras, fundado en razones de seguridad.[14] Los extranjeros no pueden adquirir inmuebles rurales ubicados hasta 10 kilómetros de la frontera o hasta 5 kilómetros de la costa. Tampoco pueden hacerlo los ciudadanos de países fronterizos ni las sociedades con sede principal en el país limítrofe.

El art. 7 del Decreto Ley Nº 1.939 establece que: “por razones de interés nacional se prohíbe adquirir el dominio y otros derechos reales o ejercer la posesión o tenencia de bienes raíces situados total o parcialmente en las zonas del territorio nacional, actualmente declaradas fronterizas (…) a los nacionales de países limítrofes salvo que medie autorización” expresa del Presidente de la República, “mediante decreto supremo fundado en razones de interés nacional”. Asimismo, extiende la prohibición a “las sociedades o personas jurídicas con sede principal en el país limítrofe, o cuyo capital pertenezca en un 40 % o más a nacionales del mismo país o cuyo control efectivo se encuentre en manos de nacionales de esos países”.[15]

Luego de la regulación por parte la mayoría de los países del Mercosur de la adquisición de tierras rurales por nacionales extranjeros, se presentaron algunos proyectos de ley, tendientes a limitar la adquisición excesiva de inmuebles rurales que no han sido aprobados al día de la fecha.

Proyectos

1 - Limita la adquisición del dominio de bienes raíces que indica, respecto de personas naturales y jurídicas extranjeras. (2013).[16]

2 - Prohíbe la adquisición de bienes raíces que excedan de extensión que indica, a la vez que declara de utilidad pública, la franja de terreno que sirva para fines que señala. (2002).[17]

3.4.2.- Comparación con Argentina

La principal diferencia de la situación jurídica de los extranjeros para adquirir tierras en Argentina es que no solo se limita la adquisición de tierras en Zona de Seguridad de Frontera (conf. Decreto Ley N°15.385/44 y concs.), sino que también sobre tierras rurales en todo el territorio de la Nación, una vez superados los máximos establecidos por la misma.

En relación a las particularidades en la regulación de las Zonas de Frontera chilenas, en Argentina, no se requiere una autorización expresa del Presidente de la Nación, sino que se realiza un trámite denominado de “Previa Conformidad” que culmina con un acto administrativo, en virtud del cual el Ministro del Interior y Transporte resuelve acordar o denegar la correspondiente autorización para realizar una operación consistente en una transmisión de dominio, arrendamiento o locaciones, o cualquier forma de derechos reales o personales, en virtud de los cuales deba entregarse la posesión o tenencia de bienes inmuebles ubicados en Zona de Seguridad de Fronteras.[18]

IV. Similitudes y diferencias entre marcos normativos de tierras rurales de los países del Mercosur. Relación con el régimen argentino [arriba] 

Los países del Mercosur (sumando a Chile) han limitado la posibilidad de adquirir tierras rurales por parte de nacionales extranjeros con distintos matices. De las legislaciones previamente analizadas, podemos sustraer las siguientes notas:

1.- Con la única excepción de Uruguay, todos los Estados han optado por restringir el acceso de inversiones en aquella zona donde entienden que su soberanía se encuentra más sensiblemente en peligro, que han denominado Zona de Seguridad.

2.- Únicamente Brasil se ha apartado de limitaciones cuantificadas y preestablecidas, previendo un criterio abierto y flexible que permite tener en consideración la realidad de cada municipio (el denominado módulo).

3.- Uruguay ha sido el único Estado que ha circunscripto la prohibición a inversiones provenientes de personas jurídicas con capitales de Estados extranjeros.

4.- Paraguay presenta los índices de extranjerización de sus inmuebles rurales más elevados del Mercosur; sin embargo, presenta la legislación más liberal de la zona, restringiendo únicamente la adquisición de tierras en la Zona de Seguridad y limitando -a su vez- esta restricción a personas físicas o jurídicas nacionales de los países limítrofes.

5.- Tanto Chile como Paraguay han limitado exclusivamente la adquisición de tierras rurales a extranjeros en la Zona de Frontera. Sin embargo, ambos países han previsto la posibilidad de exceptuar esta prohibición previa autorización expresa del Poder Ejecutivo en casos de fundado interés público.

De lo anteriormente expuesto, podemos concluir que Argentina ha sido el que mayores restricciones ha impuesto a las inversiones extranjeras en tierras rurales. Esto se deriva de los siguientes aspectos.

1.- La limitación no se restringe únicamente a la adquisición, sino que también se extiende a la simple posesión y a toda “transferencia, cesión de derechos posesorios, cualquiera sea la forma, denominación que le impongan las partes, y extensión temporal de los mismos” (art. 3).

2.- El tope máximo porcentual establecido como límite a toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales en el territorio nacional es el más bajo de la región (15 %) y dicho porcentual se computará no solo sobre el territorio nacional, sino también respecto de “la provincia, municipio, o entidad administrativa equivalente en que esté situado el inmueble rural” (art. 8 L.T.R.).

3.- Establece la mayor limitación porcentual a personas físicas o jurídicas nacionales de un mismo país (30 %), sobre la base del máximo porcentual total anteriormente expuesto (15 %) (art. 9 L.T.R.).

4.- Argentina es el segundo país con mayor extensión del continente -luego de Brasil- con distintas realidades según la región en donde se sitúe el inmueble; sin embargo, se ha establecido un límite fijo y categórico de mil hectáreas (1.000 ha) en la zona núcleo o superficie equivalente, según lo que establezcan las provincias (art. 10 L.T.R.).

5.- Los límites anteriormente descriptos complementan las restricciones preestablecidas por el Decreto-Ley Nº 15.385/44 (y concs.) de Zona de Seguridad de Frontera, según las cuales existen zonas delimitadas, en las cuales se prohíben las inversiones por parte de nacionales extranjeros.

V. Apreciaciones finales [arriba] 

La extranjerización de las tierras es un fenómeno que tuvo su mayor expresión en el lustro siguiente al alza de precios de los alimentos a nivel internacional (2007/2008) y a la crisis financiera mundial (2008). Con la sanción de la Ley de Tierras Rurales, la República Argentina siguió una tendencia reguladora que ya se presentaba en ciertos países a escala global y que tuvo su impacto también a nivel latinoamericano.

La corriente extranjerizadora de tierras rurales, que preocupó a las autoridades argentinas y sirvió de fundamento para la preservación de este recurso natural en manos nacionales, se paralizó -en gran parte- gracias a la sanción de la Ley de Tierras Rurales. En efecto, conforme lo demuestran los datos relevados por la Dirección Nacional del Registro Nacional de Tierras Rurales de la Argentina, la tendencia se ha visto contenida[19] en los últimos años.

La amenaza no era una simple preocupación, sino más bien una palpable realidad que debía ser políticamente asumida y paliada. En efecto, un informe del Banco Mundial del año 2010 concluyó que: “los inversores eligen países con una gobernanza débil, lo cual resulta en la transferencia de tierras y a menudo se ignoran los derechos existentes a este recurso. El informe apunta a una cultura de secretismo donde las comunidades no son consultadas o informadas sobre los tratos agrarios hasta después de que ya han sido firmados”. Es decir, la nula o deficiente regulación en la materia, sumada a falta de transparencia, incrementaban el interés en la adquisición de tierras rurales a gran escala por parte de inversores extranjeros.

La norma aprobada en la Argentina logró efectivamente mitigar los efectos de este fenómeno que ponían en serio peligro su soberanía territorial y alimentaria.

Por ello, creemos que, entre los países analizados, Argentina es quien mejor regula esta materia que tiene directa incidencia en la planificación territorial no solo rural, sino también urbana, al establecer los criterios que deben tenerse en cuenta para restringir la adquisición por parte de extranjeros, fijando pautas concretas para la zonificación y determinación de tipos de explotación por parte de autoridades nacionales, provinciales y municipales.

Concluimos que la gestión del territorio implica la adopción de políticas públicas, tanto en el ámbito urbano como en el periurbano y rural, permitiendo una mejor planificación del crecimiento urbanístico de manera ordenada y previsible. Estas regulaciones no solo permiten administrar los criterios para una ordenación sostenible del suelo, sino incluso hasta determinar la titularidad sobre este recurso estratégico no renovable, como sucede con las leyes de tierras rurales de los países analizados.

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Notas [arriba] 

[1] Federico Morandini, asesor jurídico de la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina, fedemo randini@g mail.com. Máster en Derecho Administrativo por la Universidad Austral (Buenos Aires, Argentina), Coordinador de las Diplomaturas en Derecho Administrativo Iberoamericano y en Contrataciones Públicas de la plataforma Whetu (www. whetu.co), Miembro Asociado del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. e Investigador de la Cátedra de Derecho Administrativo de la Universidad Nacional de Cuyo (Mendoza, Argentina)
[2] Perez Hualde, Alejandro, Martín Alexis Liber y Emili, Eduardo (coords.), “Dimensiones Jurídicas del Ordenamiento Territorial (con especial referencia a la Ley de Mendoza)”. EDIUNC, Mendoza, 2014, 1° ed., pág. 11.
[3]. La Ley N° 26.737 de Argentina, comúnmente conocida como Ley de Tierras Rurales (L.T.R.) fue promulgada por Decreto N° 268/2011 del 27/12/2011, junto a sus decretos reglamentarios N° 274/2012 y N° 820/2016 (DRLTR), regulan la adquisición de estas tierras y el tipo de explotación que puede desarrollarse.
[4] Cfr. ACOSTA, Juan F., La nueva Ley de Tierras, Publicado en LA LEY 16/07/2012, 1, 2012-D, 974.
[5] Ley N° 5709 (1971) y su modificatoria, Ley N° 6.815 (1980) son las leyes que regulan la adquisición de tierras rurales por extranjeros. Sin embargo, se han dictado numerosos decretos y pareceres de la Advocacia-Geral da União, que han interpretado la normativa con carácter vinculante, principalmente el Parecer AGU-Nº 1/2008, publicado el 23/8/2010, por el cual se equipara en términos jurídicos a las empresas extranjeras con las brasileñas controladas por capitales extranjeros.
[6] En Brasil, el módulo rural es una unidad de medida de la tierra, expresada en hectáreas, que busca reflejar la interdependencia entre el tamaño de la situación geográfica y las condiciones para el uso económico de la propiedad rural. El módulo se deriva del concepto de propiedad familiar, que, bajo el punto II del art. 4 de la Ley N° 4504/64 (el Estatuto da Terra). El módulo rural calculado para cada propiedad de los datos contenidos en el Registro de Propiedades Rurales en SNCR (Sistema Nacional de Registro Rural) gestionados por el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA), es considerado como la unidad de medida que establece una más adecuada comparación de las propiedades rurales, ya que tiene en cuenta otros atributos de la propiedad, además de su tamaño.
[7] La mandataria introdujo 12 vetos y 32 modificaciones al texto aprobado por la Cámara de Diputados. La polémica reforma del Código Forestal de 1965 fue aprobada por el Poder Legislativo el 25 de abril y modificada por Rousseff un mes después, el 25 del mes de mayo de 2012.
[8] Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales (ICIR), Ley N° 18.876, publicada en el Diario Oficial el 10/01/2012. Reglamentación del ICIR, Decreto N° 356/012, publicado en Diario Oficial del 12/11/2012.
[9] La ley fue finalmente aprobada el 26 de agosto de 2014 y establece la prohibición de compra y tenencia de tierra con finalidades de explotación agropecuaria en todo el territorio nacional, a empresas extranjeras o instaladas en el país, en las que participe directa o indirectamente un Estado extranjero se encuentra disponible en: archiv o.pres idencia .gub.uy/sci/pr oyectos/20 13/11/mgap_650 .pdf‎.
[10] Piñeiro, Martín y Villarreal, Federico, Inversión externa en agricultura en los países miembros del MERCOSUR, Julio de 2012, pág. 1. Publicado por International Institute for Sustainable Development. Recuperado el 02/09/2014 de: http://www.iis d.org/pdf/2 012/foreign_i nvestment _mercos ur_es.pdf.
[11] Piñeiro, Martín y Villarreal, Federico, Inversión externa en agricultura en los países miembros del MERCOSUR, op. cit., pág. 24.
[12] Ley Nº 2.532/05 establece la zona de seguridad fronteriza de la República del Paraguay.
[13] Dirven, Martine, Dinámicas del mercado de tierras en los países del Mercosur y Chile: una mirada analítica-crítica, 2011, FAO, pág. 407. Recuperado el 04/09/2014 de: http://www.rlc .fao.org /fileadmi n/conten t/events/s emtierra s/estudio s/dirv en.pdf
[14] Decreto Ley Nº 1.939 art. 7, Ley Nº 19.256 y Decreto Supremo Nº 232.
[15] Según información relativa al trámite de adquisición de Inmuebles por parte de extranjeros en la Zona Fronteriza y Franjas Limítrofe y Costera, aportada por el sitio web de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado: http://www.difrol .cl/inde x.php?o ption=c om _conte nt&task= view& id=94&Item id=8.
[16] Ver http://www.cam ara.cl/pley/p ley_deta lle.aspx?pr mID=947 8&prmB L=90 71-12. Este es un proyecto que busca limitar la adquisición de tierras en Chile por parte de extranjeros superiores a 1.000 hectáreas de la superficie total de una comuna y a 2.000 de una provincia.
[17] Ver http://ww w.ca mara.cl /pley/p ley_detall e.aspx? prmID=324 3&prm BL=2952 -12. Este proyecto establece que “ninguna persona natural o jurídica, nacional o extranjera, excepto el Fisco, podrá tener propiedad que tenga continuidad entre el límite internacional de Chile y el mar chileno, incluidos fiordos y canales o entre límites internacionales de distintos países vecinos de Chile” (art. 1) y agrega que: “ninguna persona natural o jurídica, nacional o extranjera, excepto el Fisco podrá poseer más del 40 % de la superficie total de una comuna” (art. 2).
[18] Según información relativa al trámite de Previa Conformidad, aportada por el sitio web del Ministerio del Interior y Transporte: http://www.min interior.go v.ar/fronte ras/solicit udes-pre via-confor midad.php.
[19] Una política registral para la soberanía territorial”, Infojus, 1° ed.-abril 2015 en http://www.saij. gob.ar /docs-f/edicione s/libros/ Registr o_Nacio nal_Tierras _Rurales. pdf y Mapas De Extranjerización, Dirección Nacional del Registro Nacional de Tierras Rurales, disponible en http://www.jus .gob.ar/tierras -rurales/ mapas- de-extra njerizaci on.aspx. Según los datos más recientes cargados en revelados por la Dirección Nacional del Registro Nacional de Tierras Rurales de Argentina, el porcentaje a nivel nacional prácticamente no ha tenido en los últimos cinco años (de 2013 a 2017) mayores modificaciones, pasando de 5,93 % a 6,06 %. Esto último equivale a decir que a partir del último relevamiento, y durante los años que pasaron desde la sanción de la L.T.R., prácticamente no hubo nuevas inversiones o, por lo menos, aquellas tierras que estaban en manos extranjeras fueron conservadas o vendidas entre estos mismos, sin mayor incidencia.