La CSJN y los Convenios de la OIT
Comentario al fallo Díaz, Paulo V. c/Cervecería y Maltería Quilmes SA s/Recurso de Hecho y Asociación de Trabajadores del Estado s/Acción de Inconstitucionalidad
Emilio E. Romualdi
El cambio es la única cosa inmutable[1]
I. Proemio [arriba]
En los últimos años la Corte Suprema de la Nación suele emitir fallos sobre un mismo tema que tienen cierto grado de vinculación en poco tiempo. Recientemente en loss precedente Díaz, Paulo V. c/Cervecería y Maltería Quilmes SA s/Recurso de Hecho (sentencia del 4 de junio de 2013) y en la causa Recurso de hecho deducido por la Asociación de Trabajadores del Estado en la causa Asociación de Trabajadores del Estado s/Acción de Inconstitucionalidad (sentencia del 18 de junio de 2013) se expidió sobre el tema salarios y la constitucionalidad de disposiciones legales y convencionales con fundamento en las normas dictadas en el orden internacional por la Organización Internacional del Trabajo. No es menor en mi apreciación el detalle que en el precedente “Díaz” la Corte se haya expedido sobre la validez constitucional de cláusulas convencionales que establecen sumas no remunerativas y luego en el precedente ATE haya avanzado sobre un tema salarial –disminución acordada del salario– que no presenta dudas pero lo vincula, a partir de la situación de hecho, con la representación gremial y la constitucionalidad de la exclusividad de representación que otorga la denominada “personería gremial”.
Es decir, la Corte ha establecido en primer lugar la imposibilidad de afectación del salario – principio de intangibilidad salarial - pero además los límites de la negociación paritaria y los alcances de la representación gremial en vista de la normativa dictada por la OIT.
Así, una vez más, nuestra Corte ratifica lo establecido en el caso Ekmekdjian[2] en el que se estableció, según Vigo[3], que las normas internacionales integran el derecho interno, criterio reafirmado por la Convención Nacional Constituyente en 1994, expresamente sancionado por el inc. 22 del art. 75 de la Constitución Nacional, es decir que, por lo menos desde el citado fallo, impera en la jurisprudencia de esta Corte el llamado criterio del derecho único.
En tal sentido, estableció la Corte en dicho precedente que la prioridad de rangos del derecho internacional convencional sobre el derecho interno integra el ordenamiento jurídico argentino en virtud de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados aprobada por ley 19.865, ratificada por el Poder Ejecutivo Nacional el 5 de Diciembre de 1972 y en vigor desde el 27 de Enero de 1980.
Este argumento se complementa con la afirmación de que la violación de un tratado internacional puede acaecer tanto por el establecimiento de normas internas que prescriban una conducta manifiestamente contraria, cuanto por la omisión de establecer disposiciones que hagan posible su cumplimiento.
Como dije es necesario leer en conjunto los precedentes ya que la Corte en “Díaz” limita las facultades de las partes en la negociación tripartita y en “ATE” amplía los términos de la representación sindical conforme los convenios fundamentales sobre Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y sindicalización y negociación colectiva - Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98)- estableciendo un esquema de relaciones entre los paradigmas centrales del trabajo decente y la representación colectiva.
En vista de esta circunstancia me parece oportuno hacer una breve reseña sobre la OIT su misión y sus normas.
II. Las normas internacionales de la OIT [arriba]
a) Introducción
Conforme sus documentos la Organización Internacional del Trabajo (OIT) está consagrada a promover la justicia social y los derechos humanos y laborales reconocidos a nivel internacional. En este sentido, es un paradigma para la organización que la paz en las relaciones laborales es esencial para la prosperidad.
Como anticipara en trabajos precedentes[4] la OIT favorece la creación de trabajo decente y las condiciones laborales y económicas que permitan a trabajadores y a empleadores su participación en la paz duradera, la prosperidad y el progreso.
Para alcanzar este objetivo en la actualidad la misión de la OIT está agrupada en torno a cuatro objetivos estratégicos
- Promover y cumplir las normas y los principios y derechos fundamentales en el trabajo
- Crear mayores oportunidades para que mujeres y hombres puedan tener empleos e ingresos dignos
- Mejorar la cobertura y la eficacia de una seguridad social para todos
- Fortalecer el tripartismo y el diálogo social
Para apoyar la consecución de estos objetivos, la OIT formula políticas y programas internacionales para promover los derechos humanos fundamentales, mejorar las condiciones de trabajo y de vida, y aumentar las oportunidades de empleo. Asimismo elabora normas internacionales del trabajo respaldadas por un sistema singular de control de su aplicación cuya aplicación ha resultado central en el ordenamiento argentino a partir de la reforma constitucional de 1994. De igual modo formula e implementa, en asociación activa con sus mandantes, un amplio programa de cooperación técnica internacional, para ayudar a los países a llevar a la práctica dichas políticas. En búsqueda de estos objetivos lleva a cabo actividades de formación, educación y investigación que contribuyen al progreso de todos estos esfuerzos
A continuación se verán aspectos centrales de estas misiones y su vinculación con la normas Desarrollemos cada una de las misiones
b) Promoción del cumplimiento de las normas y los principios y derechos fundamentales en el trabajo
b.1) Introducción
La consecución de la meta del trabajo decente en la economía globalizada, requiere la adopción de medidas en el plano internacional. La comunidad internacional responde a este desafío, en parte desarrollando instrumentos jurídicos internacionales sobre comercio, finanzas, medio ambiente, derechos humanos y trabajo. Ello así ya que la estructura tripartita, única de la OIT, garantiza que estas normas sean respaldadas por los gobiernos, por los empleadores y por los trabajadores.
En ese marco las normas internacionales del trabajo establecen las normas sociales mínimas básicas acordadas por todos aquellos que participan en la economía global.
Desde su fundación en el año 1919 la Organización Internacional del Trabajo ha mantenido y desarrollado un sistema de normas internacionales del trabajo que tiene por objetivo la promoción de oportunidades para hombres y mujeres, con el fin de que éstos consigan trabajos decentes y productivos, en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad.
En la economía globalizada de la actualidad, las normas internacionales del trabajo constituyen un componente esencial del marco internacional para garantizar que el crecimiento de la economía global sea beneficioso para todos[5].
Estas normas se han incrementado en su número hasta convertirse en un amplio sistema de instrumentos sobre el trabajo y la política social, apoyado por un sistema de control concebido para encarar todos los problemas que se presentan en su aplicación a escala nacional. Constituyen el componente jurídico de la estrategia de la OIT para orientar la globalización, promover el desarrollo sostenible, erradicar la pobreza y garantizar que las personas puedan trabajar en condiciones de dignidad y seguridad.
En consecuencia, las normas internacionales del trabajo establecen las normas sociales mínimas básicas acordadas por todos aquellos que participan en la economía global.
b.2) Los beneficios de las Normas
Las normas internacionales del trabajo tienen como objetivo fundamental el desarrollo de las personas en su calidad de seres humanos. En la Declaración de Filadelfia de 1944, la comunidad internacional reconocía que "el trabajo no es una mercancía" criterio reiterado por nuestra CSJN en diversos fallos en particular desde la sanción de la Constitución Nacional de 1994[6] sosteniendo además que el trabajador es sujeto de preferente atención constitucional no sólo por lo impuesto por el art. 14 bis, sino, también, por el art. 75 inc. 22 referente al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que cuenta con jerarquía constitucional a partir de la reforma de 1994[7].
En tal sentido, es conciencia de los organismos internacionales y de la jurisprudencia local que el trabajo no es como una manzana o como un aparato de televisión, no es un objeto inanimado que pueda negociarse para obtener el mayor provecho o conseguir el más bajo precio. El trabajo es parte de la vida diaria de todos y el factor determinante para alcanzar la dignidad humana, el bienestar y el desarrollo como seres humanos.
Así, el desarrollo económico debe incluir la creación de empleo y unas condiciones de trabajo adecuadas para que las personas puedan trabajar con libertad y en condiciones de seguridad y dignidad. En resumen, el desarrollo económico no es un fin en sí mismo sino que su meta debe ser mejorar la vida de las personas.
Las normas internacionales del trabajo se han establecido para garantizar que el desarrollo económico siga centrándose en la mejora de la vida y la dignidad humanas. Es que un marco jurídico internacional sobre las normas sociales garantiza el establecimiento de condiciones de igualdad en la economía global colaborando a los gobiernos y a los empleadores a no caer en la tentación de reducir las normas del trabajo creyendo que ello podría darles una mayor ventaja comparativa en el comercio internacional que en el largo plazo, estas prácticas no benefician a nadie.
La reducción de las normas del trabajo puede incentivar la extensión de salarios bajos, una formación deficiente y mucha rotación de personal en las industrias, impidiéndose, de este modo, que un país genere empleos más estables y calificados. Al mismo tiempo, tales prácticas dificultan que los socios comerciales desarrollen sus economías. Debido a que las normas internacionales del trabajo son normas mínimas adoptadas por los gobiernos y los interlocutores sociales, deberá ser interés de todos que esas normas se apliquen de manera general, para que aquellos que no lo hicieran no socavaran los esfuerzos de los que sí lo hacen
En este sentido, algunas veces, las normas internacionales del trabajo son percibidas como costosas y, por tanto, como un obstáculo para el desarrollo económico. Sin embargo, aumenta el número de las investigaciones que indican que con frecuencia el respeto de las normas internacionales del trabajo acompaña a la mejora de la productividad y de los resultados económicos.
Me parece necesario destacar que conforme surge de los convenios internacionales salarios más elevados, mejores normas sobre el tiempo de trabajo y el respeto de la igualdad, pueden traducirse en trabajadores mejores y más satisfechos, y en menos cambios de personal.
De igual modo, las inversiones en formación profesional pueden redundar en una mano de obra con mejor formación y en niveles más elevados de empleo. Asimismo, las normas de seguridad pueden disminuir los costos ocasionados por los accidentes y los gastos en concepto de salud. La protección del empleo puede conducir a que los trabajadores, al sentirse seguros, asuman riesgos y sean más innovadores.
En este sentido es importante destacar la protección social que brindan, por ejemplo, los regímenes de desempleo y las políticas activas de mercado de trabajo, que pueden facilitar la flexibilidad del mercado de trabajo, puesto que hacen que la liberalización y las privatizaciones sean sostenibles y más aceptables para la gente.
La libertad sindical y la negociación colectiva - aspectos centrales en ambos fallos de la Corte - pueden conducir a mejores consultas y a una mayor colaboración en la gestión del trabajo, reduciéndose, así, el número de conflictos laborales costosos y obteniéndose una mayor estabilidad social[8]. En este sentido sostiene Bobbio[9], en un esquema social más amplio per inclusivo de la cuestión laboral, que “la vida en un Estado moderno en el que la sociedad civil está constituida por grupos organizados cada vez más fuertes, es atravesada por conflictos de grupo que continuamente se renuevan, frente a los cuales el estado como conjunto de órganos de decisión ( parlamento y gobierno) y ejecutivos ( aparato burocrático), desempeña la función de mediador y de garante más que de detentador del poder de imperio, de acuerdo con la imagen clásica de la soberanía (…)Los acuerdos sindicales o entre partidos normalmente son precedidos por largas negociaciones, características de las relaciones contractuales, y culminan en un acuerdo que se parece más a un tratado internacional, con la inevitable cláusula “rebus sic stantibus ( hasta que la situación no se modifique), que a un contrato de derecho privado cuyas reglas para una eventual disolución están establecidas por ley (..) Los contratos colectivos con respecto a las relaciones sindicales, y las coaliciones de gobierno con respecto a las relaciones entre partidos políticos son momentos decisivos para la vida de esa gran organización, o sistema de sistemas, que es el Estado contemporáneo, articulado en su interior por organizaciones.
Los efectos beneficiosos de las normas del trabajo no pasan desapercibidos para los inversores extranjeros. Los estudios han demostrado que, en los criterios para la elección de los países en los que invertir, los inversores extranjeros valoran más la calidad de la mano de obra y la estabilidad política y social que los bajos costes de la mano de obra. Tampoco existen pruebas suficientes que demuestren que los países que no respetan las normas laborales sean más competitivos en la economía global[10].
b.3) Una red de protección frente a las crisis económicas
En el orden internacional aún las economías que crecen rápidamente y poseen una mano de obra altamente calificada pueden tener que hacer frente a caídas económicas imprevistas como ha ocurrido en los últimos años en los países centrales de la economía mundial.
La crisis financiera asiática, de 1997, puso de manifiesto cómo decenios de crecimiento económico pueden desplomarse por las graves devaluaciones de la moneda y por la caída de los precios del mercado. El desempleo se duplicó en muchos de los países afectados. Los efectos desastrosos que la crisis tuvo en los trabajadores, se vieron agravados por el hecho de que en muchos de estos países era enorme la carencia de sistemas de protección social, (especialmente de seguros de desempleo y seguros médicos), de políticas activas de mercado de trabajo y de diálogo social. Tras analizar el impacto social de la crisis, un estudio de la OIT llegó a la conclusión de que en esta región deberían reforzarse el diálogo social, la libertad sindical y los sistemas de protección social, a efectos de garantizar una mayor protección frente a las crisis económicas[11].
Es que la historia nos demuestra que el desarrollo económico siempre ha dependido de la aceptación de las normas. La legislación y las instituciones jurídicas vigentes garantizan los derechos de propiedad, el cumplimiento de los contratos, el respeto de los procedimientos y la protección contra los delitos, que son elementos jurídicos de una buena gobernanza, sin los cuales ninguna economía puede funcionar. Un mercado regido por reglas e instituciones equitativas es más eficaz y beneficioso para todos. Y el mercado del trabajo no es diferente. Prácticas laborales ejecutadas con equidad establecidas por las normas internacionales del trabajo y aplicadas a través de los sistemas jurídicos nacionales, garantizan un mercado de trabajo eficaz y estable, tanto para los trabajadores como para los empleadores. Este es el camino que está siguiendo la Corte tanto en estos precedentes como en anteriores[12] donde ha resuelto teniendo en cuenta las normas internacionales al igual que lo ha hecho la Suprema Corte de Buenos Aires[13].
Es que está demostrado que en muchas economías en desarrollo y en transición – como la nuestra - , una gran parte de la mano de obra trabaja en el sector informal. Además, estos países a menudo carecen de la capacidad de impartir una justicia social efectiva.
Sin embargo, las normas internacionales del trabajo también pueden ser instrumentos eficaces en estas situaciones. La mayor parte de las normas se aplican a todos los trabajadores, no sólo a los que trabajan con arreglo a acuerdos formales de trabajo. Algunas normas, como las que se ocupan de los trabajadores a domicilio, de los trabajadores migrantes y rurales, y de los pueblos indígenas y tribales, tratan en verdad específicamente de algunas áreas de la economía informal. Se ha demostrado que la ampliación de la libertad sindical, la protección social, la seguridad y la salud en el trabajo, la formación profesional, y otras medidas requeridas por las normas internacionales del trabajo, constituyen una estrategia eficaz para determinar un descenso de la pobreza y conducir a los trabajadores hacia la economía formal. Además, las normas internacionales del trabajo exigen la creación de instituciones y mecanismos que puedan robustecer los derechos laborales. En combinación con un conjunto de derechos y de normas definidos, las instituciones jurídicas vigentes pueden contribuir a formalizar la economía y a crear un clima de confianza y de orden que es esencial para el crecimiento y el desarrollo económicos[14].
c) Convenios y recomendaciones
En primer lugar es importante destacar que las normas internacionales del trabajo son el resultado de las discusiones celebradas entre los gobiernos, los empleadores y los trabajadores en consulta con expertos de todo el mundo. Representan el consenso internacional sobre la manera en que pueden abordarse problemas laborales concretos a escala global, y reflejan los conocimientos y la experiencia de todo el mundo. Los gobiernos, las organizaciones de empleadores y de trabajadores, las instituciones internacionales, las empresas multinacionales y otras organizaciones no gubernamentales pueden beneficiarse de estos conocimientos, incorporando las normas a sus políticas, a sus objetivos operativos y a sus acciones cotidianas. El carácter legal de las normas permite su utilización en el sistema jurídico y en la administración en los ámbitos nacionales, y como parte del corpus de la legislación internacional que puede conducir a una mayor integración de la comunidad internacional
De esta manera las normas internacionales del trabajo son instrumentos jurídicos preparados por los mandantes de la OIT (gobiernos, empleadores y trabajadores) que establecen unos principios y unos derechos básicos en el trabajo.
Las normas se dividen en convenios, que son tratados internacionales legalmente vinculantes que pueden ser ratificados por los Estados Miembros, o recomendaciones, que actúan como directrices no vinculantes. En muchos casos, un convenio establece los principios básicos que deben aplicar los países que lo ratifican, mientras que una recomendación relacionada complementa al convenio, proporcionando directrices más detalladas sobre su aplicación. Las recomendaciones también pueden ser autónomas, es decir, no vinculadas con ningún convenio.
Los Convenios y las Recomendaciones son preparados por representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores, y se adoptan en la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT, que se reúne anualmente. Una vez adoptadas las normas, se requiere de sus Estados Miembros, en virtud de la Constitución de la OIT, que las sometan a sus autoridades competentes (normalmente el Parlamento) para su examen. En el caso de los convenios, se trata de examinarlos de cara a su ratificación. Si un país decide ratificar un convenio, en general éste entra en vigor para ese país un año después de la fecha de la ratificación. Los países que ratifican un convenio están obligados a aplicarlo en la legislación y en la práctica nacionales, y tienen que enviar a la Oficina memorias sobre su aplicación a intervalos regulares. Además, pueden iniciarse procedimientos de reclamación y de queja contra los países por violación de los convenios que han ratificado.
c.1) Convenios fundamentales
El Consejo de Administración de la OIT ha establecido que ocho convenios son "fundamentales". Estos abarcan temas que son considerados como principios y derechos fundamentales en el trabajo: la libertad de asociación y la libertad sindical, y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva; la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio; la abolición efectiva del trabajo infantil; y la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación. Estos principios también están incluidos en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (1998). En 1995, la OIT lanzó una campaña para lograr la ratificación universal de estos ocho convenios. Existen en la ctualidad más de 1.200 ratificaciones de estos convenios, lo que representa el 86% del número posible de ratificaciones.
Convenios fundamentales
Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)
Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98)
Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)
Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105)
Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138)
Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182)
Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100)
Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111)
c.2) Convenios prioritarios
El Consejo de Administración de la OIT también ha designado otros cuatro convenios como instrumentos "prioritarios", por lo cual impulsa a los Estados Miembros a su ratificación, en razón de su importancia para el funcionamiento del sistema de normas internacionales del trabajo. Desde 2008, estos convenios están calificados de Convenios de gobernanza, ya que fueron identificados por la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una mundialización equitativa como las normas que revistan mayor importancia en relación con la gobernanza.
Convenios de gobernanza
Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81)
Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)
Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129)
Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144)
d) Creación de las normas y vigencia
Las normas internacionales del trabajo se desarrollan a partir de una creciente preocupación internacional en torno a que debe hacerse algo para afrontar determinados problemas, como proporcionar protección de la maternidad a las trabajadoras, o garantizar condiciones seguras de trabajo a los trabajadores agrícolas. El desarrollo de las normas internacionales del trabajo de la OIT es un proceso legislativo único, que incluye a representantes de los gobiernos, de los trabajadores y de los empleadores de todo el mundo. En primer lugar, el Consejo de Administración acuerda poner un tema en el orden del día de una futura Conferencia Internacional del Trabajo. La Oficina Internacional del Trabajo prepara un informe que analiza la legislación y la práctica de los Estados Miembros respecto del asunto de que se trata. Este informe se envía a los Estados Miembros y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores para que formulen comentarios al respecto, y se discute en la Conferencia Internacional del Trabajo. Posteriormente, la Oficina prepara un segundo informe que contiene un proyecto de instrumento sobre el que también pueden formularse comentarios. Dicho proyecto se somete a discusión en la siguiente Conferencia, si se considera necesario se enmienda, y se propone para su adopción. Esta "doble discusión" brinda a los participantes en la Conferencia un tiempo suficiente para analizar el proyecto de instrumento y formular comentarios sobre el mismo. Para la adopción de una norma se requiere una mayoría de dos tercios de los votos.
La Conferencia Internacional del Trabajo recientemente comenzó a utilizar un "enfoque integrado", con el fin de mejorar la coherencia, la pertinencia y el impacto de las actividades relacionadas con las normas, y de desarrollar un plan de acción que incorporara un conjunto de herramientas coherente para el tratamiento de cuestiones específicas. Estas herramientas pueden incluir convenios, recomendaciones y otro tipo de instrumentos, medidas de promoción, de asistencia técnica, de investigación y de divulgación de los conocimientos, así como de cooperación entre diversos organismos. Utilizado por primera vez en 2003 con el propósito de desarrollar una estrategia global, con miras a la mejora de la seguridad y la salud en el trabajo en todo el mundo, este enfoque fue utilizado en 2004 para examinar la cuestión de los trabajadores migrantes y será aplicado para otras cuestiones (como el empleo de los jóvenes) en futuras Conferencias Internacionales del Trabajo
d.1) Ratificación
Los Estados Miembros de la OIT tienen la obligación de someter cualquier convenio adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo a las autoridades nacionales competentes para que promulguen la legislación pertinente o adopten otras medidas, incluida la ratificación. En general, cuando se adopta un convenio, éste entra en vigor 12 meses después de haber sido ratificado por dos Estados Miembros. La ratificación es un procedimiento formal a través del cual los Estados aceptan el convenio como un instrumento legalmente vinculante. Una vez que un convenio ha sido ratificado, el país está sujeto al sistema de control regular de la OIT que se utiliza para garantizar que el convenio se aplique.
Las normas se adoptan por voto mayoritario de dos tercios de los mandantes de la OIT, por lo que son la expresión de principios universalmente reconocidos. Al mismo tiempo, las normas reflejan el hecho de que los países tienen diferentes bagajes culturales e históricos, sistemas jurídicos y niveles de desarrollo económico. En realidad, la mayor parte de las normas han sido formuladas para que posean la suficiente flexibilidad que permita trasladarlas a la legislación y a la práctica nacionales, teniendo debidamente en cuenta tales diferencias. Por ejemplo, las normas sobre los salarios mínimos no exigen que los Estados Miembros establezcan un salario mínimo específico, sino que instauren un sistema y los mecanismos necesarios para fijar los niveles salariales mínimos adecuados para su desarrollo económico. Otras normas incluyen las llamadas cláusulas de "flexibilidad" que establecen normas provisionales más restringidas que las normalmente prescritas, para excluir a determinadas categorías de trabajadores de la aplicación de un convenio, o para aplicar sólo algunas partes del instrumento. Al ratificar un convenio, generalmente los países tienen que presentar una declaración al Director General de la OIT, si quieren hacer uso de alguna de las cláusulas de flexibilidad, y sólo valerse de esas cláusulas previa consulta con los interlocutores sociales. Sin embargo, no se permiten reservas a los convenios de la OIT.
d.2) Actualización de las normas internacionales del trabajo
Existen en la actualidad 188 convenios y 199 recomendaciones, datando algunos de 1919. Como puede esperarse, algunos de estos instrumentos ya no se corresponden con las necesidades de hoy. Para abordar este problema, la OIT adopta convenios revisores que sustituyen a convenios más antiguos, o protocolos que añaden nuevas disposiciones a convenios más antiguos. La Conferencia Internacional del Trabajo puede aprobar la retirada de recomendaciones o de convenios que no han entrado en vigor. Además, entre 1995 y 2002, el Consejo de Administración de la OIT había realizado una revisión de todas las normas de la OIT adoptadas antes de 1985, excepción hecha de los convenios fundamentales y de los convenios prioritarios, a efectos de considerar si se requería su revisión. Como consecuencia de esa revisión, 71 convenios, incluidos los convenios fundamentales y los adoptados después de 1985, se designaron como "actualizados" y se recomendaba su promoción activa. En lo que atañía al resto de las normas, el Consejo de Administración había decidido que algunas necesitaban una revisión, otras tenían un estatus provisional, otras eran obsoletas y otras requerían más información y estudios. No se llegó a ninguna conclusión acerca del Convenio no. 158 sobre la terminación de la relación de trabajo y de la recomandación No. 166 sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982. En la CIT de 2004, tras la discusión sobre los trabajadores migrantes, se designaron otros dos convenios para ser promocionados. Además, en 1997 la Conferencia Internacional del Trabajo adoptaba una enmienda a la Constitución de la OIT que permitiría la anulación de un convenio en vigor, pero reconocido como obsoleto, si dos tercios de los delegados votaran a favor de dicha medida. Esta enmienda ha sido ratificada hasta la fecha por 90 Estados, pero aún está lejos de reunir los requisitos para su entrada en vigor.
d.3) Utilización de las normas
Analicemos como pueden utilizarse por parte de los países integrante de la OIT las normas que esta dicta.
d.3.1) Modelos y objetivos de la legislación del trabajo
En primer lugar es necesario destacar que las normas internacionales del trabajo son, ante todo, instrumentos para los gobiernos que, en consulta con los empleadores y los trabajadores, se proponen redactar y aplicar una legislación laboral, al igual que políticas sociales que estén de conformidad con las normas aceptadas internacionalmente. Para muchos países, este proceso se inicia con la decisión de considerar la ratificación de un convenio de la OIT. A menudo los países proceden al examen y, si es necesario, a la revisión de su legislación y de sus políticas, a efectos de lograr el cumplimiento del instrumento que desean ratificar.
De modo que las normas internacionales del trabajo son la meta que permite armonizar la legislación y la práctica nacionales en un terreno determinado; la verdadera ratificación puede producirse más adelante, cuando se esté aplicando la norma. Algunos países deciden no ratificar un convenio, sino, de alguna manera, armonizar su legislación con el mismo. Esos países utilizan las normas de la OIT como modelos para elaborar su legislación y decidir sus políticas. Incluso hay países que ratifican los convenios de la OIT muy rápidamente y después trabajan en aras de poner su legislación y su práctica de conformidad con el instrumento. Los comentarios de los órganos de control de la OIT y la asistencia técnica pueden orientarles en este proceso. Para tales países, la ratificación es el primer paso hacia la aplicación de una norma.
Son muchos los países en los que los tratados internacionales ratificados se aplican automáticamente en el ámbito nacional. Así, sus tribunales pueden valerse de las normas internacionales del trabajo para dictaminar en casos en los que la legislación nacional es inadecuada o no se pronuncia en esa materia, o recurrir a definiciones establecidas en las normas, como la de "trabajo forzoso" o la de "discriminación".
Además de dar forma a la ley, las normas internacionales del trabajo pueden aportar directrices para el desarrollo de políticas nacionales y locales, como las políticas de empleo, de trabajo y de familia. Pueden utilizarse asimismo para mejorar diversas estructuras administrativas: la administración del trabajo, la inspección del trabajo, la administración de la seguridad social, los servicios del empleo y otros. Al ser utilizadas por órganos de resolución de conflictos laborales, las normas internacionales del trabajo también pueden actuar como una fuente de buenas relaciones laborales aplicadas por órganos de resolución de conflictos laborales y como modelos para los convenios colectivos.
Si bien los que más se valen de las normas internacionales del trabajo son los mandantes de la OIT, otros actores también las consideran herramientas de utilidad. El creciente interés de los consumidores por la dimensión ética de los productos, ha llevado a algunas empresas multinacionales a adoptar códigos de conducta voluntarios para regir las condiciones de trabajo en sus lugares de producción y en sus cadenas de suministro. La mayor parte de las 500 empresas principales de los Estados Unidos y del Reino Unido han adoptado algún tipo de código de conducta, muchos de los cuales se remiten a las normas de la OIT. Por ejemplo, unos grandes almacenes británicos han desarrollado un código de conducta para los proveedores basado en 15 convenios y recomendaciones de la OIT. Aunque estos códigos no sustituyen a los instrumentos internacionales vinculantes, desempeñan un papel de relevancia en la divulgación de los principios que contienen las normas internacionales del trabajo. De manera análoga, las normas internacionales del trabajo han sido utilizadas en algunos convenios colectivos internacionales, por ejemplo, en la industria textil y en la industria de la confección.
Las normas internacionales del trabajo ejercen asimismo un impacto directo en industrias tan globalizadas como la del sector de la pesca marítima. Se utilizan, no sólo para configurar la legislación marítima nacional de los países miembros, sino también como base para las inspecciones de los buques de los puertos del Estado y tienen un impacto directo en las reglamentaciones y en los códigos de otras organizaciones internacionales, como la Organización Marítima Internacional.
Otras instituciones internacionales se valen regularmente de las normas internacionales del trabajo en sus actividades. Presentan con frecuencia a los organismos de derechos humanos de las Naciones Unidas y a otras entidades internacionales, informes sobre la aplicación de las normas internacionales del trabajo. Instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo, han integrado algunos aspectos de las normas del trabajo en algunas de sus actividades, incluido el proceso del Documento de la Estrategia para la reducción de la pobreza del Banco Mundial.
Los grupos de defensa y las organizaciones no gubernamentales recurren a las normas internacionales del trabajo para solicitar cambios en las políticas, las leyes o las prácticas. Por último, diversos países y organizaciones regionales, como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad del Caribe (CARICOM), han incorporado el respeto de las normas internacionales del trabajo en sus acuerdos comerciales bilaterales, multilaterales y regionales[15].
d.3.2) La función de las organizaciones de empleadores y de trabajadores
Las organizaciones de empleadores y de trabajadores desempeñan una función esencial en el sistema de las normas internacionales del trabajo. Sus representantes participan en la elección de los temas que van a abordar las nuevas normas de la OIT, y en la redacción de los textos. Sus votos pueden determinar el que la Conferencia Internacional del Trabajo adopte o no un nuevo proyecto de norma. Si se adopta un convenio, los empleadores y los trabajadores pueden impulsar a un gobierno a su ratificación. Tal y como se expondrá más adelante, si un Estado ratifica un convenio, se exigirá a los gobiernos que envíen memorias periódicas a la OIT sobre su aplicación en la legislación y en la práctica. Estas memorias también se transmiten a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, que pueden formular comentarios al respecto. Asimismo, las organizaciones de trabajadores y de empleadores pueden comunicar la información pertinente directamente a la OIT. Pueden iniciar reclamaciones por violaciones a los convenios de la OIT, siguiendo el procedimiento del artículo 24 de la Constitución de la OIT. Los delegados de los empleadores y de los trabajadores ante la Conferencia Internacional del Trabajo pueden igualmente presentar quejas contra los Estados Miembros, de conformidad con el artículo 26 de la Constitución.
Cuando un país ratifica el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144) (más de 110 países lo han hecho hasta la fecha entre ellos Argentina), tiene que realizar consultas nacionales tripartitas sobre: los nuevos instrumentos propuestos para su discusión en la Conferencia, las sumisiones de los instrumentos a las autoridades competentes, las memorias sobre los convenios ratificados, las medidas relacionadas con los convenios y las recomendaciones que no se han ratificado, y las propuestas de denuncia de los convenios.
III. Epílogo [arriba]
En este breve trabajo hemos efectuado un pequeño detalle de aspectos centrales vinculados con las normas internacionales que tienen su origen en la Organización Internacional del Trabajo.
Su conocimiento no es un tema menor a tenor de los pronunciamientos de nuestro Máximo Tribunal Federal que ha receptado de manera clara los dispositivos internacionales para desvirtuar normas locales, soluciones convencionales o disposiciones del Poder ejecutivo estableciendo su preeminencia. Esta política jurisprudencial se vincula también con la aplicación de normas sobre derechos humanos o disposiciones jurisprudenciales con origen en la Corte Interamericana de Derecho Humanos[16].
En este marco de verdadera internacionalización normativa considero que era necesario este primer estudio aproximativo al tema de la normas OIT.
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[1] Arthur Schopenhauer
[2] CSJN Ekmekdjian, Miguel A. c/Sofovich, Gerardo S 07-07-1992 IJ-XVII-36
[3] Vigo, Rodolfo Delitos de lesa humanidad, reflexiones sobre la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Ediar, Buenos Aires, 2009, pág. 9
[4] Romualdi, Emilio El concepto de trabajo decente y la transaccionalidad de la norma 05-07-2011, IJ-XLIV-861
[5] Las reglas que rigen la economía global deberían destinarse a mejorar los derechos, los medios de subsistencia, la seguridad y las oportunidades para las personas, las familias y las comunidades en todo el mundo." - Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización, Por una globalización justa: Crear oportunidades para todos, Informe de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización (Ginebra, 2004), pág. 159.
[6] Corte Suprema de Justicia de la Nación Aquino, Isacio c/Cargo Servicios Industriales S.A. s/Accidentes Ley Nº 9688: 21-09-2004 IJ-XII-816
[7] Corte Suprema de Justicia de la Nación Vizzoti, Carlos A. c/Amsa S.A. s/Despido 14-09-2004 IJ-X-125
[8] Banco Mundial: World Development Report 2005: a better investment climate for everyone (Washington, DC, 2005), págs. 136-156.
[9] Bobbio, Norberto Estado, Gobierno y sociedad – por una teoría general de la política – , 4° reimpresión, Fondo de Cultura Económica, México, 1996, pág. 31/32
[10] Kucera D. "Normas internacionales del trabajo e inversiones extranjeras directas", en la Revista Internacional del Trabajo, Vol. 121, núm. 1-2 (2002), págs. 33-76
[11] Lee, E La crisis financiera asiática: el reto para la política social, OIT, Ginebra, 1998.
[12] Corte Suprema de Justicia de la Nación Álvarez, Maximiliano y otros c/Cencosud SA s/Acción de Amparo: 07-12-2010 IJ-XLI-761; Corte Suprema de Justicia de la Nación Rossi, Adriana M. c/Estado Nacional - Armada Argentina 09-12-2009 IJ-XXXVII-145Corte Suprema de Justicia de la Nación Pérez, Aníbal c/Disco S.A. 01-09-2009 IJ-XXXV-603
[13] SCBA, L 116476 S 29-5-2013 , Zapata, Luisa N. y otro c/ Consorcio Edificio Atlas s/ Reinstalación; SCBA, L 104378 S 8-8-2012 , S.,C. c/ C.,E. s/ Despido; SCBA, L 97804 S 22-12-2010 Villalba, Franco Rodrigo c/ The Value Brands Company de Argentina s/ Amparo
[14] OIT: El trabajo decente y la economía informal, Informe VI a la CIT, 90ª reunión (Ginebra, 2002), págs. 44-61; Por una globalización justa: Crear oportunidades para todos, págs. 88-110.
[15] Reynaud, A. C.: Las normas laborales y el proceso de integración en las Américas, Ginebra, OIT, 2001.
[16] Corte Suprema de Justicia de la Nación Arostegui, Pablo M. c/Omega Aseguradora de Riesgos del Trabajo S.A. y Otro: 08-04-2008 IJ-XXVI-312
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