La competencia de los Municipios Argentinos en el Control Minero Ambiental

Por María Andrea Pantano [1]

Introducción [arriba] 

La minería, industria lícita conforme a lo establecido por el art. 14 de la Constitución Nacional, proporciona materia prima, indispensable para el desarrollo de las distintas ramas de la producción, permitiendo satisfacer las necesidades básicas desde el origen de la humanidad. Cabe recordar que el hombre, desde un primer instante en este planeta, comenzó a valerse de elementos como los metales y las piedras para cambiar el curso de su vida. Por su parte, como toda actividad extractiva modifica necesariamente los ecosistemas y provoca externalidades positivas, pero también negativas.

Como ejemplo de una actividad que ha alcanzado un desarrollo significativo en los últimos tiempos se puede mencionar al turismo que, si bien ocasiona impactos negativos menores, modifica al entorno natural en alguna medida. La Organización Mundial del Turismo (OMT) en lo referente a la sustentabilidad ambiental: hace un llamamiento para la coordinación entre organismos para el examen y aplicación de método destinados a la protección ambiental, que lleve aparejado el estímulo al crecimiento del sector con los, correspondientes beneficios socioeconómicos para las comunidades anfitrionas; una mejor rendición de cuentas, mediante solidas alianzas concertadas entre los sectores público y privado para la medición de la incidencia del turismo sobre el ambiente y la toma de decisiones sustentadas en pruebas; una mayor inversión en innovación, legislación adecuadas y soluciones tecnológicas que garanticen las sostenibilidad del sector y minimicen los efectos medioambientales y sociales adversos[2].

Es verdad que la industria minera impacta, sin embargo, la posibilidad de mitigar sus efectos negativos a través de campañas sobre concientización y responsabilidad ambiental era impensable teniendo en cuenta los intereses empresariales y políticos, los réditos por el crecimiento económico, la desintegración social, el desconocimiento de la preservación y protección de la biodiversidad, entre otras causas.

Los primeros pasos en la institucionalización de una conciencia para la Protección del Ambiente, comenzaron en 1972, con la formulación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Desde ese momento conferencias mundiales hicieron que los Estados internalizaran sus políticas Ambientales[3].

Argentina con la reforma de la Constitución Nacional en 1994 y a través de su art. 41 consagra el derecho de todos los habitantes a gozar de “un ambiente sano, equilibrado apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”, denominado “desarrollo sustentable”, como así también el deber de su preservación.  Se dispone de este modo, un derecho al mismo tiempo que una obligación de preservar.

Asimismo, el citado artículo establece que: “Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos”.

Por su parte el art. 43 de la Constitución Nacional incorpora el procedimiento de “amparo ambiental” como herramienta indiscutible utilizada en la defensa de los derechos ambientales.

La aparición de una conciencia ambiental global ha dado lugar al surgimiento de numerosos grupos gubernamentales y ONGs internacionales, así como a una opinión publica cada vez más preocupada por la conservación de su medio ambiente local y global[4].

Pues bien, en la lucha de concientizar a las sociedades que los recursos naturales son escasos, vulnerables y limitados, que integran un sistema donde el hombre desarrolla su vida y que el ambiente es patrimonio de la humanidad, diferentes niveles de gobierno asumen su obligación especifica en cuanto al poder de policía que les compete.

En tal sentido, los municipios argentinos, primeras organizaciones administrativas anteriores al nacimiento de las provincias, tienen su protagonismo en la problemática minero ambiental por constituir el asiento principal donde se desarrolla la vida del hombre y su entorno, por lo tanto, constituyen el primer eslabón, entre los gobiernos, para conocer y atender con eficacia las necesidades y demandas de su comunidad.

En el presente trabajo se exponen los fundamentos que reconocen la competencia de los municipios argentinos en el control minero ambiental. Para ello, en primer lugar, se describe el marco jurídico de la actividad minera desde una perspectiva ambiental. En segundo lugar, se desarrollan los antecedentes históricos que declaran las autonomías municipales para ejercer su poder de policía en general. Por último, se identifican las normas jurídicas y la corriente jurisprudencial que justifican el objeto de estudio.

Caracteres generales de la actividad minera sustentable [arriba] 

La minería es por esencia una actividad modificatoria o alteradora del ambiente, sin que su ejercicio lícito implique por ello la producción de un daño a los ecosistemas y a la biodiversidad.

Cabe destacar que, el cambio regional que se vislumbra en distintas áreas de nuestro país con la llegada de la actividad minera tiene mucha importancia y da cuenta de una verdadera evolución del sector, que ha creado condiciones favorables para la diversificación de las economías y junto con este desarrollo, la solución de problemas sociales que se manifiestan permanentemente. Esta es una nueva realidad, que nos permite encuadrarnos dentro del concepto de lo que denominamos Nueva Minería, como resultado de un enfoque basado en el desarrollo social[5].

Determinar el objeto de la actividad minera es fundamental para fortalecer su desarrollo sustentable, en tal sentido, conforme al art. 75, inc.12 de la Constitución Nacional se dictó el Código de Minería, Ley Nacional Nº 1919, que en su art. 1 proclama: “El Código de Minería rige los derechos, obligaciones y procedimientos referentes a la adquisición, explotación y aprovechamiento de las sustancias minerales”.

Por su parte, la actividad minera comprende las etapas de exploración (investigación) y explotación (extracción). Las sustancias minerales se encuentran distribuidas en tres categorías de derechos establecidas en el art. 2 del citado código; se distribuyen según se trate de minerales metalíferos y no metalíferos, piedras preciosas, vapores endógenos, combustibles fósiles sólidos, áridos, entre otros.

Además, se aplican a la industria minera las siguientes normas jurídicas: Ley Nacional Nº 24.224 de Reordenamiento Minero, Ley Nacional Nº 24.498 de Actualización Minera, Ley Nacional Nº 24.228 que ratificó el Acuerdo Federal de Minero, Ley Nacional Nº 24.227 que creó la Comisión Bicameral de Minería y leyes complementarias en materia procesal dictadas por las provincias argentinas.

Por otro lado, es necesario definir el dominio originario de las sustancias minerales; en tal sentido la Constitución Nacional determina expresamente en su art. 124 que: “…Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. El constituyente de 1994 trabajó en el fortalecimiento de nuestro modelo federal, y con esa consigna reconoció a las provincias el dominio originario de los recursos naturales de sus respectivos territorios[6].

En igual sentido el Código de Minería en su art. 7 dispone que: “Las minas son bienes privados de la Nación o de las Provincias, según el territorio en que se encuentren”.

Asimismo, el Código Civil y Comercial en su art. 236, inc. b reconoce como: “Bienes del dominio privado del Estado. Pertenecen al Estado nacional, provincial o municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales: … b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de interés similar, según lo normado por el Código de Minería”.

Podemos decir que el dominio de las minas pertenece a las provincias dentro de su dominio privado originario. Esta distribución de dominio la efectúa el Código de Minería Argentino, el que está facultado por la expresa delegación provincial al Congreso Federal para que, con el dictado del código de fondo en la materia, tenga la atribución para reconocerles a dichas provincias la propiedad minera (Art. 126 de la Constitución Nacional)[7].

Por último, se destaca que la jurisdicción en cuanto a la aplicación de los derechos establecidos en el Código de Minería, así como el control de la actividad minera está a cargo de la denominada “Autoridad Minera”, nacional o provincial, conforme a la ubicación de las sustancias minerales.

La autoridad minera es una figura jurídica creada expresamente para definir y resolver todas las cuestiones mineras en una determinada jurisdicción. De acuerdo a una definición amplia, entendemos que toda vez que existan minerales susceptibles de ser explotados y se necesite la jurisdicción de autoridades competentes para regir esa actividad, encontraremos una autoridad minera[8].

La competencia para que las provincias organicen su autoridad minera surge de los arts. 5 y 121 de la Constitución Nacional cuando dispone que están facultadas para dictar sus propias constituciones y crear sus propias instituciones con la oportunidad de regirse por ellas.

De todo lo expuesto, se desprende que los municipios argentinos son ajenos al dominio originario y al poder de policía estrictamente minero que les corresponde a las provincias o a la nación; en este último caso cabe aclarar que si los minerales están ubicados a partir de las 12 millas marinas del mar territorial hasta las 350 millas marinas y/o en parques nacionales le corresponden al estado nacional[9].

Desde el punto de vista fáctico, el fin del siglo XX y principios del siglo XXI adicionó problemas relativos al crecimiento cuantitativo y cualitativo de conflictos ambientales, impulsados en gran medida por: a) El incremento desmedido de intereses sectoriales e internacionales sobre los recursos naturales sin otro condicionamiento que el rendimiento comercial; solo ajustado a la preservación o uso racional ante la presencia de lees protectoras y fuerza para su aplicación. b) El alcance de la tecnología actual, de alto rendimiento para producir, y a la vez, para generar daños ambientales irreparables en poco tiempo, incluso en los plazos de tiempo entre los que se resuelve un conflicto en sede judicial, guiada además por la vorágine de un sistema comercial mundial de altísimo poder y aceleración exponencial. c) El aumento de la complejidad para resolver conflictos medioambientales que exigen gran idoneidad técnica de todas las partes, especialmente de la CSJN. d) Gran activismo social, el cual se ha constituido en un gran condicionante institucional[10].

Consecuentemente, la actividad minera no es ajena a todo ello y se suman las externalidades negativas que pueden surgir por la extracción de sustancias minerales y que impactan directamente en los ecosistemas terrestres y marítimos.

Cabe destacar que, además de las normas establecidas por el Código de Minería, que si bien fueron sancionadas para el desarrollo especifico de la industria minera pero se pueden leer como ambientales, arts. 204, 233, 242, 244, 246, 250 y concordantes, se aplica la Ley Nacional Nº 24.585 de Protección Ambiental para la Actividad Minera que tiene como objetivos principales que el desarrollo minero quede sujeto al art. 41 de la Constitución Nacional y  consagra el sistema de evaluación de impacto ambiental, entre otros.

Por ello las distintas etapas de la actividad que se traducen en investigación, extracción y cierre del yacimiento, se realizan conforme a un plan de manejo ambiental, a través del cual se toman las medidas y acciones de prevención y mitigación de los posibles impactos negativos ambientales. Cabe destacar la importancia trascendental que ocupa en este tema el “Informe de Impacto Ambiental” como herramienta necesaria para desarrollar la actividad; los responsables deberán presentar ante la autoridad de aplicación, y antes del inicio de cualquier actividad específica, un Informe de Impacto Ambiental. El Acuerdo Federal Minero aprobado por la Ley N° 24.228 también había proclamado en su art. 14 la necesidad de presentar una declaración de impacto ambiental cuando se realice la prospección, exploración, explotación, industrialización, almacenamiento, transporte y comercialización de minerales. La autoridad de aplicación podrá prestar asesoramiento a los pequeños productores para la elaboración del mismo (…). Sera necesaria la previa aprobación del Informe por parte de la autoridad de aplicación para el inicio de las actividades, sin perjuicio de las responsabilidades por los daños que se pudieran ocasionar. La autoridad de aplicación expedirá aprobando o rechazando en forma expresa el Informe de Impacto Ambiental en un plano no mayor de sesenta días hábiles desde que el interesado lo presente[11].

La legislación citada precedentemente impone sanciones en caso de que el interesado no cumpla con las obligaciones a las cuales se encuentra comprometido mediante la Declaración de Impacto Ambiental.

Asimismo, cabe destacar que la legislación ambiental se aplica a todas las actividades antrópicas, por lo tanto, más allá de las normas jurídicas dictadas en el marco estrictamente minero no se puede dejar de mencionar que complementan el desarrollo minero sustentable las leyes de presupuestos mínimos sancionadas a partir de lo establecido por el art. 41 de la Constitución Nacional.

Sin embargo, teniendo en cuenta que, Argentina posee una abundante legislación ambiental, para no caer en contradicciones se sostiene el Principio de Congruencia; contemplado en la Ley General del Ambiente, teniendo en cuenta el juego de los principios de complementariedad, competencia y supremacía federal. Esta regla (…) implica que el complemento legislativo provincial, debe adecuarse a los principios y normas que establece dicha ley en su articulado. En otros términos, la legislación provincial y municipal debe ser acorde a los presupuestos mínimos nacionales, pero desarrollándolas o maximizándolas en la protección[12].

Trayectoria histórica de los municipios argentinos [arriba] 

Los municipios han sido las primeras instituciones administrativas y políticas constituidas en Argentina, preexistentes a las provincias y a la nación, sin embargo, su evolución demandó un difícil y largo camino histórico para finalmente adquirir su autonomía.

En tal sentido, el origen de los municipios se encuentra en la conquista de las tierras americanas por parte de los españoles; por aquellos días, al descender de los barcos, se establecían en una determinada región siempre a orillas de un arroyo o rio, un agrimensor dibujaba el suelo, demarcaba y delineaba el pueblo, con un perímetro exclusivo reservado para el ejido urbano, constituido por la casa del cura y del médico, los cuarteles, el edificio público como una suerte de concentración del poder, la plaza  y los “ranchos para los primeros pobladores” y separado del área rural que se convertirían en estancias a medida que avanzaba la defensa contra los pueblos originarios. Por su parte, la concentración urbana que adquiría mayor poder económico, jurídico y político eran administrados por corporaciones municipales denominadas “cabildos”.

Las competencias de los cabildos se concentraban en jurisdiccionales, administrativas y legislativas teniendo en cuenta que sus actividades consistían en llevar el registro de títulos, distribuir las tierras, realizar los controles sanitarios, regular el comercio, mantener el orden público, asesorar a la clase política y administrar justicia.

Con la creación del Virreinato del Río de la Plata, en 1776, surgieron las intendencias propiamente dichas que tenían el objetivo de centralizar el poder y aumentar la recaudación tributaria; adquirieron mayor importancia política y administrativa, sin embargo, con la formación de las primeras provincias argentinas que proclamaron su autonomía, a partir de 1810, perdieron su importancia como tales.

Al producirse la revolución de mayo subsistieron las divisiones administrativas del antiguo virreinato. Los primeros gobiernos designaron a los intendentes y a los demás funcionarios locales conservando sus denominaciones. Solo acentuaron la importancia de las ciudades al establecer que ellas, y no las intendencias, tendrían representantes elegidos en cabildos abiertos por “la parte principal y más sana del vecindario”[13].

Paulatinamente, los municipios argentinos con la caída del gobierno central, en 1820, perdieron todo protagonismo en cuanto a sus competencias hasta la sanción de la Constitución Nacional de 1853 que en su art. 5 establecía: “Cada Provincia confederada dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, y que asegure su administrador de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria gratuita. Las constituciones provinciales serán revisadas por el Congreso antes de su promulgación. Bajo estas condiciones el Gobierno Federal garantizará a cada Provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.

El texto de la constitución histórica alude en el art. 5º al “régimen municipal “en las provincias. El vocablo régimen siempre fue para nuestra opinión un indicio claro de la autonomía municipal. No obstante, la jurisprudencia tradicional de la Corte sostuvo, hasta 1989, que las municipalidades eran simples entidades con descentralización administrativa, lo que les asignaba la cualidad de “autárquicas” pero no de “autónomas”[14].

Por su parte, la Corte Suprema de Justicia, en el caso “Rivademar c/Municipalidad de Rosario”, el 21 de marzo de 1989, defendió la autonomía municipal y dijo: “Que un nuevo y más detenido examen de la cuestión aconseja, en el momento actual, revisar esa doctrina que se ha mantenido casi invariablemente en la jurisprudencia de esta Corte.

En primer lugar, como bien señala la Procuradora Fiscal en su dictamen, ella de ningún modo podría ser afirmada con carácter uniforme para todo el territorio de la Nación, ya que a partir de 1957 diversas constituciones provinciales han consagrado el criterio de la autonomía de los municipios, que puede ser plena, cuando se los faculta a dictar sus propias cartas orgánicas, o semiplena, cuando no alcanza a esa atribución.

Por otra parte, aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones provinciales vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas; el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios (art. 33, Cód. Civil, y especialmente la distinción hecha en el texto originario de Vélez Sársfield), frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos; el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; y la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas”[15].

Más allá de las discusiones doctrinaras, el constitucionalismo provincial desde 1957 y 1985 a la actualidad da un dato importante: los municipios provinciales integran nuestra estructura federal en la que damos por existente una trinidad constitucional: municipio -provincia- estado federal. Si bien las competencias municipales se sitúan dentro del área de cada provincia, y los municipios no son sujetos de la relación federal, la base última del municipio provincial arraiga en la constitución federal. Es ésta la que lo reconoce y exige; por eso, cuando se habla de competencias duales federales y provinciales hay que incluir y absorber en las provinciales las que pertenecen al sector autonómico del municipio que, no por esa ubicación constitucional, deja de formar parte de la citada trinidad estructural del federalismo argentino[16].

Finalmente, con la reforma de la Constitución Nacional en 1994, se consagró la autonomía de los municipios argentinos, en efecto, el art. 123 extendió las competencias “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.

Asimismo, se resalta que el Ordenamiento Territorial es una técnica multidisciplinaria que tiene por objeto la organización de un territorio. Toda política requiere de estrategias e instrumentos para poder ponerse en marcha. El Plan Estratégico Territorial es un conjunto ordenado y articulado de planes, programas, proyectos y acciones territoriales descentralizadas, desarrollados en forma concurrente por el Gobierno Nacional, las Provincias y los Municipios, orientado a cumplir con el modelo de país definido por la Política Nacional del Desarrollo y Ordenamiento territorial[17].

Por último, cabe destacar como ejemplo la provincia de Río Negro que otorga amplio contenido a la autonomía de sus municipios a través de su carta magna en el art. 225: “Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural, célula originaria y fundamental de la organización política e institucional de la sociedad fundada en la convivencia. Asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa y económica. Aquellos que dictan su propia Carta Orgánica municipal gozan además de autonomía institucional. La Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta Constitución y, en caso de superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del Municipio en materia específicamente comunal”.

Municipios argentinos: control minero ambiental [arriba] 

Partiendo del marco jurídico garantizado por el art. 41 de la Constitución Nacional y su reglamentación a partir de la Ley General del Ambiente Nº 25.675, que en su art. 1 dispone: “…Establecer los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.”; es importante destacar que el artículo 5º de dicha legislación es categórico al disponer que, “Los distintos niveles de gobierno integran en todas sus decisiones y actividades previsiones de carácter ambiental, tendientes a asegurar el cumplimiento de los principios enunciados en la presente ley”. Esto pone de manifiesto la importancia que tienen estas pautas básicas en toda la política ambiental, dado que deben ser observadas en la totalidad de las decisiones que versen sobre esta materia[18].

En relación a los municipios argentinos, como primer eslabón político de los tres estados del gobierno, cabe destacar que “todo” sucede dentro del ejido municipal, por ello no pueden desentenderse de contribuir al efectivo cumplimiento de la normativa ambiental, respetando las competencias correspondientes que se atribuyen al estado nacional y provincial respectivamente.

En primer lugar, es necesario determinar la base normativa jurídica que sustenta, en la actualidad, la autonomía municipal y, en segundo lugar, a partir de allí, como se justifica el control municipal en materia minera ambiental. 

De esta forma, planteado el tema, se resalta que, en materia de organización interna del país, la Constitución Nacional en su art. 5 declara que: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.

En igual sentido, el art. 123 establece que: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y Financiero”.

Asimismo, el art. 129 declara que: “La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación”.

De allí que en el ámbito provincial/municipal- del mismo modo que en el orden provincial/federal- “se impone lograr un adecuado equilibrio institucional entre los distintos niveles de gobierno, ya que sólo mediante la respetuosa observancia del deslinde de las potestades y competencias que fija la Constitución, y esencialmente con su prudente ejercicio, se garantiza una estabilidad previsible y calculable en las relaciones entre gobernantes y gobernados[19]”.

En tal sentido la Corte Suprema de Justicia ha sostenido, el 4 de junio de 1991 en la causa caratulada “Municipalidad de la Ciudad de Rosario c/ provincia de Santa Fe” que: “La necesaria existencia de un orden municipal impuesto por el artículo 5 de la Constitución nacional, determina que las leyes provinciales no solo deben imperativamente establecer los municipios, sino que no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido”. 

Ahora bien, las normativas señaladas precedentemente conforman los cimientos jurídicos sobre los que se descansa la autonomía municipal y de ella deriva su control en las actividades antrópicas. La protección de la vida y del ambiente reciben hoy nuevos tratamientos en particular en el campo del derecho. Ya no debe considerarse la protección de la vida solo en cuanto la misma pudiera ser afectad por algún individuo o grupo de individuos en situaciones concretas y directas en el sentido y con el alcance del derecho penal tradicional sino también en relación a las consecuencias que sus comportamientos provoquen sobre las condiciones naturales del medio físico en que vivimos y al que estamos integrados, poniendo en peligro la propia subsistencia del hombre en el planeta[20].

La Suprema  Corte de la Provincia de Buenos Aires en la causa “YPF S.A C/Municipalidad de Ensenada s/Inconstitucionalidad de Ordenanza 1.887/95 (I.1982, del 31-10-2001) dictaminó: “En el caso la Legislatura provincial al dictar todas las leyes citadas por las partes (11.459, entre otras) ha regulado sobre una materia de policía de salubridad que le corresponde constitucionalmente (arts. 121, 125 y 126, Constitución Nacional, art.28 Constitución Provincial), pero ello no importa desconocer las atribuciones que la misma Carta Magna provincial le atribuye a las municipalidades en materia de seguridad y salubridad (conf. Arts. 190 y 192 incs. 4º y 5º, Const. Pro.) Ello por cuanto si bien la materia de policía de salubridad constituye una facultad propia del gobierno y administración provincial, concurren también facultades comunales (arts. 190 y 192, Const. Prov. Y decreto Ley N° 6-769/1958). En este caso lo que existe es una gestión concurrente de intereses comunes, pero en jurisdicción propia, fundada en poderes propios. No se discute pues la potestad jurídica de las comunas de limitar el ejercicio de determinados derechos individuales con el fin de asegurar el bienestar general...”.

Asimismo, el 16 de agosto de 2006, el Superior Tribunal de Justicia de Viedma, Río Negro, Sala 04 en la causa caratulada “T., H. R. c/ Municipalidad de San Antonio Oeste s/ contencioso administrativo s/ Apelación Superior Tribunal de Justicia”, sostuvo: “La vinculación entre la autonomía y el poder de policía radica, pues, en que las facultades que constituyen el contenido de esta prerrogativa son inherentes a las esferas de gobierno que la Constitución ha creado: Nación, provincias y municipios. Es que el poder de policía es consustancial al deber primigenio de todo gobierno en el marco de sus propias jurisdicciones, de proteger la vida, la propiedad, la seguridad, la moralidad y la salud, entre otros cometidos esenciales, de los habitantes comprendidos en el ámbito subjetivo y objetivo de actuación de esas potestades. Este poder tiene limitaciones, las normas sustentadas en él serán antijurídicas si repugnan a algún principio constitucional, o incurren en contradicción con el texto o el espíritu de la Constitución - Nacional o provincial - o las leyes que en su consecuencia se dicten”.

Por su parte se resalta que las atribuciones municipales en los asuntos de poder de policía ambiental en general surgen a partir de lo establecido en las constituciones de las provincias argentinas y para concluir con el desarrollo de marco jurídico, cabe agregar que de ellas tratan el tema ambiental relacionado directamente con la regulación de salud.

La Organización Mundial de la Salud remarca en su informe del año 2007 la relación entre ambiente y salud, El precitado informe afirma que un gran porcentaje de la mortalidad infantil se debe a casusa ambientales. La gran mayoría de los instrumentos internacionales hacen referencia a la salud, la Convención de RAMSAR, la Convención CITES, el Protocolo de Cartagena sobre Biotecnología. Existen varias etapas en esta relación, que van desde concebir al derecho al ambiente como un componente de la temática de salud, considerarlo como dos especies autónomas y la última como una relación simbiótica en la cual las dos contribuyen a la protección de cada una. En el año 2009 los gobiernos a través del Consejo de Gobierno del PNUMA acordaron desarrollar un instrumento global legalmente vinculante sobre mercurio y las negociaciones culminaron en enero de 2013 donde los gobiernos acordaron un texto para el Convenio de Minamata sobre mercurio. El Convenio es un ejemplo de la evolución de la relación entre salud y ambiente[21].

A continuación, se mencionan las diferentes constituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de las provincias argentinas que atribuyen a sus municipios la obligación y deber en materia ambiental, que se extiende al control de toda actividad antrópica, incluyendo la minera. Asimismo, las provincias de Formosa y Santa Fe no incluyen norma al respecto.

1. Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Art. 20: “Se garantiza el derecho a la salud integral que está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente”. Art.26: “El ambiente es patrimonio común. Toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente    sano, así como el deber de preservarlo y defenderlo en provecho de las generaciones presentes y futuras. Toda actividad que suponga en forma actual o inminente un daño al ambiente debe cesar. El daño ambiental conlleva prioritariamente la obligación de recomponer. La Ciudad es territorio no nuclear. Se prohíbe la producción de energía nucleoeléctrica y el ingreso, la elaboración, el transporte y la tenencia de sustancias y residuos radiactivos. Se regula por reglamentación especial y con control de autoridad competente, la gestión de las que sean requeridas para usos biomedicinales, industriales o de investigación civil. Toda persona tiene derecho, a su solo pedido, a recibir libremente información sobre el impacto que causan o pueden causar sobre el ambiente actividades públicas o privadas”.

2. Constitución de la Provincia de Buenos Aires: Art. 192, inc. 4: “Tener a su cargo el ornato y salubridad, los establecimientos de beneficencia que no estén a cargo de sociedades particulares, asilos de inmigrantes que sostenga la Provincia, las cárceles locales de detenidos y la vialidad pública”.

3. Constitución de la Provincia de Catamarca: Art. 252, inc. 9: “Preservar el sistema ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente, a fin de garantizar las condiciones de vida de los habitantes”. Inc. 10: “Proteger la salud pública, el patrimonio histórico, la cultura, la educación, el deporte y el turismo social”.

4. Constitución de la Provincia de Chaco: Art. 197, inc. 3: “ Los impuestos de abasto; extracción de arena, resaca y cascajo; el derecho de piso, de uso y de explotación del espacio aéreo y del subsuelo municipal; de mercados y ferias francas; la ecotasa para la preservación y mejora del ambiente; el impuesto de alumbrado, barrido y limpieza; las patentes de vehículos; los derechos de sellos, de oficina, de inspecciones y contratos de pesos y medidas; el impuesto de delineación en los casos de nuevos edificios o renovación o de refacción de los ya construidos; las licencias para las ventas de bienes y servicios; la parte de los impuestos que se recauden en su jurisdicción en la proporción y formas fijadas por la ley; las multas impuestas a los infractores y el producido de la locación de bienes municipales”.

5. Constitución de la Provincia del Chubut: Art. 233, inc. 1: “Entender en todo lo relativo a edificación, tierras fiscales, abastecimiento, sanidad, asistencia social, espectáculos públicos, servicios públicos urbanos, reglamentación y administración de las vías públicas, paseos, cementerios y demás lugares de su dominio y juzgamiento de las contravenciones a disposiciones municipales”.

6. Constitución de la Provincia de Córdoba: Art. 186 , inc.7: “Atender las siguientes materias: salubridad; salud y centros asistenciales; higiene y moralidad pública; ancianidad, discapacidad y desamparo; cementerios y servicios fúnebres; planes edilicios, apertura y construcción de calles, plazas y paseos; diseño y estética; vialidad, tránsito y transporte urbano; uso de calles y subsuelo; control de la construcción; protección del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecológico y polución ambiental; faenamiento de animales destinados al consumo; mercados, abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precio; elaboración y venta de alimentos; creación y fomento de instituciones de cultura intelectual y física y establecimientos de enseñanza regidos por ordenanzas concordantes con las leyes en la materia; turismo; servicios de previsión, asistencia social y bancarios”.

7. Constitución de la Provincia de Corrientes: Art. 225, inc. r: “Protección, preservación y promoción del medio ambiente, del paisaje, del equilibrio ecológico y control de la polución ambiental, tendiendo al desarrollo sostenible”.

8. Constitución de la Provincia de Entre Ríos: Art. 240, inc. 1: “Ejercer el poder de policía y funciones respecto a: a) Planeamiento y desarrollo social. b) Salud pública, asistencia social y educación, en lo que sea de su competencia. c) Seguridad, higiene, bromatología, pesas y medidas. d) Planeamiento y ordenamiento territorial, vialidad, rutas y caminos, apertura, construcción y mantenimiento de calles. e) Planes edilicios, control de la construcción, política de vivienda, diseño y estética urbana, plazas, paseos, edificios públicos y uso de espacios públicos”.

9. Constitución de la Provincia de Jujuy: Art.189, inc. 2: “La planificación, gestión y ejecución del desarrollo y ordenamiento urbano, zonificación, parquización, forestación, reforestación, estética edilicia, pavimentación, conservación de la vía pública urbana, desagües,construcción y seguridad de edificios y otras obras”; Inc. 5: “La seguridad, higiene y buenas costumbres en los lugares públicos”.
Constitución de la Provincia La Pampa: Art. 123, inc. “1) convocar a elecciones; 2) sancionar anualmente el presupuesto de gastos y cálculo de recursos; 3) contraer empréstitos; 4) dictar ordenanzas y reglamentos sobre planes edilicios, asistencia, higiene, seguridad, tránsito local, moralidad, ornato y toda otra actividad propia del municipio”.

10. Constitución de la Provincia de La Pampa: Art. 123: “Dictar ordenanzas y reglamentos sobre planes edilicios, asistencia, higiene, seguridad, tránsito local, moralidad, ornato y toda otra actividad propia del municipio”.

11. Constitución de la Provincia de La Rioja: Art 17, inc.7: “La defensa del medio ambiente, teniendo en cuenta lo que dispone esta Constitución”.

12. Constitución de la Provincia de Mendoza: Art. 200, inc.3: “Tener a su cargo el ornato y salubridad, los establecimientos de beneficencia que no estén a cargo de sociedades particulares y la vialidad pública, respetando las leyes que dicte la Legislatura sobre la materia”.

13. Provincia de Misiones: Art. 171, inc.3: “Entender en todo lo relativo a edificación, tierras fiscales municipales, abastecimiento, sanidad, asistencia social, espectáculos públicos, costumbres y moralidad, servicios públicos urbanos, reglamentación y habilitación de las vías públicas, paseos, cementerios y demás lugares de su dominio”.

14. Constitución de la Provincia de Neuquén: Art. 273, inc. a: “…las referentes a su plan edilicio, apertura, construcción y mantenimiento de calles, plazas, parques y paseos; nivelación y desagües, uso de calles y del subsuelo, tránsito y vialidad; transportes y comunicaciones urbanas, edificación y construcciones; servicios públicos locales; matanza, mercados, ferias populares y abasto; higiene; cementerios; salud pública; moralidad y costumbres; recreos; espectáculos públicos y comodidad; estética; organización de servicios fúnebres; y, en general, todas las de fomento o interés local”.

15. Constitución de la Provincia de Río Negro: Art.  229, inc. 9: “Participa activamente en las áreas de salud, educación y vivienda; y en los organismos de similar finalidad y otros de interés municipal dentro de su jurisdicción y en los de competencia regional y provincial”.

16. Constitución de la Provincia de Salta:  Art. 173, inc. 1: “Dictar ordenanzas sobre el ejercicio de sus funciones administrativas y económicas, que atañen a los intereses morales y materiales de carácter local y abracen la beneficencia, moralidad, higiene, educación primaria, edificación y construcción en general, estética y ornato, vialidad y justicia de partido”.

17. Constitución de la Provincia de San Juan: Art.251, inc.12: “Dictar ordenanzas y reglamentos sobre urbanización, tierras fiscales municipales, transportes y comunicaciones urbanas, sanidad, asistencia social, espectáculos públicos, costumbre y moralidad, educación, vías públicas, paseos y cementerios, de abastecimiento, ferias y mercados municipales, forestación, deportes, registros de marcas y señales, contravenciones, y en general todas las de fomento y de interés comunal”.

18. Constitución de la Provincia de San Luis: Art. 258, inc. 1: “Salubridad y moralidad públicas, sin perjuicio del ejercicio de las facultades concurrentes de la Nación y de la Provincia, cuando exista un interés provincial y/o nacional comprometido”.

19. Constitución de la Provincia se Santa Cruz: Art. 150, inc: 7: “Dictar Ordenanzas que traten sobre el plan regulador del desarrollo urbano; apertura y pavimentación de calles; construcción de plazas y paseos; uso de las calles, del subsuelo y del espacio aéreo; seguridad e higiene en la edificación y construcción en general; tráfico, transporte y vialidad urbana”; inc. 8: “Atender lo inherente a la salubridad; la salud pública y los centros asistenciales; la higiene y moralidad pública; la minoridad, la familia y la ancianidad; la discapacidad y el desamparo; cementerios y servicios fúnebres; faenamiento de animales destinados al consumo; los mercados de abasto y el abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precio, así como la elaboración y venta de alimentos; la creación y el fomento de instituciones de cultura intelectual y física y establecimientos de enseñanza regidos por ordenanzas concordantes con las leyes en la materia; los servicios de previsión y asistencia social”.

20. Provincia de Santiago del Estero: Art. 211, inc. 3: “Higiene y salubridad públicas. 4. Salud y asistencia social. 5. Educación y cultura. 6. Protección del medio ambiente. 7. Recreación, turismo y deportes”.

21. Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur: Art. 173: inc, 8: “Ejercer sus funciones político administrativas y en particular el poder de policía, con respecto a las siguientes materias: a) Salud pública, asistencia social y educación, en concurrencia con la Provincia; b) higiene y moralidad públicas; c) cementerios, apertura, construcción y mantenimiento de calles, puentes, plazas, paseos y edificios públicos; d) planeamiento y desarrollo urbano y rural, vialidad, planes edilicios, política de vivienda, diseño y estética urbanos y control de construcción; e) tránsito y transporte urbanos, y en forma concurrente con la Provincia, los interurbanos; f) uso de espacios verdes, calles y subsuelos; g) protección del medio ambiente, equilibrio ecológico y paisaje; h) abastecimiento, mercados y mataderos de animales destinados al consumo, i) creación y fomento de instituciones culturales, artísticas y artesanales: j) turismo, deportes y actividades recreativas; k) espectáculos públicos”.

22. Constitución de la Provincia de Tucumán: Art.134, inc.4: “Atender las siguientes materias: a) Salubridad. b) Asistencia social, salud y centros asistenciales. c) Higiene y moralidad pública”.

Conclusiones [arriba] 

La industria minera, necesaria para el desarrollo del hombre en el planeta tierra, modifica al ambiente, lo transforma y provoca impactos negativos, pero ello no puede evitarse porque se trata de la extracción de minerales unidos a la corteza terrestre, sin embargo, si se pueden mitigar y tratar sus consecuencias atendiendo a los principios del desarrollo sustentable.

Afortunadamente, la concientización por el respeto a la naturaleza ha evolucionado a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas en 1972, simultáneamente, se observa un cambio de paradigma normativo en cuanto a la transformación de la autonomía en los municipios argentinos. Ello queda demostrado con la reforma de la Constitución Nacional en 1994, al incluir expresamente el derecho ambiental en sus arts. 41 y 43, al mismo tiempo, clarificar la autonomía municipal en los art. 5 y 123 respectivamente.

Asimismo, no hay dudas que el derecho positivo argentino reconoce como garantía constitucional los principios de política ambiental, al mismo tiempo, otorga competencia a las provincias para sancionar leyes de presupuestos mínimos, es decir, la nación establece el piso de protección ambiental, sin alterar las jurisdicciones locales y las provincias pueden legislar respecto a materia ambiental pero siempre por encima de dicho piso, es decir, para complementarlas.

El Estado, en este caso municipal, no puede mantenerse en un plano pasivo ante la toma de decisiones ambientales, por el contrario, debe operar de manera inmediata y efectiva teniendo en cuenta que, por la proximidad con la población, es el primer órgano de gobierno que puede analizar y señalar los aspectos positivos y negativos, interpretar las necesidades y realidades (sociales, culturales, económicas y ambientales), así como también, brindar soluciones efectivas y eficientes en corto plazo para su comunidad.

Por ello la problemática ambiental no es ajena al municipio, por el contrario, es la relación más directa con el hábitat humano.

Conforme a la normativa vigente, es claro que el dominio de las sustancias minerales le corresponde a las provincias y a la nación, en este último caso, solo si están ubicadas en parques nacionales y después de las 12 millas marinas,  siendo ajeno a los municipios argentinos, así como también la jurisdicción en cuanto al poder de policía estrictamente provincial o nacional según corresponde pero ello no significa de ninguna manera que el control minero ambiental de acuerdo a las competencias otorgadas en cada constitución provincial excluya las acciones correspondientes municipales; se trata de compatibilizar y complementar el poder de policía que le compete a los tres niveles del estado en beneficio de la humanidad.

Por último, se destaca que el reconocimiento expreso de la autonomía municipal a partir de la Constitución Nacional de 1994 y en las constituciones provinciales, así como la competencia en el control minero ambiental demuestran el cambio positivo y progresivo que ha tenido el hombre, en el desarrollo de las actividades necesarias para el crecimiento sustentable.

Bibliografía consultada [arriba] 

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CAPELLUTO, Marcelo Fabián (2011): Manual de derecho minero (Buenos Aires, Editorial El Puente del Saber), pág. 152.

CAPELLUTO, Marcelo Fabián (2013): Manual de derecho ambiental (Buenos Aires, Editorial El Puente del Saber), pág. 26.

DEVIA, Leila (2019): Derecho Ambiental Internacional, título III en Manual de Recursos Naturales y Derecho Ambiental, (DEVIA –KROM – NONNA, Buenos Aires, Editorial Estudio), pág. 183.

FERRO, Mariano (2011): Ciudadanía ambiental, algunas experiencias en Latinoamérica en Gobernanza y Manejo Sustentable del Agua, capítulo VIII (CAPALDO, Griselda, editora, Editorial Mnemosyne), pág. 167.

KROM, Beatriz S. (2009): La nueva minería sustentable, (Buenos Aires, Editorial Estudio), págs. 77 y 49.

LÒPEZ ALFONSÌN, Marcelo Alberto (2015): Los parques nacionales argentino –Consecuencias de la constitucionalizaciòn del ambiente en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Buenos Aires, Editorial Eudeba,) págs. 89 -100.

MARTINEZ Adriana (2019): Turismo sustentable y responsabilidad en la agenda 2030, capítulo II en Manual de Recursos Naturales y Derecho Ambiental, (DEVIA –KROM – NONNA, Buenos Aires, Editorial Estudio), pág. 500.

NONNA Silvia (2019): Capítulo II, Presupuestos mínimos de protección ambiental en Manual de Recursos Naturales y Derecho Ambiental, (DEVIA –KROM – NONNA, Buenos Aires, Editorial Estudio), pág. 247.

VILLANUEVA Claudia (2019): Capítulo VII, Suelos y actividad agraria en Manual de Recursos Naturales y Derecho Ambiental, (DEVIA –KROM – NONNA, Buenos Aires, Editorial Estudio), pág. 118.

ZARABOZO MILA, Marìa Victoria (2014): Principios rectores en materia ambiental, de recursos naturales en general e hidrocarburìfera en particular. “El control de constitucionalidad y criterios de la C.S.J.N. 1875 -2010” (Buenos Aires, Editorial Lajouane), pág. 25.

CASAS, Jose Osvaldo (1992): Presión fiscal e inconstitucionalidad (Buenos Aires, Editorial Desalma), pág. 16.

ZORRAQUÌN BECÙ, Ricardo (1979): Historia del derecho argentino, Tomo II (1810 – 1969), (Buenos Aires, Editorial Perrot), pág. 23.

Notas [arriba] 

[1] Abogada (UBA, 1997); Especialista en Derecho y Política de los Recursos Naturales y del Ambiente (UBA, 2014). Profesora de Derecho de los Recursos Naturales y la Protección Ambiental, Cátedra de la Dra. Beatriz S. Krom, Facultad de Derecho, UBA, desde 2015. Profesora de La Problemática Ambiental en la Actividad Minera y Petrolera (Cátedra de la Dra. Beatriz S. Krom, Facultad de Derecho, UBA, 2009-2011). Se desempeñó como asesora legal y técnica en la Dirección Provincial de Minería, Ministerio de la Producción, Provincia de Buenos Aires. Desde el año 2007 hasta el año 2014. Actualmente se desempeña como Directora de la Dirección de Registro de Alumnos, Facultad de Derecho, UBA. Email: a_pantano@hotmail.com.
[2] MARTINEZ (2019), pág. 500.
[3] CAPELLUTO (2013), pág. 26.
[4] FERRO (2011), pág. 167.
[5] KROM (2009), pág. 77.
[6] LOPEZ ALFONSIN (2015), pág. 100.
[7] KROM (2009), pág. 49.
[8] ÍDEM, pág. 63.
[9] Ley Nacional Nº 23.968, establece las líneas de base de la República Argentina, sancionada el 14 de   agosto 14 de 1991, promulgada el 10 de septiembre de 1991.
Ley Nacional Nº 22.351, Parques Nacionales, sancionada el 4 de noviembre de 1980, publicada en el Boletín Oficial el 12 de diciembre de 1980.
[10] ZARABOZO MILA (2014), pág. 25.
[11] CAPELLUTO (2011), pág. 152.
[12] LOPEZ ALFONSIN (2015), pág. 89.
[13] ZORRAQUÌN BECÙ (1979), pág. 23.
[14] BIDART CAMPOS (1998), pág. 451.
[15] http://www.bibli oteca.jus.gov.ar /fallo-rivademar. html.
[16]   BIDART CAMPOS (1998), pág. 451.
[17] VILLANUEVA (2019), pág. 118.
[18] NONNA (2019), pág. 247.
[19] CASAS (1992). Pág. 16.
[20]  BELLORIO CLABOT (1997), pág. 285.
[21] DEVIA (2019), pág. 185.