Nuevos enfoques de evaluación en la 4º Ronda de Evaluaciones Mutuas del GAFI
Federico Musi
I. Algunas nociones generales sobre la prevención del lavado de dinero y financiamiento del terrorismo [arriba]
A) Nociones generales sobre el GAFI.
1) Origen y objetivo del GAFI
El GAFI (Grupo de Acción Financiera) o FATF (Financial Action Task Force) es un organismo intergubernamental que tiene su sede en París. Fue creado en julio de 1989 por el grupo G-7, y su principal objetivo es el desarrollo y la promoción de políticas para prevenir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo.
Actualmente, el GAFI está conformado por 34 países miembros y dos organizaciones regionales internacionales. Según el GAFI, el nivel de adhesión que tiene en la actualidad representa o contiene, a la mayoría de los centros financieros del mundo.
Argentina es un país miembro desde el 2000.
2) Grupos Regionales. Miembros Observadores. Grupo Egmont.
a) Grupos Regionales:
Los Grupos Regionales están conformados por los países miembros de cada región, formando junto con el GAFI, una red internacional de organismos dedicados a la prevención y combate del lavado de activos y financiamiento del terrorismo.
Existen 8 Grupos Regionales, entre los que podemos mencionar, a modo de ejemplo, el Asia Pacific Group (APG), el Caribbean Financial Action Task Force (CFATF), o el Financial Action Task Force on Money Laundering in South America (GAFISUD), del cual se hará una breve reseña a continuación.
El GAFISUD forma parte de la lista de Grupos Regionales, al que se encuentra adherida la Argentina. Es una organización intergubernamental, que agrupa los países de América del Sur y América Central (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay). Tiene personalidad jurídica y estatus diplomático en Argentina, y su sede está en la Ciudad de Buenos Aires.
b) Miembros Observadores:
Asimismo, existen organizaciones internacionales que tienen el estatus de Miembros Observadores en el GAFI. Esos organismos internacionales colaboran con el GAFI, respecto de la prevención del lavado de dinero, desde su campo de acción. Ejemplos de este tipo de Miembros son el Comité de Basilea, el Banco Mundial, entre otros.
c) Grupo EGMONT:
El Grupo Egmont es un organismo internacional que agrupa organismos gubernamentales, conformado por Unidades de Inteligencia Financiera (UIF), creando una red internacional para intercambiar información, conocimientos y tecnología, en pos de la lucha contra el lavado de activos y financiación del terrorismo. Los principios para el intercambio de la información del Grupo Egmont son: confidencialidad, reciprocidad, celeridad, seguridad e informalidad.
3) Forma de trabajo del GAFI.
El GAFI emite recomendaciones en materia de prevención del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, con la finalidad de que sean incorporadas o reflejadas en la normativa local de cada uno de los países miembros. Atento que la materia es dinámica, y se encuentra en permanente cambio, es necesario mantener actualizadas las recomendaciones, así como sus notas interpretativas y las metodologías de trabajo. Por lo general, es un complejo muy extenso de documentos que se encuentran interrelacionados entre sí.
El primer grupo de 40 recomendaciones fueron emitidas en 1990. Luego, fueron revisadas en 1996, 2001 y 2003. Finalmente en 2012, se emitieron el último grupo de recomendaciones, que son las que en la actualidad se encuentran en vigor.
A los fines de revisar el grado de cumplimiento que los países miembro efectúan sobre las recomendaciones, el GAFI posee diferentes tipos de evaluación. Por un lado están lo que se denominan como las Autoevaluaciones, y por otro lado, están las Evaluaciones Mutuas. A continuación se hace una breve descripción de las mismas:
Autoevaluación:
La autoevaluación es el proceso mediante el cual el país miembro, una vez por año, efectúa el análisis de cuál es su grado de cumplimiento respecto de las recomendaciones que estén vigentes al momento. El objetivo es que los países puedan monitorear los sistemas de prevención del lavado, y así armonizar la legislación en la materia.
Evaluación mutua:
La evaluación mutua, es la que se le efectúa a cada país miembro, con miras a revisar el grado de cumplimiento de las recomendaciones y revisión de los mecanismos de prevención del lavado con los que cuenta el país evaluado.
Todos los países miembros son sometidos a esta evaluación, la cual culmina en un reporte final que ofrece un análisis del grado de cumplimiento, en el cual se deja constancia de cuales son las cuestiones que el país debe reforzar, así como también un plan de acción, para mejorar su sistema de prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo.
Una variante de esta evaluación, es cuando el GAFI y un Grupo Regional realizan la evaluación de forma conjunta.
La incorporación de la Republica Argentina al GAFI, fue tratada en el reporte anual del periodo 1999-2000, junto con la incorporación de Brasil. Allí se hizo una descripción pormenorizada de la situación de cada unos de los países en la materia
Asimismo, fue evaluada durante el transcurso del 2003, bajo el método de la evaluación conjunta, publicándose el informe final en el 2004. Por último, fue sometida a la tercera ronda de evaluaciones mutuas, que culmino con la evaluación definitiva en noviembre de 2010.
4) Principios u objetivos de las evaluaciones.
Existen varios principios generales y objetivos que deben tenerse en cuenta para las evaluaciones mutuas del GAFI. Cabe destacar que los mismos principios son observados por las evaluaciones de los Grupos Regionales y Miembros Observadores.
Algunos de estos principios son:
a. Emitir reportes objetivos, con información precisa y siguiendo los mayores estándares de calidad posibles, respetando los tiempos fijados y las modalidades de trabajo.
b. Tender a que las evaluaciones mutuas sean consistentes.
c. Asegurar la transparencia y trato igualitario en los procesos de evaluación, entre los países miembros que son evaluados.
d. Fomentar altos estándares de especialización, identificar y promover prácticas efectivas y alertar a los gobiernos de los países miembros y al sector privado, de las temáticas que deben reforzarse.
e. Fomentar la simplicidad y eficiencia para asegurar que no existan demoras innecesarias o información duplicada en el proceso, y que los recursos sean utilizados eficientemente.
II. Procedimiento para la 4° Ronda de Evaluaciones Mutuas del GAFI [arriba]
En febrero del año pasado, el GAFI emitió la metodología para evaluar el cumplimiento técnico con las recomendaciones y la efectividad de los sistemas de prevención de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo (Methodology for Assessing Technical compliance with the FAFT Recommendations and the Effectiveness of AML/CFT Systems). Este documento constituye la base para la realización de evaluaciones mutuas sobre el cumplimiento técnico de las recomendaciones del GAFI y revisar el nivel de efectividad sobre los sistemas de prevención de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo.
Asimismo, en octubre del año pasado, el GAFI adopto dos nuevos enfoques al procedimiento que utilizara para efectuar la cuarta ronda de evaluaciones mutuas (Procedures for the FATF Fourth Round of AML/CFT Mutual Evaluations).
Nuevos Enfoques.
El primer enfoque (technical compliance) será utilizado para evaluar el cumplimiento técnico de las recomendaciones del GAFI, y el segundo enfoque (effectiveness) será utilizado para determinar la existencia y las formas de cómo se evidencia la efectividad del sistema de prevención de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo. Ambos enfoques son diferentes entre sí, pero se encuentran interrelacionados.
Cumplimiento Técnico (technical compliance).
El cumplimiento técnico establece los requisitos específicos de cada recomendación del GAFI. Representa los elementos que deben estar presentes, para demostrar el pleno cumplimiento con los elementos obligatorios de las recomendaciones. Los evaluadores deberán revisar, si cada uno de los elementos de la recomendación están presentes, con el fin de determinar el pleno cumplimiento del criterio.
Para cada recomendación, los evaluadores deberán llegar a una conclusión sobre el grado que un país cumple o no con el estándar. Existen cuatro posibles niveles de cumplimiento de las recomendaciones:
(i) cumplida: cuando la recomendación es plenamente cumplida desde el punto de vista de todos los criterios esenciales;
(ii) mayormente cumplida: cuando existen pequeñas deficiencias, pero una gran mayoría de los criterios esenciales están plenamente cumplidos;
(iii) parcialmente cumplida: cuando el país tomó ciertas medidas de fondo y cumple con alguno de los criterios esenciales;
(iv) no cumplida: cuando existen graves deficiencias y gran mayoría de los criterios esenciales están sin cumplir; y
(v) no aplicable: es inexigible al país debido a características estructurales, jurídicas o institucionales de un país.
Cabe destacar que no todos los criterios individuales que se utilizan en cada recomendación tienen la misma importancia, así como tampoco, el número de criterios cumplidos es un indicador del nivel general de cumplimiento de cada recomendación. Por lo tanto, una deficiencia en un criterio, podrá tener un impacto en varias recomendaciones, como un “efecto cascada”.
Complementariamente a la revisión del grado de cumplimiento de cada recomendación, este enfoque se encuentra íntimamente ligado al desarrollo de normas jurídicas referidas a la prevención de lavado de dinero y financiamiento del país y al marco institucional que cada país posee y que los evaluadores deben verificar.
Evaluación de Efectividad (effectiveness).
Al efectuar la evaluación de efectividad, los evaluadores deben llegar a una conclusión respecto a si a través del sistema de prevención de lavado y financiamiento del terrorismo de un país, efectivamente se logran los resultados buscados por ese sistema. La evaluación de efectividad se mide sobre once resultados inmediatos. Cada uno de ellos representa los principales objetivos temáticos de las medidas de prevención de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo.
Con el fin de garantizar la emisión de evaluaciones comparables entre los países miembros, los evaluadores deben resumir sus conclusiones en forma de una calificación sobre la evaluación de efectividad. Para cada resultado inmediato existen cuatro posibles calificaciones:
i) nivel alto de efectividad: el resultado inmediato se logro en gran medida y pocas mejoras son necesarias;
ii) nivel sustancial de efectividad: el resultado inmediato se ha logrado y se requieren mejoras moderadas;
iii) nivel moderado de efectividad: hasta cierto grado se logra el resultado inmediato y se requieren mejoras considerables; y
iv) nivel bajo de efectividad: no se logra el resultado inmediato o se logra de grado insignificantes, y se requieren unas mejoras fundamentales.
En conjunto, las evaluaciones del cumplimiento técnico y de efectividad presentaran un análisis de la medida en que el país cumple con las recomendaciones del GAFI y el éxito logrado en cuanto a mantener un sistema solido de prevención de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo.
Los evaluadores deberán plasmar sus observaciones, calificaciones y recomendaciones al país en un informe final. El informe debe dar prioridad a las recomendaciones de medidas correctoras, teniendo en cuenta las circunstancias del país, su nivel de efectividad, las deficiencias y problemas identificados.
III. Otros aspectos del procedimiento [arriba]
Conformación del grupo evaluador.
El grupo evaluador deberá estar conformado por un grupo de especialistas de diferentes áreas (financiero, legal y operativo en materia de prevención del lavado de activos). Una evaluación típica incluye 4 evaluadores de diferentes países, siendo posible contar con evaluadores adicionales, en caso de que el país evaluado presente cierta complejidad en la materia o por sus características de extensión, población, etc.
Cada equipo estará conformado por un experto legal (juez, fiscal o representante del Ministerio de Justicia), dos expertos financieros (expertos en regímenes regulatorios de un Ministerio de Economía, Banco Central o autoridad de regulación) y un experto operativo (de alguna autoridad garante del cumplimiento de la ley -UIF-).
El principal objetivo del grupo evaluador es producir un reporte independiente, que contenga un análisis, aquellas situaciones que merezcan ponerse de resalto y recomendaciones respecto del grado de cumplimiento de las recomendaciones, en términos de technical compliance y effectiveness.
Una evaluación satisfactoria, será aquella que como mínimo logre combinar la evaluación de la materia financiera, legal y operativa. Todos los evaluadores deberán contribuir en conjunto a la evaluación, no obstante cada uno de ellos deberá focalizarse y dirigir la parte de la evaluación en la que tenga expertise.
Actos previos a la vista del grupo evaluador.
1) Cuestionario al país evaluado
De forma previa a la visita, el país evaluado debe responder un cuestionario para suministrar información relacionada a:
(i) las medidas vigentes en materia de prevención de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo, incluyendo la instrumentación de las medidas y los resultados obtenidos; y
(ii) las medidas o cambios próximos a instrumentarse. Adicionalmente, el país podrá agregar información, análisis y comentarios que consideren útiles para los evaluadores.
En respuesta al cuestionario, el país evaluado debe proveer una descripción que debe cubrir:
(i) elementos de cumplimiento obligatorio de las recomendaciones;
(ii) elementos adicionales no obligatorios de las recomendaciones;
(iii) otras medidas de relevancia adoptadas que ayuden a describir y entender el sistema en vigor; y
(iv) explicaciones de leyes locales.
2) Preparación del grupo evaluador.
Seis meses previos a la visita del país, el grupo evaluador realizará una etapa previa denominada “desk-based review”. Esta etapa consiste en la investigación, lectura y revisión de la información adelantada por el país, información de la tercera ronda de evaluaciones mutuas, y cualquier otro tipo de información, que provenga de fuentes autorizadas.
Asimismo, durante esta etapa, serán invitados quienes efectuaron evaluaciones anteriores al país, para proveer información, experiencias (positivas o negativas) que hubieran tenido al momento de efectuar la evaluación.
3) Envío del primer informe.
Tres meses previos a la visita al país, el grupo evaluador deberá enviar al país un primer informe en el cual, basado en la información antes descripta, se comunique al país una descripción, análisis y un listado de las potenciales deficiencias encontradas. El país tendrá un mes para hacer la pertinente devolución (aclaraciones y/o comentarios) a este primer informe.
El grupo evaluador deberá tomar en cuenta leyes y/o regulaciones de prevención de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo, que se encuentren vigentes y/o que se encontrarán vigentes para el momento de la finalización de la visita al país.
El grupo evaluador deberá detectar aquellas áreas en las cuales se debe focalizar durante la visita al país, y la evaluación final. Estas áreas, deberán ponerse al tanto al país evaluado y podrá solicitar información adicional relacionada a esas áreas.
C) Durante la visita
1) Programa de entrevistas
El grupo evaluador deberá concertar una agenda de entrevistas con las autoridades locales del país evaluado, al menos con una anticipación previa de un mes a la visita. Se deberán tener en cuenta los tiempos de desplazamiento, así como también el verdadero nivel de reporte que dicha entrevista, podrá arrojar a la evaluación.
2) Confidencialidad
Cabe destacar que toda la información que se reciba y/o se entregue en el marco de la evaluación deberá ser considerada confidencial. Bajo ningún concepto, la información recibida podrá ser puesta a disposición del público en general. Para garantizar la confidencialidad, los evaluadores deberán firmar una declaración jurada de confidencialidad. También se incluirá una declaración jurada referida a la inexistencia de poseer un conflicto de interés con el país evaluado.
D) Finalizada la visita
1) Confección del informe final
Entre la finalización de la visita al país y la exposición de la evaluación final en la sesión ordinaria del GAFI deberá transcurrir, como mínimo 25 semanas.
El grupo evaluador, dentro de las 6 primeras semanas, confeccionará una primera versión de la evaluación, en la cual se incluirán las recomendaciones preliminares. Esta evaluación preliminar será compartida con el país evaluado, quien tendrá 4 semanas para su revisión y comentarios.
Luego, el grupo evaluador tendrá dos semanas para efectuar una devolución sobre las aquellas cuestiones señaladas por el país evaluado.
Transcurridas doce semanas de la finalización de la visita al país, el grupo evaluador deberá emitir una segunda evaluación preliminar. En ella, se deberá avanzar sobre las recomendaciones y se deberá ver reflejado el intercambio que hubiera habido con el país evaluado, al momento de revisar el primer borrador.
Luego, una comitiva de revisión, conformada por otros miembros del GAFI estará encargada de efectuar comentarios a las propuestas y conclusiones del grupo evaluador, revisar que los estándares y procedimientos del GAFI hayan sido aplicados correctamente, y que la evaluación sea coherente y comprensible, así como también efectuar las traducciones al inglés o al francés, según qué idioma se haya decidido para la evaluación.
La comitiva de revisión estará compuesta por un grupo de expertos del GAFI y de los Grupos Regionales y/o de los Miembros Observadores. Para evitar cualquier tipo de conflicto, los revisadores serán de países diferentes a los de los miembros del grupo evaluador y serán puestos en conocimiento del país y del grupo evaluador, con suficiente anticipación.
Luego de recibir los comentarios de la comitiva de revisión, el grupo evaluador preparará la tercera versión de la evaluación final. Esta versión será revisada por el grupo evaluador y el país evaluado, en una misma mesa de trabajo (“face to face meeting”). En dicha sesión, se deberán acordar aquellos puntos controvertidos respecto de la technical compliance y la effectiveness, así como los puntos que deben tratarse con prioridad en la sesión ordinaria. El grupo evaluador tendrá á la facultad de decidir si efectúa cambios a esta versión de la evaluación final.
Por último, la cuarta versión de la evaluación final será remitida a los países miembros, a los Grupos Regionales y a los Miembros Observadores para que puedan identificar aquellos puntos sobre los que desearan conversar, durante su revisión en la sesión ordinaria.
El grupo evaluador, junto con miembros del GAFI (presidente, secretario y asesores), confeccionaran entre 5 y 7 puntos principales sobre los cuales se discutirá en la sesión ordinaria de aprobación o adopción. Los puntos deberán ser elegidos, entre aquellos seleccionados por el país evaluados, los países miembros y el grupo evaluador.
E) Revisión de la evaluación final por la sesión ordinaria del GAFI
Una sesión ordinaria del GAFI toma de tres a cuatro horas en la revisión de la evaluación final. El procedimiento para la discusión de la evaluación final es el siguiente:
a) El grupo evaluador hará una breve presentación de cuales son los principales puntos de la evaluación.
b) El país evaluado tendrá la posibilidad de efectuar una breve referencia o comentario.
c) Se presentara a la sesión ordinaria el listado de puntos prioritarios a revisar. Sera presentado por el Presidente, el Secretario, el grupo evaluador y el país evaluado. En esta instancia se podrá agregar información adicional.
d) Finalmente, se ofrecerá tiempo suficiente para revisar en profundidad, la situación del régimen de prevención de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo del país evaluado, los riesgos asociados y las recomendaciones que surjan de la evaluación.
e) Finalmente, si el tiempo lo permite, se discutirán otros temas que surjan del debate de la sesión ordinaria.
Luego de todas las etapas de revisión, la sesión ordinaria deberá proceder a resolver si adopta o aprueba la evaluación final. Caso contrario, podra requerir que se efectúen cambios y adendas a la evaluación final, e incluso requerir información adicional o complementaria. En tales casos, la sesión ordinaria, podrá:
i) diferir la aprobación para la próxima sesión,
ii) si los cambios no son substanciales, adoptar o aprobar la evaluación final, sujeta a que dichos cambios se efectúen. Una vez aprobada la evaluación final se circularizará para una última revisión y posteriormente se publicará. Esta publicidad es una herramienta fundamental para demostrar la importancia del organismo a nivel internacional.
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