Las acciones de revisión de los trámites ante las Comisiones Médicas
Emilio Romualdi
I.- Con la sanción de la Ley Nº 15.057 se estableció un sistema recursivo que entró inmediatamente en vigencia conforme lo dispone el art. 103 de la normativa. Fue ratificado recientemente por la Corte en su resolución fechada el 4 de diciembre de 2019 aun cuando condicione el resto de la operatividad de la normativa a la puesta efectiva en marcha del procedimiento de doble instancia con la integración de las Cámaras de Apelaciones.
La norma distingue si la justicia interviene directamente con la revisión de lo decidido en la comisión médica jurisdiccional o la comisión médica central.
El art. 2 inc. j) regula el procedimiento recursivo estableciendo que la revisión jurisdiccional deberá ser interpuesta por el trabajador o los derechohabientes ante el Juzgado de trabajo –por ahora ante los tribunales de trabajo– a través de una acción laboral ordinaria.
Claramente esta normativa entra en contradicción con la Ley N° 27.348 a la cual adhirió la legislatura con la misma composición.
La norma federal prevé una vía recursiva –como interpreta correctamente el acta 2669 de la Cámara Nacional del Trabajo– y nunca una acción plena de conocimiento posterior. Luego, pensar que se va a someter a un trabajador a un procedimiento de doble instancia –aún hoy con una sola instancia– luego del trámite ante la comisión médica es incluso –más allá de su constitucionalidad– temporalmente absurdo. Es ponerlo frente al dilema de finalmente aceptar lo que se le liquidó en sede administrativa más allá de su validez o esperar un tiempo que no puede precisar para obtener un pronunciamiento judicial.
La regla procesal establece que esta norma deberá ser transcripta al tiempo de notificar la resolución de la Comisión Médica Jurisdiccional –estimo que es la prevista en el art. 10 de la Resolución 298/17- aspecto menor dado que es un requisito formal.
II.- En relación a lo dictaminado por la comisión Médica Jurisdiccional la ley establece que la revisión judicial deberá ser interpuesta por el trabajador o los derechohabientes ante el Juzgado de trabajo –por ahora ante los tribunales de trabajo– a través de una acción laboral ordinaria dentro del plazo de caducidad de 90 días –plazo que modifica la normativa federal– de finalizado el procedimiento administrativo. El trabajador debe acreditar la finalización del mismo.
Ahora bien, ¿cómo haría esto? La norma federal establece la interposición del recurso y su sustanciación en sede administrativa con lo cual en la medida que el trabajador recurre el trámite no está concluido. Es más, en concordancia con el art. 13 de la Resolución 298/17 la norma provincial establece que las partes consienten los términos de las Comisión Médica están hacen cosa juzgada administrativa en los términos del art. 15 de la LCT.
De este modo, como podría acreditarse la finalización de un proceso que tiene un trámite recursivo abierto. ¿Alcanzaría con interponer el recurso en sede administrativa y formular el cuestionamiento en sede judicial? ¿Si se funda en sede administrativa cual será el trámite posterior? En este contexto, y en vista del conflicto normativo, ¿será necesaria una declaración de inconstitucionalidad del art. 46 de la Ley N° 24.557 y de los arts. 16 y 17 de la Resolución 298/17?
Es probable que los tribunales requieran la remisión del expediente administrativo y consideren concluido el trámite con la notificación de la resolución de la comisión médica. Incluso se ha planteado que en ausencia de notificación expresa con la existencia del dictamen médico es suficiente para habilitar el trámite de revisión. Queda por resolver desde cuando se compute en este caso los 90 días para interponerlo. En mi apreciación sin acto administrativo de notificación ante el servicio de homologación de la Comisión Médica no hay inicio del plazo de caducidad, aunque esté habilitada la acción de revisión.
Ahora bien, si las partes siguieron el procedimiento previsto en la Resolución 298/17 e interpusieron y fundaron el recurso en sede administrativa y piden su remisión a sede judicial se plantea cual es la norma procesal aplicable. Es decir, si igualmente van a darle trámite de proceso de conocimiento o aplicarán el trámite ahora previsto en el art. 84 de la nueva ley antes 57 de la Ley Nº 11.653.
III.- En relación a la competencia queda un problema a resolver en el caso del proceso de revisión y es cuál es el tribunal ahora –juzgado después– que resulta competente dada la discordancia de lo dispuesto por el art. 2 de la Ley N° 27.348 y lo establecido por el art. 3 de la Ley N° 11.653 luego artículo 3 de la Ley N° 15.057.
En el caso de que se inicie una acción directa ante el tribunal de trabajo planteando la inconstitucionalidad del trámite administrativo previo es claro que corresponde la aplicación de la Ley Nº 11.653.
Si el trabajador considera excedido el plazo de 60 días de trámite administrativo – 90 días hábiles administrativos si la C. Médica hizo la ampliación prevista en la norma y reglamentada en la Resolución 298/17– como es una acción judicial autónoma del trámite administrativo porque se considera caduco este parece que corresponde la asignación de competencia conforme art. 3 de la Ley Nº 11.653 luego mismo número de la Ley Nº 15.057.
En el caso de una revisión donde la parte se sometió al trámite administrativo y pide la revisión y por tanto en el marco de funcional del art. 2 de la Ley Nº 17348 que fija el domicilio de la comisión médica que intervino como jurisdicción del órgano jurisdiccional lo que difiere de la normativa procesal provincial. El Tribunal de Trabajo de Zárate en autos CARUGATTI MARCELO ALEJANDRO C/ FEDERACION PATRONAL SEGUROS S.A. S/ ENFERMEDAD PROFESIONAL" con fecha 14 de febrero de 2018 entendió que correspondía decretar la inconstitucionalidad del art. 2, en sus apartados 2, 3, 4, y 5 previa declaración de constitucionalidad del art. 1 de la ley federal quedando expedita la acción plena prevista en la Ley Nº 11.653, cumplido lo dispuesto en el art. 1 de la Ley Nº 27.348.
En mi caso discrepo con esta decisión. Me parece que si aceptamos el funcionamiento de la ley debemos respetar la asignación de competencia que establece la Ley Nº 27.348 que por otra parte responde a un interés práctico dada la necesaria remisión del expediente administrativo.
Ello sin dejar de apreciar que en el marco del proceso laboral la Corte ha entendido que, siendo la competencia territorial prorrogable en asuntos patrimoniales, el juez ante quien ha sido presentada la demanda no puede inhibirse de oficio. En consecuencia, habiendo ejercido el actor tácitamente la prórroga de la competencia, la declinación oficiosa emitida por el Tribunal del Trabajo, resulta prematura.
En vista de ello el actor podrá iniciar la acción conforme las reglas de la Ley Nº 15.057 (a diferencia de la Ley Nº 11.653 no puede realizarlo en cualquier lugar de la provincia conforme la introducción del último párrafo del art. 3 de la nueva ley que se verá más adelante) –y si es consentida por la demandada el tribunal debe admitir la prórroga. Si se plantea la excepción deberá resolveré cuál de las normas considera aplicable y por tanto que juez resulta competente. En caso de contienda negativa de competencia la SCBA resolverá y fijará un criterio definitivo.
Finalmente, dado que el proceso es de conocimiento y pleno considero que no se aplica la Acordada 2212/87 y en caso de haber más de un tribunal en la jurisdicción se deberá sortear por la mesa receptora de expedientes tal como ha resuelto la SCBA en el Acuerdo 3966 de fecha 18 de diciembre de 2019.
Ahora bien, en el caso que se deba entender en el recurso del dictamen de la comisión Médica cuando fue sustanciado en la Comisión Médica conforme lo dispone la R 289/17, ¿cuál es el procedimiento?
Cabe preguntarse si se aplica conforme la Acordada 2122/87 que está destinada a las resoluciones del ministro de trabajo que resuelve en grado de apelación, conforme art. 13 Ley Nº 10.149, el laudo dictado por el delegado regional y/o director provincial de Relaciones Laborales del ministerio conforme procedimiento arts. 10 a 12 de la Ley Nº 10.149. las resoluciones del Ministro de trabajo que haya aplicado una multa conforme el procedimiento para sanciones establecido en la Ley N° 10.149 (arts. 53 a 60) como asimismo las sanciones se encuentran previstas en el anexo II Pacto Federal del Trabajo (Ley N° 25.212) ratificado en la Provincia de Buenos Aires por Ley Nº 12.415.
Si se la considera aplicable, la acordada es competente el tribunal que estaba de turno a la fecha de dictado de la resolución apelada -conforme lo establecido por el art. 5 de la acordada 2212/87 y sus acordadas complementarias y modificatorias– con competencia territorial en la delegación –en este caso comisión médica- que dictó la resolución apelada. En este contexto el art. 2 de la Ley Nº 27.348 y la Acordada 2122/87 son coincidentes en la cuestión del tribunal territorialmente competente.
Si no fuera aplicable –dado que estamos en un caso de aplicación analógica– correspondería el sorteo de la apelación por la receptoría de expedientes.
IV.- Finalmente, si el trabajador hubiera iniciado algunas de las acciones previstas en la Resolución 899-E/17 cabe preguntarse si debe o no acumularse en caso del proceso de revisión previsto en el art. 2 J de la Ley Nº 15.057. Dado que las legitimidades pasivas son distintas y las pruebas también podrían no acumularse las causas, aunque no queda claro cómo se haría la reformulación del IBM conforme lo previsto en la Resolución 899-E/17.
En relación a este problema y las dudas que generaba la existencia pagos parciales sin registro[1], deuda salarial por cualquier motivo, subcategorización, etc., el artículo 5° de la resolución y 899-E/2017 establece que el procedimiento para fijar el valor del IBM en estos casos.
La solución es que el trabajador perciba la prestación dineraria conforme los registros de la ART y tramite judicialmente el reclamo por el mayor valor del salario. Luego, si obtiene una solución positiva, se procederá a reajustar el importe de la prestación dineraria. Ello sin perjuicio que prevé la posibilidad de celebrar un acuerdo en el área del Servicio de Homologación en el ámbito de las comisiones médicas jurisdiccionales donde se acuerde un valor a la prestación dineraria con estado de cosa juzgada que comprenda parte o todo el reclamo del trabajador en sede judicial.
Este aspecto resulta relevante dado que la cosa juzgada administrativa no es oponible al trabajador cuando, mediante una acción judicial, obtenga una sentencia que acredite la percepción o devengamiento de una remuneración superior a la denunciada a la ART.
En ese contexto se hace operativo el segundo apartado del art. 28 de la Ley Nº 24.557 que obliga a las ART a abonar la prestación dineraria conforme lo realmente percibido o devengado y sin perjuicio de la acción de repetición posterior de esta al empleador. La acción de repetición en este caso es competencia de la justicia civil conforme lo resuelto por la CSJN en el precedente “Asociart” [2]
La regla de competencia de esta acción se rige por el inciso a) del artículo 2 de la Ley Nº 15.057 de igual redacción al inciso a) del art. 2 de la Ley Nº 11.653.
En primer lugar, cabe destacar que si el trabajador está registrado por el empleador en sus libros laborales y no fue denunciado a la ART no se requiere intervención del Poder Judicial dado que puede ejercer las acciones previstas en el decreto 717/96 modificado por el art. 1 de la Resolución 1475/15 y la Resolución 298/17 para hacer valer sus derechos tanto en cuanto a las prestaciones médicas como dinerarias. La fuente de la determinación del IBM son los datos que surgen de la AFIP en cuanto al salario percibido por el trabajador dado que no se discute la extensión del salario.
En segundo lugar, del mismo modo, si el salario denunciado a la ART por el empleador es distinto al que percibe el trabajador no se requiere acción judicial ya que el IBM se fija con los valores denunciados a la AFIP como en el caso anterior.
Veamos entonces los supuestos a los que se refieren la Resolución 899/17.
a) Trabajador con pago parcial de salarios sin registro. En este caso el trabajador debe iniciar una acción exclusivamente contra su empleador a fin que se determina el valor real de su salario siendo competente el juez. Ahora bien, en este caso el actor puede iniciar una acción de conocimiento normal o procurar una sentencia en el procedimiento que cada ordenamiento procesal haya establecido para hacer cesar un estado de falta de certeza sobre la existencia, eficacia e interpretación de una relación jurídica[3]. Es claro que la acción meramente declarativa o de certeza no constituye un medio para lograr la modificación de un determinado estado jurídico actual, sino tan sólo un procedimiento para obtener una certeza jurídica que es precisamente lo que se busca en este caso.
b) El segundo supuesto probable es un trabajador inscripto tardíamente y que el periodo sin registro quede comprendido en el plazo de determinación del IBM. La solución es igual al caso anterior.
c) El tercer supuesto probable es un trabajador subcategorizado. En este caso conforme al ordenamiento procesal aplicable cabe aquí dos acciones. Una en la que el trabajador se limite a obtener la sentencia que reconozca su categoría real y determine el valor del salario devengado como única pretensión procesal. En este caso puedo iniciar una acción de conocimiento o una acción meramente declarativa o de obtención de certeza conforme cada ordenamiento legal. Los argumentos centrales son los esgrimidos previamente en el apartado b). Ahora el trabajador podría iniciar una acción para además obtener el pago de las diferencias salariales devengadas desde que se configuró la causa del crédito impago. En este caso sólo cabe iniciar una acción de conocimiento que además de determinar el real valor del salario haga lugar a los créditos impagos -claramente esta pretensión procesal excede el marco de las acciones meramente declarativas o de certeza-.
d) El cuarto supuesto es la existencia de deuda salarial. En este caso el trabajador tiene créditos salariales impagos –por ej. horas extras impagas, adicionales no abonados o pagados de manera insuficiente– sin que exista en la base de cálculo ninguna deficiencia. En este caso es claro que el actor puede solamente recurrir a una acción de conocimiento que reconozca la existencia de esa deuda salarial y a partir de la misma establezca el verdadero valor de su salario.
Luego, retomando la cuestión procesal de determinación del daño el artículo 102 de la Ley Nº 15.057 –en concordancia con la norma federal– establece que en la determinación del daño deberán intervenir las Asesorías Periciales departamentales y hasta tanto estas sean operativas intervendrán los peritos médicos de lista. Me parece que aquí lo excepcional se tornará por bastante tiempo la regla, dado que las asesorías no tienen estructura para poder intervenir en la cantidad de trámites que razonablemente se tramitarán en cada departamento judicial. Es más, una expresión de deseos del legislador que algo realizable en tiempo inmediato y hasta diría mediato
V.- Las Cámaras de Apelaciones del trabajo conocerán en grado de apelación, en las resoluciones dictadas por la Comisión Médica Central, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2° tercer párrafo, de la Ley Nº 27.348, complementarla de la Ley de Riesgos del Trabajo, o la que en el futuro las reemplace. Hoy lo hacen y seguirán haciendo hasta la definitiva implementación de la ley los tribunales de trabajo departamentales
Este procedimiento en la nueva ley procesal remite el recurso –no dice revisión como en el caso del proceso- a las normas del recurso de apelación previsto en los arts. 71 a 74 de la ley procesal. Claramente no existe un recurso similar en la Ley Nº 11.653.
Ahora bien, conforme la Resolución 90/19[4] los Actos Decisorios de la Comisión Médica Central serán recurribles conforme las disposiciones del artículo 46 de la Ley N° 24.557 y el artículo 2° de la Ley N° 27.348. a.- En las jurisdicciones como la Provincia de Buenos Aires adheridas al Título I de la Ley N° 27.348, los Actos Decisorios emitidos en procedimientos regulados por las Resoluciones S.R.T. N° 179/15 y S.R.T N° 298/17, serán revisables mediante recurso directo, por cualquiera de las partes, el que deberá interponerse dentro de los QUINCE (15) días hábiles administrativos ante los tribunales de Alzada con competencia laboral o, de no existir éstos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino, con las exigencias formales dispuestas en cada jurisdicción y en orden a las condiciones de adhesión oportunamente dispuestas.
En los tramites de Enfermedades No Listadas, el Acto Decisorio de la Comisión Médica Central que convalide o rectifique la pre opinión emitida por la Comisión Médica Jurisdiccional será susceptible de recurso directo por cualquiera de las partes el que deberá ser interpuesto, de conformidad con lo previsto en los incisos a) y b) del presente artículo, ante los tribunales de Alzada con competencia laboral o, de no existir éstos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la Comisión Médica Jurisdiccional que intervino; de conformidad al artículos 46 de la Ley N° 24.557 y el artículo 2° de la Ley N° 27.348.
La Ley N° 15.057 claramente no tiene ninguna disposición en este sentido y no parece adecuado –conforme el espíritu de la ley– habilitar en este caso el proceso de revisión de carácter pleno. En tal caso se requerirá una norma complementaria que establezca el procedimiento conforme lo dispuesto por la normativa de la SRT
En ese caso caben las observaciones constitucionales de afectación al artículo 116 de la Constitución nacional efectuadas por mi parte con anterioridad a la sanción de la nueva ley procesal y la vigencia del art. 2 inc. J.
Es que en este contexto hay una clara afectación del art. 116 de la Constitución Nacional porque los tribunales de trabajo (en este caso la Cámara con omisión de la primera instancia) dejan de tener competencia originaria y su tarea se limita en el texto de la ley a controlar la validez de los resuelto en el marco de las comisiones médicas. De forma tal que una cuestión de derecho común es sustanciada al menos en una suerte de “primera instancia” en sede administrativa por un órgano de carácter federal. En ese contexto y más allá de cualquier argumentación dialéctica hay una transferencia de competencia jurisdiccional de la provincia al estado federal dado que las comisiones médicas ejercen las facultades propias de un tribunal de grado. Esto es claramente una transferencia de competencias no previstas en el art. 116 de la Constitución y, por tanto, siendo el constituyente el único habilitado para realizar dicha transferencia, resulta inconstitucional la adhesión efectuada por la provincia de Buenos Aires.
VI.- En el marco de un trabajo sintético he intentado abordar las diferentes facetas que presenta la vía de revisión y recursiva de las acciones ante las Comisiones Médicas estrictamente en el marco de la Ley Nº 15.057 cuya vigencia ha sido ratificada por la SCBA.
Notas
[1] Romualdi, Emilio E. Comentario preliminar a la Ley Nº 27.348, 3-abr-2017, MJ-DOC-10654-AR | MJD10654
[2] CSJN Asociart S.A. ART c/ Bosan S.A. S 26/09/2017
[3] Cámara Federal de Apelaciones de La Plata, Sala I "Distribuidora Berisso SRL c/ AFIP - DGI s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad" S 8/3/2006; C.de Apel. Civ. y Com. común de la I Nominación de Tucumán Coop.de Cañeros Independientes Santa Rosa Ltda. c/Unión Cañeros Azucareros Ñuñorcos s/Acción Declarativa", 1977; Berra. Elisabeth I La acción meramente declarativa, Revista UCES
[4] SUPERINTENDENCIA DE RIESGOS DEL TRABAJO Resolución 90/2019, 07/11/2019.
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