El servicio universal, mucho más que un reglamento
Por Henoch Aguiar[1]
1. Interacción normativa entre prestadores y el desarrollo de las TIC [arriba]
La Ley Argentina Digital genera una clara distinción entre las normas que aplican a los licenciatarios y aquéllas que se refieren a las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones. Las acciones de los prestadores hacen crecer el mercado, lo que es necesario, pero no suficiente para alcanzar la universalización de las prestaciones, especialmente el acceso a Internet, hoy devenido en “madre de todos los servicios”.
La universalización es un objetivo que implica el esfuerzo conjunto público y privado, el desarrollo del mercado, las prestaciones derivadas de la aplicación del servicio universal y muchas otras inversiones en redes y equipos de comunicaciones que han hecho las provincias y la Nación.
La universalización se parece a la educación. Buscamos la alfabetización plena de la población. La Argentina alcanzó, según la Unesco, una tasa de alfabetización del 99 %, el puesto 28 entre los países más alfabetizados. ¿Quiénes conformaron ese índice, en qué proporciones lo hicieron la escuela pública, la privada, las escuelas parroquiales? Unos gratuitos, otros pagos, cada cual con sus precios, hay lugar para todos los modelos e instituciones educativos que concurran al mismo fin. La alfabetización es un logro de todas ellas, interactuando con las diferentes capas sociales y geografías educativas, a lo largo del tiempo, desde los jóvenes a la alfabetización de la tercera edad.
De la misma manera, la universalización del acceso a Internet es el resultado de toda acción de conexión de un nuevo hogar en el país, ya sea fruto de una venta en una zona metropolitana o de un difícil acceso rural, ya provenga de fondos privados o por la inteligente utilización de fondos públicos. La política pública de universalización, tal como lo establece la Ley Argentina Digital, es una resultante del mejor funcionamiento conjunto posible del mercado y de una política de inclusión, financiada por el servicio universal hasta donde está previsto y por el Estado, allí donde no llega el mercado ni el servicio universal.
Los roles no deben ser confundidos. Para que el mercado invierta eficientemente debe competir en tecnologías, precios, calidades, con bajas barreras administrativas de entrada, precios de interconexión que estimulen la competencia y disponibilidad espectral para el desarrollo de los servicios móviles, los que hoy reemplazan a la telefonía de la década del 90 como aspiración de conectividad universal.
Esa eficiencia en el mercado extenderá todo lo posible las prestaciones que le son propias, según sus reglas. Donde esa competencia no alcance a cubrir las necesidades integrales de desarrollo de las telecomunicaciones, aparece la segunda herramienta. El servicio universal complementa las inversiones privadas, acerca la conectividad, de manera planificada y constante, a las poblaciones o regiones en que no se despliega el interés y la inversión de los prestadores privados, con y sin fines de lucro.
Este esquema de articulación, con reglas y modos de funcionamiento y de financiamiento bien diferenciados, es lo que establece la Ley Argentina Digital. Para visualizarlo claramente, recordemos sus principales títulos:
- Título I. Disposiciones generales
- Título II. Licencias
- Título III. Servicios de TIC y establecimiento y explotación de redes de telecomunicaciones
- Título IV. Desarrollo de las TIC
Capítulo I. Servicio Universal
Capítulo II. Fondo Fiduciario del Servicio Universal
- Título V y siguientes. Recursos esenciales de las TIC; precios tarifas y gravámenes, consideraciones generales, derechos y obligaciones de usuarios y licenciatarios, sanciones y autoridades.
Tras las definiciones generales de la ley, los Títulos II y III se dedican a los licenciatarios. Pero tan consciente es la ley de que el mercado, que ellos protagonizan, no es la medida plena e integral del desarrollo de las comunicaciones, que establece un Título IV para plantear y resolver ese objetivo.
El Título IV de la Ley se denomina “Desarrollo de las TIC”. Cuando un servicio no está suficientemente desarrollado por el mercado, por los licenciatarios, regulados por los Títulos II y III de la Ley, la ley hace depender del Servicio Universal (no de los licenciatarios), el “desarrollo” que falte de las TIC. El mercado desarrolla la base e incluye a muchos dentro de sus prestaciones. Colabora en la universalización, pero no puede alcanzarla en su plenitud.
La universalidad, el acceso para todos, es una política de Estado, no un objetivo del mercado. La Ley Argentina Digital entiende esto cabalmente y establece el medio para alcanzar la universalidad, el Fondo del Servicio Universal, y el monto, comprometido por Ley, para financiarlo. Si hubiera otros desarrollos que tuvieran que ser financiados por los prestadores de servicios de TIC, sus costos equivaldrían a una modificación de la Ley, a la creación de nuevos impuestos o contribuciones, cuando la Ley es limitativa y excluyente. Lo dedicado al “desarrollo de las TIC”, como expresa el Título IV, no puede exceder, como obligación atribuida al licenciatario, la financiación del 1 % que se prevé.
Además de la contribución al servicio universal, el Regulador tiene la posibilidad de incluir, en nuevos concursos de frecuencias, por ejemplo, obligaciones de universalidad que vayan más allá que las coberturas del mercado. Estos Pliegos, como el de Entel o las licitaciones de frecuencias para servicios móviles, fueron aceptadas en su momento por los Licenciatarios respectivos.
La búsqueda de la universalidad en la telefonía móvil, por ejemplo, significó incluir en las obligaciones de cobertura a las localidades de más de 500 habitantes y a ciertos corredores viales. También tuvo requisitos claramente delimitados la prestación de las licenciatarias del servicio básico telefónico. Tenían la obligación de brindar telefonía, de instalar nuevas líneas, en tiempos definidos en las metas y según los precios establecidos, dentro de las áreas originarias de prestación de ENTel. Toda instalación solicitada por un cliente fuera de esas áreas se consideró un proyecto especial, sin precio regulado.
Las licitaciones o concursos que se han realizado, para telefonía móvil y fija, han contemplado obligaciones de brindar servicio en áreas claramente delimitadas. La obligación nunca fue integral, ni siquiera en las zonas metropolitanas que crecieron velozmente más allá, a cuadras o kilómetros de urbanización ininterrumpida desde las fronteras originales de la red de ENTel. En ningún país se estableció como objetivo de mercado la cobertura integral, porque escapa a su naturaleza. Ésa es la razón de creación del instituto de “servicio universal” en la legislación comparada.
Satisfechas que fueren las obligaciones de cobertura contempladas en los Pliegos o concursos, quedará siempre una brecha de inclusión a resolver. La Ley Argentina Digital, siguiendo el marco regulatorio argentino y muchos otros latinoamericanos, prevé el Servicio Universal, en las proporciones establecidas. Generar otros costos de prestación, no remunerados adecuadamente, alteraría todo el equilibrio regulatorio del sistema.
También deben modularse los requisitos cuando se establecen las calidades mínimas de los servicios. En algunas localidades alejadas el mejor servicio disponible no podría competir con el servicio más simple que ofrecen los prestadores en las grandes ciudades argentinas, por los costos y dificultades que suponen algunas locaciones geográficas. Por ello, no se trata de establecer reglas uniformes como si el territorio fueran diferentes barrios de una ciudad homogénea. Regular la calidad es, ante todo, establecer un pacto de veracidad e información justa para los clientes, que sepan exactamente a donde alcanza el compromiso de servicio de su prestador.
En síntesis, alcanzar la universalización de los servicios de telecomunicaciones, permitir el acceso pleno a Internet de toda persona, va mucho más allá que la aplicación del Reglamento del Servicio Universal.
El aporte al servicio universal recauda 1 % de los ingresos de los prestadores. Supongamos dos escenarios. En el primero, los prestadores ofrecen una prestación diversificada, con servicios competitivos que alcanzan a diferentes capas de la población, y proponen precios eficientes. El usuario recibe así una calidad y cantidad de servicios que se compara a la obtenida en los países y ciudades que mejor satisfacen las necesidades de su población.
En el segundo escenario, negativo, los ingresos totales podrían parecerse (generando fondos similares al servicio universal), pero serían el resultado de acuerdos oligopólicos, con precios elevados, para una conectividad escasa e ineficiente, en un mercado con atraso de desarrollo, de menos clientes, insatisfechos, sin opción para recibir mejores servicios, obligados a pagar caro un servicio que les es indispensable para integrarse al mundo.
En ese universo dantesco (que dista de ser una mera pesadilla), el servicio universal tendría que abocarse a resolver deficiencias de acceso impropias de una inversión pública, solamente devenidas necesarias por la ineficiencia de un mercado que se concentra y se atrofia.
2. La universalización requiere real competencia [arriba]
En el primer escenario, virtuoso, se incentiva la convivencia de una pluralidad de prestadores: dominantes y entrantes; nacionales, regionales y locales; masivos, corporativos o de nicho; públicos y privados. Entre todos se genera un ecosistema de alta competitividad y diversidad de ofertas, basadas en una regulación que privilegia la competencia y no inclina la cancha en favor de ninguno de los prestadores.
En ese ecosistema abierto, el consumidor es el verdadero árbitro de crecimiento de los servicios y de sus prestadores, porque tiene diferentes posibilidades de elegir, o de segmentar sus preferencias. La regulación es precisa, no permite precios predatorios, ni precios irrazonables para el arrendamiento de las facilidades esenciales requeridas por los prestadores pequeños, por lo general en las periferias territoriales.
La competencia y diversidad de prestadores, la eficiencia de los servicios, incita a que cada prestador amplíe los alcances de su red, incorpore capas nuevas de consumidores y abarate los precios por mega ofrecido. En este círculo virtuoso, los prestadores, por su accionar contendiente, producen un sistema de telecomunicaciones nacional más eficiente.
En el derecho comparado encontramos países, como Corea del Sur, Suecia, y otros, que tuvieron como objetivo nacional estratégico ofrecer a sus ciudadanos, como resultado de la interacción virtuosa de prestadores y reguladores, un acceso y eficiencia tecnológica de los servicios a precios accesibles, transformando a las comunicaciones en un insumo competitivo, apto para la creación y transporte de bienes digitales en la economía del Conocimiento.
Un ecosistema competitivo y eficiente, en efecto, es más inclusivo, incorpora nuevas franjas de la población al acceso a Internet, y se adentra en las zonas geográficas menos atendidas, especialmente de la mano de los prestadores medianos y chicos, regionales y locales. Un adecuado equilibrio regulatorio entre grandes y pequeños prestadores permite que ambos mantengan fuertes incentivos para incrementar el despliegue y el alcance de sus servicios.
Para que se verifique este primer escenario, el conjunto de los Reglamentos debe ser aplicado inteligente, celosa e imparcialmente por el Regulador, para adaptarse a la evolución tecnológica, privilegiar la inversión en redes y servicios, incentivar la innovación tecnológica y generar un mercado dinámico, abierto, inclusivo y diverso. Un ecosistema vivo, activo y eficiente.
Cuando todo esto sucede, el Reglamento del Servicio Universal, que permite el uso del 1 % de los ingresos, puede ser altamente eficaz impulsando la conectividad allí donde un ecosistema plural y avanzado de prestadores aún no alcanzó a desplegarse. Porque la universalización de los servicios, del acceso a Internet, sólo es verdaderamente alcanzable si, concomitantemente, el mercado de telecomunicaciones maximiza sus servicios y su presencia geográfica.
3. Regulaciones y políticas locales para el acceso universal a Internet [arriba]
Configurar un escenario de alta eficiencia para la universalización de Internet no depende solamente de la regulación nacional. Debe manifestarse una voluntad política expresa, una estrategia de crecimiento específica por parte de municipios y provincias que generen generar las inversiones, los vehículos y las políticas que habiliten mayor conectividad a sus ciudadanos.
Los ejemplos contrarios abundan. Se crean trabas o costos excesivos para instalar nuevas infraestructuras. Se las considera apenas como una oportunidad recaudatoria, sin un adecuado análisis de los bienes sociales que impulsan y producen. La imposición de altas tasas a nuevas inversiones, tendidos o torres de comunicaciones, puede transformarse en la causa de que una comunidad tenga menos servicios y pierda competitividad en su economía, que ya no puede ser otra cosa sino digital.
Ningún sector, ni cultural, ni productivo, ni turístico, ni educativo, puede alcanzar sus metas sin buena conectividad. Las ciudades o regiones con baja o mediana conectividad sacrifican el futuro de sus ciudadanos, no entienden las claves de la competitividad social, empresarial y personal, ya no del futuro, sino del presente, del aquí y ahora de la Sociedad del Conocimiento.
Para universalizar los servicios, las regulaciones nacionales son necesarias, pero insuficientes. Cada provincia, cada localidad, debe analizar sus carencias, tener una política complementaria de incentivo de la conectividad, hecha a la medida de sus necesidades. En parte, podrá financiarse con fondos provenientes del Servicio Universal. Pero requerirá de una mirada e inversión propias, de una atención particular, para desarrollar soluciones, redes complementarias, para sacar conectividad de debajo de las piedras, para garantizar que haya tendidos en cada nuevo edificio, en todo establecimiento público, en cada obra, ruta, tendido eléctrico, acueducto, o lo que pueda servir a una mejor comunicación.
Una mirada que sobrevuele el país, que ofrezca recetas únicas, no dará cuenta de las notables diferencias en conectividad que se observan en el territorio. Es necesario implementar políticas específicas, locales, que conozcan y diagnostiquen las circunstancias particulares de cada localidad.
Los datos confirman situaciones muy diferentes en nuestra geografía. El acceso a Internet desde los hogares es muy dispar entre las ciudades argentinas, sin que haya una relación directa entre desarrollo económico y su conectividad. Sucede que una ciudad de 100.000 habitantes tenga hoy una conectividad hogareña del 25 %, y que otra ciudad, de población y riqueza semejantes, en una provincia adyacente, alcance un 75 % de conectividad. Cinco veces más. Semejante diferencia es un claro indicador de que las condiciones locales de desarrollo de las comunicaciones requieren un análisis pormenorizado, una estrategia ad hoc para cada localidad.
Conectarse al mundo y al conocimiento, como la marca distintiva de una ciudad o de una provincia, es un objetivo que se logra si hay una voluntad, un propósito, una política y una regulación específica, que define cada gobierno.
En el diseño de las políticas locales de conectividad se juega el destino de las personas, la modernización de las localidades, las posibilidades de recibir inmigrantes internos, de mantener a la juventud en sus localidades de origen. Se requiere una plena conectividad que les asegure que vivir y crecer allí les dará todas las posibilidades de proyectarse, al país y al mundo, en pie de igualdad.
[1] Abogado, recibido en Francia, diplomado en Economía y Finanzas por el Instituto de Estudios Políticos de París y Máster en Dirección de Empresas del IAE. Fue Director de la CNT, Secretario de Comunicaciones de la Nación y Vicepresidente de Arsat. Es profesor titular de Legislación Comparada en la carrera de Ciencias de la Comunicación, y de postgrados de la Facultad de Derecho, ambas de la Universidad de Buenos Aires.
