Competencia de las provincias para la regulación de las actividades profesionales.

Comentarios al fallo Cavallo Alvarez, Sandra E. c/Colegio Único de Corredores Inmobiliarios de la Provincia de Salta s/Acción Meramente Declarativa de Derecho

Mauricio Goldfarb

1. Introducción [arriba] 

El 14 de noviembre pasado la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia en la causa "Cavallo Álvarez, Sandra Elizabeth c/Colegio Único de Corredores Inmobiliarios de la Prov. de Salta s/acción meramente declarativa de derecho”. En la resolución –haciendo suyos los fundamentos del dictamen de la Procuradora Doctora Laura Monti- la Corte resolvió confirmar el fallo de la la Cámara Federal de Salta, que al resolver el recurso de apelación contra la sentencia de la primera instancia declaró la incompetencia de la justicia federal en razón de la materia.

La pretensión de la actora era obtener certeza sobre la ley provincial 7629/10 que establece el régimen legal de martilleros y corredores públicos y de corredores inmobiliarios de la Provincia de Salta, y en particular los artículos 53, 62, inc. b, y 112 a los que acusaba de ser contrarios a los arts. 31, 32, 33 y concordantes del decreto-ley nacional 20.266/73, que establece el régimen legal de martilleros y corredores. El planteo también consideraba a la norma provincial como contraria al derecho a trabajar y ejercer toda industria lícita y a la garantía de igualdad ante la ley, reconocidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Nacional. La ley provincial en cuestión creó el Colegio profesional de Martilleros y Corredores Públicos de la provincia de Salta delegando en esta persona pública no estatal el control de la matrícula profesional para el ejercicio de estas profesiones en toda la provincia.

El fallo –y en especial el dictamen de la procuradora- resultan interesantes, porque más allá de resolver sobre la cuestión de competencia (federal o local) se reafirman criterios sobre la titularidad y los límites de la potestad regulatoria del ejercicio de las profesiones liberales.

2. Las razones para confirmar la incompetencia de la justicia federal [arriba] 

El dictamen de la Procuradora sostuvo el rechazo del recurso, confirmando la competencia provincial para resolver la cuestión, indicando que el dictado de la ley provincial es una “…facultad que se encuentra incluida dentro de las reservadas por el art. 121 de la Constitución Nacional, que establece que las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal, lo cual comprende la reglamentación del ejercicio de los derechos asegurados a los habitantes por la propia Constitución, sin otra limitación que la razonabilidad, que es requisito de todo acto legítimo, en la medida en que la reglamentación sea sólo eso y no la negación del derecho reglamentado ni de otro garantizado por la Carta Fundamental.”

Como es sabido, en Argentina, las provincias conservan todo el poder no delegado en el Estado Federal al momento de sancionar la Constitución Nacional. En virtud de estos poderes, las jurisdicciones locales pueden establecer límites y condiciones para el ejercicio de las profesiones liberales. La decisión de la Corte confirma su reiterada doctrina sobre la competencia de las provincias para regular las profesiones liberales -como lo sostiene la procuradora- sin otro límite que el del artículo 28 de la Constitución Nacional.

Si bien el thema decidendum de Cavallo Álvarez aparece como una mera cuestión de competencia, la procuradora aprovecha la oportunidad para realizar un muy interesante recorrido por anteriores fallos de la Corte, recordando que en anteriores pronunciamientos ya el máximo tribunal sostuvo que las provincias tienen la atribución de reglamentar su ejercicio en sus respectivas jurisdicciones. “Así dentro de lo razonable, las provincias pueden establecer los requisitos complementarios para la práctica profesional, en ejercicio del poder de policía (Fallos: 323:1374 y 325:1663).”

En los sistemas de colegiación legal, los estados provinciales transfieren a personas no estatales (los colegios públicos) el control de la matrícula profesional ¿Cuáles son los límites dentro de los que pueden operar estas entidades en la regulación de la conducta de sus asociados? Parece evidente que la transferencia de competencias no puede significar una ampliación de las facultades de regulación y de los límites que en tal sentido tiene el propio Estado, lo que significa un límite a tener en cuenta para los actos dictados por los Colegios profesionales en el ejercicio de las potestades publicas delegadas por los estados provinciales.

Como lo dijo la Corte en las causas Baca Castex y Facio, entre otras, la facultad atribuida al Congreso Nacional para dictar normas generales relativas a las profesiones cuyo ejercicio es consecuencia de los títulos habilitantes otorgados por las universidades nacionales, no es exclusiva ni excluyente de las potestades de reglamentación y policía locales, en tanto no enerven el valor del título.[1]

3. La colegiación pública y legal. Facultades de los gobiernos locales [arriba] 

Más allá de algunos cuestionamientos iniciales, la compatibilidad de la colegiación obligatoria con la Constitución Nacional ha sido reconocida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en numerosos precedentes. Entre los más importantes, cabe citar a Sánchez, Marcelino y otros c. Caja Forense de la Provincia del Chaco; Ionata, Luis c. Provincia de Mendoza y Pravaz, Juan Carlos c/Instituto Neuropático Clínica de Reposo [2] entre otros. Así, el máximo tribunal sostuvo: “La facultad atribuida al Congreso para dictar normas generales relativas a las profesiones cuyo ejercicio es consecuencia de los títulos habilitantes otorgados por las Universidades Nacionales, no puede considerarse exclusiva ni excluyente de la legislación provincial, en todo cuanto se relaciona con el régimen de organización y control de las profesiones, que están comprendidas en las funciones de seguridad, higiene y salud pública, la retribución razonable y adecuada, la ética y aun la elevación en el nivel del ejercicio, todo lo que es parte de las facultades reservadas a las provincias”.[3]

La Corte Federal ratificó su posición en fallos posteriores, entre los que se destaca Ferrari, Alejandro Melitón c/Estado Nacional. En esta causa, al rechazar el planteo de inconstitucionalidad de la colegiación obligatoria –en el caso en cuestión, de los abogados-, el máximo tribunal sostuvo que: “En cuanto al argumento del recurrente referente al carácter que tienen los títulos universitarios entre nosotros, no se compadece con la doctrina establecida en el sentido que la facultad atribuida al Congreso Nacional para dictar normas generales relativas a las profesiones cuyo ejercicio es consecuencia de los títulos habilitantes otorgados por las universidades nacionales, por el art. 67 inc. 16 de la Constitución Nacional no es exclusiva ni excluyente de las potestades de reglamentación y policía locales, en tanto no enerven el valor del título, extremo que no se da en el caso”.

Incluso en Ferrari, luego del fallo adverso de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el profesional en cuestión recurrió ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. En su resolución, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos concluyó que la colegiación pública obligatoria no viola ninguna de las cláusulas del régimen Interamericano de Derechos Humanos.[4]

Por lo dicho, a la fecha, la constitucionalidad de la colegiación legal ha sido admitida por la doctrina[5] y la jurisprudencia[6] sin mayores cuestionamientos.

4. La habilitación profesional [arriba] 

En Argentina, la formación académica de los profesionales –en general- no está diferenciada de la habilitación para el ejercicio de la profesión. A partir del año 1995, la ley 24.521 formuló una nueva regulación nacional de la enseñanza superior, dentro de la que están comprendidas las universidades públicas y privadas. Por lo tanto, no hay posibilidad de ejercicio profesional sin título habilitante (artículos 29 y 42 de la ley 24.521).

De acuerdo a la ley, corresponde a las instituciones universitarias otorgar los grados académicos y los títulos respectivos (artículo 29, inc. J), atribución que les pertenece con carácter exclusivo (artículo 40). Dichos títulos deben tener reconocimiento oficial del Ministerio de Cultura y Educación para disfrutar de validez (artículo 41). Los diplomas certifican la formación académica recibida y habilitan para el ejercicio profesional en todo el territorio nacional, sin perjuicio del poder de policía sobre las profesiones que corresponde a las provincias en las que ejerce el matriculado (artículo 42)

El artículo 43 de la Ley de Educación Superior establece además la categoría de profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes, que son por lo general las que resultan objeto de colegiación obligatoria.[7]

5. El control judicial de las normas que regulan la actividad profesional [arriba] 

En relación a la competencia provincial, el dictamen resalta que no basta con la alegación de una afectación constitucional para que sea procedente la competencia federal ya que el control difuso de constitucionalidad permite a cualquier magistrado el examen de la compatibilidad de las normas locales con el bloque normativo superior y el respeto del sistema federal y de las autonomías provinciales requiere que sean los jueces locales los que intervengan en las causas en que se ventilen cuestiones de esa naturaleza.

Así, la procuradora resalta que “el artículo 31 de la Ley Fundamental consagra expresamente el principio según el cual la Constitución Nacional, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras, son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales. Que esa disposición constitucional, que rige en el ámbito de toda la Nación, es la que determina asimismo la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia locales de examinar las leyes en los casos concretos que se plantean, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con esta, y abstenerse de aplicarlas, si se encuentran en oposición con ella (Fallos: 33:162; 267:215, considerando 11; 308:490; 312:2494; 313:1513, entre otros).”

De modo que si existe una restricción irrazonable o arbitraria al ejercicio profesional, no existe obstáculo alguno para que los jueces locales declaren la inconstitucionalidad de tales normas, sin necesidad de recurrir a la jurisdicción federal.

La procuradora se ocupa también de citar los antecedentes de la Corte Federal específicamente sobre la colegiación de los martilleros y corredores. Así, señala que “En relación a la materia particular bajo estudio, el Tribunal ha dicho que la organización y gobierno de la matrícula de martillero, así como la verificación de la capacidad y aptitud para desempeñarse en el medio local, es materia que cae dentro de las atribuciones reservadas de las provincias (hoy art. 121 de la Constitución Nacional, ver doctrina de Fallos: 283:386; 288:240 y 304:462). La conclusión expuesta no se ve alterada por la inconstitucionalidad que la actora sostiene, fundada en el conflicto que, según su criterio, existe entre los arts. 53, 62, inc. b, y 112 de esa ley provincial 7629/10 por un lado, y los arts. 31, 32, 33 y concordantes del decreto-ley nacional 20.266/73, por el otro. En este punto, advierto que el citado decreto-ley, que establece los presupuestos mínimos del régimen legal de martilleros y corredores públicos, fue dictado en uso de las atribuciones conferidas por el art. 75, inc. 12 de la Constitución Nacional. En efecto, el decreto ley 20.266/73 establece en su art. 28 que "..., se aplicará en todo el territorio de la República y su texto queda incorporado al Código de Comercio" y en el art. 31 que "Sin perjuicio de las disposiciones del Código Civil y de la legislación local, es aplicable al ejercicio del corretaje lo dispuesto en esta ley respecto de los martilleros, en todo lo que resulte pertinente y no se encuentre modificado en los artículos siguientes". Por otra parte, la ley 25.028, en cuanto modifica el decreto-ley 20.266/73, dispone en su art. 3° que "Hasta tanto se implementen las carreras universitarias para corredores y martilleros, la habilitación profesional se hará conforme las disposiciones legales del artículo 88 del Código de Comercio y 1° de la Ley 20.266, que a tal efecto permanecen vigentes por ese exclusivo lapso". A su vez, el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación (ley 26.994) con vigencia a partir del 1° de agosto de 2015, derogó los arts. 36, 37 y 38 de la ley 20.266, regulando el contrato de corretaje en el Capítulo 10 del Título 'IV dedicado a los contratos en particular. Es decir, que la ley nacional 20.266 se integra con las normas del Código conformando un único régimen de derecho común.

Revisando los antecedentes en la materia, la Corte Federal ha tachado por inconstitucionales aquellas normas provinciales que exceden la mera reglamentación afectando la validez de los títulos obtenidos. Así en Ionata, Luis c/ Provincia de Mendoza (1974) declaró la inconstitucionalidad del art. 6°, inc. a) de la ley 3043 de Mendoza, que impidía el ejercicio de la profesión de martillero a quienes ejercían otra profesión liberal, por resultar contrario al art. 14 de la Constitución Nacional, que garantiza el derecho a la libertad de trabajar y de ejercer toda industria lícita. Allí la Corte sostuvo que: “La reglamentación provincial no es razonable, porque reglamentar no es prohibir sino establecer condiciones para que una determinada actividad pueda cumplirse acatando los requisitos impuestos en ejercicio del poder de policía.”[8]

Además, a estos antecedentes específicamente relacionados con la colegiación legal de los martilleros, cabe agregar la jurisprudencia de la Corte en materia de colegiación legal en general (y especialmente relacionada con la colegiación legal de los abogados).

6. Conclusiones [arriba] 

El fallo en cuestión, y en especial el fundado dictamen de la Procuradora ratifican los precedentes de la Corte Federal en la materia. Las provincias conservan la facultad de regular el ejercicio profesional, sin que por ello puedan desnaturalizar los títulos profesionales expedidos de acuerdo a la normativa nacional. Se trata de un caso de facultades concurrentes, donde las regulaciones locales pueden establecer condiciones o requisitos para la acreditación del ejercicio regular de las profesiones, sin enervar la validez del título universitario.

En nuestra opinión, la regulación al ejercicio profesional por los estados provinciales de modo directo o por los colegios profesionales en los que estos deleguen el control de la matrícula profesional, no puede exceder dos límites infranqueables fijados en la Constitución Nacional: el principio de razonabilidad del artículo 28 (como resalta el Dictamen del fallo que comentamos) y el principio de reserva o intimidad del artículo 19, porque las normas de disciplina profesional no pueden invadir aspectos de la vida privada de los colegiados y que no afecten a terceros.[9]

Notas [arriba] 

[1] Fallos: 323:1374 y 325:1663.
[2] CSJN, Fallos del 21/08/73, del 18/04/74 y del 27/08/74, respectivamente.
[3] Fallos 289:315 y siguientes, en especial 319/321.
[4] www.cidh .oas.o rg/ann ualrep/87.8 8sp/Ar gentina 9777b.htm
[5] Puede ampliarse en TIRIGAL CASTÉ, Ricardo Los fundamentos de la colegiación profesional obligatoria en los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación FACES: revista de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad Nacional de Mar del Plata, N°6, Año 1998, Año 4, Número 6 p. 113/132.
[6] Cadopi, Carlos Humberto c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa fallo del 18/02/97 y Baca Castex, Raúl Alejo c/ C.P.A.C. F. s/ proceso de conocimiento fallo del 01/06/00.
[7] Ley 24.521, artículo 43. Cuando se trate de títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes, se requerirá que se respeten, además de la carga horaria a la que hace referencia el artículo anterior, los siguientes requisitos:
a) Los planes de estudio deberán tener en cuenta los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre intensidad de la formación práctica que establezca el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades:
b) Las carreras respectivas deberán ser acreditadas periódicamente por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria o por entidades privadas constituidas con ese fin debidamente reconocidas.
[8] Fallos: 288:240.
[9] Gelli, María A. Constitución… Tomo I, p. 89 y siguientes, CARNOTA, Walter F. Instituciones de Derecho Público 2da. ed., La Ley, Buenos Aires, 2016, p. 116 y siguientes. CSJN, en autos Ruiz Córdoba, Héctor R. c/Colegio de Escribanos de la Provincia de Córdoba fallo del 4/11/82; Fallos 304:1588. DROMI, Roberto Derecho Administrativo, 12 ed. act. Ciudad Argentina – Hispania Libros, Buenos Aires – Madrid – México, 2009, p. 884.