La jubilación para personas con discapacidad en la Provincia de Corrientes

Mauricio Goldfarb*

I. Introducción [arriba] 

El objeto de este trabajo de investigación es analizar críticamente el régimen especial de jubilaciones para personas con discapacidad en la provincia de Corrientes (Argentina). El régimen, a pesar de su carácter tuitivo para los trabajadores públicos con discapacidad parcial, permanece poco conocido y menos utilizado. Para su examen, revisaremos las normas constitucionales y legales específicas, señalando algunos posibles inconvenientes en su interpretación y aplicación.

La idea central del trabajo es poner de relieve un subsistema normativo previsional sobre cuya existencia poco se ha preocupado la doctrina local, examinándolo tanto en sus aspectos teóricos generales y particulares, así como los aspectos exclusivamente prácticos.

Para finalizar realizamos una evaluación general del sistema y sugerimos algunas reformas para la mejor protección de los derechos de las personas con discapacidad.

II. El marco normativo general de tutela de las personas con discapacidad en el orden nacional y supranacional [arriba] 

Antes de examinar de manera específica las normas especiales para la jubilación de las personas con discapacidad, es necesario contextualizarlas en el resto del ordenamiento. Y es que para lograr el paso de una igualdad formal (como la reconocida en el art. 16 de la Constitución Nacional) a una igualdad real de oportunidades que garantice el goce de los derechos reconocidos en la Constitución, los tratados y las leyes son necesarias medidas de acción positiva a cargo del Estado. Este ha sido el sentido de la reforma constitucional de 1994 que incluyó un mandato explícito al Congreso de la Nación en su art. 75 inciso 23: “Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad”.

De este modo, el constituyente nacional individualizó entre los cuatro grupos que requieren una tutela diferenciada a las personas con discapacidad. En cumplimiento de esta manda, el Congreso sancionó la Ley N° 24.091 de Sistema de Prestaciones Básicas en Habilitación y Rehabilitación Integral a Favor de las Personas con Discapacidad,[1] y la Ley N° 25.280 que ratificó la Convención Interamericana para la eliminación de toda forma de discriminación contra las personas con Discapacidad.

Además, se dictó la Ley N° 26.378 que ratificó la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo facultativo, aprobados mediante resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 13 de diciembre de 2006. Este tratado reconoció en forma expresa en su art. 27, la obligación de los Estados Partes de garantizar el derecho de las personas con discapacidad a trabajar, en igualdad de condiciones con las demás; incluyendo el derecho a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente elegido o aceptado en un mercado y un entorno laborales que sean abiertos, inclusivos y accesibles a las personas con discapacidad.

Finalmente, en 2014, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad fue elevada a jerarquía constitucional en los términos del artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, con la sanción de la Ley N° 27.044.

III. La normativa local sobre discapacidad [arriba] 

En el orden local, la Constitución de la provincia de Corrientes incluyó a partir de la reforma de 2007 una norma expresa de tutela de los derechos de las personas con discapacidad. Así, el artículo 44 del nuevo texto reza:

“Artículo 44: La familia, la sociedad y el Estado tienen a su cargo la protección integral de las personas con discapacidad y deben proveer a su desarrollo e integración económica, social y cultural. El Estado asegura y garantiza a las personas con discapacidad, por medio de acciones positivas, el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución Nacional, los Tratados Internacionales, las leyes y esta Constitución”.

En el mismo sentido de tutela preferente, cabe mencionar a las 100 Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad aprobadas en 2008, cuando se celebró la Asamblea Plenaria de la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana en la ciudad de Brasilia.[2] En la regla 3 se incluye el concepto de las personas en situación de vulnerabilidad: “Se consideran en condición de vulnerabilidad aquellas personas que, por razón de su edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante el sistema de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico.”

La Regla 4 enumera algunas causas específicas de afectación en la tutela efectiva de los derechos: “Podrán constituir causas de vulnerabilidad, entre otras, las siguientes: la edad, la discapacidad, la pertenencia a comunidades indígenas o a minorías, la victimización, la migración y el desplazamiento interno, la pobreza, el género y la privación de libertad. La concreta determinación de las personas en condición de vulnerabilidad en cada país dependerá de sus características específicas, o incluso de su nivel de desarrollo social y económico.”

Esta situación de desventaja y afectación en el ejercicio de los derechos debe merituarse especialmente, porque en nuestra sociedad es muy común el caso de vulnerabilidad múltiple de la persona no solo con discapacidad, sino además pobre o incluida en alguno de los otros grupos especialmente desfavorecidos.

IV. La ley Nº 4.478 de régimen de protección integral para personas con discapacidad [arriba] [3]

La inclusión laboral de las personas con discapacidad es una de las metas declaradas por toda la normativa estatal dictada para la protección de este grupo de personas especialmente vulnerables. El acceso a un trabajo, acorde con la idoneidad requerida para cada cargo, es un derecho básico y que, como tal, debe ser garantizado por el Estado.

Para lograr este objetivo, el Estado se encuentra obligado a realizar políticas activas de promoción del empleo de personas con discapacidad y a generar las condiciones (positivas y negativas) para que ello sea posible. La Ley Nacional Nº 22.431 con su modificatoria 25.689 establecen la obligación para el Estado Nacional “entendiéndose por tal los tres poderes que lo constituyen, sus organismos descentralizados o autárquicos, los entes públicos no estatales, las empresas del Estado y las empresas privadas concesionarias de servicios públicos” de ocupar personas con discapacidad que reúnan condiciones de idoneidad para el cargo en una proporción no inferior al cuatro por ciento (4%) de la totalidad de su personal y a establecer reservas de puestos de trabajo a ser exclusivamente ocupados por ellas.

En el mismo sentido, y bastante tiempo antes que la reforma de la Constitución provincial, la Legislatura de Corrientes había dictado una ley especial de tutela a las personas con discapacidad. La ley es una norma de carácter tuitivo y amplio; y se refiere tanto a cuestiones de salud, eliminación de barreras arquitectónicas, asignación de un cupo del 4% de los empleos públicos, y cuestiones acerca de la salud y educación de las personas con discapacidad. Otras disposiciones importantes son la creación del Consejo Provincial del Discapacitado y el otorgamiento de una asignación especial por hijo con discapacidad para todos los empleados activos y pasivos de la Administración pública provincial.[4]

En lo que interesa a este trabajo, la ley contiene normas específicas sobre el beneficio jubilatorio, en los artículos 20 al 26. Nos referiremos a ellas a continuación.

En primer lugar, se establece que las personas con discapacidad, afiliadas al régimen provincial de previsión tendrán derecho a la jubilación ordinaria con 20 años de servicios y 45 de edad (sin distinción de género), cuando se hayan desempeñado en relación de dependencia (art. 20). Estos requisitos son mucho menores que los del régimen general establecido en la Ley Nº 4.917, que exige 30 años de aportes y 60 años de edad para las mujeres, y 65 de edad para los varones.

En el caso de que se trate de un trabajador autónomo, la ley exige 50 años de edad, a condición de que se acrediten fehacientemente, que durante los diez años inmediatamente anteriores al cese o a la solicitud de beneficio, se prestaron servicios en el Estado en disminución física o psíquica.

El mismo artículo 20 se encarga de definir al trabajador como discapacitado, siempre que posea una invalidez física o intelectual, certificada por autoridad oficial y, que produzca en la capacidad laboral una disminución mayor del 33%. En la provincia de Corrientes, la emisión del Certificado Único de Discapacidad (CUD) se tramita ante la Dirección de Discapacidad del Ministerio de Salud de la Provincia de Corrientes, sin costo alguno. Tiene validez en todo el país, y es emitido por una Junta Evaluadora interdisciplinaria que certifica la discapacidad de la persona.

En el caso de que el trabajador público sufriera una enfermedad o accidente que afectara su capacidad de trabajo restante, se aplican las reglas a la jubilación por invalidez del régimen general de jubilaciones (Ley Nº 4.917 actualmente, 3.295 a la fecha de la sanción de la Ley Nº 4.478).

La Ley Nº 4.478 incluye en su artículo 24 una previsión para el caso de ceguera congénita o adquirida 5 años antes de llegar a cualquiera de los topes establecidos en el artículo 20, en cuyo caso se considera a la persona comprendida en sus beneficios.

Si luego de otorgado el beneficio se recupera la vista, el tiempo de ceguera se computará como años de servicios (arts. 25/26). En este caso, seguirá gozando del beneficio jubilatorio hasta 6 meses después de haber recuperado la vista, un plazo de adaptación y transición más que necesario, aunque tal vez un poco breve.

Es importante señalar que el artículo 27 de la ley establece expresamente que “En ningún caso el otorgamiento del beneficio jubilatorio será incompatible con cualquier entrada que pudiera tener el beneficiario”.

La Ley Nº 4.478 fue reglamentada en varios de sus artículos por el Decreto 2495/95, pero el poder ejecutivo no reglamentó ninguno de los artículos referidos al régimen jubilatorio especial.[5]

En todo lo no previsto, el régimen de la ley especial para personas con discapacidad debe ser complementado por el régimen general de jubilaciones de la provincia, establecido por la Ley Nº 4.917. Así, deben regirse por esta ley general de jubilaciones (y sus modificatorias) las cuestiones relativas al haber inicial, el cómputo de las remuneraciones, y los beneficiarios de la eventual pensión, entre otras cuestiones trascendentes.

V. Reflexiones críticas sobre el sistema [arriba] 

El sistema de jubilación especial para personas con discapacidad en la provincia de Corrientes permanece muy poco difundido. En primer lugar, el incumplimiento estatal en la asignación del cupo del 4% de empleados públicos –previsto en la Ley Nº 4.478 hace casi 30 años- genera que el número total de personas con discapacidad que presta servicios en el ámbito estatal sea ínfimo. De este modo, al ser tan escaso el número de los trabajadores con discapacidad, es lógico que el número de jubilados que puedan acogerse al régimen especial también sea escaso. Es por eso, que el ingreso –y permanencia- de las personas con discapacidad, para aquellas tareas adecuadas a su condición, debe ser colocado como una política de estado, a través de un trabajo permanente y continuo.

Tampoco existe difusión suficiente del sistema especial para que los pocos trabajadores con discapacidad que se desempeñan en la Administración pública provincial puedan ejercer sus derechos. Todo lo contrario: Salvo un caso reciente,[6] los anteriores pedidos de jubilación presentados ante el Instituto de Previsión Social de la Provincia de Corrientes (IPS) eran rechazados con la excusa de que el trabajador no había ingresado en cumplimiento del cupo del 4%, y por lo tanto, no se hallaba incluido en sus previsiones. Además, para el caso de los trabajadores que se hallan ya en relación de dependencia pública, los bajos importes de los haberes jubilatorios, también desalientan el acogimiento al régimen, incentivando a la permanencia en actividad.

Esta falta de difusión del sistema no parece un hecho aislado. Lo cierto es que no existen –ni han existido antes- políticas de estado de inclusión de las personas con discapacidad al mercado laboral. Esta situación se agudiza, además, por la acefalía del Consejo Provincial del Discapacitado hace casi una década.

Por todo lo dicho, es necesario y urgente que se emprendan programas que permitan el acceso y permanencia de trabajadores con discapacidad a la administración pública, de manera efectiva y mensurable, así como difundir suficientemente los alcances del régimen jubilatorio especial. Y es que dictar normas, declarar constitucional y legalmente la protección de grupos vulnerables siempre será más fácil que cambiar hábitos y conductas y lograr hechos concretos a favor de la inclusión de los sujetos especialmente vulnerables.

Notas [arriba] 

* Abogado, Especialista en Derecho Administrativo (UNNE), Doctor en Derecho (UNNE), Docente de la Cátedra A de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas de la UNNE.

[1] Antes de esa norma, se hallaba en vigencia la Ley 22.431 de Sistema de Protección Integral de las personas con discapacidad, dictada durante el último gobierno de facto en 1981.
[2] A las que el Superior Tribunal de Justicia de Corrientes adhirió por Acuerdo N°34 de 2010.
[3]Sancionada el 12/10/90, promulgada 30/10/90, publicada 21/01/91.
[4] Esta asignación especial por hijo con discapacidad es tal vez la disposición que mayores efectos prácticos ha tenido.
[5] Dictado el 06/10/95, publicado en el B.O. el 13/10/95.
[6] Expte. 840-27-16630894-7 “Vega, Mónica Isabel s/ jubilación por ley 4478”.