Las TICs en la Administración Pública

Ricardo A. Muñoz (h)

I. Políticas en materia de transformación, modernización y simplificación administrativa [arriba] 

a) La trasformación y modernización administrativa

En esta idea de tecnologización de la Administración pública, y en el análisis respecto de qué manera ello se inserta en el ámbito del Derecho Administrativo moderno, antes de abordar mayores profundizaciones técnicas como lo es la IA, empecemos entonces por el estudio de las incorporaciones de las TICs que se han dado en nuestro país en el marco de la implementación de políticas en materia transformación, modernización y simplificación administrativa.

Hace un tiempo, el Estado Nacional viene dictando senda normativa, principalmente de naturaleza administrativa, que en líneas generales buscan alcanzar metas de transformación, desburocratización, modernización, simplificación administrativa y reducción de cargas innecesarias al administrado, pero en particular, la introducción de las nuevas tecnologías de la información y comunicación al ámbito de la Administración pública, a través de los expedientes electrónicos, trámites a distancia, notificaciones electrónicas, entre otros tantos instrumentos.

En este escenario, y en relación a lo que particularmente nos interesa, debemos tener presente el denominado Plan de Modernización del Estado aprobado por el Decreto N° 434 del 1 de marzo de 2016, el que, según se afirma en sus considerandos, tuvo por objetivo

“constituir una Administración Pública al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios, a partir del diseño de organizaciones flexibles orientadas a la gestión por resultados. Esto supone promover una gestión ética y transparente, articulando la acción del sector público con el sector privado y las organizaciones no gubernamentales”.

Comenta Perrino que

“lo que se busca con estos planes y programas de reforma es la mejora del funcionamiento de la Administración pública, entendida como entidad servicial, a la que se quiere despojar de antiguos componentes burocráticos para depurar sus instrumentos de actuación y potenciar y mejorar sus técnicas de gestión a fin de ejercer más eficaz y eficientemente las tareas que le atribuye el ordenamiento jurídico. De tal modo, se trata de generar una nueva cultura en la función administrativa fundada en un conjunto de valores y pautas de comportamiento que tiene como centro a la persona y la correlativa servicialidad de la Administración Pública”.

Para lograr los objetivos perseguidos en el Decreto N° 434/16, se establecieron las bases de un programa de acciones y medidas para corregir disfunciones en el actuar de la Administración y aumentar la calidad de los servicios provistos por el Estado a través de la incorporación de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones (TIC), simplificando los procedimientos, propiciando reingenierías de procesos y ofreciendo a las personas la posibilidad de mejorar el acceso por medios electrónicos a información personalizada, coherente e integral.

El citado decreto, además, contempló en el eje “Plan de Tecnología y Gobierno Digital” el objetivo de implementar una plataforma horizontal informática de generación de documentos y expedientes electrónicos, registros y otros contenedores que sea utilizada por toda la Administración a los fines de facilitar la gestión documental, el acceso y la perdurabilidad de la información, la reducción de los plazos en las tramitaciones y el seguimiento público de cada expediente.

En este contexto, posteriormente el Poder Ejecutivo nacional dictó los Decretos 891 y 894 del año 2017 por los cuales, respectivamente, se aprueban la denominadas “Buenas prácticas en materia de simplificación” y se introducen importantes cambios en el Reglamento de Procedimientos Administrativos (Decreto 1759/72 y sus modificaciones) del Decreto-Ley N° 19.549, autorizando las herramientas electrónicas al procedimiento administrativa, surgiendo de tal modo un nuevo texto ordenado.

b) La simplificación administrativa

En general, y en el plano internacional, el concepto de “simplificación administrativa” alude a una larga lista de herramientas tendientes a la mejora de la calidad normativa orientada a la reducción de cargas, en un contexto de políticas de mejora regulatoria Así se lo hace, por ejemplo, en el informe de la OCDE titulado “Reducir el papeleo. Estrategias nacionales para la simplificación administrativa”, en el cual se afirma: “La simplificación administrativa es una herramienta de calidad para revisar y simplificar las normas administrativas. Estas normas implican papeleo y trámites a través de los cuales la administración recaba información y afecta a las decisiones económicas individuales”.

Según indica Cass Sunstein, quien fuera abogado en la administración de Obama,

“…si el gobierno opta, allí donde pueda, por una mayor simplificidad sin llegar a reducir sustancialmente sus funciones actuales, puede ser mucho más efectivo, mucho menos confuso, muchísimo menos contraproducente y de mucha más ayuda”. Aunque “hay otra posible interpretación para la noción de simplificación en la que tendrían cabida las funciones actualmente asignadas al gobierno. En virtud de esta interpretación, lo que necesitaríamos son menos reglas y más criterio individual. He aquí la demanda fundamental: el gobierno se pasa demasiado tiempo diciéndole a la gente lo que tiene que hacer y cómo debe hacerlo. Impone notables restricciones a los colegios, los profesores, los hospitales y los empresarios, con un nivel de detalle absurdo, en lugar de describir un objetivo general y permitir que las personas empleen su creatividad e iniciativa para cumplirlo. En pocas palabras: menos regulación y más sentido común”. De alguna manera, se trata de modos de participación o colaboración público privada y lo que se procura es reducir los denominados “riesgos normativos” o “riesgos de exceso de regulación”.

Ahora bien, y respecto nuestro país, subyace de los decretos antes citados que la alocución simplificación administrativa tiene un significado aún más amplio, y es ese el sentido del nombre que se le otorga precisamente al primero de los decretos (Decreto N° 891/2017). En efecto,

“se recurre a la expresión simplificación administrativa para referirse a una pluralidad de actuaciones necesarias para adecuar la Administración a los nuevos retos que se le exigen. Por ello, la simplificación es, en primer lugar, una forma de concretar algo más, el concepto aún más amplio de modernización administrativa. La idea que domina el concepto de simplificación administrativa es la de reducción de intervenciones administrativas que gravan de forma no justificada o desproporcionada la actividad de los ciudadanos y de las empresas. Pero la noción de simplificación puede también referirse a la simplificación de los instrumentos normativos o a la reducción de organismos públicos, así como también a la mejora de los instrumentos para acceder a información pública”.

En este sentido, la doctrina española también ha dicho que la simplificación administrativa designa una serie de institutos, cuyos rasgos principales son aplicación del principio de eficacia de la acción administrativa, entendiendo por esta última “la capacidad en concreto de la Administración de cuidar de modo satisfactorio –el más satisfactorio posible dada la situación real– los intereses implicados, ya sean públicos, colectivos o privados, así como capacidad de incidir en la realidad externa por parte del órgano o de la oficina administrativa agente, a través de su acción concreta, se exprese ésta bien en actos jurídicos o bien en operaciones materiales”.

En esta línea, Sebastián Martín-Retortillo distingue tres tipos de simplificación administrativa: a) simplificación normativa: dirigida a reducir la complejidad del sistema normativo; b) simplificación orgánica, que conduce a mejorar las estructuras u organizaciones públicas; y c) simplificación procedimental, mediante la cual se pretende intervenir sobre los procedimientos administrativos para hacerlos menos complejos, más eficaces, eficientes y racionales. A su vez, a esta última variante de la simplificación el mencionado autor la bifurca en dos vertientes: 1.- la simplificación de los trámites contenidos en cada procedimiento, y 2.- la simplificación del número de procedimientos existentes.

Explica Perrino que la simplificación de los procedimientos administrativos se proyecta sobre dos grandes aspectos: por un lado, el de la reducción de las trabas o cargas administrativas; y, por el otro, el de la racionalización o agilización del procedimiento administrativo. Para nosotros, de una forma más o menos directa, las TICs y la IA en la Administración pública, se vinculan con ambos aspectos.

Ejemplos de técnicas para reducir cargas administrativas son la eliminación de obligaciones innecesarias en cabeza de los administrados, no requerir la presentación de documentos o datos que obren en poder de la Administración, reducir la frecuencia de petición de datos, acortar los plazos de tramitación de los procedimientos, permitir la presentación electrónica de solicitudes, comunicaciones y demás documentos, etc. (artículo 3 y 4, del Decreto 891/2017; artículo 107 del Decreto 894/2017).

El otro aspecto o ámbito que comprende la simplificación administrativa es el de la racionalización o agilización del procedimiento administrativo, a fin de ordenarlo para imprimir celeridad, eficacia y eficiencia a la gestión administrativa. En este sentido, la implantación de procedimientos directos y simples por medios electrónicos (artículo 4, Decreto 894/2017), las buenas practicas comunicacionales intra y extra organismos (artículo 11, Decreto 891/2017) y el silencio positivo (artículo 10 del mismo decreto), son buenos ejemplos que transitan por el camino querido.

Por la forma de redacción y la naturaleza de estas normas, coincidimos con la doctrina en el sentido de que las buenas prácticas reguladas son mandatos vinculantes (en muchos casos mandatos de optimización): reafirman enfoques, conceptos, estrategias, y principios ya regulados, de obligatorio cumplimiento. Aunque, agregamos nosotros, deben estar complementadas con reglamentaciones más concretas, inclusive, con penalidades ante su incumplimiento, por una parte, y el reconocimiento de derechos digitales, por la otra.

En definitiva, tenemos para nosotros que estas “buenas prácticas en materia de simplificación” constituyen un verdadero manual sobre la realidad del procedimiento administrativo en el Siglo XXI, ofreciendo herramientas necesarias para satisfacer la complejidad que se le presenta a la función administrativa en la actualidad.

Desde luego, resulta importante, en este campo de la actuación de la Administración pública, que se incentive también a los gobiernos provinciales y municipales para que se modernicen y avancen hacia un esquema de simplificación procedimental y normativa ; que de hecho lo vienen haciendo en beneficio de la población de sus respectivas jurisdicciones.

Ahora bien, y tal como comenta Gamero Casado respecto las asimetrías regulatorias de simplificación entre distintas jurisdicciones,

“no todas las Administraciones públicas avanzan de igual manera en la implantación de la simplificación de procedimientos. Las Entidades Locales constituyen, desde luego, el exponente más débil de todas las iniciativas de simplificación administrativa, siendo así que en nuestro sistema político les corresponden incisivas potestades de intervención. Cualquier metodología de simplificación administrativa que se emprenda en el futuro debe afrontar la necesidad de integrar a las Entidades Locales en el proceso”.

c) La gobernanza y el derecho a la buena administración

El denominador común de todas estas herramientas, y como casi todo el Derecho Administrativo en la actualidad, son los conceptos de “gobernanza”, por un lado, y el “derecho a la buena administración”, por el otro; ciertamente ambos muy vinculados.

Así, es que en los considerandos del Decreto 891/1017 se señala que

“de acuerdo con los lineamientos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), una adecuada política regulatoria exige que se implementen prácticas de buena gobernanza entre organismos y departamentos de gobierno tendientes a la simplificación de trámites y formalidades y la eliminación de normas que entorpecen y demoran el accionar del Estado”.

En cuanto a la gobernanza, estudia la literatura que existen dos respuestas posibles a los problemas de capacidad y eficacia directiva de los gobiernos: la gobernabilidad y la gobernanza. La primera, si bien se presenta con la capacidad suficiente para gobernar la sociedad civil, la posiciona a ésta como objeto y destinatario del gobierno y la administración pública, pero nunca como sujeto. En cambio, la gobernanza parte que el gobierno es un agente de dirección, pero por sí mismo es insuficiente. La gobernanza, traduce una noción que representa la interacción entre las administraciones públicas, el mercado y la sociedad civil, que se integran, reemplazado una forma de gobernar monopólica.

Para Javier Barnes, la gobernanza se ve anclada en una cooperación (público- privada, e interadministrativa) que se extiende tanto a la formulación de las políticas públicas como a su desarrollo y aplicación, teniendo en cuenta formas más efectivas de participación, la coordinación de múltiples niveles de gobierno, la salvaguarda de la diversidad y la descentralización, el debate público permanente, una mayor flexibilidad y supervisión de los procesos decisorios, la experimentación y generación de conocimiento.

Sobre este concepto, y como consecuencia de la incorporación de la última generación de TIC en las administraciones públicas, ha emergido un nuevo paradigma en la gestión pública denominado “gobernanza inteligente” (smart governance) que se funda en nuevas capacidades organizativas e implicaciones para la relación entre administraciones y ciudadanía, la existencia de una serie de tecnologías sociales, así como la adopción de unos valores nuevos de funcionamiento en el sector público más horizontales, abiertos al entorno y con una clara orientación a la innovación. Así se han planteado componentes del concepto como la participación, el gobierno abierto, la colaboración interorganizativa, la transparencia radical de los procesos de relación con el entorno o la transformación de las dinámicas de intermediación entre ciudadanía e instituciones.

“En consecuencia, la lógica smart en la gestión pública se encuentra muy estrechamente unida a la existencia de una nueva generación de tecnologías que no solo permiten la concreción de dinámicas de innovación, sino que además llevan insertos una serie de valores de la web 2.0 o los principios de transparencia, participación y colaboración del gobierno abierto”.

El derecho a la “buena administración” (también denominado “buen gobierno”), por su lado, encuentra recepción expresa en el artículo 41 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, e inclusive, establece el derecho de los ciudadanos a dirigirse al Defensor del Pueblo en los supuestos de “mala administración” (artículo 43).

Al respecto, Rodriguez-Arana Muñoz ha dicho que la buena administración y el buen gobierno aspiran a colocar en el centro del sistema a la persona y sus derechos fundamentales. De manera que el buen gobierno no es un fin en sí mismo, sino una institución al servicio de los ciudadanos que debe acreditar su compromiso para que todos los ciudadanos puedan ejercer en mejores condiciones todos y cada uno de los derechos fundamentales.

El llamado derecho al buen gobierno nace a partir de la necesidad de superar el paradigma de administración tradicional, racional, de cuño weberiano, con un apego desmesurado a la literalidad del principio de legalidad, e intenta reemplazar ese esquema por otro en el cual el ciudadano sea colocado en el centro del sistema, de donde se infiere que esta nueva manera exige darle satisfacción de forma eficaz a las necesidades de ciudadanos cuyo servicio tiene que actuar siempre.

Y finalmente, como dice Miriam Ivanega, el derecho a la buena administración tiene dos efectos: a) es determinante de la calidad de la organización política, y b) como una suerte de rompiente frente a prácticas administrativas corruptas. Por lo que, el por nosotros considerado “derecho humano fundamental a la no corrupción”, o si se prefiere, “el derecho a contar con una Administración que sirva con objetividad los intereses generales”, tiene directa vinculación con el concepto de buena administración.

Por su lado, el “Código Iberoamericano de Buen Gobierno” (CLAD, 2006) entiende por buen gobierno aquél que busca y promueve el interés general, la participación ciudadana, la equidad, la inclusión social y la lucha contra la pobreza, respetando todos los derechos humanos, los valores y procedimientos de la democracia y el Estado de Derecho, y a partir de ello, el Código articula tres tipos de reglas de conducta, basadas en la naturaleza democrática del gobierno, la ética gubernamental y a la gestión pública. Y siendo aún un poco más explícita, la “Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública” (CLAD, 2013), garantiza a los ciudadanos “el derecho fundamental a la buena administración” que consiste –dice la norma- en que los asuntos de naturaleza pública sean tratados con equidad, justicia, objetividad, imparcialidad, siendo resueltos por un plazo razonable al servicio de la dignidad humana” (apartado 25).

Veremos más adelante que la IA es especialmente visible en las Administraciones públicas, donde el uso del Big Data y los agentes inteligentes permiten intentar mejorar sus políticas públicas y sus decisiones administrativas y avanzar, en definitiva, hacia el buen gobierno y la buena administración, ya que –adelantándonos un poco en nuestras conclusiones– las automatizaciones y la robótica transparentan (o por lo menos lo favorecen), el accionar estatal. Así, el derecho al buen gobierno, se presenta como un horizonte de obligado cumplimiento a seguir por el Estado, en un escenario de la utilización cada vez más compleja de agentes inteligentes. Regresaremos con este tema, en el Capítulo VI de esta publicación.

II. El gobierno digital (y abierto). Ciudades digitales [arriba] 

a) El “Gobierno Digital”. La “interoperabilidad”. “Internet de las Cosas”

El denominado “Gobierno Digital” es uno de los aspectos más importantes a tener en cuenta a los fines de entender cuál es el contexto en el cual se ubica la Administración pública en la actualidad. Veamos.

La necesidad del Sector Público de contar con nuevas tecnologías y herramientas de la información y el denominado Gobierno Digital, constituye el nudo central de las reformas introducidas por las normativas citadas, y que analizaremos –aunque mas no sea– en forma sintética.

En lo que respecta al específicamente al Gobierno Digital, que nos ocuparemos ahora, el Decreto 891/2017 en su artículo 8° insta la interoperabilidad entre las administraciones públicas de todos los niveles, generando de esta manea un intercambio y colaboración mutua, a fin de implementar todas las herramientas tecnológicas existentes, para acercar la Administración a los ciudadanos.

Han explicado Leiva y Télles Valdéz que una “segunda ola” en el gobierno electrónico, que transita después agendas digitales, firmas y documentos electrónicos, entre otros que permiten diversas gestiones, pasa ahora por el desarrollo de una plataforma integrada de servicios ciudadanos o de un sistema nacional de información ciudadana, en donde se debe hablar no solo de “conectividad” sino de “interoperatividad” o “interoperabilidad”.

Puede entenderse a la “interoperabilidad” como la capacidad de que organizaciones diversas y dispares interactúen con vistas a alcanzar objetivos comunes que sean mutuamente beneficiosos y hayan sido acordados conjuntamente, recurriendo a la puesta en común de información y conocimientos entre las organizaciones, a través de los procesos empresariales a los que apoyan, mediante el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas TIC.

En el contexto analizado, el concepto de interoperabilidad aparece como un elemento esencial para hacer posible la transformación digital. Permite que los órganos administrativos interactúen electrónicamente entre sí y con los ciudadanos y las empresas, información con sentido y de forma comprensible para todas las partes. Y abarca –tal como lo describe Molina Del Pozo - todos los aspectos que afectan a la prestación de los servicios digitales, como: a) cuestiones jurídicas, por ejemplo, al garantizar que la legislación no imponga obstáculos injustificados a la reutilización de datos en diversos ámbitos políticos, b) aspectos organizativos, por ejemplo, al solicitar acuerdos formales sobre condiciones aplicables a interacciones entre organizaciones, c) aspectos semánticos de datos, por ejemplo, al garantizar el uso de descripciones comunes de datos a intercambiar, d) dificultades técnicas, por ejemplo, mediante la configuración del entorno de sistemas de información necesario para permitir un flujo ininterrumpido de bytes.

En esencia, debe ponerse de relieve que la “interoperabilidad” es una característica necesaria que surge como consecuencia de la denominada “Internet de las Cosas”. Internet de las Cosas puede ser conceptualizada como una red de objetos físicos –vehículos, máquinas, electrodomésticos y más– que utiliza sensores y API (Interfaces de Programación de Aplicaciones), para conectarse e intercambiar datos por internet. Hay distintos tipos de programas que pueden ser utilizados para analizar estos datos. Sin embargo, los programas basados en algoritmos de IA son los más adecuados porque permiten automatizar el proceso de toma de decisiones y ofrecen respuestas de manera inteligente a distintos procesos y aplicaciones.

Para la doctrina, se suele aludir a “Internet de las cosas” o “de los objetos”, como traducción literal de la expresión inglesa “internet of things”, cuyo autor fue Kevin Ashton, en 1999, al hilo de una presentación que hizo para la multinacional Procter & Gamble, advirtiendo que la información que circulaba por Internet era introducida por las personas y que, por tanto, dependía del tiempo de que éstas dispusieran para que hubiera más información accesible en la red. Sin embargo, si la información provenía directamente de las “cosas” que nos rodeaban incorporándose directamente a Internet gracias a los ordenadores y, más en concreto, al software, se podría rastrear a las cosas, tener información directa en tiempo real de su uso, vida útil, características, la necesidad de nuevos suministros de esas cosas a las empresas que las emplean en la producción de otras cosas, si esa cosa tiene que ser reparada, reemplazada, mejorada, si su fecha de caducidad ya ha pasado, etc., con lo cual se reducen los deshechos y se ahorra en costes.

En la “Internet de las Cosas”, las “cosas” y los datos dialogan entre sí, se relacionan, interactúan y se intercambian a través de diversos procesos. Por eso, en realidad, debe estarse ante mecanismos de “datificación”, donde los datos masivos, los megadatos, la big data, produce cambios vertiginosos sobre la información, de tal manera que en realidad puede hablarse perfectamente de “Internet de los Datos”. Aquí, dos conceptos son relevantes. Por un lado, la “interoperabilidad”, es decir, la capacidad de los sistemas de información, y por ende de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos. Por el otro, el de “escalabilidad”: la capacidad que tiene la Red de adaptarse al cambio de circunstancias en el manejo de la cantidad de información, sin perder su fluidez, su rapidez, y la calidad de los procesos informáticos que generan, transmiten y analizan la información recibida.

En nuestro régimen, el tema analizado se articula con la idea de interconexión digital, cuyas bases sentó el Decreto 87/2017 (Plataforma Digital del Sector Público Nacional) al propiciar no solo la despapelización y la sustitución del procedimiento en soporte papel, por vía digital; sino que además fomenta la integración de la Administración Pública como un único soporte de las peticiones de los ciudadanos, intentando acabar con el fraccionamiento en compartimientos estancos propios de la organización preexistente. Este principio, también lo encontramos dentro de los ejes del Plan de Modernización del Estado, creado por el Decreto 434/17, en cuanto establece el Plan de Tecnología y Gobierno Digital, con el propósito de avanzar en una administración sin papeles y facilitar la interacción entre el ciudadano y los organismos públicos. Asimismo, debe considerarse el último eje: la Estrategia País Digital, que pretende atravesar e interconectar las administraciones públicas nacional, provincial y municipal.

b) El “Gobierno Abierto”

Sin perjuicio de lo dicho, estamos por la consideración de que la temática del denominado Gobierno Digital debe ser incluida en la problemática del Gobierno Abierto, concepto más amplio y abarcador que aquel. Es más, autores han señalado la preocupación por la equivalencia manifestada en los planes entre Gobierno Abierto y Gobierno Digital, mencionado que, en algunos casos, persiste la confusión generalizada de acotar la idea de gobierno abierto como una extensión o etapa superior en los esfuerzos por consolidar estrategias de gobierno digital o administración electrónica, o bien reducir su alcance a la puesta en marcha de políticas de datos abiertos.

Así es que, en el llamado Gobierno Abierto, subyace la idea de abrir al público, en forma libre y gratuita, los datos, sumado a mecanismos de participación y a la incorporación de sectores no gubernamentales. Toma protagonismo el desarrollo tecnológico que contribuye a una nueva forma de relación y forma de gobernar. Como dice Ivanega: “se abren canales de comunicación, fundamentándose de esta forma la transparencia”.

El Gobierno Abierto:

“promueve la colaboración activa entre las mismas entidades u órganos del Estado en todos los niveles, pero aún más importante, entre éstos y los ciudadanos bajo la premisa del trabajo conjunto y colaborativo a través de las distintas herramientas y canales que las tecnologías y las comunicaciones nos ofrece”.

Y así es que, los tres principios del “gobierno abierto”, son: 1.- Transparencia, que en párrafos ulteriores del documento se orienta a facilitar información en pro de la responsabilidad en el gobierno (accountability), en especial gracias a la enorme potencialidad de Internet y las TICs; 2.- Participación pública en el diseño y ejecución de las políticas públicas, sobre la base de una idea crucial: la de que el conocimiento no se concentra en exclusiva en las esferas gubernamentales, sino que también se halla, aunque disperso, en la propia sociedad ; 3.- Colaboración, con arreglo a instrumentos, métodos y sistemas innovadores, en ese desarrollo de las tareas gubernamentales, en una doble perspectiva: tanto horizontal, en cuanto que todos los departamentos y agencias han de cooperar entre sí y con otras Administraciones del país; como vertical, en la medida en que la Administración federal ha de colaborar asimismo con los ciudadanos, empresas y cualesquiera otras organizaciones sociales. Por último, los dos objetivos básicos: uno fundamentalmente político, fortalecer la democracia; y otro primordialmente administrativo, promover la eficiencia y la eficacia en los labores del gobierno. El gobierno abierto:

“entraña una relación de doble vía entre ciudadanía y estado, posibilitada por la disponibilidad y aplicación de TIC (tecnologías de la información y el conocimiento) que facilitan múltiples interacciones entre actores sociales y estatales, y se traducen en vínculos más transparentes, participativos y colaborativos….supone ampliar la esfera de lo público, abrir la caja negra del estado, tornar más transparente la gestión, admitir un mayor protagonismo de la ciudadanía en la administración del gobierno y expandir las posibilidades de brindar más y mejores servicios al público a través de un mejor acceso a los sistemas de información”.

Este contexto –sin dudas– posiciona a la Administración pública frente a una nueva forma de “descentralización operativa” que ha dado en llamarse “el Estado descentralizado de Internet”, caracterizado por la coherente integración en las redes y en los servicios de comunicaciones electrónicas del conjunto de Administraciones públicas, cualquiera sea su naturaleza jurídica y posición institucional. Es que la gestión electrónica –dice Delpiazzo–

“posibilita un modelo de arquitectura más horizontal que vertical (como, en cambio, se muestra la organización burocrática tradicional), que vincula y permite el acceso y la interoperabilidad sistemática de la información de las diferentes instituciones entre sí y con los integrantes de la sociedad, posibilitando una mayor participación de éstos”.

No caben dudas que

“las nuevas tecnologías también van a servir de instrumentos de democratización del poder social. De esa manera, muchos autores coinciden en definir a Internet como instrumento de participación democrática. La cara y cruz de las nuevas tecnologías serán objeto de debate en esta obra desde la doble perspectiva de considerar que, al mismo tiempo, pueden ser instrumentos que vulneren derechos, ante lo cual será preciso articular mecanismos de defensa, pero también pueden ser instrumentos de ejercicio de derechos, posibilitándolos o dándoles mayor proyección”.

c) La “Ciudad Digital”. La “ciudad inteligente” (Smart City). El “derecho a la ciudad”

Como consecuencia de las nociones de gobierno abierto y gobierno digital, crece correlativamente –con cada vez más relevancia– la concepción de “ciudad digital”.

En el Manual para el desarrollo de Ciudades Digitales en Iberoamérica, desarrollado por AHCIET (Asociación Hispanoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones) se entiende a la Ciudad Digital como

“aquella en la que, utilizando los recursos que brindan la infraestructura de telecomunicaciones y de informática existentes, entre ellas la denominada Internet, brinda a sus habitantes un conjunto de servicios digitales a fin de mejorar el nivel de desarrollo humano, económico y cultural de esa comunidad, tanto a nivel individual como colectivo” .

La Ciudad Digital ofrece Servicios Digitales de distinta índole, que tienen como finalidad modernizar a las ciudades iberoamericanas a través de la habilitación de servicios en línea. Éstos funcionan bajo la lógica de la búsqueda y el procesamiento de información a distancia, llevados a cabo por medios electrónicos. Entre esos servicios podemos tener presente a portales con información general, portal para consultas, guía de trámites ante el estado, gestión de los servicios públicos, etc.

No obstante, en los últimos años va ganando terreno otro concepto que se utilizada para referirse a esta problemática y que sobrepasa al de “ciudad digital”: la “ciudad inteligente” (Smart City); por cuanto éste último, si bien utiliza la tecnología para transformar procesos centrales optimizando recursos proveyendo información en tiempo real a los actores interesados, también abarca un ámbito de sostenibilidad y sustentabilidad comprendiendo un concepto multidisciplinar que ha de abarcar dimensiones económicas, humanas, sociales y tecnológicas.

En este sentido, para la Comunidad Europea

“las ciudades inteligentes y sostenibles combinan diversas tecnologías para reducir el impacto ambiental y ofrecer a sus ciudadanos una mejor calidad de vida. Esto no es sólo un desafío técnico. El cambio organizacional de los gobiernos, es esencial. Hacer una ciudad inteligente es un desafío multidisciplinario, que se debe realizar en conjunto con los funcionarios de la ciudad, los proveedores, las autoridades nacionales y legisladores, académicos y la sociedad civil”.

Se ha definido a la ciudad inteligente como

“aquella que coloca a las personas en el centro del desarrollo, incorpora tecnologías en la gestión urbana y usa estos elementos como herramientas para estimular la formación de un gobierno eficiente que incluya procesos de planificación colaborativa y participación ciudadana. Al promover un desarrollo integrado y sostenible, las Ciudades Inteligentes se tornan más innovadoras, competitivas, atractivas y resilientes, mejorando vidas”.

Recientemente, y sin desperdicios, ha dicho Maimunah Mohd Sharif, directora de ONU-Hábitat, que:

“Para mí, una smart city (SC) es la situación en la que la gente, el país o el gobierno local puede proveer una buena calidad de vida y de forma sostenible. No tiene por qué implicar tecnología punta. Inteligente no quiere decir tecnología, sino que funcione bien. Tiene mucho que ver también con la gestión del talento. Al final, todos los países comparten los mismos temas: inmigración, urbanización, congestión… Los países ricos pueden compartir la tecnología con los demás para afrontar estos problemas. Las ciudades necesitan ciudadanos inteligentes. Si no hay educación, smart people, no conseguirás los objetivos que te propones. En definitiva, el enfoque de las SC debe ser mucho más global”.

Según se puede visualizar, el concepto de ciudad inteligente no se reduce a algo imaginario, meramente tecnológico que esté vinculado a la conectividad digital de los ciudadanos, sino a un concepto mucho más amplio, que tiene que ver con la optimización de recursos, la gobernanza integrada y los recursos técnicos. De tal manera, enlaza cuatros elementos importantes: a) el capital humano, es decir, el necesario empoderamiento del ciudadano, b) el cambio de comportamiento, hacia una responsabilidad social colectiva, relacionado con lo medio ambiental, por ejemplo, c) el capital social, dirigido a la sustentabilidad social e inclusión digital, y d) un abordaje humanizado, es decir, las TICs sensibles al contexto en que se transita.

Las ciudades inteligentes nos proponen, desde lo jurídico, importantes desafíos. Así preguntarnos, ante las nuevas modalidades de transporte individual, como por ejemplo las motos eléctricas: ¿si estamos ante innovación o regulación? De la misma manera, otro dilema se puede presentar ante los drones, o incluso, las nuevas modalidades de transporte público de cosas (a través de una bicicleta mediante una app) o personas (en este caso través de un automóvil y otra app): ¿si estamos frente una violación de un servicio público o debemos adaptar las regulaciones? Aquí de una manera u otra, cualquiera fuere la respuesta, debe tomar centralidad la planificación, la programación de la Ciudad, para alcanzar los objetivos trazados.

Y finalmente, el concepto de “Smart City”, tiene su perfecto correlato en el alcance del denominado y cada vez más estudiado “derecho humano a la ciudad”.

La “Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad” lo define como “el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social” y luego continúa señalando que

“Es un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos, que les confiere legitimidad de acción y de organización, basado en sus usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminación y un nivel de vida adecuado”.

Para nosotros, a través de “derecho a la ciudad”, se reconoce el derecho, si se quiere de incidencia colectiva, a un hábitat urbano saludable, es decir, aquel cuyas condiciones ambientales, económicas, sociales, políticas, culturales posibilita al hombre de ciudad su desarrollo individual y su interacción social. Todos los habitantes tenemos el derecho de gozar y disfrutar las bonanzas de un ambiente sano, equilibrado y apto, pero también tenemos el deber de preservarlo con comportamientos consecuentes y responsabilidad social. El derecho y el deber de preservar el ambiente se refiere en un sentido amplio, pues concurre el patrimonio natural como cultural y artificial.

El vecino en su hábitat debe poder satisfacer sus necesidades, sus demandas, y las respuestas a las mismas son las que determinan la calidad de vida de la Ciudad. La calidad de vida, entonces, es el grado en que una sociedad posibilita la satisfacción de sus necesidades múltiples y complejas. A la par de ello, no debemos dejar de reconocer que el hábitat urbano es construido, pero también, destruido, por el propio hombre, el principal responsable del espacio urbano.

En definitiva, bajo el concepto del “derecho a la ciudad”, se articulan una serie de derechos peo también de obligaciones, entre lo público y lo privado, bajo un entorno coordinado y saludable entre el medio natural y el artificial, en donde el acceso a la tecnología y los servicios electrónicos son de irrenunciable e impostergable atención.

III. La mejora continua de procesos y las TICs [arriba] 

Desde hace un tiempo, se le ha presentado a la Administración pública la necesidad de aplicar mejoras continuas de procesos, a través de nuevas tecnologías y herramientas informáticas. Al respecto, el artículo 4° del Decreto 894/2017 establece que

“El Sector Público Nacional deberá aplicar mejoras continuas de procesos, a través de la utilización de las nuevas tecnologías y herramientas informáticas, utilizar e identificar los mejores instrumentos, los más innovadores y los menos onerosos, con el fin de agilizar procedimientos administrativos, reducir tiempos que afectan a los administrados y eliminar regulaciones cuya aplicación genere costos innecesarios”.

Con similar redacción, la “Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico” (CLAD, 2007) advierte que los Estados deberán prepararse para la efectiva implantación del Gobierno Electrónico, y en tal sentido, se recomienda “Adapten las reglas de procedimiento a las posibilidades que ofrecen las comunicaciones electrónicas” (apartado 23.c) e “implanten nuevos modelos de gestión en la Administración Pública que fomenten la mejora continua de los procesos y la constante innovación” (apartado 23.d).

Teniendo en cuenta estos aspectos, es posible puntualizar que los avances que se han logrado en el campo del gobierno electrónico en los países iberoamericanos, se han dado en materia de racionalización de las actividades administrativas (como áreas presupuestarias y fiscal), monitoreo de programas y políticas públicas (metas e indicadores), en materia de servicios gubernamentales (centros de atención, reclamos y expedientes digitales), transparencia y acceso a la información pública.

El Estado es un gran almacén de recursos informacionales, un gran yacimiento de datos. La actividad que desarrolla como administrador de las políticas establecidas, hace que recoja y procese datos, y como consecuencia, genere gran cantidad de información, la cual en una importante proporción está relacionada a personas determinadas, sin embargo, otra parte de ella se refiere a la actividad de gobierno. Por lo tanto, semejante “repositorio informacional”, en una sociedad que se aprecie democrática, no puede ni debe ser retenido ya que se configuraría una “capitalización indebida de poder” .

Actualmente, la innovación tecnológica, el desarrollo de las tecnologías de la información y de la comunicación y una nueva concepción de las relaciones tecnología-sociedad que condiciona la posición de las tecnologías frente a la forma de buscar e impartir justicia están provocando que el procedimiento judicial, el procedimiento administrativo, el mediacional y todos los procedimientos en los que se podría organizar el derecho, se encuentren inmersos en procesos de cambios. Se trata de cambios en cuanto a los usuarios y “protagonistas” del proceso y cambios en cuanto a los “modelos” de procedimiento.

En lo que respeta concretamente a la mejora de procesos y trámites necesarios, el Estado ha tomado determinaciones, tales como la implementación del sistema de ventanilla única y ágil no solo para la simplificación de trámites, sino también para garantizar la cercanía del Estado a las personas, la aplicación de las presunciones de buena fe y veracidad en la actuación del administrado, salvo prueba en contrario, no exigir al ciudadano la presentación de documentos que ya obren en poder de la Administración Pública, garantizar el tratamiento al ciudadano con cortesía, cordialidad y de asesoramiento en la tramitación administrativa, mejorar la cooperación y coordinación intergubernamental, interadministrativa e interorgánica, entre otros.

En definitiva, las TICs en la Administración pública contribuye a lograr importantes objetivos, tales como la: a) reducción de los tiempos de tramitación, b) mejorar accesibilidad a la información para su control, c) aumentar niveles de transparencia, d) perdurabilidad de la información, e) lograr el efectivo acceso a los ciudadanos a los servicios que presta el Estado y f) aumentar los niveles de participación ciudadana.

Regresaremos con estas temáticas más adelante.

IV. El gobierno “electrónico” según el CLAD  [arriba] 

Un concepto muy vinculado al “gobierno digital” antes visto, es aquel que hace referencia al “gobierno electrónico”.

El CLAD tiene dicho que la producción de nuevas tecnologías de gestión constituye un campo en cual se dieron transformaciones en la administración pública iberoamericana en los últimos años. Aquí, el área en la cual hubo mayores avances fue en el del gobierno electrónico, tema que ganó tal centralidad que condujo a la elaboración de un documento específico del CLAD llamado “Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico” (2007), basado en el derecho al acceso electrónico en las administraciones públicas.

Sus dos principales objetivos, que se citan a continuación, resumen muy bien el propósito del gobierno electrónico:

“Un objetivo final y directo: reconocer a los ciudadanos un derecho que les facilite su participación en la gestión pública y su relación con la administración pública, contribuyendo de esta manera a que las mismas se hagan más transparentes y respetuosas del principio de igualdad, así como más eficientes y eficaces”. Y otro “estratégico e indirecto: promover la construcción de una sociedad de la información y del conocimiento, inclusiva, focalizada en las personas y orientada al desarrollo”.

Se denomina Gobierno Electrónico a uso de las TICs para facilitar e intensificar la relación del gobierno con los ciudadanos, mejorar la gestión y los servicios, garantizar la transparencia y la participación cívica y facilitar el acceso a la información pública. Es así que, como resultado del impacto tecnológico de las TICs en la vida social, rápidamente se las ha incorporado a la interrelación entre ciudadanos y los gobiernos locales, provinciales y nacionales llevando a cabo nuevas estrategias comunicacionales que permiten establecer una mayor cercanía con aquellos, para informar los logros de la gestión, la ejecución de proyectos y avances, como así también la disponibilidad para admitir demandas, apoyos, sugerencias y críticas de la población, gestionar trámites administrativos y atender servicios.

El “gobierno electrónico” constituye un nuevo paradigma tecnológico que permite a los poderes públicos: a) proveer más y mejores prestaciones a los ciudadanos, b) brindar puntos de acceso unificados y sencillos para satisfacer múltiples necesidades informativas y de servicios, c) adicionar productividad, calidad y valor a los servicios, atención a medida de los requerimientos de cada usuario, d) resolver trámites, consultas, reclamos, sugerencias en línea, e) aumentar la participación ciudadana, f) aumentar la calidad y reducir el costo de las transacciones dentro del Estado, g) reducir el costo (en dinero, tiempo, molestia, anímica, de tramitaciones del público), h) aumentar la transparencia de la gestión pública, entre otros resultados.

El “gobierno electrónico” se traduce en forma concreta en una gran cantidad de servicios que puede brindar la Administración pública, tales como: a) la creación de portales, ya sean generales de acceso a toda la administración y sus organismos, y particulares o temáticos, relacionados con cada programa de gobierno; b) consulta y trámites: solicitud de información, para eventualmente concretar una gestión; c) ventanillas únicas, a través de un sistema intercomunicado que permita al usuario la realización de trámites vinculados entre sí; d) contacto directo con funcionarios, por la cual el sistema otorgue el ciudadano una vía de comunicación directa con las autoridades para que éstos puedan alcanzarle inquietudes, denuncias, etc.

Delpiazzo comenta que suelen distinguirse cuatro etapas en la implementación del quehacer administrativo a través de medios informáticos y telemáticos, que refieren, entre otras, a la creación de un portal institucional; a la posibilidad de una comunicación en ambos sentidos; a la implantación de funcionalidades estructuradas que permitan a los particulares realizar transacciones por medio de este nuevo canal de comunicación con cada Administración (tales como renovación de una licencia, pago de una multa, y el ingreso a la nómina de trabajadores de las empresas a efectos de sus aportes sociales o de las declaraciones juradas de impuestos respectivamente); y por último a la instalación de un portal integrador que vincule una multiplicidad de Administraciones, abarcando todos los servicios posibles desde Internet.

V. Otros antecedentes sobre políticas de “gobierno electrónico” [arriba] 

Sin perjuicio de los decretos antes citados, cabe destacar importantes antecedentes en nuestro país sobre “gobierno electrónico” en la Administración Pública Nacional.

El Decreto 378/2005, aprueba los “Lineamientos Estratégicos que deberán regir el Plan Nacional de Gobierno Electrónico y los Planes Sectoriales de Gobierno Electrónico de los organismos de la Administración Pública Nacional”.

En el marco del citado plan, la Subsecretaria de Gestión Pública desarrollará, administrará y mantendrá los siguientes programas e instrumentos: guía de trámites, portal general del gobierno de la República Argentina, sistema de seguimiento de expedientes, ventanilla única, portales temáticos del gobierno nacional y directorio en línea de organismos y funcionarios de la administración pública (artículo 5).

A su vez, se establece que la citada autoridad definirá las estrategias, normas y procedimientos tendientes a: a) La implementación de la Tramitación Electrónica de Expedientes, con la utilización de Firma Digital, y b) La interoperabilidad en la interacción entre organismos de la Administración Pública Nacional y entre éstos y los habitantes y ciudadanos para la presentación electrónica de documentos y para la interconexión entre aplicaciones informáticas mediante la utilización de Servicios Web ofrecidos por el Estado Nacional (artículo 6).

En el Anexo I, que define los citados lineamientos, establece en primer lugar su “objetivo” diciendo que

“el Plan Nacional de Gobierno Electrónico impulsará el uso intensivo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs) por parte del Estado Nacional” para mejorar la relación del gobierno con los habitantes y ciudadanos, aumentar la eficacia y eficiencia de la gestión y los servicios públicos e incrementar la transparencia y la participación, para una mayor integración y desarrollo de la sociedad” (Anexo I, artículo 1).

Mejor servicio al ambiente y ciudadano, mejor gestión pública, reducción de costos, transparencia, participación, integración, apoyo al desarrollo, integración a la economía mundial, son los principios rectores del plan (artículo 2). Y los instrumentos para cumplir con los objetivos son: la utilización intensiva de Internet, centros de atención telefónica, servicios web, tramitación electrónica, documento electrónico, y timbrado electrónico (artículo 3).

Por su lado, el Decreto 512/2009 crea la denominada “Agenda Digital”, un ambicioso programa de corto, mediano y largo plazo tendiente al desarrollo de las TICs, el cual tiene directa relación con la concepción de un gobierno electrónico.

La Agenda Digital, que busca fomentar el uso de las TICs en el sector público y privado, fue definido como camino, o plan nacional para la inclusión y apropiación por parte del gobierno, las instituciones y las personas de los beneficios de la Sociedad del Conocimiento, mediante el uso intensivo y estratégico de las TIC (Tecnologías de la Información y Comunicación).

Esta Agenda incluirá, en una primera etapa, el financiamiento de: (1) el acceso, (2) el uso de las TIC en el sector público, (3) el uso de las TIC en el sector privado, especialmente en micro y pequeñas empresas, (4) el desarrollo de capital humano, (5) la investigación, desarrollo e innovación en TIC (abarcando empresas, universidades e instituciones del sector), y (6) relevamiento y análisis de datos.

Tales ejemplos, son demostrativos que, en materia de tecnologías, el principio es la gradualidad y progresividad, en donde los objetivos surgen como consecuencia de procesos y los avances son siempre parciales, nunca definitivos. Esto nos lleva a pensar, que las ideas sobre IA están en permanente revisión, y el Derecho tiene un constante desafío de –por lo menos– intentar aproximarse temporalmente a los cambios que vertiginosamente propone la tecnologización de la Administración pública.

VI. Los derechos del ciudadano digital [arriba] 

a) El derecho a relacionarme electrónicamente con la Administración

Ahora bien, todo este gran “universo” que se abre hacia nuevos canales de actuación de la Administración pública, a través de la IA (que se verá en detalla más adelante), en sus más diversas variantes, y con implicancias en institutos conocidos por todos (organización, contratación, procedimiento, acto, tal como se verá más adelante) supone el reconocimiento –y el efectivo ejercicio- de por lo menos dos derechos que presuponen y condicionan lo antes dicho: por un lado, el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con la Administración pública, y por el otro, el derecho de acceso a Internet, entre otros no menos importantes derechos digitales.

En nuestra opinión, uno de los aportes más destacables que el CLAD ha hecho a la temática de gobierno electrónico, ha sido el reconocimiento a los ciudadanos del “derecho a relacionarse electrónicamente” con sus Gobiernos y Administraciones Públicas, lo que supone que las Administraciones estén interrelacionadas entre sí a fin de simplificar los procedimientos. Y claro que este derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas debe ser tan amplio como lo permita la naturaleza del trámite y pretensión de que se trate, tal como presentar escritos, realizar pagos, liquidar impuestos, recibir notificaciones, acceso a la información y expedientes, entre otros.

Naturalmente, y en primer lugar, debemos traer al análisis la “Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico” (CLAD, 2007), que entiende a las categorías de “Gobierno Electrónico” y de “Administración Electrónica” como sinónimas, ambas consideradas como el uso de las TIC en los órganos de la Administración para mejorar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos.

Más adelante, reconoce a los ciudadanos un verdadero “derecho a relacionarse electrónicamente” con sus Gobiernos y Administraciones Públicas, lo que supone –señala el apartado 7°– que las Administraciones estén interrelacionadas entre sí a fin de simplificar los procedimientos. Y, tal como se adelantó, este derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas debe ser tan amplio como lo permita la naturaleza del trámite y pretensión de que se trate, tal como presentar escritos, realizar pagos, liquidar impuestos, recibir notificaciones, acceso a la información y expedientes, entre otros (apartado 8°).

Respecto este derecho, y la aplicación de los principios de obligación de progresividad y prohibición de regresividad, propios del Sistema Internacional de Derechos Humanos principalmente en materia de derechos económicos, sociales y culturales –pero de igual aplicación en los temas que nos convocan–, la Corte Constitucional de Costa Rica considera que se violenta este derecho si se suprime la página web como mecanismo para que los administrados gestionen las citas y los trámites para la acreditación como conductores y la obtención de la licencia de conducir. Según ese tribunal

“es una decisión regresiva y lesiva del derecho fundamental de los administrados a relacionarse electrónicamente con los poderes públicos. En efecto, si ya se había puesto a disposición de los usuarios el referido mecanismo y, con posterioridad, se dejó sin efecto, implica una decisión regresiva, máxime, que limita sensiblemente los mecanismos por los cuales los usuarios pueden contactarse con la Administración. Por ende, se impone la estimatoria de este extremo del recurso a efecto de ordenarles a las autoridades del Consejo de Seguridad Vial que mantengan el mecanismo ya indicado como una forma de garantizar la tutela del derecho reconocido en esta resolución”.

Por su lado, el CLAD también continúo con la inquietud, aunque no fuera con un instrumento específico del tema. Así es que “Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública” (CLAD, 2009), establece –por ejemplo- el principio de “adecuación tecnológica” con el fin de

“incrementar la calidad, accesibilidad y eficacia de la participación ciudadana en la gestión pública, los poderes públicos promoverán la adaptación y la universalización del acceso a las nuevas tecnologías de información y comunicación como herramientas para la participación de los ciudadanos y las ciudadanas” (apartado 10, inc. h), garantizando “la participación ciudadana en la gestión pública a través de las tecnologías de información y comunicación” (apartado 36 y 37).

O la misma “Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública” (CLAD 2013) que reconoce, como una derivación del “derecho fundamental a la buena administración”, el

“derecho a conocer y a opinar sobre el funcionamiento y la calidad de los servicios públicos y de responsabilidad administrativa para lo cual la administración pública propiciará el uso de las TICS” (apartado 34), el “derecho a conocer el estado de los procedimientos administrativos que les afecten” para lo cual –clara la norma– “el funcionario responsable de la tramitación del procedimiento estará a disposición del ciudadano interesado para informarle en cada momento de la situación del expediente administrativo, sea oralmente, por escrito o a través delas TICS”, entre otros.

b) Los derechos del ciudadano digital. El derecho de acceso a Internet

En el marco de esta relación de la Administración con ciudadano, aparecen así los “derechos del ciudadano digital”, evanescentes en sus confines, pero que evocan y sugieren la incipiente revolución de los ejes mismos de la relación entre libertad y autoridad. En este sentido, y dentro del llamado “estatuto del ciudadano digital”, pueden catalogarse el derecho del administrado a usar instrumentos telemáticos y con fin de participar en el procedimiento y controlar su estado, el derecho a la obtención de una identidad digital para acceder y utilizar servicios, el derecho a elegir el domicilio digital que se erigirá como el lugar exclusivo de comunicación y notificación con la Administración.

Pero esta tecnologización requiere que el dialogo informático entre la Administración y el ciudadano no sea una mera facultad sino una verdadera obligación, y en aquellos casos en los que continúe siendo facultativo, no emanen consecuencias gravosas para los interesados. Si bien no se puede prescindir de la configuración intelectiva de la tramitación electrónica como instrumento que permite avanzar hacia una Administración más eficiente en su tramitación, eso no puede suponer una renuncia o limitación de derechos de las personas, sino solo en los casos y en las condiciones que se deduzcan de la normativa aplicable, interpretados con criterios estrictos a favor del administrado, o lo que es lo mismo, restrictivos de la limitación.

Por eso, cuando entre la Administración y el ciudadano se instaura de manera obligatoria un vínculo digital, emerge la obligación para los poderes públicos hacer efectivo el derecho de acceso a Internet como “precondición” o “prerrequisito” para el ejercicio de ulteriores derechos (reducción de la brecha digital, por ejemplo). Barrio Andrés ha destacado que

“el acceso a Internet constituye una parte importante de la discusión sobre la ciudadanía digital, es decir, la capacidad de participar en la sociedad digital. Internet, en particular, puede actuar eficazmente como un instrumento para favorecer la presencia y participación activa de los individuos dentro de la sociedad, fomentando la inclusión social” .

El catedrático español citando entiende que

“debe ir ya abriéndose camino en la ciencia jurídica el momento de sustanciar un nuevo derecho fundamental de acceso a Internet. Hay que notar como Internet es una herramienta tecnológica que facilita el ejercicio de otros derechos, tales como el derecho a la libertad de expresión o el derecho a la libertad de información e, incluso, los derechos de educación, trabajo y libertad de empresa, y poco a poco va constituyéndose en un elemento esencial de la “procura existencial” en el espacio de necesidades que el individuo ya no tiene en la actualidad capacidad de atender efectivamente, requiriendo por ello la asistencia del Estado”.

Las asimetrías de progreso y desarrollo existentes en el mundo, también se ven replicadas en el acceso a las tecnologías, lo que genera un nuevo tipo de exclusión: la “exclusión digital”. Si tomamos las estadísticas publicadas por la Internet World Stats (IWS) en el año 2017, la mayor brecha digital en el mundo sigue instalada en África, donde solo 27.7% de la población tiene acceso a Internet, cuando Europa alcanza el 77.4 %, o el mismo Norteamérica que presenta la más alta penetración de Internet en el mundo (88.1%). Y aunque Argentina cuente con unos de los porcentajes de conexión más altos de la región (79,4% de la población), la superación del “muro digital” y la garantía de suministro universal a los bienes informativos e Internet, constituye –y más ahora– uno de los desafíos más importantes de la gestión pública.

En términos de derechos fundamentales, la problemática que nos aqueja puso en evidencia la necesidad de destacar y consolidar –definitivamente– el acceso público a Internet, como un verdadero, irrenunciable y universal derecho humano, y no ya como una mera prestación contractual no esencial de naturaleza simplemente privatista.

La UNESCO adoptó un concepto de “universalidad de Internet” como un modelo integrador para el desarrollo de Internet al servicio del interés público sobre la base de cuatro principios que pueden resumirse en el siguiente acrónimo mnemotécnico D.A.A.M. Estos principios son: a) democracia, lo que implica ser libre, y basada en los derechos humanos, b) apertura, donde resalta la importancia del software de código abierto, de los datos abiertos y de los recursos educativos abiertos, c) accesibilidad, que se relaciona con el acceso ubicuo, asequible, sin discriminación, de calidad y a bajo costo, d) multisectorialidad, mediante la cual se intenta establecer que Internet sea un espacio público cuya gobernanza debe ser regida bajo los principios del espacio público y no simplemente como un asunto entre privados.

La coyuntura nos obliga a recordar, entonces, la existencia en el Derecho Comparado y en nuestro país, de un verdadero derecho humano de acceso a Internet, que es de naturaleza social, y por tal, exige obligaciones positivas por parte del Estado a favor de los ciudadanos. Este reconocimiento no es nuevo, ni para el Sistema Internacional de Derechos Humanos, ni para la Argentina.

Para nombrar solo algún documento, en el año 2011, en la Declaración conjunta sobre “Libertad de Expresión e Internet”, suscripta por los principales organismos que componen la Comunidad Internacional (ONU, OEA, UE, entre otros), se señaló que “los Estados tienen la obligación de promover el acceso universal a Internet para garantizar el disfrute efectivo del derecho a la libertad de expresión” y también para asegurar “el respeto de otros derechos, como el derecho a la educación, la atención de la salud y el trabajo, el derecho de reunión y asociación, y el derecho a elecciones libres”. Por su lado, países como Estonia desde 2000, Grecia desde 2001 (lo hizo incluso como un derecho constitucional), España y Finlandia desde 2003, Alemania desde 2004, o Turquía desde 2010, por solo citar los más relevantes, reconocen el derecho humano a la Red.

En esta misma línea, la legislación argentina se ha hecho eco de ello garantizando “el derecho humano a las comunicaciones y a las telecomunicaciones” reconociendo a las TICs como un “factor preponderante en la independencia tecnológica” (Ley N° 27.078, artículo 2°). Dicha ley considera que las TICs cumplen una función social y sobre esa base el Estado debe incentivar esa función “procurando la accesibilidad a las TIC para el pueblo”. Además, y tal como acertadamente recuerda Juan Corvalan, el desarrollo de las TICs se enmarca en el denominado Servicio Universal (Ley N° 27.078, título IV, capítulo I), que encuentra regulado por el Reglamento General del Servicio Universal (Decreto 558/2008, modificatorio del 764/2000).

Stefano Rodotá en su obra El derecho a tener derechos, (pág. 109) señala que

“el hecho de calificar el acceso a Internet como derecho fundamental no es más que un reflejo de la función asignada a tal como derecho como condición necesaria para la efectividad de otros derechos fundamentales, en especial para el derecho a la libre construcción de la personalidad y para la libertad de expresión…el acceso, entendido como fundamental de la persona, se configura como un trámite necesario entre los derechos y los bienes”.

Desde la perspectiva de los derechos cívico-políticos, entonces, Internet es un instrumento imprescindible para facilitar la transparencia de los actos estatales, recibir información y aumentar la participación activa de los ciudadanos en la construcción de las sociedades democráticas. Pero, además, y lo que se torna igualmente importante, Internet permite la efectivización concreta de otras basales derechos, tales como el derecho de transitar libremente, ejercer industria lícita, libertad de expresión y comunicación, a trabajar, a la educación, la vivienda, la salud, y cualquier otro derecho que se nos ocurra.

El derecho humano de acceso a Internet, en sí mismo, y como “instrumental” de otros derechos tanto más elementales que aquel, para ser tal, y gozar de plana efectividad, debe estar rodeado –a su vez– de otras garantías, sin las cuales aquel se tornaría inútil. Hago referencia al acceso a dispositivos (como tablets, o computadoras), a programas de alfabetización digital, entre otros, que nos permitan hablar de la más mínima “inclusión digital” desde una perspectiva social.

Si nos preguntásemos qué implica hablar mínimamente del concepto de “inclusión digital” desde la perspectiva social, podemos responder –junto a importante doctrina – que aquel alcanza:

“- poder acceder a los dispositivos a través de los cuales se produce la conexión a Internet (computadoras, tablets, teléfonos inteligentes o smartphones).

- poder acceder a Internet para obtener contenidos de toda índole, comunicarse e interactuar de múltiples formas, realizar todas las aplicaciones, operativos, transacciones, trámites y vías de intercambio habilitadas, tanto en el sector privado como en el público (E- Government).

- estar dotado de un umbral de conocimientos y experiencia que le permita al usuario poder comprender la importancia de contar con estas herramientas, aprender el sentido y utilidad de cada uno de los componentes, y, sobre todo, estar ´alfabetizado digitalmente´, esto es, encontrarse capacitado en los niveles necesarios para poder operar y actuar en el nuevo marco de relación informática que ofrece la sociedad digital. Puede decirse que la inclusión digital persigue combatir tres dificultades propias de la brecha digital: acceso, uso y apropiación de las nuevas tecnologías. Se busca de este modo que los ciudadanos puedan conectarse a Internet, y, sobre todo, que desarrollen las habilidades, la motivación y la confianza para usar herramientas digitales con el fin de mejorar su calidad de vida”.

Así es que, la problemática del derecho de acceso a Internet es una cuestión de derechos sociales, como se dijo, sin perjuicio de que una forma u otra naturalmente está vinculado el derecho a la libertad de expresión e información, típico derecho de naturaleza individual.

Pero igualmente, desde el horizonte que nos brindan los derechos colectivos, particularmente los intereses individuales homogéneos, la problemática de los derechos vulnerados en Internet o por la imposibilidad de su acceso, pueden encontrar debida respuesta a través de las acciones de clase, pero eso sí, en aspectos que se refieran a la afectación común de derecho violado, en cuanto el grupo vulnerado comparte una sola causa o evento generador del daño (factor común de afectación).

De tal manera, que la importancia del reconocimiento del derecho humano de acceso a Internet, no se funda solamente en ese derecho en sí mismo, sino que su verdadera importancia radica en que es al mismo tiempo “un derecho instrumental”, pues posibilita la realización de elementales libertades y se traduce en un “prerrequisito” imprescindible para el ejercicio de otros derechos, nos animaríamos a decir, del resto de derechos fundamentales. En definitiva: hace al “derecho al desarrollo humano” (artículo 75, inc. 18 y 19 de la Constitución Nacional). Esta característica, sumado a su condición de ser también un “derecho social”, obliga al Estado a actuar a través de acciones positivas actuando en concreto para que el servicio llegue ciertamente a los sectores más vulnerables.

En conclusión, como se ha visto, una franja significativa de la ciudadanía aún carece de acceso o no hace utilización del mismo por factores múltiples, entre los cuales se cuentan la ausencia de infraestructura material en ciertas zonas del país, su costo y la falta de desarrollo de procesos educativos masivos orientados a capacitar en las nuevas habilidades que la participación activa en la Sociedad del Conocimiento requiere. Uno de los desafíos más importantes que enfrenta la gestión pública actual es sin dudas el acceso universal a la sociedad del conocimiento y la incorporación común de la “tecnología” y la “ciberciencia”, que requieren transmisión, información y capacitación de conocimientos tecnológicos para consagrar el “derecho universal a la educación”.

En este sentido,

“debe reconocerse que el objetivo del Servicio Universal es cerrar la brecha digital, atendiendo a las necesidades de los usuarios más pobres y de aquellos que residen en las zonas alejadas. Por ello, deberá implementarse esta herramienta como parte de las políticas públicas, más que como un instrumento exclusivo de la legislación en materia de telecomunicaciones. De este modo, la futura ley concretará el objetivo dispuesto en el artículo 75, inciso 19 de la Constitución Nacional, cuando dispone proveer al crecimiento armónico de la Nación promoviendo políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de las provincias y regiones. Habría que implementar una suerte de acciones afirmativas comunicacionales, orientadas a favorecer a los sectores más postergados, para que la igualdad deje de ser un concepto formal y se plasme una igualdad verdaderamente sustantiva”.

En definitiva, coincidimos en que en nuestro sistema se reconoce

“el derecho humano a Internet como derecho social y de desarrollo conforme los principios de progresividad y no regresión y con alcance universal es decir para todos los habitantes del país. Determina por tanto derechos subjetivos individuales y colectivos y su contratara las prestadoras de servicios TIC y el estado como obligados jurídicos”.

Los Estados deben velar para que todo su territorio goce de conectividad y potencial acceso a la misma por parte de sus habitantes, porque al final del camino lo que se procura es la plena inclusión, y dentro de dicha obligatoriedad, debería comprenderse la de establecer mecanismos reales, efectivos y concretos para poder efectivizarlo, y más aún, en el supuesto de que la persona (humana) careciera de recursos económicos para afrontarlo. Solo así, el derecho tendría plena vigencia.

VII. Hacia un “estado digital de derecho” [arriba] 

Todos estos conceptos de simplificación administrativa, la gobernanza y la gobernanza “inteligente”, el derecho a la buena administración, el gobierno abierto y digital, el gobierno electrónico, Internet de las Cosas, la mejora continua de procesos y la interoperabilidad, la “ciudad digital”, la “ciudad inteligente” (Smart City), y el derecho humano “a la ciudad” y el “buen vivir urbano”, los derechos del ciudadano digital en general, y en particular, los derechos a relacionarse electrónicamente con la Administración y el derecho de acceso a Internet, entre otros, dan vida y sientan las bases infraestructurales de lo que puede denominarse como “Estado Digital de Derecho”.

Si bien no existe una definición uniforme del concepto de “Estado Digital de Derecho”, traemos aquí las palabras de Lucia Bellocchio y Alfonso Santiago, quienes afirman que

“éste involucra por un lado una nueva concepción del funcionamiento del aparato estatal a través de las inmensas posibilidades de la informática y las tecnologías de las comunicaciones, y por el otro, a un gran grupo de derechos digitales que son actualmente también considerados derechos humanos y que permiten a las personas acceder, usar, crear y publicar medios digitales, así como acceder y utilizar computadoras, otros dispositivos electrónicos y redes de comunicaciones; conectándose ello radicalmente con la protección y la realización de derechos existentes, tales como el derecho a la privacidad o la libertad de expresión, en el contexto de las nuevas tecnologías digitales, especialmente Internet. Asimismo, implica para los gobiernos el deber de aplicar tecnologías digitales y herramientas de datos para rediseñar socialmente la prestación de servicios públicos a gran escala, ya sean estos servicios de salud o educativos o de cualquier otra índole socio-económica”.

En consecuencia, comentan los autores citado, resulta imperativo poner el foco en el futuro, haciendo hincapié en los desafíos y proyecciones que emergen para el campo de los derechos humanos a raíz de todas estas transformaciones:

“Esto, que algunos autores han denominado derechos humanos de cuarta generación, son la base fundamental para pensar en un Estado Digital de Derecho y sobre todo en uno de sus elementos cruciales: la dignidad humana; pues, incluso algunos años atrás, se ha comenzado a reconocer, entre otras cosas, la necesidad de que los derechos humanos apuntalen la gobernanza de Internet, y la de que los derechos que tienen las personas fuera de línea también deban protegerse on-line”.

Notas [arriba] 

1 Lo aquí analizado, remite a un conjunto de disposiciones más recientes, que las actuales autoridades han dictado en el marco del llamado “Plan de Modernización del Estado” trazado como objetivo de gobierno, a saber: a) el decreto 434/2016 por el que éste último es aprobado; b) la propia Ley de Ministerios N° 22.520 (t.o. decreto 438/92; decreto 2/2017; decreto 13/2015); c) decreto 561/2017 por el que se implementó el llamado “Sistema de Gestión Documental Electrónica” (GDE), considerado como la plataforma de lanzamiento del expediente electrónico, por medio de la racionalización y ordenamiento de los que hoy se llevan de otro modo; d) decreto 891/2017 de “Buenas Prácticas en materia de simplificación aplicables para el funcionamiento del Sector Público Nacional (SPN)”; e) decreto 87/2017 de “Simplificación Normativa — Mejora continua de Procesos” que contempla lo relativo a la incorporación de nuevas tecnologías y herramientas informáticas, por el que se creó la Plataforma Digital para el Sector Público Nacional; f) la Decisión Administrativa N° 85/2018 de la Jefatura de Gabinete de Ministros referida “Lineamientos de Buen Gobierno para Empresas de Mayoría Estatal”; g) el Decreto 733/2018, que ordena la tramitación digital completa, remota, simple automática e instantánea de toda actuación administrativa, poniendo fecha para tal objetivo.
2 PERRINO, Pablo, “Las reformas al procedimiento administrativo nacional. Simplificación administrativa y reducción de cargas a los administrados”, Diario La Ley, 5-03-2018.
3 SUNSTEIN, Cass, (más) Simple. El futuro del Gobierno, Marcial Pons, Madrid-Barcelona-Buenos Aires-Sao Paulo, 2014, pág. 23, parte introductoria.
4 GALLI, BASUALDO, Martín, “Buena administración, simplificación de procedimientos y desburocratización en Argentina”, en FERNANDEZ CARBALLAL, Almuneda (directora), Anuario Iberoamericano de Derecho Urbanístico, N° 1, 2018. Para el autor citado, en lo concerniente al procedimiento administrativo adecuado y la Administración Pública más eficiente, es menester tener en cuenta lo que se conoce como better regulation, cuyas raíces parecen encontrarse en los trabajos de la OCDE, a partir de 1995; el Gobierno laborista británico también la receptó en 1997, pasando de la “desregulación” a la “mejor regulación”, y en Europa, haciéndose alusión a las expresiones “Smart regulation” o “Regulatory fitness”.
5 TORNOS MAS, Joaquín, “La simplificación procedimental en el ordenamiento español”, Revista de Administración Pública, n° 151, enero-abril, Madrid, 2000, pág. 39 y ss.
6 CERULLI IRELLI, Vincenzo, “La simplificación de la acción administrativa”, Documentación Administrativa nro. 248-249 (mayo-diciembre 1997), Alfonso Arévalo Gutiérrez (trad.), pág. 337 y ss., citado por PERRINO, Pablo, “Las reformas al procedimiento administrativo nacional. Simplificación administrativa y reducción de cargas a los administrados”, Diario La Ley, 5-03-2018.
7 RETORTILLO BAQUER, Sebastián M., “De la simplificación de la administración pública”, Revista de Administración Pública, n° 147, septiembre-diciembre 1998, pág. 7 y ss.
8 PERRINO, Pablo, “Las reformas al procedimiento administrativo nacional. Simplificación administrativa y reducción de cargas a los administrados”, Diario La Ley, 5-03-2018.
9 CORVALÁN, Juan Gustavo, “¿Qué hay de nuevo, viejo? Reformas al procedimiento administrativo nacional (Decretos nros. 891/17 y 894/17”, Diario DPI, Diario Administrativo, N° 176, 7-11-2017.
10 GALLI, BASUALDO, Martín, “Buena administración, simplificación de procedimientos y desburocratización en Argentina”, en FERNANDEZ CARBALLAL, Almuneda (directora), Anuario Iberoamericano de Derecho Urbanístico, N° 1, 2018.
11 GAMERO CASADO, Eduardo, “Hacia la simplificación de los procedimientos. El procedimiento administrativo adecuado”, IX Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo Santiago de Compostela, 7 y 8 de febrero de 2014.
12 AGUILAR, Luís F., El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la gobernanza, publicada en la “Revista del CLAD Reforma y Democracia”, N° 39, Caracas, 2007. Ver también, PRATS I CATALÁ, Joan, De la burocracia al Management y del Management a la Gobernanza. Las transformaciones de las Administraciones públicas de nuestro tiempo, Madrid, INAP, 2005, pág. 40 y ss.; IVANEGA, Miriam M., “Instrumentos de participación ciudadana en la formación de los contratos administrativos”, en Revista de Derecho Público. Contratos Administrativos II, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2007; MAYNTZ, Renate, “El Estado de la sociedad civil en la gobernanza moderna”, en Revista de CLAD Reforma y Democracia, N° 21, 2001, Caracas.
13 BARNES, Javier, “Reforma e innovación del procedimiento administrativo”, en BARNES, Javier (editor y coordinador), La transformación del procedimiento administrativo, Global Law Press, Editorial Derecho Global, Sevilla, España, 2008, pág. 48.
14 CRIADO, J. Ignacio, “Las administraciones públicas en la era del gobierno abierto. Gobernanza inteligente para un cambio de paradigma en la gestión pública”, en Revista de Estudios Políticos, N° 173, julio-septiembre, 2016, pág. 245 y ss., en artículo 248. Como gobierno o gobernanza inteligente (en una Smart City) “nos referiremos al gobierno que debe tener como objetivo el mejoramiento de los procesos y la interacción dentro de las autoridades locales y entre las autoridades locales y los ciudadanos. En este gobierno se entiende que además hace uso adecuado de la tecnología para el ejercicio del gobierno democrático, esto requiere el desarrollo de nuevas posibilidades para una participación ciudadana más cercana y nuevas formas de participación ciudadana a través de medios digitales” (MORALES ANDRADE, Marco Antonio, “Derecho a la Ciudad, Tecnología e Inclusión” en FERNANDEZ CARBALLAL, Almuneda (directora), Anuario Iberoamericano de Derecho Urbanístico, N° 2, 2019.
15 Sobre este punto profundizar en RODRIGUEZ- ARANA MUÑOZ, Jaime, El Buen Gobierno y la Buena Administración de Instituciones Públicas; MARTIN-RETORTILLO BAQUER, Lorenzo, “De los derechos humanos al derecho a una buena Administración”, en ÁVILA RODRIGUEZ, Carmen María y GUTIÉRREZ RODRÍGUEZ, Francisco (coordinadores), El derecho a una buena administración y la ética pública; PONCE SOLÉ, Juli, “Procedimiento administrativo, globalización y buena administración”, Jurisprudencia Argentina, 2008-IV, pág. 1289; TOMAS MALLÉN, Beatriz, El derecho fundamental a una buena administración.
16 RODRIGUEZ- ARANA MUÑOZ, Jaime, El Buen Gobierno y la Buena Administración de Instituciones Públicas, Thomson Aranzadi, España, 2006, pág. 34. En una reciente sentencia del Tribunal Supremo español, de fecha 5 de diciembre de 2016, y de la que es ponente el Sr. Suay Rincón, se señala que “el derecho a la buena administración, contemplado en el artículo 41 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales…lleva también la procedencia de observar un deber de cuidado en la adopción de las decisiones con la debida ponderación de todos los intereses y hechos relevantes; y ello ha de encontrar adecuado reflejo en la memoria del análisis de impacto normativo” (PONCE SOLÉ, Juli, “El derecho a una buena administración en la práctica: litigando en vía administrativa contra la mala administración”.
17 MOSCARIELLO, Agustín, “El principio de buena administración”, El Derecho Administrativo, 28-02-2013. Ver también, IVANEGA, Miriam M., “La Administración pública del siglo XXI: entre la utopía y la realidad”, Diario La Ley, 2-03-2011. 
18 IVANEGA, Miriam M., “La Administración pública del siglo XXI: entre la utopía y la realidad”, Diario La Ley, 2-03-2011.
19 MARQUEZ, Daniel, "El derecho humano a la no corrupción", en Derechos Humanos en Ibero-América (coord. José R. Olivos Campos), Centro de Investigación y Desarrollo del Estado de Michoacán, México 2010, pág. 189 y ss., citado por IVANEGA, Miriam, “La administración pública del siglo XXI: Entre la utopía y la realidad”, Diario La Ley, 02-03-2011. En igual sentido, CARELLO, Luis, “La Convención Interamericana contra la Corrupción y el ‘derecho a la no corrupción’”, en AAVV, Defensoría del Pueblo. 50 años de Derechos Humanos, Santa Fe, 1998, pág. 25 y ss., citado por GORDILLO, Agustín, “Hacia la unidad del orden jurídico mundial”, en AAVV El Nuevo Derecho Administrativo Global en América Latina, RAP, Buenos Aires, 2009, pág. 83 y ss., en part. pág. 99.
20 RODRIGUEZ- ARANA MUÑOZ, Jaime, Ética, Poder y Estado, Ediciones RAP, Bs. As., 2004, pág. 153.
21 En una redacción similar, la “Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico” (CLAD, 2007) establece que “El Gobierno Electrónico constituye la oportunidad de dar respuesta plena al reto de conseguir una gestión pública más eficiente y de establecer pautas de colaboración entre Administraciones Públicas. Por ello los Estados deberán tomar en consideración la necesaria interoperabilidad de las comunicaciones y servicios que hacen posible el Gobierno Electrónico. A esos efectos dispondrán las medidas necesarias, para que todas las Administraciones Públicas, cualquiera que sea su nivel y con independencia del respeto a su autonomía, establezcan sistemas que sean interoperables”.
22 LEIVA, Renato y TÉLLES VALDÉS, Julio, “Gobierno electrónico, sociedad y Derecho: ¿una necesaria modernización normativa para las democracias del Siglo XXI?”, Jurisprudencia Argentina, 2005-II-1334.
23 MOLINA DEL PAZO, Carlos Francisco, “El camino hacia la implementación de una administración electrónica efectiva y real: el principio de interoperabilidad”, en DEL GUAYO CASTIELLA, Iñigo, y FERNÁNDEZ CARBALLAL, Almudena (directores), Los desafíos del derecho público en el siglo XXI. Libro conmemoratorio del XXV Aniversario del acceso a la Cátedra del Profesor Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, INAP, Madrid, 2019, pág. 580 y ss.
24 MOLINA DEL PAZO, Carlos Francisco, “El camino hacia la implementación de una administración electrónica efectiva y real: el principio de interoperabilidad”, en DEL GUAYO CASTIELLA, Iñigo, y FERNÁNDEZ CARBALLAL, Almudena, Los desafíos del derecho público en el siglo XXI. Libro conmemoratorio del XXV Aniversario del acceso a la Cátedra del Profesor Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, INAP, Madrid, 2019, pág. 580 y ss.
25 “Internet de las cosas”, denota un concepto que se refiere a la conexión de objetivos cotidianos a Internet. La base de aquello es dotar a los dispositivos la capacidad de observar, identificar y entender el mundo real sin la participación (ni la limitación) de una persona. Se trata, en definitiva, de protocolos, sistemas y dispositivos interconectados con la capacidad de observar el mundo, generar información y de hablarse entre sí sin la intervención de una persona (SEGURA, Pablo, “Internet de las cosas”, en TRAVIESO, Juan Francisco, (director), Régimen jurídico de los datos personales, Thomson, Reuters, Bs. As., 2014, pág. 521)
26 NAVAS NAVARRO, Susana y CAMACHO CLAVIJO, Sandra, Mercado digital. Principios y reglas jurídicas, Tirant lo Blanch, España, 2016, pág. 22.
27 Las cifras hablan por sí mismas. En 2013 había más de un billón de cosas inteligentes conectadas a internet “comunicándose entre ellas”. Se ha estimado que, para 2020, habrá más de 27 billones de cosas conectadas directamente a internet mediante sensores Wireless. Y esta cifra se doblará cada cinco años. Hay que tener en cuenta que las personas, en las economías desarrolladas, poseen entre 1000 y 5000 cosas. Luego, no es descabellado pensar que habrá, en un tiempo no muy lejano, más objetos, en el planeta Tierra, que personas. En términos monetarios, en EU28, en 2013, el internet de las cosas representaba 307 billones de euros. Se prevé, sin embargo, que para el 2020, supondrá 1.181 billones de euros.
28 PULVIRENTI, Orlando y LERNER, Laura, “Reflexiones sobre las modificaciones al procedimiento administrativo: Comentarios a los Decretos 891/17 y 894/17”.
29 GASCÓ HERNANDEZ, Mila, “No es oro todo lo que reluce: ¿qué hay detrás de las promesas de gobierno abierto en Iberoamérica?” Ponencia en el XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, noviembre, 2013.
30 IVANEGA, Miriam M., Control Público, ASTREA-Ediciones Rap, Bs. As., 2016, pág. 204. TRAVIESO se plantea una pregunta ineludible –según su parecer-: “¿Puede la tecnología ayudar a combatir la corrupción? Casi todo lo que se relaciona con la tecnología tiene que ver con datos, y ciertamente, los datos abiertos constituyen un primer paso para poner en marcha la transparencia, la rendición de cuentas y la integridad. Pero, lamentablemente, los datos por sí mismos no solucionan nada. La tecnología por sí misma tampoco. La clave es el gobierno abierto, transparente, con softwares eficaces y herramientas tecnológicas que desarrollen la confianza institucional y operen en un marco de prevención” (TRAVIESO, Juan Antonio, Derecho y Tecnología. Historias y dilemas, ob. cit., pág. 50).
31 HERNÁNDEZ, Patricia, “Tendencias y primeros resultados de países a la vanguardia”, en AA.VV., El desafío hacia el gobierno abierto en la hora de la igualdad, Concha, Gastón y Naser, Alejandra (eds.), Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2012, pág. 53.
32 En este punto reflexiona GENTILE que “La política agonal se ha actualizado más rápidamente que la arquitectónica en la incorporación de estas innovaciones tecnología. Un ejemplo de ello son las campañas electorales donde la comunicación y la digitalidad han cambiado el perfil de los líderes y la forma de comunicarse con sus potenciales electores, poniendo en crisis a los partidos políticos, convirtiéndolos en lo que ahora se denominan “espacios”, donde se disputan más las diferencias entre personas que las doctrinales o programáticas” (GENTILE, Jorge H., “Proceso legislativo y uso de nueva tecnología”, El Derecho Constitucional, diciembre, 2019).
33 GARCÍA MEXÍA, Pablo, Derechos y libertades, internet y tics, Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, pág. 66.
34 OSZLAK, Oscar y KAUFMAN, Ester, Teoría y práctica del gobierno abierto: lecciones de la experiencia internacional. La participación pone énfasis particular en la capacidad real de intervención en la materia de opiniones y decisiones en los más diversos terrenos de la vida pública, por ejemplo, en la política, para lo cual se requiere desarrollar destrezas comunicativas. Entonces, para afirmar la participación, tres derechos humanos son vitales: la libertad de expresión, el derecho de información y el derecho de acceso a los medios y a las tecnologías que permiten comunicar (GRECO, Silvana y VECCHI, Silvia, “Acciones participantes en el campo de la administración de justicia y Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC)”, en GREGORIO, Carlos G. y NAVARRO SOLANO, Sonia, (coordinadores), Internet y sistema judicial en América Latina. Reglas de Heredia, Ad-Hoc, 2004, pág. 50).
35 SANCHEZ BLANCO, Ángel, “Las Administraciones públicas e Internet”, Separata del Boletín Informativo del Instituto Nacional de Administración Pública, N° 4, Madrid, 2001, pág. 7.
36 DELPIAZZO, Carlos E., “Procedimiento administrativo y derecho informático”, en POZO GOWLAND, Héctor, HALPERIN, David, AGUILLAR VALDEZ, Oscar, LIMA, Fernando Juan, CANOSA, Armando (directores), Procedimiento Administrativo, T. I, La Ley, 2012, pág. 1331. 
37 TRAVIESO, Juan Antonio, Derecho y Tecnología. Historias y dilemas, ob. cit., pág. 88.
38 Otra definición, entiende a una ciudad digital como “aquel entorno de ámbito local en el que exista una considerable implantación de la sociedad de la información, tanto en el conjunto de los ciudadanos en su ámbito residencial, de trabajo o en la utilización de servicios públicos, como de las empresas e instituciones en temas tales como la teleadministración, el teletrabajo, teleformación, telemedicina, gestión de servicios de uso público, entre otras, y donde la administración pública constituye el motor integrador del resto de la iniciativa. Todo ello basado en redes de alta velocidad y a partir de que una considerable parte de la población está formada en aplicaciones telemáticas y, en particular, en el uso de Internet.”
39 MARCHIARO, Enrique José, “Ciudad inteligente y Derecho Municipal”, en Revista de Derecho Público, 2018-2, Derechos humanos y nuevas tecnologías –II, Rubinzal- Culzoni, Santa Fe, 2018, pág. 94.
40 Encuentra su principal fundamentación es el Objetivo N° 11 (Ciudades y Comunidades Sostenibles”) de los “17 Objetivos de Desarrollo Sostenible” (ODS) elaboradas por la ONU, los que forman un llamado universal a la adopción de medidas para poner fin a la pobreza, proteger el planeta y garantizar que todas las personas gocen de paz y prosperidad.
41 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, La ruta hacia las smarts cities, 2016.
42 Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. Ver in extenso, MORALES ANDRADE, Marco Antonio, “Derecho a la Ciudad, Tecnología e Inclusión” en FERNANDEZ CARBALLAL, Almuneda (directora), Anuario Iberoamericano de Derecho Urbanístico, N° 2, 2019.
43 Explica María José LUBERTNO que “Un paso fundamental en la construcción del derecho a la ciudad, de la teoría a la acción, fue la elaboración participativa de la “Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad”, por la sociedad civil global, articulada entre otras por Habitat International Coalition (HIC). En forma paralela a las iniciativas de la sociedad civil, algunos gobiernos, tanto a nivel regional como nacional y local, han venido generando instrumentos jurídicos que buscan normar los derechos humanos en el contexto urbano. Destacan, entre los más avanzados, la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad, firmada por más de 400 ciudades; el Estatuto de la Ciudad de Brasil, la Carta de Montreal y la Carta de México D.F. por el derecho a la ciudad. Cabe destacar también la inclusión del derecho a la ciudad en las constituciones de Ecuador y de Bolivia. Desde 2006 se comenzó la elaboración de una Carta-Agenda Mundial de Derechos Humanos en la Ciudad, que se aprobó en 2011, en Florencia. Paralelamente, desde el Foro Urbano Mundial de Naciones Unidas en Estambul (1996) pudo recogerse el concepto integrador de "derecho a la ciudad". En 2010 se realizó el Foro Urbano Mundial de Naciones Unidas en Río de Janeiro con el lema "El Derecho a la Ciudad: Uniendo lo urbano dividido". Resultó fundamental su reconocimiento a nivel regional en la Declaración de Toluca, en abril de 2016, en el marco de la Reunión Preparatoria regional de Habitat III y finalmente en la Nueva Agenda Urbana, aprobada en la Conferencia Mundial de Habitat III, en Quito, en octubre de 2016 (“El derecho a la ciudad y al buen vivir urbano”.
44 Uno de los postulados esenciales de este derecho-deber, es un “plan de convivencia”, a través del cual la organización de la Ciudad, el Estado municipio, debe ofrecer “un programa de vida”, para ser y crecer en sanidad, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, conservación, calidad de servicios, espacios verdes.
45 DROMI, Roberto, Ciudad y Municipio, Gerenciamiento y Gobernabilidad Local, Ciudad Argentina, Editores de Ciencia y Cultura, Bs. As., 2007, pág. 301.
46 Lo alegado puede ser perfectamente graficado, a través de diversos ejemplos donde las administraciones locales concretan esfuerzos de conectividad de Internet en espacios públicos, asegurando a la par del disfrute al aire libre y las condiciones naturales, la accesibilidad a la Red para la comunicación en forma masiva.
47 En este sentido, puede citarse el Decreto 93/2018 que atacando al “nepotismo”, prohíbe la designación de personas que tengan parentesco con altos funcionarios.
48 VIVANT, “Derecho de la información. Un derecho de acceso: ¿hasta dónde?”, en Derecho de Alta Tecnología, Año V, N° 55, 1993, pág. 1, citado por CONSENTINO, “La información judicial es pública, pero contiene datos privados. Como enfocar esta dualidad”, en GREGORIO, Carlos G. y NAVARRO SOLANO, Sonia, (coordinadores), Internet y sistema judicial en América Latina. Reglas de Heredia, Ad-Hoc, 2004, pág. 216.
49 PÉREZ DEL VISO, El modelo TPACK del proceso judicial electrónico”, www.microjuris.com, MJ-DOC-12375-AR | MJD12375.
50 CORVALÁN, Juan Gustavo, GIMBATTI, Silvia, “Historias clínicas digitales. La consolidación del Big Data sanitario”, Diario La Ley, 18-08-2017.
51 Se han diferenciado los conceptos de “gobierno digital” y “gobierno electrónico”. Mientras el primero hace referencia a la aplicación intensiva y estratégica de las nuevas tecnologías de la información, las telecomunicaciones e Internet en las actividades del Estado, el segundo implica el uso de las TIC para mejorar los servicios e información ofrecidos a ciudadanos y habitantes, aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión pública e incrementar la transparencia del sector público y la participación ciudadana (Decreto 512/2009).
52 FERNANDEZ SUAREZ, Edgar, “Gobierno electrónico y ciberciudadanía en el marco de la democracia digital”, FERNANDEZ SUAREZ, Edgar G. (compilador), Democracia Digital y ciberciudadanía: gobierno y participación en tiempos de revolución tecnológica, Ediciones Esmeralda, Córdoba, 2015, pág. 9. Se ha explicado al “gobierno electrónico” como la aplicación de tecnologías de comunicación al proceso administrativo, mejorando la manera de operar internamente como el modo en que presta servicios a sus administrados, buscando con estas iniciativas mejorar el acceso y la calidad de las interacciones con los ciudadanos y empresas y simultáneamente mejorar el flujo de información y los procesos dentro del gobierno para optimizar la velocidad y calidad del desarrollo, la coordinación y la imposición de políticas públicas (MARTÍNEZ FAZZALARI, Raúl, Régimen Público de Internet, Ad-Hoc, Bs. As., 1999, pág. 18).
53 GRECO, Silvana y VECCHI, Silvia, “Acciones participantes en el campo de la administración de justicia y Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC)”, en GREGORIO, Carlos G. y NAVARRO SOLANO, Sonia, (coordinadores), Internet y sistema judicial en América Latina. Reglas de Heredia, Ad-Hoc, 2004, pág. 63. Para las autoras, el “gobierno electrónico” presenta la nueva gran oportunidad de aprovechar las tecnologías de la información para maximizar el servicio del Estado al ciudadano, para lograr que el ciudadano sea más escuchado por los administradores y obtenga una máxima satisfacción. “Estas tecnologías no sólo crearon nuevas herramientas, sino también espacios en los que podemos residir y trabajar, lo que podemos ver es que la incorporación de esta poderosa herramienta puede ayudar de manera formidable a recrear solidaridad, fortalecer los vínculos sociales e inaugurar nuevas formas de ciudadanía o al menos ejercer las que existen”. Se ha explicado con gran atino que, como todo fenómeno social, el proceso de incorporación de nuevas tecnologías a la actividad administrativa, sobre todo, mediante la digitalización administrativa posee aspectos favorables y desfavorables. Entre las ventajas de la administración pública digital podemos mencionar que facilita enormemente las gestiones de los ciudadanos, agiliza la tramitación de los expedientes administrativos, implica ahorro de costos, suprime las barreras territoriales, promueve la transparencia, facilita el acceso a la información pública, entre otras. Pero, como posibles riesgos de ello, puede citarse la despersonalización del administrado, o la violación a la intimidad y de los datos personales de los administrados (BUTELER, Alfonso, “Nuevas tecnologías e innovación administrativa”, en Revista de Derecho Público, 2018-2, Derechos humanos y nuevas tecnologías –II, Rubinzal- Culzoni, Santa Fe, 2018, pág. 181).
54 DELPIAZZO, Carlos, “Noción y regulación del procedimiento y del acto administrativo electrónico”, en Estudios de Derecho Administrativo, 79-108, citado por SCHIAVI, Pablo, Acto administrativo electrónico y nuevas tecnologías. ¿Evolución o disrupción?, en “Estudios de Derecho Administrativo”, Año 2018, N° 18, La Ley Uruguay, Montevideo, pág. 271.
55 Se ha criticado a este decreto, pues si se proyecta un plan de tamaña magnitud como una verdadera política de Estado o plan estratégico, de largo plazo, éste debió ser creado por una ley dictada por el Congreso de la Nación conforme los incisos 18 y 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional (VANINETTI, Hugo Alfredo, Aspectos jurídicos de Internet, Librería Editora platense, La Plata, 2014, pág. 714).
56 El texto en su Preámbulo señala que “Los esfuerzos de los gobiernos de la Región en el desarrollo de Gobierno Electrónico conllevan su deber de involucrarse en el debate global sobre la gobernanza de Internet. A tal efecto la participación en los foros y reuniones sobre gobernanza de Internet (IGF - Internet Governance Forums) es clave. Los signatarios de la Carta deberán realizar los esfuerzos necesarios para garantizar que los principios democráticos de esta carta se traduzcan en acciones concretas, dirigidas a que en el desarrollo de Internet se respeten los derechos de participación de todos los actores involucrados en el tema (Gobiernos, Sociedad Civil, organismos multilaterales y agentes económicos) en las decisiones sobre las políticas públicas que se relacionen con el uso de la red”.
57 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, “Javier Gerardo Martínez Burgos”, 06/06/2014, consid. VI.
58 Por lo demás, este ha sido el nombre que la Provincia de Córdoba (Ciudadano Digital –CIDI) ha nominado a los programas de trámites de la más variada índole que vinculan a la Administración pública provincial con el administrado.
59 Para un profundo análisis de los derechos del ciudadano digital, puede consultarse a COTINO HUESO, Lorenzo, “El derecho a relacionarse electrónicamente con las Administraciones y el estatuto del ciudadano e-administrado en la Ley N° 11/2007”, en GAMERO CASADO-VALERO TORRIJOS, (coordinadores), La ley de administración electrónica: comentario sistemático a la Ley N° 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, pág. 177 a 354.
60 URIOS APARISI, Xavier, “Consideraciones generales sobre la reforma de la Administración electrónica”, en MARTÍN DELGADO, Issac, (director), La reforma de la administración electrónica: una oportunidad para la innovación desde el derecho, pág. 197.
61 Se ha manifestado con preocupación que “a pesar de que la era digital prometía una red de comunicación igualitaria, en muchos de los países de habla hispana la población no puede acceder el acceso, al punto que hoy la asimetría se considera una tendencia natural de Internet. Es necesario que se ofrezca disponibilidad de conectarse, así como capacitación y educación básica adecuada a precios razonables, para que más personas puedan utilizarlas más allá de su sexo, clase social, lengua, grupo étnico y otros factores” (GRECO, Silvana y VECCHI, Silvia, “Acciones participantes en el campo de la administración de justicia y Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC)”, en GREGORIO, Carlos G., y NAVARRO SOLANO, Sonia, (coordinadores), Internet y sistema judicial en América Latina. Reglas de Heredia, ob. cit. 67).
62 BARRIO ANDRÉS, Moisés, Derecho Público e Internet: La actividad administrativa de regulación de la Red, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2017.
63 BARRIO ANDRÉS, Moisés, Derecho Público e Internet: La actividad administrativa de regulación de la Red, ob. cit., pág. 171.
64 UNESCO, Universalidad de Internet: un medio para crear sociedades del conocimiento y la agenda de desarrollo sostenible después de 2015, del 2/09/2013. La realidad revela que existe una brecha insalvable entre países ricos y el resto de los habitantes del planeta. Esta situación lleva a cuestionarse si puede disminuir la desigualdad en el ámbito de la tecnología digital, si el progreso económico depende de las TICs y si la “desigualdad digital”, cada vez mayor agrava la división socioeconómica existente entre los países industrializados y los países en desarrollo. Por otra parte, algunos autores se refieren a “países infopobres e inforicos” presentándose una desigualdad tecnológica digital, también llamada “divisoria digital” o “brecha digital” (TRAVIESO, Juan Antonio, Derecho y Tecnología. Historias y dilemas, ob. cit., pág. 137).
65 CORVALÁN, Juan Gustavo, “¿Qué hay de nuevo, viejo? Reformas al procedimiento administrativo nacional (Decretos nros. 891/17 y 894/17)”, Diario DPI, Diario Administrativo, N° 176, 7-11-2017.
66 El Servicio Universal comprende “al conjunto de servicios y programas, variables en el tiempo, destinados a la población en general, con una determinada calidad y a precios accesibles, a los que deberá tener acceso con independencia de su localización geográfica y sus condiciones sociales, económicas y las referidas a impedimentos físicos” (Decreto 558/2008, Anexo, Artículo 2).
67 SUÁREZ, Enrique L., Inclusión y brecha digital, acceso a internet y bienestar general. Primera parte.
68 Los derechos económico-sociales y las demandas públicas insatisfechas por el Estado -en materia por ejemplo de agua potable, alimentación, educación, salud, vivienda, seguridad social, derechos de los trabajadores, etc.- van generando cada vez más peticiones colectivas judiciales (Ver al respecto, LORENZETTI, Ricardo, La Justicia Colectiva, Rubinzal- Culzoni, Santa Fe, 2010, pág. 197). Por ejemplo, puede recordarse en materia de derechos sociales, el conocido caso “Asociación Benghalensis” fallado por la Corte Suprema de Justicia el día 1-06-2000. 
69 Hemos opinado en otra oportunidad que de estas razones, no solo se deriva su suministro a toda la población sin discriminación, bajo los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, igualdad, continuidad y adaptabilidad, sino también puede jurídicamente inferirse –sin duda alguna– la imposibilidad de su interrupción, aun por falta de pago, y más aún, en un contexto de extrema necesidad, donde las urgencias son aún mayores, incluso para el sostenimiento de la salud pública y la vida misma (MUÑOZ, Ricardo, “El acceso a Internet como derecho humano”, Diario Puntal, Ciudad de Rio Cuarto, 25 de marzo de 2020).
70 PORTO, Ricardo “Entre Silicon Valley y Pekín. Últimas tendencias regulatorias en comunicaciones”, elDial.com –DC28B9.
71 ADET CALDELARI, Fernando Luis, “El Derecho Procesal Electrónico en la Provincia de Catamarca”, en CAMPS, Carlos Enrique (director), Tratado de Derecho Procesal Electrónico, Abeledo-Perrot, Bs. As., 2015, pág. 205.
72 BELLOCCHIO, Lucía y SANTIAGO, Alfonso, “Estado Digital de Derecho”, en MARANIELLO, Patricio (director), Revista Argentina de Justicia Constitucional, N° 8, 2019.
73 BELLOCCHIO, Lucía y SANTIAGO, Alfonso, “Estado Digital de Derecho”, en MARANIELLO, Patricio (director), Revista Argentina de Justicia Constitucional, N° 8, 2019.