Objeciones a los argumentos provincialista y judicialista que postulan la inconstitucionalidad de la Ley N° 14.997
Enrique Catani
Juez del Trabajo - La Plata
Introducción [arriba]
Quisiera comenzar esta intervención con una aclaración. Yo no estoy a favor de las comisiones médicas. Prefiero siempre que las instancias administrativas sean voluntarias y no obligatorias y, por eso, me gusta mucho más el sistema de conciliación laboral voluntaria que existe en nuestra provincia, que el SECLO, que está vigente en el territorio de la ciudad autónoma. Además, no me gusta para nada que nuestra provincia –tan rica en tradiciones federales– delegue competencias administrativas que sin duda son propias. Si yo hubiese sido diputado o senador de la Legislatura provincial hubiese votado en contra de la sanción de la ley de adhesión sin la más mínima duda. Si hubiese sido gobernador de la Provincia, hubiese vetado la ley de adhesión. Tengo muchísimas objeciones sobre la conveniencia del sistema de procesamiento de los accidentes de trabajo y considero que debería modificarse en forma completa.
Ahora bien, mi intervención en esta mesa no va a tratar acerca de las ventajas o desventajas de la ley, ni tampoco voy a referirme a mis propias ideas acerca de cómo creo que debería ser el sistema de riesgos del trabajo.
Me voy a referir exclusivamente a la cuestión de si la Ley N° 14.997 es compatible o es incompatible con la Constitución de la Provincia de buenos Aires. En otras palabras, no voy a opinar sobre si es una ley buena o mala –e insisto, creo que es mala– sino que voy a tratar de hacer un aporte sobre la cuestión de si es o no es constitucional.
Las impugnaciones más generales [arriba]
Me voy a centrar entonces en los argumentos principales que se han difundido en sostén de la postura que afirma que la Ley N° 14.997 de adhesión es inconstitucional. Y sobre esto, también me parece que corresponde hacer un recorte, porque algunas de estas argumentaciones son generales y conducen a impugnar por completo la adhesión, mientras que otras se centran en aspectos más particulares y podrían conducir a declaraciones parciales de inconstitucionalidad.
En esta intervención me voy a referir a las primeras, es decir a las argumentaciones que impugnan en forma completa la adhesión legislativa y la delegación de competencias que ha efectuado la provincia. Y de esas argumentaciones voy a separar dos argumentos o, mejor dicho, dos familias de argumentos (porque dentro de cada una de estas familias de argumentos hay matices particulares) que me parece que son las más difundidas e interesantes y que podríamos llamar el argumento provincialista y el argumento judicialista.
La aplicación extensiva de esas argumentaciones y sus problemas [arriba]
Son dos argumentos (o familias de argumentos) muy interesantes, muy agudos y muy desarrollados y difundidos, sobre los que plantearé a continuación algunas objeciones. Estas objeciones son en algunos casos conceptuales y parten de una mirada diferente en materia constitucional, pero –sobre todo– las objeciones que trataré de plantear aquí tienen que ver con la posible extensión de esos argumentos a otros ámbitos.
Parto para ello de la premisa de que un argumento constitucional es válido en tanto podamos aplicarlo a diversas situaciones sin contradicción. En otras palabras, un problema principal que veo con estos argumentos es que suscitan mucho consenso cuando se aplican al sistema de riesgos del trabajo, pero –a poco que uno intenta aplicarlos más allá– ese consenso se diluye hasta desaparecer.
El argumento provincialista [arriba]
Empecemos con el argumento provincialista, que es el que –por lo menos en mí– toca una fibra más sensible. ¿Qué suele decir este argumento o familia de argumentos?
La estructura es más o menos la siguiente: el sistema de riesgos del trabajo, ya sea que integre el Derecho del Trabajo o ya sea que integre el Derecho de la Seguridad Social forma parte de la legislación común prevista en el art. 75 inciso 12 de la Constitución Nacional y –por tanto– al igual que la materia penal, civil, comercial y de minería, el diseño constitucional exige que la legislación la dicte la Nación, pero la aplicación de esa legislación debe hacerse a través de órganos provinciales.
Algunos agregan con acierto que la aplicación de la legislación común en provincia debe hacerse a través de órganos provinciales, ya sea que esa aplicación sea judicial o administrativa. Es decir: los tribunales judiciales que aplican la legislación común deben ser provinciales, pero también deben ser provinciales los órganos administrativos que aplican la legislación común.
Yo estoy completamente de acuerdo con eso. La aplicación del derecho común en las provincias debe llevarse a cabo siempre por órganos administrativos y judiciales de las provincias, salvo las pocas causas que habilitan la competencia federal de excepción.
Ahora bien; en este momento tenemos una ley de la provincia de Buenos Aires que, en ejercicio de las competencias legislativas de la provincia, adhiere a un procedimiento reglado en una ley nacional y que expresamente delega competencia administrativa del trabajo (o de la seguridad social) en órganos administrativos del gobierno nacional, como son las Comisiones Médicas.
La pregunta pertinente entonces es: ¿puede –constitucionalmente hablando– la legislatura de Buenos Aires delegar competencias que son propias de la provincia en órganos del Estado Nacional?
Una primera respuesta centrada en las miradas más tradicionales y rígidas del Derecho Constitucional va a decir que no. ¿Por qué? Porque para las miradas tradicionales y –permítanme decirlo– más conservadoras del Derecho Constitucional, el reparto de competencias entre Nación y Provincias es rígido y se instrumenta únicamente en la Constitución Nacional, de suerte que para modificarlo siquiera en cuestiones de detalle o de interpretación hace falta una reforma constitucional.
En otras palabras: para el Derecho Constitucional clásico, las provincias sólo pueden delegar competencias propias a través de una reforma constitucional.
Esta mirada es excesivamente rígida y no da cuenta de una práctica constitucional muy consolidada, que algunos –como Bidart Campos– dicen iniciada en 1958, pero que sin duda se consolida a partir del regreso de la democracia en 1983, que implica la posibilidad de concertar el reparto de competencias y que el Derecho Constitucional ha dado en llamar “federalismo de concertación” y que ha terminado por construir un federalismo mucho más realista.
Para el federalismo de concertación, el reparto de competencias establecido en la Constitución Nacional es un principio general menos rígido, que admite que las provincias y la Nación puedan en algunos casos concertar sus competencias de común acuerdo. Esto se suele instrumentar a través de pactos, acuerdos, leyes de adhesión, convenios y en algunos casos la creación de consejos federales, que son órganos constitucionalmente híbridos que no integran el Estado Nacional ni el Estado Provincial. Todo ese tipo de órganos y normas constituyen lo que la doctrina denomina con acierto Derecho Intrafederal.
Este federalismo de concertación se encuentra totalmente consolidado en la práctica institucional desde el regreso de la democracia en 1983, y ha sido avalada por la doctrina constitucional más prestigiosa, como Bidart Campos o Pedro Frías, pero además cuenta con sólidos fundamentos normativos.
De hecho, la expresión "federalismo de concertación" se encuentra inserta en algunas constituciones provinciales. Así, la constitución de Catamarca en su art. 6 inciso 1 establece que "En el marco del sistema federal, la Provincia de Catamarca promueve un federalismo de integración y concertación, que facilite el desarrollo armónico de las Provincias y la Nación", la Constitución de la Provincia del Chaco prevé en su art. 13 inciso 3 que " Corresponde al Gobierno Provincial: (...) Promover políticas de concertación con el Estado Nacional y las restantes provincias y participar en los organismos de consulta y decisión.", la Constitución de la Provincia de Córdoba señala en su art. 16 inciso 2 que " Corresponde al Gobierno Provincial: (...) Promover un federalismo de concertación con el Gobierno Federal y entre las Provincias, con la finalidad de satisfacer intereses comunes y participar en organismos de consulta y decisión, así como establecer relaciones intergubernamentales e interjurisdiccionales, mediante tratados y convenios.", la Constitución de la Provincia de Formosa indica en su art. 6 inciso 1 que "El Gobierno Provincial promueve: Un federalismo de integración y concertación que facilite el desarrollo armónico de la Provincia y la Nación.", la Constitución de la Provincia de Río Negro establece en su art. 12 inciso 2 que "El Gobierno Provincial: (...) Promueve un federalismo de concertación con el gobierno federal y entre las provincias, con la finalidad de satisfacer intereses comunes y participar en organismos de consulta y decisión, así como establecer relaciones intergubernamentales e interjurisdiccionales, mediante tratados y convenios.", la Constitución de la Provincia de Salta prevé en su art. 3 que "A los poderes públicos les corresponde: (...) Promover un federalismo de concertación con el gobierno federal y entre las provincias, con la finalidad de satisfacer intereses comunes y para participar en organismos de consulta y decisión de nivel federal y establecer relaciones intergubernamentales o interjurisdiccionales, mediante tratados y convenios." y la Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur establece en su art. 5 que "El Gobierno Provincial: Promueve un federalismo de concertación con el Gobierno Nacional y entre las provincias, con la finalidad de satisfacer intereses comunes y participar en organismos de consulta y decisión, así como establecer relaciones intergubernamentales e interjurisdiccionales, mediante tratados y convenios".
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires no contiene una cláusula similar, pero el art. 39 expresamente establece que la provincia de Buenos Aires no puede delegar sus facultades en materia de policía del trabajo. Ahora, claro, el hecho de que la Constitución prohíba de manera expresa la delegación de competencias en una materia parece indicar a contrario sensu que la delegación está permitida en el resto de los casos y, por otra parte, ninguna norma de la Constitución Nacional prohíbe que existan distribuciones concertadas de competencias de este tipo.
Digamos entonces que, desde esta mirada propia del federalismo de concertación, la respuesta es afirmativa. La provincia puede concertar con la Nación la distribución de competencias administrativas laborales o de la seguridad social y, en ese marco, puede delegar competencias en órganos administrativos o incluso judiciales nacionales. Claro que para esto debe utilizar el propio diseño institucional de la Constitución Provincial, esto es, el dictado de una ley por parte de la legislatura, que es lo que precisamente hizo. Está claro también que esta delegación de competencias no puede considerarse permanente, en tanto no fue hecha a través de una reforma de la Constitución nacional, y, por tanto, una ley posterior de la Legislatura Provincial podría revocarla.
Hasta aquí las objeciones de tipo conceptual o constitucional al argumento que llamé “provincialista”. Ahora quiero traer algunas objeciones que tienen que ver con su aplicación extensiva.
Me refiero a que la provincia de Buenos Aires ha delegado numerosas competencias administrativas –e incluso judiciales– que le son propias y yo creo que muchos de los que sostienen el argumento “provincialista” no están dispuestos a extender ese argumento a esos otros casos.
Estas delegaciones de competencias existen en innumerables materias, pero solo me voy a centrar en algunas específicamente administrativas laborales. Desde la creación de la Subsecretaría de Trabajo con la Ley N° 10.149 a principios de los años 80 del siglo pasado, la Provincia fue estableciendo con la Nación una distribución concertada de competencias que, en muchos casos implicó delegar competencias propias.
Porque si uno lee la Ley N° 10.149 y su decreto reglamentario 6409/84 (y me estoy refiriendo a normas que están vigentes hoy) se sorprende al advertir que estas normas parecen ignorar olímpicamente cuestiones que pacíficamente se consideran de competencia de la autoridad administrativa nacional. Por ejemplo, estas normas contienen una regulación completa del procesamiento de los conflictos colectivos diferente a la que establece la Ley nacional N° 14.786; o establece la competencia del órgano provincial para homologar y publicar convenios colectivos del régimen de la Ley N° 14.250. Y estoy dando un par de ejemplos de muchos más. Ahora, esto es perfectamente compatible con el argumento “provincialista”, porque los conflictos colectivos y la negociación colectiva son también derecho común y, como habíamos dicho, el derecho común debe ser aplicado en las provincias por órganos provinciales. Entonces, ¿debemos sostener que las resoluciones de la autoridad administrativa nacional que homologan convenios colectivos aplicables exclusivamente en el territorio de la provincia son inválidas por emanar de una autoridad nacional incompetente?, ¿debemos sostener que el otorgamiento de una personería gremial a un sindicato bonaerense efectuada por el Ministerio de Trabajo de la Nación es inválida por emanar de una autoridad nacional incompetente?
No. Claro que no. Porque la provincia celebró tres acuerdos de distribución de competencia con la Nación. El primero en 1986, el segundo en 1996 y el tercero en el año 2000. A partir de esos acuerdos es que podemos sostener que la distribución de competencias que conocemos tiene fundamento legal, porque en esos acuerdos se determina que la autoridad nacional entenderá en todo lo referido a organizaciones sindicales y a negociación colectiva y que en materia de conflictos colectivos la competencia es en principio provincial pero con muchas excepciones que permiten desplazarla a la autoridad nacional.
De acuerdo con ello, el problema de este argumento “provincialista” es que si afirmamos que la provincia no puede delegar válidamente competencias administrativas en materia de riesgos del trabajo también tenemos que afirmar forzosamente que no puede hacerlo en materia sindical o en materia de negociación colectiva.
El argumento judicialista [arriba]
El otro argumento general y difundido es el argumento judicialista (que también es en realidad una familia de argumentos con formulaciones diferentes y particulares), que no hace centro en la forma federal de Estado, sino en la republicana de gobierno. Según este argumento el Poder Ejecutivo tiene vedado ejercer funciones judiciales y, por tanto, las comisiones médicas, que son órganos administrativos, se encuentran constitucionalmente impedidas de entender en conflictos de derecho entre particulares, porque de ese modo están ejerciendo funciones jurisdiccionales prohibidas, lo que es incompatible con la forma republicana de gobierno.
Este argumento tiene los mismos problemas que el anterior. En primer lugar está atado a una mirada excesivamente tradicional del Derecho Constitucional y, si ustedes me permiten, incluso a una lectura anclada exclusivamente en el constitucionalismo liberal. Porque fue justamente cuando nuestras sociedades incorporaron las instituciones del Estado de Bienestar, cuya traducción jurídica es el constitucionalismo social, cuando el Estado y, específicamente la administración pública comienza a intervenir activamente en la economía y en las relaciones entre particulares y fue esto lo que llevó a que la jurisprudencia morigerara el principio constitucional de que la Administración no puede ejercer funciones jurisdiccionales y allí aparecieron los antiguos y remanidos casos “Fernández Arias” y “Ángel Estrada” de la CSJN que admitieron la posibilidad de que la Administración ejerza funciones judiciales a condición de que se garantizara el derecho de defensa y la revisión judicial suficiente.
Para ir a ejemplos más nuestros, también en nuestra provincia se dio esta discusión con la sanción de la Ley N° 10.149 de procedimiento administrativo laboral, cuyo art. 17 somete al arbitraje obligatorio de la autoridad administrativa laboral los conflictos individuales de derecho que versen sobre suspensiones por motivos disciplinarios. Es decir que un trabajador que en nuestra provincia pretende la revocación de una sanción disciplinaria debe ocurrir obligatoriamente al arbitraje de la autoridad administrativa del trabajo y contra la resolución de ésta las partes pueden interponer un recurso para obtener la revisión de lo resuelto por un Tribunal de Trabajo. El plazo para interponer el recurso es de 3 días y, si la resolución condena al pago de alguna suma de dinero, el empleador debe depositarla previamente. Aquí tenemos un caso prototípico de funciones jurisdiccionales otorgadas por la ley a un órgano de la Administración Pública con garantía de derecho de defensa y revisión judicial a través de un recurso.
Ese procedimiento administrativo obligatorio previo a la demanda judicial fue convalidado en su constitucionalidad por la SCBA en las causas “Nestlé Argentina S.A. s/ Inconstitucionalidad del art. 17 de la Ley N° 1.019” y “Caja de previsión social para los profesionales de la Ingeniería s/ Inconstitucionalidad del art. 17 de la Ley N° 10.149”. Nótese que en estos casos no son trabajadores los que reclaman la inconstitucionalidad de la jurisdicción administrativa sino que son patrones u organizaciones de patrones. Lo mismo sucede, sin ir más lejos, en la causa “Federación Patronal s/ inconstitucionalidad del art. 38 de la Ley N° 10.149” en la que se convalidó precisamente la validez constitucional de las facultades jurisdiccionales de la administración del trabajo provincial en materia de accidentes de trabajo.
Pero yo quisiera llamar aquí también la atención sobre el posible uso extensivo del argumento judicialista. En la Provincia de Buenos Aires –como en casi todas las provincias del país– el juzgamiento de las infracciones laborales y la imposición de sanciones al empleador son facultades que las leyes atribuyen a la Administración Pública del Trabajo. Me refiero estrictamente al juzgamiento y no a la constatación, cuya naturaleza puede ser discutida. El juzgamiento, en cambio, en tanto implica evaluar pruebas de cargo y de descargo y, finalmente, absolver o condenar a un acusado, constituye sin ninguna duda el más prototípico caso de actividad jurisdiccional. Ahora bien, esa función jurisdiccional se encuentra conferida por la ley a un funcionario del Poder Ejecutivo y la revisión judicial de lo resuelto solo se obtiene mediante un recurso que debe interponerse dentro de los tres días y previo pago de la multa impuesta.
Me parece claro que sostener la inconstitucionalidad de las Comisiones Médicas porque ejercen funciones judiciales implica forzosamente proclamar la invalidez constitucional de todas las multas impuestas por el Ministerio de Trabajo.
Conclusiones [arriba]
Como conclusión diría: la ley de adhesión es mala porque delega competencia y esto reduce el margen de autonomía de nuestra provincia y porque intenta bajar la litigiosidad dificultando los litigios en lugar de atender a la causa principal de esa litigiosidad que son los incumplimientos de los empleadores en materia de condiciones y medio ambiente de trabajo. Por eso, es importante trabajar para obtener suficiente masa crítica para lograr su derogación o su reforma. La ley puede tener también complicaciones constitucionales parciales que aquí no analizamos. Ahora, el argumento “provincialista” y el argumento “judicialista” no son suficientes para sostener su inconstitucionalidad, sobre todo, porque no estamos dispuestos a aceptar las consecuencias que la aplicación extensiva de dichos argumentos implica.
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