Reflexiones a la luz de las recomendaciones de los Comités de Naciones Unidas respecto de Convenciones de Derechos Humanos referidas al Derecho a la educación inclusiva.
En este artículo me propongo mencionar brevemente los modelos o miradas históricas sobre la discapacidad y enunciar la normativa vigente en nuestro país y las recomendaciones que han hecho los diversos comités de derechos humanos de las Naciones Unidas, en materia de derecho a la educación contemplado en los distintos instrumentos internacionales de Derechos Humanos y, en particular, de la Convención Internacional para las Personas con Discapacidad (artículo 24).
Y al finalizar pretendo realizar reflexiones y propuestas como medidas de acción positiva que pueden coadyuvar a la concreción del paradigma de inclusión educativa real en nuestro sistema educativo.
Modelos o miradas sobre Discapacidad. A lo largo de la historia de la humanidad, se distinguen distintos modelos que han existido en cuanto a las miradas respecto de la discapacidad, se pueden definir como a) Modelo Tradicional: Referencias históricas dan cuenta de que, en la antigüedad, tanto en Esparta como en Roma, se mataba a niños y ancianos con invalidez. El cristianismo impuso la caridad con los más débiles y, desde ese momento, hasta la Revolución Industrial, las personas con discapacidad fueron consideradas sujetos de “asistencia”; b) Modelo Rehabilitador: En el siglo XIX con el racionalismo, aparece el modelo psico-médico-pedagógico: ya no depende de consideraciones religiosas, sino que es un deber laico y racional de atención a las personas con discapacidad. Se desarrollan avances importantes, pero aún la discapacidad es mirada como objeto de estudio científico y no, como sujetos con derechos; se puede observar en la Clasificación Internacional, de las Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías de la OMS[1]; y, c) Modelo de la Autonomía personal: Surge en la década de 1970, con influencia de los veteranos de la guerra de Vietnam en los Estados Unidos, el eje no está puesto en la deficiencia, sino la falta de adecuación de los entornos. Aquí la persona con discapacidad es tomada como sujeto de derechos, valorando su participación que se refleja en la consigna “nada para nosotros sin nosotros”[2].
Teniendo en cuenta la pirámide jurídica (invertida) de prelación de normativa en nuestro país, la base de la misma es la Constitución Nacional que, en su artículo 14 reza: «Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: … de enseñar y aprender» y en su artículo 75 inc. 23 establece como atribuciones del Congreso: “Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad”.
Estas medidas de “acción positiva”, son necesarias para posibilitar la igualdad de oportunidades que permite equilibrar la desigualdad existente en grupos vulnerables. Las medidas que adopte el Estado nacional, provincial o municipal, en sus tres poderes ejecutivo, legislativo y judicial, deben propiciar oportunidades que igualen la desigualdad de origen de dichos grupos sociales.
Nuestro país, aprueba la Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo con la Ley Nacional Nº 26.378 y reconoce al Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad para recibir y considerar las comunicaciones presentadas por personas o grupos de personas sujetos a su jurisdicción que aleguen ser víctimas de una violación por ese Estado Parte de cualquiera de las disposiciones de la Convención, o en nombre de esas personas o grupos de personas. La Ley Nacional Nº 27.044 otorga jerarquía constitucional a la Convención y la incorpora al artículo 75, inc.22 de la Constitución Nacional.
Es así que, al adquirir jerarquía constitucional, la Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad, se encuentra por encima de las leyes que reglamenten su ejercicio, lo que significa que, si alguna norma inferior la contradice puede ser declarada inconstitucional, por el juez ante quien se solicite, dado el sistema de control difuso de constitucionalidad imperante en nuestro país.
La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad establece los siguientes Principios en su artículo 3°: “a) El respeto de la dignidad inherente, la autonomía individual, incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la independencia de las personas; b) La no discriminación; c) La participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad; d) El respeto por la diferencia y la aceptación de las personas con discapacidad como parte de la diversidad y la condición humanas; e) La igualdad de oportunidades; f) La accesibilidad; g) La igualdad entre el hombre y la mujer (género); h) El respeto a la evolución de las facultades de los niños y las niñas con discapacidad y de su derecho a preservar su identidad”.
El artículo 24 se refiere al Derecho a la Educación y dice: “1. Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la educación. Con miras a hacer efectivo este derecho sin discriminación y sobre la base de la igualdad de oportunidades, los Estados Partes asegurarán un sistema de educación inclusivo a todos los niveles así como la enseñanza a lo largo de la vida, con miras a: a) Desarrollar plenamente el potencial humano y el sentido de la dignidad y la autoestima y reforzar el respeto por los derechos humanos, las libertades fundamentales y la diversidad humana; b) Desarrollar al máximo la personalidad, los talentos y la creatividad de las personas con discapacidad, así como sus aptitudes mentales y físicas; c) Hacer posible que las personas con discapacidad participen de manera efectiva en una sociedad libre. 2. Al hacer efectivo este derecho, los Estados Partes asegurarán que: a) Las personas con discapacidad no queden excluidas del sistema general de educación por motivos de discapacidad, y que los niños y las niñas con discapacidad no queden excluidos de la enseñanza primaria gratuita y obligatoria ni de la enseñanza secundaria por motivos de discapacidad; b) Las personas con discapacidad puedan acceder a una educación primaria y secundaria inclusiva, de calidad y gratuita, en igualdad de condiciones con las demás, en la comunidad en que vivan; c) Se hagan ajustes razonables en función de las necesidades individuales; d) Se preste el apoyo necesario a las personas con discapacidad, en el marco del sistema general de educación, para facilitar su formación efectiva; e) Se faciliten medidas de apoyo personalizadas y efectivas en entornos que fomenten al máximo el desarrollo académico y social, de conformidad con el objetivo de la plena inclusión. 3. Los Estados Partes brindarán a las personas con discapacidad la posibilidad de aprender habilidades para la vida y desarrollo social, a fin de propiciar su participación plena y en igualdad de condiciones en la educación y como miembros de la comunidad. A este fin, los Estados Partes adoptarán las medidas pertinentes, entre ellas: a) Facilitar el aprendizaje del Braille, la escritura alternativa, otros modos, medios y formatos de comunicación aumentativos o alternativos y habilidades de orientación y de movilidad, así como la tutoría y el apoyo entre pares; b) Facilitar el aprendizaje de la lengua de señas y la promoción de la identidad lingüística de las personas sordas; c) Asegurar que la educación de las personas, y en particular los niños y las niñas ciegos, sordos o sordo-ciegos se imparta en los lenguajes y los modos y medios de comunicación más apropiados para cada persona y en entornos que permitan alcanzar su máximo desarrollo académico y social. 4. A fin de contribuir a hacer efectivo este derecho, los Estados Partes adoptarán las medidas pertinentes para emplear a maestros, incluidos maestros con discapacidad, que estén cualificados en lengua de señas o Braille y para formar a profesionales y personal que trabajen en todos los niveles educativos. Esa formación incluirá la toma de conciencia sobre la discapacidad y el uso de modos, medios y formatos de comunicación aumentativos y alternativos apropiados, y de técnicas y materiales educativos para apoyar a las personas con discapacidad. 5. Los Estados Partes asegurarán que las personas con discapacidad tengan acceso general a la educación superior, la formación profesional, la educación para adultos y el aprendizaje durante toda la vida sin discriminación y en igualdad de condiciones con las demás. A tal fin, los Estados Partes asegurarán que se realicen ajustes razonables para las personas con discapacidad”.
La Ley Nacional Nº 22.431 estableció el «Sistema de Protección Integral de Discapacitados» que, de acuerdo al modelo médico-rehabilitador, garantizaba atención médica, educación y seguridad social.
Ley Nacional Nº 24.901 estableció el «Sistema de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad» que obliga al Estado y a las obras sociales a realizar acciones de prevención, asistencia, promoción y protección de las Personas con Discapacidad, con el objeto de brindarles una cobertura integral a sus necesidades.
Asimismo, la Resolución 1328/2006 Ministerio de Salud Pública de la Nación instituye el «Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad», enumera y define las prestaciones que están obligadas a prestar, a saber: Estimulación Temprana, Educación Inicial, E.G.B., Servicio de Integración Escolar, Rehabilitación Profesional y Formación Laboral, Ubicación Laboral, Centro de Día, Centro Educativo Terapéutico, Rehabilitación, Residencias, Hogares. En particular, define al Servicio de Apoyo a la Integración Escolar como: los “servicios de apoyo a las instituciones de educación común, apoyos específicos para la evaluación y la atención de alumnos con Necesidades Educativas Especiales en la educación común, en todos sus niveles. Articuladores del proyecto educativo de estos alumnos y su desarrollo. El Equipo Básico de este servicio estará conformado por: docentes y profesionales especializados, Psicopedagogo, Psicólogo, Trabajador Social, Profesor de Educación Especial, otros profesionales”.
La Ley De Educación Nacional Nº 26.206: Regula el derecho de enseñar y aprender previsto en el artículo 14 de la Constitución Nacional y en los Tratados Internacionales Derechos Humanos, estableciendo los fines y objetivos de la política educativa nacional… «brindar a las personas con discapacidad, una propuesta pedagógica para el máximo desarrollo de sus posibilidades, la integración y el pleno ejercicio de sus derechos» (artículo 11).
Respecto de la Educación Especial y Permanente la define como: “Es la modalidad del sistema educativo destinada a asegurar el derecho a la educación de las personas con discapacidades, en todos los niveles y modalidades; se rige por el Principio de Inclusión Educativa; brinda atención educativa a todas las problemáticas que no puedan ser abordadas por la educación común; se establecerán los procedimientos y recursos para identificar tempranamente las necesidades educativas de la discapacidad, para darles atención interdisciplinaria y educativa para lograr la inclusión desde el nivel inicial; medidas necesarias: personal especializado, trabajo en equipo con docentes comunes, accesibilidad, garantizar la educación permanente durante toda la vida y diseñar una estructura curricular basada en criterios de flexibilidad y apertura” (Cáp. VIII y XI).
El Consejo Federal de Educación que está conformado por los Ministros de Educación de cada provincia, emite resoluciones son obligatorias para todas las provincias signatarias. Así, por ejemplo, la Resolución del Consejo Federal de Educación Nº 93/09 establece las «Orientaciones para la Organización Pedagógica e Institucional de la Educación Obligatoria» que entre sus lineamientos menciona: ampliar la concepción de escolarización vigente; proponer diversas formas de estar y aprender en las escuelas; garantizar una base común de saberes; sostener y orientar las trayectorias escolares de los estudiantes; partiendo del reconocimiento de las trayectorias reales; promover el trabajo colectivo de los educadores; resignificar el vínculo de la escuela con el contexto; variaciones de las propuestas disciplinares; talleres; propuestas de enseñanza multidisciplinares; propuestas de enseñanza sociocomunitarias; propuestas de enseñanza para la inclusión institucional y la progresión en los aprendizajes.
A su vez, la Resolución del Consejo Federal de Educación N°154/11 establece las “Pautas federales para el mejoramiento de la regulación de las trayectorias escolares en el nivel inicial, primario y modalidades”; la Resolución N°55/11 trata de la “Modalidad Educación Especial”; la Resolución N°174/12 de las “Pautas federales para el mejoramiento de la enseñanza y el aprendizaje y las trayectorias escolares, en el nivel inicial, nivel primario y modalidades, y su regulación”; en el Nivel Inicial establece que la trayectoria de Personas con Discapacidad será abierta y flexible entre la escuela de educación Especial la de nivel inicial, privilegiando la asistencia a escuela común; Requiere un proyecto pedagógico de integración escolar, las autoridades de ambas modalidades serán corresponsables de espacios y tiempos de trabajo intra e interinstitucionales para tal fin. En el Nivel Primario: Las Personas con Discapacidad que hayan acreditado terminalidad de primaria, ingresarán en escuela secundaria común, con asesoramiento, aportes y equipos técnicos educativos de educación especial en las configuraciones de apoyo; las Personas con Discapacidad que no puedan acceder a la totalidad de los espacios curriculares de nivel secundario, asistirán a escuelas de educación integral compartiendo, espacios curriculares con estudiantes de su misma edad; se rigen por el Principio de Inclusión, por tanto, el pasaje de una escuela de nivel primario común a una modalidad (especial), deberá ser de carácter excepcional.
La Resolución del Consejo Federal de Educación Nº 311/16 referido a la «Promoción, acreditación, certificación y titulación de los estudiantes con discapacidad» se basa en la Declaración de Incheón, Corea: “Hacia una educación inclusiva y equitativa de calidad y un aprendizaje a lo largo de toda la vida”, se celebró el Foro Mundial sobre la Educación (2015) y la Declaración de Nueva Delhi sobre TIC inclusivas al servicio de las personas con discapacidad de la UNESCO (2015).
Informes y Observaciones Generales de los Comités de las Naciones Unidas respecto a los derechos humanos de las Personas con Discapacidad:[3]
El Consejo de Derechos Humanos realizó un informe sobre igualdad y no discriminación de acuerdo con el artículo 5 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, donde sostiene que la igualdad se complementa con el principio de no discriminación, que establece obligaciones inmediatas para los Estados. Las personas con discapacidad siguen siendo excluidas de todas las esferas de la vida, factores como la privación de la capacidad jurídica, la institucionalización forzada, la exclusión de la educación en general, los prejuicios y la falta de acceso al empleo impiden el pleno ejercicio de sus derechos en igualdad de condiciones con las demás. La igualdad sustantiva requiere del ejercicio de derechos habilitadores, el derecho a la educación inclusiva permite fomentar la participación de las personas con discapacidad y exige que se tomen medidas en pro de la igualdad, como la provisión de material de aprendizaje accesible, apoyo y formación docentes, y que se complementan con medidas contra la discriminación, como los ajustes razonables y la prohibición de la exclusión de la educación general, seguidas de una reforma del sistema.
En su observación General Nº 3 (2016) el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad puso de relieve la falta o el número insuficientes de medidas específicas para promover la educación y el empleo de las mujeres con discapacidad; los ajustes razonables son una parte intrínseca del deber de no discriminación y por tanto, se aplican a todos los derechos. No proporcionar ajustes razonables a las personas con discapacidad constituye discriminación. Por ejemplo, no posibilitar el acceso a la información y las instalaciones; la adaptación o adquisición de equipos; la reorganización de actividades; adaptación de materiales de aprendizajes; de planes de estudio a las capacidades de las personas; etc.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General Nº 5 (1994) estableció: “el artículo 2 de la Convención define a los ajustes razonables como las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando requieran en un caso particular, para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos”.
La carga desproporcionada o indebida debe entenderse como un concepto único que establece los límites del deber de ofrecer ajustes razonables. No deben confundirse los ajustes razonables con las medidas específicas como las medidas de acción afirmativa o positiva. Los ajustes ofrecen modificaciones necesarias a una persona, las medidas de acción positiva implican un trato preferencial. Tampoco deben confundirse con la accesibilidad, estas se refieren a grupos, implican una aplicación progresiva y son incondicionales, no están sujetas a proporcionalidad. Los ajustes son un concepto individualizado, se aplican inmediatamente a todos los derechos y están limitados en su desproporción. Los ajustes razonables pueden utilizarse como medio para garantizar la accesibilidad a una persona. Los ajustes razonables tampoco deben confundirse con la prestación de apoyo. El apoyo puede ser necesario para ejercer distintos derechos, como un profesor de apoyo escolar, asistencia en la vida diaria. Los ajustes, sin embargo, pueden servir como medio para prestar apoyo en determinados casos cuando no se han desarrollado sistemas de apoyo.
El Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad en su Observación General Nº 4 referida al artículo 24 de la Convención, señaló que “los Estados deben asegurar el derecho de las Personas con Discapacidad a la educación a través de un sistema inclusivo en todos los niveles y para todos los estudiantes”. La negativa a brindar ajustes razonables constituye discriminación, la obligación de proporcionarlos es inmediatamente aplicable y no está sujeta a una realización progresiva: proveer proyectos de educación individualizados, identificar los ajustes razonables y apoyos específicos requeridos para cada estudiante particular. Las medidas de apoyo deben ser proporcionadas y acordes con el objetivo de inclusión.
El Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en su observación General Nº 13 sobre el derecho a la educación, dijo que los estados partes deben respetar, y cumplir las características interrelacionadas del derecho a la educación inclusiva: a) Disponibilidad como ser instituciones, programas, tecnologías de la información y la comunicación, contexto; b) Accesibilidad: las instituciones y programas de enseñanza deben ser accesibles, lo que comprende tres dimensiones: 1) No discriminación de hecho ni de derecho; 2) accesibilidad material: localización geográfica de acceso razonable y tecnología moderna para educación a distancia; 3) accesibilidad económica: educación al alcance de todos, esto es gratuidad en todos los niveles incluso el nivel superior; c) Aceptabilidad: programas y métodos adecuados, pertinentes y de calidad; d) Adaptabilidad: flexibilidad educación acorde a necesidades sociales y comunitarias.
El Comité sobre los Derechos del Niño en su Observación General Nº 9 al referirse a los niños con discapacidad, establece como prioridad de los Estados: prever recursos, campañas de sensibilización y concienciación, y tener especial cuidado en los casos de discriminación por género y origen étnico, ya que aquí se da un conjunto de discriminaciones simultáneas. La intervención precoz en la primera infancia es fundamental para desarrollar las potencialidades de la niñez. Debe garantizarse la educación pública, gratuita, sin barreras de comunicación ni físicas, así como la enseñanza superior.
Norberto Bobbio[4] sostuvo que las normas de derecho internacional público no se limitan a las relaciones entre Estados, sino que marcan pautas entre las autoridades locales y las personas, e incluso entre los mismos individuos en sus relaciones cotidianas, plantea el pluralismo jurídico como fuente normativa.
Esto significa que toda norma local que se dicte en consecuencia, así como su reglamentación y ejecución no pueden desconocer sus principios y normas, so pena de ser pasible de declaración de inconstitucionalidad por el Poder Judicial en casos sometidos a su jurisdicción.
Vale decir que, en cuestión normativa, se ha avanzado mucho, ahora… ¿en los hechos?
En la República Argentina tenemos varios casos de discriminación por motivos de discapacidad en materia de derecho a la educación. Uno que puede citarse es el caso de Alan Rodríguez, en virtud del cual la justicia argentina condenó al gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a entregar el título secundario a un joven con discapacidad que lo esperaba hace 3 años (2007) y, otro paradigmático como ejemplo de lucha ha sido el de Emiliano Naranjo, era un estudiante universitario del Profesorado de Educación Física de la Universidad de la Matanza, quien pretendía terminar la Licenciatura y en la cual no aceptaban la adaptación curricular ni para dar las materias ni para evaluarlo. Tuvo que iniciar acciones judiciales para lograr al fin, con el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que se ordene a la Universidad a realizar dichas adaptaciones, para que hoy Emiliano haya podido obtener ese título y ejercer su profesión como cualquier otro profesor.
Kuhn define a los paradigmas como “realizaciones científicas universalmente reconocidas que, durante cierto tiempo, proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad científica” y las “revoluciones científicas se consideran como aquellos episodios de desarrollo no acumulativo en que un antiguo paradigma es reemplazado, completamente o en parte, por otro nuevo e incompatible”.
Los cambios de paradigma no son de un día para otro, las revoluciones científicas llevan años, consensos científicos, sociales, etc. Una declaración de principios, no se aplica automáticamente. Se puede incluso, estar de acuerdo con ella pero, al ejercer actos de la vida diaria, se pueden repetir modelos o paradigmas contrarios al discurso enunciado.
Esto es lo que sucede con los casos que conocemos cercanos o no y, que a veces, llegan a judicializarse, por el nivel de desconocimiento de derechos en la práctica por parte del Estado, como de funcionarios, empleados y/o ciudadanos particulares.
Una de las recomendaciones que ha hecho el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales a la República Argentina, ha sido la urgente necesidad de eliminar la educación especial, debiendo garantizar la inclusión educativa pública y privada en todos los niveles.
Si bien se avanzó en cuestiones normativas, en la práctica aún existen estas escuelas o instituciones “especiales”, que perpetúan el modelo rehabilitador, de segregación y no de inclusión real.
Vale decir, que teniendo en cuenta todas las interpretaciones y recomendaciones de los comités de derechos humanos de las Naciones Unidas, nuestro país ha realizado cambios normativos importantes, pero que en la práctica aún cuesta aplicar el cambio de paradigma que se pretende en el discurso programático.
La reforma al Código Civil y Comercial de la Nación no ha desterrado por completo la institución de la curatela, dentro de las restricciones a la capacidad, aún cuando proclama como principio general “la capacidad”.
El sistema de salud mental con la nueva Ley Nacional N° 26.657, en la práctica no ha podido hacer desaparecer los centros cerrados para personas con padecimiento mental, siendo lugares de privación de libertad.
En materia de derecho a la educación, el sistema educativo nacional y provincial no ha logrado erradicar las “escuelas especiales”, hay una gran resistencia.
Como sostiene Aníbal Travela Márquez: “En general, la educación especial tuvo siempre como objetivo la integración social, sin embargo, cuando se enfoca la temática de la Integración Escolar, refiriéndose a la integración pedagógica en el ámbito de la educación común afloran grandes resistencias en el sistema, tanto de la educación especial como de la educación común. Estas resistencias se basan en prejuicios y sobre todo en una gran desinformación. La actual formación del profesorado ajena a esa temática, la falta de sensibilización a nivel comunidad educativa y sociedad en general, el rol de los padres poco comprometidos en los procesos educativos, la rigidez en los enfoques de la educación, las distintas propuestas circulares, la metodología desajustada a la realidad y a los intereses de los alumnos etc., conforman el panorama actual en el que hay que producir los cambios fundamentales”.
En particular, en materia educativa, considero que una propuesta concreta o desafío para los gobiernos ha de ser: 1) la incorporación de la discapacidad en los planes de estudios de docentes comunes, y; 2) la sustitución de cargos en escuelas especiales por la creación de cargos de docentes especiales, profesionales de la psicopedagogía, la psicología y el trabajo social, formando equipos interdisciplinarios que puedan acompañar a docentes, alumnos y comunidad educativa en un proceso de inclusión real, con igualdad de oportunidades para todos.
[1] Organización Mundial de la Salud.
[2] PUIG DE LA BELLACASA, Ramón: “Concepciones, paradigmas y evolución de las mentalidades sobre discapacidad”, en Discapacidad e información, Madrid, SIIS Editorial, Real Patronato de la Prevención y Atención a Personas con Minusvalía, serie “Documentos”, 1990, págs.14-90.
[3] Ministerio Público de la Defensa, Secretaría General de Capacitación y Jurisprudencia. Derecho a la Educación Inclusiva, Boletín Jurisprudencia, junio de 2017.
[4] BOBBIO, Norberto, El tiempo de los derechos, Madrid, Editorial Sistema, 1991.
