El Trámite Legislativo de los Decretos
de Necesidad y Urgencia^*

Para analizar el tema, se organizó una Mesa Redonda, moderada por el doctor Miguel Padilla. Lo sustancial de lo tratado en la misma, y las distintas opiniones vertidas, se detallan a continuación.

Opinión del Dr. Miguel Padilla [arriba] 

Tal como se expresa en el acápite que antecede, el 18 de agosto ppdo. y ante una numerosa y calificada concurrencia, se llevó a cabo en el Salón de Actos del Colegio la reunión para analizar tan controvertido problema por los integrantes de un calificado panel.

Concurrieron y participaron: el señor Fiscal de Estado de la Pcia. de Córdoba, Dr. Miguel A. Ortiz Pellegrini; el senador Antonio T. Berhongaray, el Dr. Alberto García Lema, -los tres con actuación como convencionales en las sesiones de la Convención Nacional Constituyente de 1994- y el Dr. Néstor P. Sagüés, distinguido constitucionalista.

Sus exposiciones fueron grabadas y revisadas por ellos mismos, de manera que las reflexiones que siguen se sustentan en textos incuestionables.

Me propongo presentar y, si corresponde, refutar las propuestas de los ilustrados panelistas, recordando para mayor comodidad que el tema de aquel debate puede anunciarse de la siguiente manera:

"Cómo debería ser el trámite legislativo de aprobación, rechazo y, sobre todo, modificación de los decretos de necesidad y urgencia -una vez producido el dictamen de la Comisión Bicameral prevista en el cuarto párrafo del art. 99, inc. 3 de la Constitución Nacional- en lo tocante a cámara iniciadora o de origen y cámara revisora, puesto que nada se dice en ese sentido en la citada disposición constitucional". El Dr. Ortiz Pellegrini -que tuvo muy destacada participación en la elaboración de estas y otras nuevas normas constitucionales- luego de evocar desconocidos aspectos de las negociaciones que con motivo del tema de los decretos de necesidad y urgencia se realizaron entre el Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical, ofrece su respuesta a mi duda en los siguientes términos, que prefiero transcribir con amplitud para evitar equívocos:

"Nuestra respuesta es la siguiente: luego de que el decreto es decidido en la reunión de gabinete, le da diez días para el Jefe de Gobierno, para que someta la medida a consideración de la Comisión Bicameral. Esta Comisión hará su despacho en el término de diez días al plenario de cada Cámara, para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Siempre una norma está sujeta a interpretaciones, pero es claro en este caso que la Constitución dice 10 días para el Jefe de Gabinete, 10 días para el despacho de Comisión, que de inmediato considerarán las Cámaras. El plazo es 10 días, más 10 días, más inmediato. Si hubieran sido más de diez días la Constitución no hubiera dicho inmediato. Este párrafo -el último agregado al art. 99 inc. 3°- lo redacté yo personalmente, por supuesto luego de una enorme discusión. Y este es el plazo que tenemos: 10 más 10 más inmediato. Pero aparte diré que el modelo era la Constitución española que fija un plazo de 30 días: entonces sostengo que el plazo para la consideración del Congreso de un decreto de necesidad y urgencia no puede ser mayor de treinta días. Si esta interpretación es válida, ¿entonces qué valor tiene el silencio del Congreso? La respuesta es la siguiente: un decreto de necesidad y urgencia que no ha sido ratificado por el Congreso de la Nación en un plazo de treinta días caduca, como dice la Constitución española" (el subrayado es mío).

Antes de proseguir con su argumentación, deseo referirme a la que precede, y que encuentro carece de validez:

En efecto:

a) ¿Porqué el término inmediato debe ser interpretado como equivalente a un determinado número de días? Estoy de acuerdo en que sugiere cierta celeridad, pero en términos jurídicos es de una muy amplia imprecisión;

b) ¿Porqué remitirse a la Constitución española, que podrá haber sido tomada como modelo pero cuyas disposiciones no han sido adoptadas por la nuestra?

c) Y sobre todo, ¿porqué recurrir al instituto de la sanción ficta -en este supuesto, para derogar- siendo así que de manera terminante, la prohibe el artículo 82 de la Constitución Nacional?

Prosigue el Dr. Ortiz Pellegrini, desechando mis interrogantes:

¿A dónde lo manda?" (se refiere al despacho de la comisión). "Esta sería la materia de la ley prevista en el último párrafo del art. 99, inc. 3° que debe regular el trámite, fijar el número de integrantes de la Comisión Bicameral, cómo se forma su quórum, y lo más importante a qué Cámara se manda el despacho primero. Y yo digo que es indiferente porque no estamos ante un trámite legislativo propiamente dicho, sino que estamos ante un decreto que debe ser ratificado o desechado y como tal no existe prioridad de la Cámara iniciadora, porque este trámite es el trámite normal para las leyes.

En este caso estamos hablando de circunstancias excepcionales que implica una invasión del Poder Ejecutivo sobre las atribuciones del Poder Legislativo.

Entonces no podemos mezclar este tipo de trámites y hacer una suerte de 'refrito' y decir que el trámite de la Comisión Bicameral debe tener una Cámara iniciadora. Esto a mi criterio seria un error, porque en realidad el Congreso en este caso funciona como un todo, es como si dijéramos que debe ser tratado por la Asamblea Legislativa. Entonces deberá mandarse el despacho de la Comisión Bicameral a las dos Cámaras: las dos Cámaras deberán aprobarlo para que el decreto de necesidad y urgencia tenga vigencia, como lo manda la Constitución. Si alguna de ellas lo rechaza, el decreto automáticamente cae, porque no tendría la sanción del Congreso" (el subrayado me pertenece).

Extraigo de estas frases, sin temor a equivocarme, que para el opinante nuestro Poder Legislativo puede emitir normas vinculantes para los habitantes del país que no revistan condición de LEYES -no dice cuál habrá de ser su denominación-, olvidando sin duda que el tercer párrafo del artículo 99 de la Constitución Nacional le faculta, en ciertas circunstancias, "a emitir (las) disposiciones de carácter legislativo" que su segundo párrafo le veda "bajo pena de nulidad absoluta e insanable": si tienen, como dispone este texto el carácter legislativo", es porque su destino es convertirse en leyes (o ser derogados).

Nada hay en la letra de nuestro código constitucional que respalde las sugerencias de que, en estas situaciones, el Congreso pueda actuar a modo de Asamblea Legislativa, ni que la conversión en leyes de los decretos de necesidad y urgencia pueda transitar otros caminos que los rígidamente marcados por los artículos 78 y 81 de la Carta Magna.

Sí estoy de acuerdo en que la desaprobación de una cámara impide que el decreto pueda tratarse nuevamente en las sesiones de ese año parlamentario, porque así lo manda el artículo 81, primer párrafo, del texto constitucional.

El Dr. Alberto García Lema, conspicuo constitucionalista de destacada actuación intervino a continuación.

Comenzó destacando que no compartía la postura de quien le precediera en el uso de la palabra, y apuntando que "la divergencia principal se refiere al significado que tiene el silencio parlamentario cuando el Poder Ejecutivo somete los decretos de necesidad y urgencia a la consideración del Congreso".

Dice luego que desea proponer algún avance "para una discusión que, según entiendo, está actualmente en el mismo punto en el que la dejamos cuando se cerró la definitiva redacción del que es hoy el artículo 99, inciso 23°, de la Constitución Nacional porque no se pudo llegar a un acuerdo más profundo".

Aclara luego un punto de la mayor importancia, relacionado con las situaciones de hecho que exigen una inmediata solución legislativa, y explicando que los dos procedimientos acerca de los cuales versaron las conversaciones entre el justicialismo y el radicalismo son los mecanismos para la sanción ficta de las leyes o los decretos de necesidad y urgencia, de los cuales el primero era el preferido por el partido mayoritario, a lo que el radicalismo opuso por entender que, de esa manera, se debilitaría la oposición legislativa.

Estas diferencias se tradujeron más tarde -prosigue el Dr. García Lema- en las soluciones propuestas por proposiciones legislativas destinadas a cumplir el mandato del último párrafo del artículo 99, inciso 3°, de la Constitución Nacional. Tanto la del senador Alasino, que obtuvo media sanción en su cámara, como la posterior del diputado Maqueda disponían que el rechazo o aprobación de estos decretos debía ser expreso, mientras que los proyectos originados en legisladores radicales o del FREPASO preveían que las cámaras debían expedirse en un plazo determinado, transcurrido el cual se entendería sin admitirse interpretación en sentido contrario que había mediado un rechazo del decreto.

Concluye exponiendo su propuesta:

"El aporte que deseo hacer se basa en la aplicación del artículo 81 de la Constitución Nacional. En mi opinión, será la cámara iniciadora la que primero se pronuncia sobre el decreto, porque si mantenemos la conexión que existe en esta materia entre la necesidad de legislar, que se expresa en el dictado de un decreto de necesidad y urgencia, y la necesidad consiguiente de que el Parlamento, provocado, por la comunicación del Ejecutivo, emita de una vez por todas su parecer, entonces el hecho de la simultaneidad del envío a las dos cámaras, y que cualquiera de ellas pueda convertirse en iniciadora, es una consecuencia lógica de la urgencia en legislar" (el subrayado es mío).

A mi juicio, dos inconvenientes se alzan frente a esta solución.

Por un lado, prescinde por completo de lo ordenado por el artículo 78 de la Constitución Nacional, que considera como cámara iniciadora aquella en la cual se presentó el proyecto: en consecuencia, darle ese carácter a la que primero aprueba o desecha el decreto de necesidad y urgencia, importa tanto, como modificar aquél precepto realizando para ello una inválida reforma constitucional.

En segundo lugar, y esta es una reflexión de naturaleza política, es obvio que si el Poder Ejecutivo cuenta con mayoría propia -o fácil de conseguir- en alguna de las cámaras, será en ella en donde se producirá la primera decisión, sin duda aprobatorio del decreto.

Hizo uso de la palabra a continuación el senador Antonio T. Berhongaray, adhiriendo a lo expresado por el Dr. García Lema en estos términos:

"Pero es cierto que llegamos a un momento en el cual los representantes de los dos partidos mayoritarios que estábamos tratando de unificar el criterio de coincidencias, nos encontramos frente a dos criterios distintos. Nosotros avanzábamos en la derogación o rechazo tácito y el Justicialismo avanzaba en el otro tema. No nos pusimos de acuerdo, entonces salió, la redacción que todos conocemos", y agregó:

"No sé si tiene sentido hablar de cámara de origen. Que sea la primera que se expida puede ser una solución.

Y finalmente expresó:

"Establecemos" (en un proyecto de su autoría)" un plazo de sesenta días a partir del cual se producía el rechazo, en caso de que no fuera tratado por alguna de las cámaras o por ambas cámaras".

Es patente que, al dejarse de lado la expresa prohibición del articulo 82 de la Constitución Nacional, la solución propiciada por el senador Berhongaray resulta inconstitucional.

El último participante, Dr. Sagüés, expuso las siguientes afirmaciones:

a) Que del texto constitucional en cuestión se desprenden dos pautas o directrices esenciales: una de celeridad, las dos cámaras deben analizar "de inmediato", y otra de "paridad de cámaras", por lo cual "una no debe esperar a la otra, ni alguna de ellas tiene un privilegio especial para evaluar el decreto en cuestión. Ello lleva a concluir que el trámite de aprobación (o rechazo) de un decreto de necesidad y urgencia, no tiene que ser el proceso normal de aprobación de una ley. No cabe confundir, en efecto, un decreto de necesidad y urgencia con un proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo a una Sala del Congreso";

b) En definitiva, bastaría la simple aprobación (por medio de una resolución, declaración, etc.) de las dos cámaras, para otorgar al decreto fuerza de ley".

Me basta remitirme a lo expuesto al comentar las anteriores exposiciones, pero no puedo dejar de señalar que en modo alguno, es dable recurrir a instrumentos de muy distinta índole que una ley para aprobar o rechazar un decreto de necesidad y urgencia: las "declaraciones" son expresiones del sentir de las Cámaras sobre determinadas cuestiones y las "resoluciones" se refieren exclusivamente a cuestiones ligadas al funcionamiento de las mismas.

No se puede hacer decir a la Constitución Nacional lo que ella no dice ni prescindir de lo que expresamente manda.

Opinión de la Dra. Viviana Fourcade [arriba] ⁽¹⁾

Haciendo una breve reseña de la historia jurisprudencial de los decretos de necesidad y urgencia, tenemos que en el año 1863 el Superior Tribunal de la Nación sentó criterio con la causa "Ramón Ríos y otros", en la cual la Corte Suprema dijo: "que siendo un principio fundamental de nuestro sistema político la división de gobierno en tres departamentos independientes y soberanos en su esfera, forzosamente se sigue que las atribuciones de cada uno le son peculiares y exclusivas, pues el uso común y corriente de ellas harían desaparecen la línea de separación entre los tres altos poderes, y destruía la base de nuestro gobierno". Bajo estos conceptos fulminó un decreto de necesidad y urgencia que usurpaba facultades del legislativo.

En el libro "Ética y tributación" de Carlos Ferreti, se dice que desde 1853 hasta 1989 se apeló a los decretos de necesidad y urgencia en 20 oportunidades, especialmente en gobiernos de facto, y que desde 9 de Julio de 1989 al 31 de Diciembre de 1992 este instituto se utilizó 244 veces.

Pocos años atrás, en Diciembre de 1992, la Corte Suprema de Justicia de la Nación confirmó los decretos de necesidad y urgencia en el resonante Fallo "Peralta", institucionalizándolos a partir de ese momento.

En este fallo la Corte sostuvo que los decretos de necesidad y urgencia son válidos siempre que se cumplan las siguientes condiciones: a) que existe una condición de emergencia que no pueda ser superada por otros medios; b) que el Congreso no se expida en sentido contrario al decreto en cuestión. En concreto El Alto Tribunal admite así, el criterio de ratificación tácita de los decretos de necesidad y urgencia, permitiendo que continúe su curso normal ante el sólo silencio del Cuerpo deliberativo máximo.

Posteriormente, se produce la reforma constitucional en 1994 en la cual se constitucionaliza este instituto excepcional siendo el tema en cuestión que dio origen a este breve y humilde análisis.

Las facultades legisferantes del Poder Ejecutivo dentro de nuestro sistema constitucional surgen del artículo 99 inc. 2° y 3°, 76° y 80° de la Constitución Nacional y de la conocida "reserva de la Administración" en cuyo ámbito le está permitido ejercerlas dentro de su competencia.

Hay supuestos en los que, con el fin de limitar los derechos del PE se atribuyó en forma habitual y excediendo sus facultades, la Constitución luego de la reforma de 1994 autoriza al ejecutivo a emitir reglamentaciones con un contenido que no le es propio sino que forma parte de la órbita del Poder Legislativo, son los llamados decretos de necesidad y urgencia cuya eficacia final será atribuida mediante la ratificación o derogación del Congreso.

Existen materias exclusivas del ámbito del Poder Legislativo que excepcionalmente y en mérito de esa necesidad y urgencia utiliza el Poder Ejecutivo para "resolver determinadas circunstancias de modo imperioso y en tiempos más acelerados que los que permiten las prácticas y las normas legislativas habituales”⁽²⁾, pero dicha actuación debe observar los recaudos que el orden jurídico le impone. Por lo tanto, esas facultades otorgadas por razones de necesidad y urgencia deben sujetarse a la situación de necesidad -concepto que el Derecho tiene receptado-; en su mérito esa necesidad debe ser súbita, aguda, actual o inminente y además que sea la causa contemporáneamente eficiente de la norma a dictarse ante la imposibilidad que el Congreso lo haga ya por su receso o por mera cuestión de tiempo.

Cuando la Constitución reformada en su art. 99 inc. 3° parr. 3° prescribe que "el Jefe de gabinete debe someter la medida dentro de los diez días a consideración de la Comisión Bicameral Permanente y ésta debe elevar su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento el que será considerado de inmediato...", lo que establecieron los constituyentes son sólo limitaciones y justamente que esa Comisión Bicameral Permanente analice y estudie la existencia de la supuesta necesidad y urgencia, como también la materia sometida a esa medida excepcional; dicha limitación viene impuesta en los temas que pueden derivarse a la órbita del Poder Ejecutivo, estándole vedado dictar normas que regulen materia penal, tributarla, electoral, o el régimen de los partidos políticos.

Siguiendo con el texto de la Norma, parece más conflictiva su interpretación cuando nos dice "...y ésta (la Comisión Bicameral Permanente) debe elevar su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento el que será considerado de inmediato Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso", aquí deja librado a la voluntad legislativa el modo, condiciones y forma de tratamiento de la ratificación o rechazo de la flamante herramienta constitucional.

En definitiva, podemos estar o no de acuerdo con la regulación constitucional de los decretos de necesidad y urgencia, tal como ocurrió en aquellos tiempos con los partidos minoritarios -los que de hecho no estuvieron de acuerdo-.

La misma Norma Fundamental fijó algunas limitaciones en su letra expresa y también en la voluntad del constituyente. Como ejemplo de estos condicionamientos, tenemos el artículo 82° que establece la "voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye en todos los casos la sanción tácita ficta".

A fin de evitar distorsiones en la interpretación la obligatoriedad de expresarse del Congreso implica que el silencio es -en el caso en particular que nos atañe- derogación, no aprobación o directamente que no ha sido considerado el tema por el Congreso pero nunca ratificación.

El espíritu de la Constitución esta muy claro, por un lado en su letra escrita nos dice: "que no hay sanción sin la expresión manifiesta del cuerpo deliberativo"; por el otro en los diversos discursos de la constituyente se escuchó que "...para que exista "sanción" el Poder legislativo debe manifestarse".

Traigo a colación lo expresado en los párrafos anteriores a efectos de visualizar su incidencia en el caso de los decretos de necesidad y urgencia, donde no fue incorporado este concepto expresamente pero la interpretación armónica de las normas constitucionales nos lleva a decir que no puede haber ratificación del decreto si las Cámaras (ambas) no se expiden, en tal sentido lo expresó el miembro informante Dr. García Lema, el que dijo "...que tanto para la aprobación del decreto o para su rechazo debe mediar una voluntad expresa del Congreso".

Tal vez podamos pensar que el error está en la delegación de esa tarea a los legisladores, pero también sabemos que al sancionar una ley se analiza y se investiga el espíritu de la Constitución y sus bases; demás está recalcar que ellas están sentadas y claramente expresadas a lo largo de los discursos de los constituyentes.

En este orden de ideas, cabe agregar que la incorporación de aquella cláusula constitucional (número 82°) tiene que ver con lo que estamos hoy tratando; en su oportunidad cuando se trató el tema en la Convención Constituyente, los justicialistas deseaban mantener la sanción ficta o tácita de leyes mientras que el partido radical se oponía como una forma más de control de los poderes a través de las minorías parlamentarias.

Asimismo, se suma que el Congreso debe manifestar su voluntad con el único propósito de fortalecer el sistema parlamentario y atenuar el presidencialismo; el rasgo esencial del Estado Constitucional es la limitación y control del poder por medio de su división funcional, creándose un sistema de frenos y contrapesos, cuyo objetivo es que cada órgano gubernativo se desempeñe dentro de su respectiva órbita constitucional en forma independiente pero coordinada.

A ello apunta la constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia como la prohibición de la sanción tácita. El Presidente deberá ejecutar y administrar conforme la ley primera, que es la Constitución.

Adentrándonos en el tema específico en análisis, esto es el trámite parlamentario sobre los decretos de necesidad y urgencia, voy a exponer en primer término los distintos métodos de solución que se intentaron dar en alguno de los diversos proyectos de ley sobre "la Creación de la Comisión Bicameral Permanente del trámite legislativo para la ratificación o rechazo de los decretos de necesidad y urgencia", para luego finalizar con la una conclusión en donde se intentará brindar una solución.

En la Cámara de Diputados se tuvo en cuenta como antecedentes, el proyecto de ley en revisión del Honorable Senado de la Nación, los presentados por los diputados Negri y Storani; Natale y Antelo; Galván; Molina, Maqueda y Matzkin; Gómez Diez y otros; Carrió, Rico y otros, todos los mencionados incluido el dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y de Peticiones, Poderes y Reglamentos están caducos por renovación de Cámara⁽³⁾. Hoy obviamente se encuentran vigentes otros tantos.

Además, el Senado al tratar el proyecto de ley sancionado el 7/12/95, que lleva el número S-194/95, tuvo en consideración como antecedente el Proyecto del Senador Alasino (S-1193/94), del Senador Genoud (8-1701/95).

Hoy están a la espera de su tratamiento la reproducción del proyecto de ley de Alasino, Proyecto de ley del Senador Losada (S-1848/96) y otro del Senador Menenghini (5-2046/97).

Como fue ya expresado la Constitución dejó librado a una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, el trámite y alcance de la intervención del Congreso.

Son varios los interrogantes que nacen luego de investigar profundamente el tema, entre ello tenemos: ¿cuál es ese trámite que se le da legislativamente?, ¿Podría decirse que tiene un trámite especial para su ratificación o rechazo?; si la respuesta es el tramite ordinario de sanción de las leyes, la mayoría de los proyectos legislativos no aclaran cual sería la Cámara Iniciadora y cual la Revisora (tema fundamental para la insistencia en el quórum) o si por el contrario entendemos que el Poder Legislativo se manifiesta a través de otro tipo de proyectos como los de comunicación, resolución, pedidos de informes etc, lo que también se entienden que son sanciones del Cuerpo se podría llegar a responder afirmativamente al segundo interrogante.

Otro punto es ¿Qué sucede si una de las Cámaras o la Comisión no se expide? Solución que no brinda aparentemente la Constitución.

La síntesis que a continuación se brindará de los proyectos de ley frente a los interrogantes planteados es de sólo algunos de ellos por cuanto la solución en muchos casos es similar.

Tenemos:

1.- Dictamen en mayoría de la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Honorable Cámara de Diputados:

a) El decreto rige desde su publicación.

b) El Jefe de Gabinete personalmente dentro de los 10 días (plazo constitucional) debe remitirlo a la Comisión Bicameral Permanente y simultáneamente a los Presidentes de ambas Cámaras. Carece de valor y eficacia jurídica el decreto que no fuera remitido a la Comisión en aquel plazo.

c) A los efectos del tratamiento legislativo, la Cámara Iniciadora es la de Diputados y se aplica el procedimiento de formación y sanción de las leyes. El rechazo o aprobación del decreto debe ser expreso. (art. 82 CN).

Síntesis: El dictamen de la mayoría de la Cámara de Diputados, le otorga el carácter del trámite legislativo constitucional para la formación y sanción de la leyes para lo cual la Cámara Baja es la de Origen, la manifestación en uno u otro sentido debe ser expreso. Las Cámaras no pueden introducir modificaciones o enmiendas sólo se limita a su aprobación o rechazo.

Si analizamos detenidamente la posición y si establecemos que el Congreso no puede hacer modificaciones -en lo que estamos de acuerdo- no es necesario el procedimiento ordinario de formación y sanción de leyes como lo establece la Constitución, ya que la insistencia en el quórum no es necesaria; la voluntad legislativa puede expresarse para ratificar o derogar el decreto por Resolución o bien con una simple sanción legislativa, sin necesidad de remitirla a la otra Cámara pues el rechazo de una de ellas implica que el decreto pierde vigencia.

2.- Dictamen en minoría -UCR-.

a) El Jefe de Gabinete personalmente elevará el Decreto dentro del plazo constitucional establecido a la Comisión Bicameral Permanente, ésta debe expedirse en igual plazo y elevar el dictamen en 10 días desde su recepción. En caso de vencimiento del plazo, sin que la Comisión se expida o lo eleve a las Cámaras se entiende que hay rechazo.

b)En el plazo de 30 días las Cámaras deben expedirse expresamente sobre la validez o rechazo del decreto de necesidad y urgencia.

c) Cada Cámara debe expresarse en uno u otro sentido, si cualquiera de ellas lo rechaza pierde vigencia el mismo.

d)En caso de que cualquiera de las Cámaras no se expida en el plazo estipulado se entenderá, sin interpretación en contrario, que existe rechazo del mismo.

e) Para la vigencia y aprobación del decreto debe existir una manifestación positiva de ambas Cámaras.

Se destaca el rechazo a la sanción ficta, en cumplimiento del artículo 82° CN en caso de que la Cámara no se expida en plazo legal. Esta aclaración no sería necesaria si interpretamos armónicamente las cláusulas constitucionales, como ya se ha expresado supra, la sanción legislativa debe ser expresa; con ello se cambia el criterio que la Corte Suprema de Justicia había sentado en el fallo "Peralta" para convalidar los decretos de necesidad y urgencia.

3.- Dictamen en minoría -Diputado Natale

a) En caso de que la Comisión Bicameral no produzca despacho en 10 días corridos, se considerará al silencio como rechazo.

b) Las Cámaras simultáneamente considerarán de inmediato el despacho de la Comisión, debiendo expedirse en el término de 40 días corridos. Se exige la aprobación de ambas Cámaras para considerar ratificada la medida adoptada por decreto. El silencio o rechazo de una de las Cámaras del Derecho implica su derogación.

4.- Dictamen en minoría -Diputado Gómez Diez-.

a) El decreto debe ser enviado por el Jefe de Gabinete en el término de 10 días de su publicación; si se incumple esta obligación se interpreta que el PEN ha desistido de su propósito, considerándose que la norma nunca existió.

b) Cuando hay dictamen de mayoría de la Comisión y es por unanimidad, éste se eleva para el tratamiento simultáneo de las dos Cámaras a fin de que se expidan por sí o por no, sin introducir modificaciones.

c) Cuando hay dictámenes en minoría y mayoría, el trámite es diverso si el de mayoría está firmado por más Senadores, los dictámenes y el decreto se envían a la Cámara Alta la que actuará como de Origen, si fuere a la inversa se remiten a la Cámara Baja primeramente.

d) Si alguna de las Cámaras rechaza el decreto se considerará que ha sido derogado.

5.- En la sanción del Senado sobre el proyecto de ley de Creación de la Comisión Bicameral Permanente de trámite legislativo nada dice respecto a la cuestión planteada, su letra no soluciona en demasía el tema.

6.- El proyecto de Alasino S- 1193/94, establece en su artículo 10° que "los decretos tendrán plena validez y vigencia desde el acto mismo del refrendo y hasta tanto no haya pronunciamiento en contra de las dos Cámaras".

Síntesis: Un verdadero dislate, ni la letra de propia Constitución ni el espíritu de los constituyentes tuvieron tal finalidad.

7.- El proyecto del Senador Menenghini establece :
a) Sometido el decreto de necesidad y urgencia a consideración de la Comisión Bicameral, ésta tiene plazo de 10 días para analizar el mismo. Vencido el término se eleva la plenario de cada cámara.

b) Se incluirá como primer punto del orden del Día de la sesión más próxima.

c) Las Cámaras deben expedirse sobre la ratificación o rechazo en un plazo máximo de 30 días.

d) En caso de silencio de ambas Cámaras se considera rechazado.

En caso de rechazo de una y ratificación de la otra, o silencio de una y ratificado por la otra, se tendrá en cuenta el dictamen de la Comisión.

Síntesis: Debemos observar que la solución propuesta en este proyecto no advierte que la Comisión puede no dictaminar, ni tampoco establece que el dictamen es vinculante o algo peor se te está dando mayor importancia a la resolución de la Comisión por sobre la voluntad de la Cámara (cuerpo por excelencia deliberativo).

Conclusión

En este acápite, se intentará dar las razones de la solución propuesta y justificar la misma, sin perjuicio de ser totalmente discutible la posición.

En primer lugar, la facultad legisferante por excelencia del Congreso lleva a afirmar que el Poder Legislativo no puede quedar inmóvil frente a los abusos del Ejecutivo según el Dr. Bidart Campos en su obra "Tratado elemental de derecho constitucional argentino", T° VI, páginas 439 y sgtes., expresa: "...a) cuando después de encarrilar el trámite a partir de la triple intervención del Jefe de Gabinete, de la Comisión Bicameral Permanente y del Congreso, la norma dice que una ley especial regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso, presta espacio y marco para que esa misma ley prevea tal intervención, ya no al final del itinerario que debe recorrer el decreto de necesidad y urgencia cuando ha sido dictado explícitamente como tal sino inmediatamente después de ser dictado (..) De este modo, el Congreso controlaría en su órbita la invasión espuria del Ejecutivo que, al consumarla, afecta al decreto de nulidad absoluta e insanable, para reproducir terminología exacta de la Constitución (...).

"b) ¿Si esta situación no fuera regulada en la ley, quedaría inerme en el Congreso? Creemos que no, es impensable dentro de la lógica que un órgano cuyas competencias vienen expresamente reservadas y preservadas en la prohibición al Ejecutivo para ejercerlas, carezca el Poder Legislativo de facultad para vigilar o inhibir le injerencia inválida de un órgano ajeno. Por ende, la capacidad de reacción congresional ante un decreto que el Ejecutivo no canaliza por la vía excepcional de los de necesidad y urgencia provoca la competencia para que, de inmediato el Congreso utilice su propia iniciativa legislativa y proceda a su derogación lisa y llana(..).

Tal vez alguien suponga que esto no es posible y que, a lo sumo, el Congreso sólo estaría habilitado para exigir que el decreto aludido retrocediera hasta transitar por el carril que tienen señalado los decretos de necesidad y urgencia; pero es de pensar que si tramposamente el ejecutivo no se sujetó al trámite que fija la norma constitucional, el Congreso inviste competencia derogatoria directa..."

En segundo lugar, la no remisión del decreto por parte del Ejecutivo significa que el mismo ha desistido de su propósito y se entiende que nunca existió.⁽⁴⁾

La Justificación es que la regla en la Constitución determina que el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo (art. 99° parr.. 3° primera parte) .

En tercer lugar, el silencio de la Comisión en el plazo constitucional (10 días) para dictaminar indica su rechazo. No obstante, vencido el mismo ambas Cámaras deberán tratar el decreto simultáneamente en la primera sesión siguiente al vencimiento del término, debiendo incluirla en el Orden del Día del plan de labor parlamentario como primer punto a considerar por el cuerpo.

Si una de las Cámaras rechazase el decreto, o no se expide en la sesión que corresponde, frente al silencio de una de ellas, el decreto de necesidad y urgencia pierde validez desde el día de su publicación, sin perjuicio de los derechos adquiridos a su amparo (serán alrededor de 20 o 30 días desde que se sanciona el decreto).

Las dos Cámaras deben ratificar el decreto para que este continúe con vida.

En cuarto lugar, no es menester aplicar el procedimiento ordinario de formación y sanción de leyes ya que las Cámaras solo ratifican si lo hacen ambas expresamente. Además al no poder 'incorporarse modificaciones o adiciones al texto enviado por el Ejecutivo no hay necesidad de implementar dicho trámite sino simplemente con una sanción legislativa - la que puede tener forma de resolución- podría derogarse o aprobarse el decreto. La razón de ello es que entendemos que el Poder Legislativo es el órgano por excelencia de un sistema republicano y democrático de gobierno.

Para el caso de querer modificar, adicionar o corregir su letra, deberá el Congreso sancionar una ley al respecto.

En estos cuatro puntos escuetamente se han esbozados los lineamientos principales que deberían orientar en la solución legislativa al interrogante planteado y que se encuentra pendiente en el Congreso nacional.

Notas:

*Públicado en la Revista del Colegio de Abogados Nº 58, Tomo II, págs. 91/105.

⁽¹⁾ Abogada integrante de la cátedra de "Elementos de Derecho Constitucional" de la UBA, del Dr. Alberto A. Spota. Asesora en la Comisión de Asuntos Constitucionales del Honorable de la Nación.
⁽²⁾ Dr. García Lema, miembro informante del dictamen de mayoría del Núcleo de Coincidencias Básicas, pag. 2217 del Diario de Sesiones de la Convención Constituyente.
⁽³⁾ Cámara de Diputados de la Nación, sesiones ordinarias de 1996, OD N°. 616.
⁽⁴⁾ Propuesta extraída del Proyecto de ley del Diputado Gomez Diez, art. 101. OD N° 616, pag. 2727.