Claves del futuro sistema de Transporte Aéreo Internacional
Universidad Complutense - Madrid
(28-29 Junio 2017)
Dra. Ángela Marina Donato
I. Consideraciones preliminares [arriba]
Me parece oportuno desplazarme del campo de las realidades concretas a la exploración de los más inciertos caminos del futuro del sistema de la aviación civil, tratando de destacar respuestas para una cuestión clave:
¿Qué destino tendrá el sistema de aviación civil internacional frente al inevitable impacto de una significativa tasa de crecimiento del tráfico aéreo, con variados y conflictivos asuntos de diversa gama, que van, de un reacomodamiento a nuevas tecnologías, a un ajuste sustancial para responder a las exigencias de protección ambiental, a la preservación de la seguridad operacional, muchas veces comprometida por incidentes que, en apariencia son inofensivos, pero que terminan dañándola y a la tutela del valor comparativo del modo aéreo, que es la celeridad, además de considerar el posicionamiento en el mercado mundial, frente a lo que pareciera ser el fin de la globalización?
Pero es oportuno retener que, en un mundo cambiante y aún con la presencia de nuevos factores que inciden en la convivencia humana, como es la reconfiguración de los espacios geo-políticos y geo-económicos globales, el transporte aéreo, ya sea interno o internacional, seguirá siendo un modo de desarrollo socio-económico-financiero, político, para el beneficio de todos los pueblos. Para que alcance el objetivo, el sistema éste, deberá asentarse en determinados principios que desde siempre, seguirán siendo los que rigen vertebralmente el mismo y que son:
Seguridad en las dos acepciones, la operacional (Safety) como la seguridad de la aviación civil contra actos de interferencia ilícita (Security), la eficacia y eficiencia del sistema, así como su debida sustentabilidad.
Esta, y no otra, es la razón de ser de la Organización de Aviación Civil Internacional-OACI, creada en el Convenio de Aviación Civil Internacional suscripto en Chicago de 1944, puesta en marcha en marzo de 1947.
Actualmente, la organización internacional cuenta con 191 Estados Contratantes del Convenio de Chicago y trabaja en forma interactiva con organizaciones de la industria y aviación para elaborar normas y métodos recomendados (SARPs-en inglés Standards and Recommended Practices) que los Estados toman como orientación en la elaboración de sus reglamentos nacionales.
Al presente existen más de 10.000 Normas y Métodos Recomendados (SARPs) contenidos en los 19 Anexos al Convenio de Chicago de 1944 los que permiten que 100.000 vuelos diarios se desarrollen en forma segura y eficazmente.
Para mensurar la magnitud del desarrollo del sistema, nada mejor que tener en cuenta que para este año 2017, se calcula que el número de pasajeros será de 3.910 millones de personas, vale decir según las estimaciones de la IATA unos 930 millones más de pasajeros que en el año 2012, incremento que, incuestionablemente, presenta sus secuelas en materia de contribución al cambio climático en razón de las emisiones de CO2 (Sustentabilidad) y lo mismo podemos sostener en cuanto al fenómeno de la congestión aérea, de la Seguridad Operacional (Safety), la posibilidad mayor de comisión de incidentes e ilícitos (Security), y la repercusión negativa, en las ventajas comparativas del modo aéreo (Eficacia).
Basándome en las proyecciones de la IATA, se espera que el número de pasajeros en el año 2034 alcance los 7.300 millones de pasajeros, con una tasa de crecimiento promedio anual de 4,6% y un 4,4 % de tráfico de mercancías en expansión.
La evolución experimentada por el transporte aéreo fue bien significativa desde fines de la década de los años 20, signada por vuelos de aventura, de tipo experimental, como el caso del Plus Ultra en Europa y el Espíritu de San Luis en los EEUU y el 14 bis en Brasil, luego con el primer vuelo comercial de tan solo 40 km, todos ellos han sido hitos históricos de lo que hoy constituye el sistema de aviación civil internacional.
No es un tema menor la contribución del sistema en la economía mundial. Son aproximadamente 58,1 millones de empleos que genera a nivel mundial, y contribuye con 2.4 trillones de dólares a la economía global, lo que representa un 3,4 % del PIB mundial.
En este punto es oportuno que recuerde que la OACI está trabajando para garantizar que “Ningún país se quede atrás” con relación a los innegables beneficios que acabo de recordar.
En este escenario a futuro será un común denominador el mayor compromiso del transporte aéreo con la cuestión ambiental, con menor contaminación, reducción de costos, ahorro de energía limitada, mayor capacidad, velocidad y seguridad, y por supuesto con alto nivel técnico, a lo que deberá añadirse, la decidida acción de todos los protagonistas, especialmente de las autoridades competentes, para garantizar un sistema seguro, ordenado, eficiente y sustentable.
¿Cuáles serán las claves para enfrentar el futuro del transporte aéreo, toda vez que será necesario operar transformaciones en todos los aspectos de la aviación?
El repertorio de innovaciones abarcará un amplio espectro, desde nuevos diseños de aeronaves, de aeropuertos, gestión del tránsito aéreo, con el compromiso como señalé, de reducir el consumo de combustible y consecuentemente, las emisiones de dióxido de carbono (CO2), para atenuar los efectos negativos en el ambiente, sin perjuicio de garantizar el fluido ingreso y egreso de pasajeros, carga, con los debidos controles de seguridad, simplificación de procedimientos y articulación de medidas preventivas y punitivas para evitar el incremento de los pasajeros indisciplinados y la comisión de ilícitos a bordo, entre otros hechos.
El intento de responder a la antedicha pregunta, será el objeto de nuestra presentación.
II. Protección ambiental [arriba]
Cuando el hombre llegó a dominar el fuego no tuvo en cuenta que por sí mismo, atentaba por primera vez, la integridad del medio ambiente.
Al pasar de los años, el industrialismo, la concentración en determinadas zonas de actividades antropogénicas, ha llevado al alto riesgo en el que se encuentra el planeta, merced al impacto en el cambio climático. La aviación no es una excepción.
Bien sabido es que los motores de las aeronaves producen emisiones, resultado del empleo de combustible fósil, aunque es dable reconocer que, la proporción de emisiones de dióxido de carbono tiene lugar en las altas capas atmosféricas y no llega a representar la entidad de emisiones generadas por la actividad de otros sectores.
Sin embargo, tal tipo de emisiones han provocado la preocupación en lo concerniente al impacto en la calidad de aire local y a nivel terrestre, así como el cambio climático.
La Organización de Aviación Civil Internacional -OACI- publicó en 1999 un Informe Especial sobre la contribución de la aviación en el cambio climático, elaborado por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC en inglés), en colaboración con el Panel de Evaluación Científica del Protocolo de Montreal sobre Sustancias que interfieren en la Capa de Ozono, de cuyas resultas se reconoció los efectos de determinados tipos de emisiones de aeronaves sobre el cambio climático, las que en ese entonces contribuían alrededor de 3,5%, en el total de volumen radioactivo.
Al presente, es sabido que merced a los esfuerzos realizados en forma conjunta por la OACI, IATA y los mismos transportistas, las aeronaves son un 90% menos ruidosas y un 7% más eficientes de lo que eran en la década de los 60.
Pero estudios realizados a nivel de expertos de la Organización de las Naciones Unidas -ONU- dan como cierto el porcentaje de un poco más del 2% de las emisiones de los gases de efecto invernadero en la atmósfera, es decir unos 697 millones de toneladas anuales y se calcula que el monto de CO2 de la aviación se incrementará alrededor de 3,4% por año, siendo que en el término medio, el rol del mejoramiento en el empleo eficiente de combustible, podría contribuir a mitigar el impacto. Sin embargo, se estima que tales esfuerzos no resultarán suficientes para alcanzar la meta de libre de CO2.
Este tema que reconoce ya larga data, ha sido objeto de preocupación, desde que tuvo lugar el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, UNFCCC y mucho antes en el año 1972 en la Reunión de Copenhague.
Recordaré que en el Protocolo de Kioto de 1997, el compromiso de limitar o reducir el efecto de los GEI (Gases de Efecto Invernadero), se aplica a los países pertenecientes al Anexo 1 (vale decir los países industrializados), siendo sorprendente que la aviación resultó excluida de dicha meta. Sin embargo, en virtud de lo contemplado en el Artículo 2, párrafo 2 del mencionado Protocolo, los Estados asumen la responsabilidad de limitar o reducir las emisiones de GEI, y se indica expresamente que tanto la OACI, en aviación, y la OMI, en el sistema marítimo, son las organizaciones encargadas de canalizar y realizar investigaciones en los respectivos sectores.
Dicho Protocolo entró en vigencia el 16 de febrero de 2005.
Recordaré que en setiembre/octubre del año pasado, durante la 39 Asamblea General de la OACI se alcanzó un acuerdo histórico sobre una Medida Global de Mercado (GMBM) para la aviación civil internacional.
Dicho esquema CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) que es de compensación y reducción del CO2 para la aviación, cuenta con el apoyo voluntario de 66 Estados que representan más del 86% del tráfico aéreo internacional, los que se comprometieron en la participación en la fase piloto más temprana en el año 2021.
Es oportuno recordar que las metas medioambientales para la aviación civil están basadas en cuatro ingredientes que son: las mejoras tecnológicas con aeronaves más eficientes, la optimización de las medidas operación tales como aterrizajes y despegues, las MBM que son las medidas basadas en mercados y el uso de biocombustibles.
Es bien sabido que las medidas basadas en el mercado -MBM- son instrumentos económicos de regulación, mediante un mercado de emisiones o medidas de compensación. Esta herramienta escogida por la OACI servirá para alcanzar la meta de crecimiento de carbono cero a partir del año 2020.
Pero es dable remarcar que tan solo se contempla la emisión de dióxido de carbono -CO2-, y se usa como línea base, el crecimiento de los últimos tres años, incluyendo todos los vuelos internacionales y compensaciones por emisiones por parte individual y colectiva.
Este esquema podría ser obligatorio a partir del año 2020, o cuando concluya el período voluntario experimental que fija en el año 2021 el límite, se destaca que esta metodología prevé ajustes para las empresas aéreas de rápido crecimiento y para aquellos que adopten tecnología que reduzca emisiones.
Algo importante a tomar en debida consideración es no permitir la utilización del sector aéreo para compensar emisiones de otras actividades.
III. Combustible de alternativa [arriba]
El reconocimiento de los combustibles alternativos es uno de los elementos de la canasta de medidas propuestas por la OACI para atenuar el impacto negativo de las emisiones de dióxido de carbono, provenientes de la combustión del petróleo. Al respecto hay que recordar que todavía el transporte aéreo depende en un 96% para cubrir sus necesidades de energía.
En la limitación o reducción de los Gases de Efecto Invernadero (GEI) ya fue objeto de consideración en la 37 Asamblea Ordinaria de la OACI, oportunidad en que los Estados Contratantes, adoptaron el objetivo de equilibrar el nivel de las emisiones para el 2020.
Para alcanzar tal meta se llevaron a cabo una serie de medidas tales como la mejora tecnológica y operacional en la gestión de tránsito aéreo, para reducir el consumo de combustible fósil y, por ende, lograr la reducción de las emisiones de dióxido de carbono (CO2).
En este importante asunto ocupó un rol significativo el Comité de Aviación y Protección Ambiental -CAEP- con la elaboración de nuevas especificaciones técnicas y operacionales en el Anexo 16 al Convenio de Chicago, así como otros grupos de trabajo creados con el propósito de asistir a la Secretaría de la organización internacional.
Sin embargo, pese a todos los esfuerzos encaminados a la obtención de mayor eficiencia en los vuelos y consumo de combustible tradicional, por el incesante incremento del tráfico aéreo mundial y las previsiones a futuro, estas medidas resultan ser insuficientes, de ahí que requieran ser complementadas con otras de naturaleza comercial, como el comercio de los derechos de emisión de carbono MBM que acabo de desarrollar escuetamente.
Retomando el tema de los biocombustibles, es sabido que pueden sustituir al combustible fósil de forma directa, vale decir que, no sería necesario operar cambios en las aeronaves para su empleo, debido a que tienen la virtualidad de ser combinados con los combustibles fósiles.
No obstante, las críticas sobre las desventajas de los biocombustibles, está comprobado que éstos poseen beneficios económicos, porque reducen la dependencia del transporte aéreo del petróleo, también energéticos, porque la bioturbosina, tiene un contenido energético mayor, además de orden ambiental, porque pueden reducir hasta un 80% las emisiones y finalmente sociales, porque provienen de cultivos que generan empleo y campos productivos.
Sin embargo es dable reconocer que al presente resulta costosa su producción que está entre 6 y 9 veces el valor del petróleo.
Asimismo habrá que considerar que existen variados problemas en torno a la puesta en marcha de su empleo, entre los cuales, figuran la producción insuficiente de materia prima, la ausencia de infraestructura para refinación y un marco legal y financiamiento para desarrollar los biocombustibles.
Además, en el proceso de su producción se requiere, en toda la cadena, mantener a ultranza los recaudos ambientales. De ahí que, resulta necesaria la certificación, que obligan tanto al campesino en el sector primario, como al refinador, a observar los requisitos y así, evitar una producción vulnerable desde el punto de vista ambiental.
A pesar de lo antedicho, es sorprendente la información de la OACI sobre el uso del biocombustible. En efecto, al presente, existen 5 productores de biocombustible certificados para su producción, 3 aeropuertos que distribuyen estos combustibles alternativos a los vuelos regulares y 2.500 vuelos comerciales que están operando con los combustibles de alternativa (United Airlines, KLM en sus vuelos saliendo de Los Ángeles, Lufthansa, SAS y KLM/KLC partiendo de Oslo, son un claro ejemplo de ello).
En el objetivo de reducir a cero las huellas del CO2, la OACI ha venido desarrollando una incesante y productiva labor a través de sus órganos internos, como ser grupos de trabajo, reuniones de capacitación e intercambio de información y la 39 Asamblea Ordinaria, que ha sido la última celebrada en el otoño del 2016, Resolución A39-3 adoptó CORSIA.
Tratándose estos MBM, una suerte de “commodity” en el mercado, se regirían por la ley de la oferta y demanda de unidades de emisiones compradas o vendidas por operadores de aeronaves para compensar emisiones bajo el esquema CORSIA.
IV. Nuevas aeronaves y otros temas [arriba]
El rubro de combustibles de alternativa va de la mano del diseño de las aeronaves, con la consecuencia de reducción de los costos de explotación entre los cuales el combustible representa un componente importante.
Ya es una realidad, la fabricación de productos nuevos por parte de la Boeing Commercial Airplanes, como el 737 MAX, el 777X y el 787-10, incorporando nueva tecnología aviónica.
Los últimos diseños de la Boeing y Airbus, ejemplo de los cuales son el Dreamliner y el A350, ponen en evidencia, el uso de materiales con estructuras de fibra de carbono, lo que los torna más livianos y por ende, de menor consumo de combustible.
Existe por otra parte, el proyecto de Airbus sobre el avión conceptual, utilizando nuevos materiales compuestos que, al mismo tiempo que presentan fortaleza, son livianos.
Aunque parece de ciencia ficción, se ha contemplado que la temperatura de los cuerpos de los pasajeros, pueda ser utilizado como energía para los aparatos de la cabina, comportándose como células energéticas.
La puesta en ejecución de estos nuevos modelos demandará posiblemente unos diez o más años, mientras tanto habrá que ocuparse de lo que se conoce como combustibles alternativos.
Otro gran tema a considerar es la congestión, tanto del espacio aéreo como de las facilidades en tierra.
Superar congestiones que se producen inevitablemente a nivel de espacio aéreo que dependerá del mejoramiento de la gestión del tránsito aéreo, es otra de las claves que puedo citar para enfrentar el futuro del transporte aéreo.
La gestión del tránsito aéreo también habrá que tenerlo en cuenta, las limitaciones del actual sistema producen problemas a los explotadores y a los usuarios, factores climáticos adversos, cenizas volcánicas y hasta huelgas, cada día más frecuentes en los servicios públicos, como el caso de los controladores, provocan más de una negativa consecuencia en el buen desenvolvimiento del sistema de transporte aéreo.
Claro está que, en ciertas regiones del mundo como ser Europa, ya cuentan con un sistema como es SESAR o Clean Sky que en cierta forma atenía estos negativos impactos, con el concepto de red integrada de seguimiento, CNS ATM, de aprovechamiento de la constelación satelital que entre otras ventajas, presenta la realización de vuelos más directos con la reducción del consumo de combustible y el consiguiente menor impacto ambiental.
Será de gran utilidad la puesta en marcha del concepto de cielo único pero con alcances mundiales, lo que permite la interoperabilidad y la armonización de los sistemas.
Ya es de aceptación el sistema de transporte aéreo de próxima generación como el NextGen, Estados Unidos ha implantado una asociación público-privada que facilitará la implantación de este sistema.
Los procedimientos y mecanismos para que ese volumen de tráfico que se espera en los años venideros, también deberán responder a estos retos y desafíos, configurando facilidades, en consonancia con seguridades que tornen más expeditivo el flujo del tráfico aéreo.
Qué no decir la transformación que se va a operar a nivel de la infraestructura para adaptarse a los nuevos tiempos, en los cuales qué duda cabe, el notable incremento de pasajeros y también de mercancías, lo que obligará a replantear las actuales concepciones de diseño y operación de aeropuertos y otras instalaciones afines.
Paralelamente, será necesario dar un giro copernicano al actual concepto de aeropuertos, ya existe un nuevo concepto el de aerotrópolis, desarrollado por John Kasarda (Universidad de Carolina del Norte), el que gira en torno de una ciudad planificada en función de su aeródromo.
Es decir que el urbanismo de la ciudad será en función del aeropuerto, pensando en complejos de oficinas, centros de convenciones y fábricas, pero fundamentalmente en un enfoque logístico, para responder adecuadamente el incremento del tráfico aéreo, tanto de pasajeros como de mercancías, paradigma de ello, lo representa hoy día Dubai, con real H24 de funcionamiento.
Asimismo, será de gran contribución la puesta en marcha a nivel universal de los sistemas tecnológicos, aplicados tanto a la facilitación del flujo de pasajeros y carga, como a las medidas de prevención de la seguridad de la aviación. Buen ejemplo de ello es el control biométrico que permite la identificación de las personas con el reconocimiento del iris.
Otra herramienta, de significado valor, es el programa de información anticipada de los datos personales de los pasajeros, hoy implementado en muchos países (API), que permite calificar de antemano, aquellos pasajeros de mayor vulnerabilidad en materia de seguridad.
Una contribución digna de ser resaltada es la operación conjunta entre la OACI y la OMS -Organización Mundial de la Salud- en la erradicación de pandemias como los virus de Ebola y Zika, como lo fue en su momento la campaña sobre gripe aviaria y, a futuro, con eventuales pandemias que podrían desarrollarse con el incremento sustancial del tráfico aéreo.
De lo que se trata es afianzar el delicado equilibrio que debe mediar entre las medidas, procedimientos de Facilitación, con las correspondientes a la Seguridad, con la apropiada aplicación de los SARPs contenidos en dos importantes Anexos al Convenio, el 9 FAL y 17 Security.
El respaldo jurídico de estos dos importantes anexos provienen del Convenio de Chicago de 1944, en muchas de sus normas refieren a la simplificación de formalidades (Articulo 22) como el de preservar la integridad del sistema de aviación contra actos contrarios a los objetivos del citado convenio (Articulo 4).
En este sentido resulta y a futuro será más que necesaria la ejecución de procedimientos como lo representa la aplicación universal de los documentos de lectura mecánica, tanto Pasaporte como Visa, también la información anticipada de los datos del pasajero API Advance Passenger Information como ya indiqué, el aprovechamiento de los medios cibernéticos que permiten eliminar en el transporte de mercancías (e-commerce), todo recaudo de presentación manual de los documentos necesarios y reemplazo por medios electrónicos, o la obligación de consulta previa con las autoridades competentes antes de operar toda modificación o planificación de infraestructura, el despacho expedito de pasajeros, medidas de salud pública, tratamiento especial para personas con movilidad reducida, pasajeros indisciplinados.
Como ya anticipé, esos procedimientos van de la mano con los vinculados con las medidas de prevención en materia de seguridad de la aviación civil, asunto abarcado en el Anexo 17 al Convenio de Chicago.
La interacción entre los dos temas, se refleja en la fusión de unidades de trabajo de la OACI entre AVSEC y FAL, que han logrado el mejoramiento de la seguridad, sin desmedro de la facilitación.
V. Los “Drones” y otros recursos [arriba]
Un capítulo aparte lo constituye el tema de los RPAs (Remoted Piloted Aircraft System (Drones), vale decir los sistemas de aeronaves pilotadas a distancia, cuya naturaleza jurídica, algunos discuten por no considerarlas aeronaves propiamente dichas. De ahí que, a futuro será necesario contar con un nuevo Anexo al Convenio de Chicago, en el que se declare inequívocamente que los RPAs son aeronaves, para despejar toda duda en un tema que día a día cobra mayor entidad y contiene la potencialidad de variadas facetas que, será necesario que cuenten con un adecuado marco jurídico internacional, para no desalentar la actividad cumplida con estos sistemas.
La OACI ya publicó algunos documentos técnicos sobre los que corrientemente se denominan “drones” y en algunos países, como la Argentina, siguiendo las orientaciones de la organización internacional, han dado un primer paso en su reglamentación, para evitar conflicto operativo con las aeronaves en el espacio aéreo.
Los documentos técnicos de la OACI son la Circular 328/2011 y el Documento 10019.
Además, en los Anexos al Convenio de Chicago de 1944, el que lleva el numeral 2 sobre Reglas del Aire, el 7 sobre Nacionalidad de las aeronaves y el 13 sobre incidentes y accidentes, respectivamente, se tratan temas relacionados con las operaciones de los RPAs, a saber, reglas de navegación aérea, la nacionalidad y marcas de matrícula de las aeronaves y las investigaciones de accidentes e incidentes de aviación.
Sin embargo, quedan sin cubrir aspectos importantes del marco jurídico internacional, como ser la certificación de los equipos, el otorgamiento de licencias de pilotos, las operaciones de aeronave y cuestiones relacionadas con la seguridad operacional, todos los cuales será necesario regular de un modo apropiado.
Debe reconocerse que existe esta asignatura pendiente a fin de resolver a futuro ,en donde incuestionablemente se requerirá una clara orientación en torno por ejemplo, en las operaciones de estos nuevos sistemas en las fronteras y cambios en la posesión y o control de RPA durante un vuelo internacional, no obstante haber expresado oportunamente la OACI que el régimen en su estado actual es adecuado para la tecnología de los RPA.
En cuanto a la prevención de los ilícitos de mayor gravedad, se tornará indispensable la ratificación, adhesión de los convenios aéreos de derecho penal, especialmente los últimos adoptados a nivel de la OACI, como el Convenio y Protocolo de Pekin de 2010, con la tipificación de las nuevas figuras tales como la interferencia cibernética, la utilización de misiles tierra aire (manpads), el empleo de sustancias explosivas y químicas para la comisión de delitos aeronáuticos, pero además de ello, lograr la pronta vigencia del Protocolo de Montreal de 2014 que, entre otros elementos, institucionaliza la presencia a bordo de agentes de seguridad para prevenir tales delitos.
Ocupa al presente un interés particular la situación de los llamados pasajeros indisciplinados (unruly and disrrupted passengers) por el número creciente de incidentes a bordo, los que tienen implicancias sobre el tema de alta entidad, como es la seguridad operacional (Safety).
Recordaré que si bien ha sido enmendado un viejo Convenio el de Tokio de 1963 que trata de los delitos y ciertos otros actos cometidos a bordo de una aeronave, en Montreal en 2014, mediante un Protocolo que aún no entró en vigencia, este último instrumento dejó a la intemperie, el tratamiento de la jurisdicción obligatoria ensanchada, solo para los delitos y no las faltas como las que incurren dicho tipo de pasajeros.
De ahí que en el seno de un grupo de estudio de la secretaría de la OACI está siendo revisada la Circular 288 que contiene orientación sobre la prevención de tales inconductas, para actualizarla y alinearla al nuevo protocolo de Montreal de 2014.
VI. Reglas de la nueva competencia [arriba]
En lo que respecta a las reglas de la nueva competencia aerocomercial, la OACI desde las últimas conferencias mundiales sobre transporte aéreo, ha puesto de manifiesto que el acceso irrestricto al mercado aéreo, se deberá producir en forma gradual y progresiva, respetando los intereses y las preocupaciones nacionales, pero avanzando hacia un espacio común.
En esta área, habrá que tomar en debida consideración que el enfoque de las políticas nacionales debe responder a la visión integral del aporte del transporte aéreo al crecimiento económico y el impacto social y ambiental, e indefectiblemente, deben estas políticas contener una estrategia en cuanto al financiamiento de la infraestructura.
Vale decir que, para un desenvolvimiento eficiente y eficaz del sistema, se requiere por parte de los Estados crear condiciones favorables que hagan posible la conectividad como valor fundamental del transporte aéreo con normas, reglamentaciones que optimicen aquella, contemplando además, un programa tributario que no penalice las operaciones aéreas, estatuyendo por otra parte, la posibilidad de inversiones extranjeras en las líneas aéreas, adoptando un concepto más flexible en cuanto a la propiedad sustancial y control efectivo de las empresas aéreas, para lo cual resultará necesario incorporar la última versión sobre nacionalidad de las empresas, articulada por la OACI, la que pone el acento en determinados elementos esenciales, para evitar las conocidas como “banderas de complacencia”.
Por tanto, se exigirá para tales fines, que la oficina principal se radique en el Estado designante, el que deberá tener y ejercer control de reglamentación efectiva de las líneas aéreas, además requerir que cumpla con las normas de seguridad y con las normas del Estado que recibe la designación, a lo que deberá añadirse, que se arrimen pruebas sobre la ubicación de la oficina principal y sobre el control efectivo de la reglamentación (5ta Conferencia Mundial de Transporte Aéreo AT/2003).
En suma, deberán a su respecto, concurrir ciertos elementos, como realismo, en cuanto al nexo concreto entre línea aérea y Estado, sinceridad, ese nexo no debe ser de pura forma y solo servir para cometer fraude, a todo ello el nexo debe ser previsible, simple y estable que no ofrezca dudas a los asociados y menos a terceros.
Como el escenario a futuro será de abierta competencia, en la que deberemos considerar la participación de las llamadas low cost, resultará necesaria la intervención del Estado, en la medida que se tipifique una lesión al principio de “sana competencia” así como la aplicación de las correspondientes normas reglamentarias para la prevención y sanción de posiciones abusivas y de precios predatorios.
La preocupación por una adecuada legislación de competencia comercial debe ser prioritariamente uniforme, para evitar situaciones de inseguridad jurídica ante los nuevos desafíos de competencia abierta.
Es oportuno detenernos en los alcances de los llamados LCC -Low Cost Carriers-. Estos operadores se configuran como un modelo que no puede equipararse a los servicios no regulares de transporte de pasajeros, con servicios punto a punto, centrados sobre rutas de corto recorrido, alta frecuencia, estructura de tarifas simple pero con alternativas adicionales, clase única de alta densidad, con servicios mínimos o sin servicios, con flexibilidad en cuanto a la dotación de personal, gastos generales mínimos y un empleo intensivo del comercio electrónico para el mercadeo y distribución.
Generalmente no consideran el transporte de carga de mercancías y operan en aeropuertos secundarios que son más económicos en las tasas.
El crecimiento de este fenómeno lo reflejan el porcentaje de participación en el tráfico, así por ejemplo, en los últimos años, en Europa el 41% de los asientos disponibles fueron ofrecidos por las LCC, LATAM (Latino América y el Caribe) un 35%, seguida por América del Norte, de un 32%, Asia y el Pacífico en un 23% y Oriente Medio con un 20%.
En el orden de ideas de destacar las necesarias claves para enfrentar el futuro del sistema de aviación civil, habrá que tener en debida cuenta, la importancia de contar con la modernización de las legislaciones nacionales, en consonancia con los criterios y principios de la OACI, siendo que la mayoría de los códigos aeronáuticos o bien las leyes orgánicas sobre aviación civil, salvo ciertas excepciones en la Región LATAM, datan de más de tres décadas, con el consiguiente rezago en la solución de problemas surgidos en los últimos años.
Va con ello el requerimiento de profesionalidad en todos los cuadros de la aviación civil, para lo cual será más que conveniente cursos de capacitación y de alta especialización en la aviación civil.
Es importante que se tenga en consideración los nuevos escenarios que se configuran con dos fenómenos: el Brexit por una parte y por la otra la nueva posición estadounidense a partir del cambio presidencial con especial referencia a la política migratoria y con perfil proteccionista del nuevo gobierno que provoca inevitablemente fuerte impacto en el sector tan sensible a los cambios políticos, económicos.
Son más que preocupantes los efectos que en materia aerocomercial entraña el pronunciamiento del Reino Unido, el Brexit, respecto a una serie de elementos que constituyen los que estructuran el buen funcionamiento del sistema de transporte aéreo.
Como es sabido, Reino Unido está gestionando institucionalmente, la salida de la Unión Europea, y uno de los campos en los cuales esta partida trae sus consecuencias, es en la situación frente al Acuerdo Trasatlántico suscripto en el año 2007 entre USA y la Comisión Europea, posteriormente enmendado en el año 2010, mediante un protocolo adicional, sobre cuya naturaleza se discute si es bilateral o plurilateral.
Tengo para mí que sin ninguna duda es de carácter bilateral, si consideramos lo prescripto por el Artículo 1 párrafo 6, en el que se alude al término Parte, lo que significa por una parte los EE.UU. y por la otra UE habiendo actuado la Comisión en representación de los 28 Estados Europeos, tal como indica al comienzo del antedicho acuerdo.
Este acuerdo tiene vigencia provisional (Artículo 25), falta que lo ratifique Alemania, pero la salida del Reino Unido implica que se renegocie su situación frente a los EE.UU., o bien acordando un nuevo acuerdo en el que se contemplen los componentes todos del sistema de transporte aéreo (derechos de tráfico, autorizaciones, precios, competencia) o se aplique las provisiones propias del Acuerdo Trasatlántico que prevé el acceso de terceros Estados (Artículo 18 párrafo 5), en semejante tratamiento dispensado por la Comunidad Europea a Noruega y también a Islandia desde 2011.
Hay de por medio una serie de pérdida de importantes ventajas que desde la salida de RU, podrían darse como la condición antimonopólica de las líneas aéreas británicas, tanto como las empresas estadounidenses, el caso de Delta y Virgin Atlantic.
Considerando al Reino Unido como uno de los puntos nodales del tráfico aéreo mundial, la preocupación del Brexit y sus efectos en la aviación ha sido objeto de análisis por parte de la Asociación Internacional de Transporte Aéreo -IATA-, sobre la base de dos vectores, la actividad económica y el tipo de cambio.
En dicho análisis se destaca un descenso importante en cuanto al tráfico aéreo de pasajeros entre 3 al 5% hasta el año 2020 y por ende, una reducción del crecimiento entre un 1 y un 1,5% a corto plazo.
Se estima que el otro rubro afectado será el de carga a largo plazo.
Todo este remezón se comporta como una incógnita aún por develar, particularmente en cuanto a la posición del Reino Unido ante el Área Común de Aviación Europea, tanto como en el programa de Cielo Único Europeo.
Se deberá tener en debida consideración que la contribución del Reino Unido al presupuesto de la EU ronda alrededor de los 8.500 millones y 9.500 millones de Eu al año, de reducirse esta contribución, lo más factible es que la UE tenga que reajustar las contribuciones de los países miembros.
¿Cuáles serían los impactos en la región LATAM de todos estos hechos a darse en el futuro?
En la región citada todavía perduran no solo las asimetrías en todos los aspectos, principalmente en la visión que sobre política de transporte aéreo tiene cada Estado miembro de América Latina y el Caribe.
Por ejemplo en torno al acceso al mercado aéreo, la asimetría se evidencia en las diferentes visiones o de apertura irrestricta o de regulación, así Chile, Paraguay y Uruguay desde hace tiempo cuenta con una posición abierta, intermedia como los casos de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Surinam y Guyana y otros países, con una política más bien restrictiva como el de la Argentina y Venezuela.
El Acuerdo Multilateral de Cielos Abiertos de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil -CLAC- tan solo ha sido firmado por nueve países de los 22 en total (Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Honduras, Uruguay, República Dominicana, Panamá, Paraguay).
En el terreno del transporte aéreo persisten muchas deficiencias que van de una modesta infraestructura de transporte, un desaprovechamiento de las ventajas comparativas del modo aéreo, la aplicación reducida de nuevas tecnologías, el impacto de factores exógenos negativos y la frágil situación de seguridad y de facilitación.
Si tomamos en consideración la tasa de crecimiento del tráfico aéreo en la región, los datos son alentadores y al mismo tiempo preocupantes por lo que acabo de señalar.
En LATAM la demanda de transporte aéreo creció significativamente, destacándose en este sentido América Central, con un mayor incremento del 21,64% en el período 1992-2014.
Los gobiernos tendrán que tomar en debida consideración esta constelación de factores, asegurando además de la eficiencia del sistema, como tengo dicho, la seguridad y la sustentabilidad del mismo, comprometiendo a todos los protagonistas como ser usuarios, líneas aéreas, gobierno, aeropuertos, todos los cuales deben complementarse en una relación proactiva e interdependiente.
Una vez más reitero que en la formulación de políticas aéreas, deberán ingresar como esenciales componentes del sistema, entre otros, lo referente a seguridad en sus dos acepciones, el acceso a mercados, el concepto actualizado de propiedad y control de líneas aéreas, para facilitar inversiones que hagan posible la renovación tecnológica, competencia sana o leal, salvaguardas, aplicación razonable de impuestos y otros gravámenes, buen relacionamiento entre los aspectos económicos de los servicios aeroportuarios y los propios de la navegación aéreas, la protección al usuario de los servicios todos, la interrelación con otros modos de transporte.
Pero tiene un valor incuestionable reforzar el profesionalismo en todos los cuadros de la aviación civil, siendo éste un tema de alto interés y reto, ya que las deficiencias actuales están demostrando la necesidad de 160.000 nuevos pilotos, 360.000 personal de mantenimiento y 40.000 controladores de tránsito aéreo para el año 2030.
En este sentido, corresponde recordar que la OACI cuenta con un Programa Nueva Generación de Profesionales de la Aviación (INGAP) en colaboración con las entidades académicas y de la industria.
Conclusiones [arriba]
· El importante incremento del tráfico mundial implica un enorme reto para todos quienes participan del sistema de la aviación civil internacional, varias son las áreas en las cuales deberán ser activadas con los elementos apropiados para seguir manteniéndolo en condiciones seguras, eficaces, ordenadas y sustentables.
· Para alcanzar dichos objetivos deben necesariamente converger los esfuerzos mancomunados de gobierno, industria, con el empleo de nuevas tecnologías, procedimientos y capacitación.
· Un rol importante lo representa la modernización de los ordenamientos jurídicos aeronáuticos. Únicamente con un marco jurídico apropiado se proporcionarán las soluciones justas para los nuevos problemas.
· La sustentabilidad del sistema de transporte aéreo debe ser interpretada en función de preservación del medio ambiente y también en la racionalidad de costos que permitan una adecuada rentabilidad.
· Dentro de la canasta de medidas de mitigación de las emisiones de CO2 generadas por la aviación, las medidas basadas en el mercado MBM, con el sistema CORSIA, pareciera cubrir las insuficiencias para alcanzar la meta de una aviación libre de emisiones para el año 2020, estas medidas funcionan como estímulos para invertir en tecnologías limpias y procesos para reducir las emisiones.
· Los Estados deberán establecer las condiciones favorables para preservar las calidades de celeridad y conectividad del sistema de transporte aéreo, con debido aprovechamiento de las herramientas cibernéticas, simplificando innecesarios procedimientos, flexibilizando conceptos tradicionales en materia de acceso a mercado aéreo, reduciendo y en algunos casos eliminando las cargas tributarias, aplicando modernos sistemas documentarios que permitan un fluido y eficiente ingreso, tránsito y egreso de pasajeros, carga y correo.
· Tendrán la más alta prioridad los objetivos de preservación de la Seguridad en doble acepción, la operacional (Safety) y la de aviación contra los actos de interferencia ilícita (Security), con plena observancia por parte de los Estados Contratantes de la OACI, de los Anexos pertinentes así como de los últimos convenios aeronáuticos de derecho aeronáutico penal y normativa de orientación en ilícitos menores como los que representan las inconductas de pasajeros indisciplinados.
· Estos esfuerzos corresponderán realizar también en gran medida a la Región LATAM, para lo cual habrá que articular políticas de transporte aéreo que enfoquen desde la gestión aeroportuaria, los efectos de la aviación al medio ambiente, la competencia aerocomercial, la facilitación y seguridad
· Debo reconocer que en la antedicha región, los avances todavía son modestos, observándose entre otros factores, el uso insuficiente de la tecnología, la falta de facilitación de los procesos, el desaprovechamiento de las ventajas competitivas que tiene el transporte aéreo y la insuficiencia de la infraestructura aérea.
· No es una novedad que para hacer frente a estos nuevos retos, será necesario introducir los cambios sustanciales en torno a la infraestructura y al sistema de transporte aéreo, con la adopción de políticas públicas del Estado, que tengan visión de largo plazo y permanentes, frente a los inevitables vaivenes políticos y económicos.
· Este propósito se logrará únicamente, con un enfoque integrado de todos los componentes del sistema de aviación civil que contemple desde el mejoramiento de la infraestructura, la regulación apropiada de los servicios todos, la sustentabilidad del sector y la simplificación y facilitación en los procesos administrativos, incorporando las nuevas tecnologías en todo terreno.
Por último, para enfrentar los retos vinculados al sistema de aviación civil a futuro, será preciso actualizar y perfeccionar políticas y textos de orientación de la OACI, en cooperación con los Estados, organizaciones internacionales e industria.
Para cerrar, nada mejor que recordar las palabras de Antoine de Saint Exupery, apropiadas para el tema abordado: “NO SE TRATA SOLO DE PREVER EL FUTURO, SINO DE HACERLO POSIBLE”.
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