Reforma laboral
Anteproyecto de Ley de Prevención de Riesgos Laborales
Gastón Valente
Abogado CTA y Espacio Intersindical Salud Trabajo y Participación de los Trabajadores.
La convocatoria para la elaboración del Anteproyecto de Prevención de Riesgos Laborales [arriba]
El Poder Ejecutivo Nacional impulsa un anteproyecto de ley de prevención de riesgos laborales. Esta iniciativa surge del art. 19 de la Ley N° 27.348 (B.O. 24/02/2017), que estableció que la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) deberá remitir al Comité Consultivo Permanente (CCP) y dentro del plazo de tres (3) meses contado a partir de la vigencia de la ley, un anteproyecto de ley de protección y prevención laboral destinado a garantizar que las condiciones y medio ambiente del trabajo resulten acordes con las mejores prácticas y la normativa internacional en la materia de su incumbencia, y que permita que esos principios generales sean ajustados en forma específica para cada actividad, a través de los convenios colectivos de trabajo.
La Resolución 264-E/2017 (B.O. 04/05/2017) del Ministerio de Trabajo de la Nación, convocó a la primer reunión del referido CCP el 24/05/2017, y partir de allí se sucedieron varias reuniones durante 10 meses, hasta concluir con la aprobación de un anteproyecto de ley de prevención de riesgos laborales, aprobado en fecha 15/03/2018, el que aún no se ha dado a conocer su texto oficialmente, y que estando previsto su ingreso al Congreso de la Nación, inexplicablemente se ha postergado, pasando ya un año y medio de la puesta en vigencia de la Ley N° 27.348, con lo cual tenemos un cuadro alarmante en condiciones laborales en nuestro país, con un ineficiente sistema de prevención de riesgos, y con trabajadores limitando su acceso a la justicia.
¿Es necesaria la reforma a la normativa de prevención de riesgos laborales?
Sí, claro que es necesaria. En primer lugar porque como dice Carlos Aníbal Rodríguez, es una deuda de la democracia, básicamente porque la legislación en prevención de riesgos laborales en Argentina, fue dictada en procesos dictatoriales, y no fue adecuada a la incorporación de los Derechos Humanos en nuestra Constitución Nacional a partir del año 1994; ni mucho menos se contempló su adecuación a los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) 155 y 187 ratificados en el año 2011 (mediante Leyes N° 26.693 y 26.694).
En nuestro país contamos con normas específicas de prevención, como el Decreto Ley de Higiene y Seguridad 19.587 de 1972 (Gobierno de facto), reglamentado por el Decreto Ley N° 351 de 1979 (Gobierno de facto). Sistema rediseñado a partir del dictado de la Ley de Riesgos del Trabajo N° 24.557 de 1995, con sus normas reglamentarias, como el Decreto 1.338 de 1996.
A esto debemos sumar un gran dispendio de Resoluciones de la SRT que hacen dificultoso el conocimiento de la normativa.
Los Derechos Humanos, deben servir de orientación y pauta interpretativa, conforme lo reconoce expresamente el art. 1º del Código Civil y Comercial. El anteproyecto de prevención llamativamente, no cita ni invoca las normas sobre derechos humanos que debiera guiar al legislador en esta tarea.
Coincidimos con Fracisco Iturraspe en (http://revistas oberania sanitaria.c om.ar/el-fetic hism o-de-la -ley/) cuando expresa que “Una nueva ley de protección y prevención laboral debe estar acorde a la normativa internacional, incluyendo una visión superadora del mero fetichismo legal y técnico e introduciendo de lleno la participación de los trabajadores como premisa esencial. Pero el anteproyecto presentado por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo –aún casi no expuesto a debate– está bastante alejado de tal enfoque”.
Los problemas de “prevención” o mejor dicho, de efectividad de los derechos económicos sociales y culturales, no tienen tanto que ver con su falta de reconocimiento en los textos legales, sino con otorgarles verdaderos instrumentos para “empoderar” a los sujetos afectados, que son los trabajadores. Y ése empoderamiento en los temas de salud y seguridad, sólo es posible a través de la participación de los trabajadores en el debate de las condiciones laborales a las que se encuentran sometidos.
Ya fracasaron los sistemas que hicieron eje en el “fetichismo de la ley” o en el “fetichismo de la técnica”. La ley y la técnica son importantes, pero mucho más efectivo es el modelo de participación obrera con comités mixtos y delegados de prevención democráticamente elegidos en los lugares de trabajo, y el fortalecimiento de la inspección del Estado.
Alguna vez se dijo que la democracia no puede detenerse en las puertas de las fábricas, que el trabajador no puede tener niveles de protección inferiores que el resto de los ciudadanos cuando se encuentra en su lugar de trabajo. Democratizar los lugares de trabajo, no significa desconocer los poderes de dirección patronales, en tanto ellos ya se encuentran limitados a las condiciones fijadas por la ley (funcionales), los estatutos profesionales, las convenciones colectivas de trabajo, y los consejos de empresa, en clara alusión a la participación obrera. Esto surge del art. 68 de la Ley de Contrato de Trabajo, desde su redacción original dada por Centeno.
En referencia a la Salud y Seguridad en el Trabajo, la OIT ha dictado una serie de convenios, el Convenio 155 sobre Seguridad y Salud de los Trabajadores de 1981, el Convenio 187 sobre el Marco Promocional para la Seguridad y Salud en el Trabajo, de 2006; y la Recomendación 164 de 1981. El anteproyecto si bien cita en su exposición de motivo y en su redacción parece seguir varios lineamientos de éstos Convenios, no tiene en cuenta esta última Recomendación, que resulta ser muy importante a los fines de la participación de los trabajadores como instrumento válido a los fines de la mejora de sus condiciones laborales.
No caben dudas de la necesaria reforma a la normativa interna en prevención, para adecuarla a la normativa constitucional, convencional y supra legal ratificada por Argentina.
El método del incentivo a la prevención ha fracasado [arriba]
La Ley N° 24.557 sobre Riesgos del Trabajo (LRT) entró en vigencia el 1° de julio de 1996. Dicha ley surgió de uno los compromisos asumidos en el “Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social” suscripto el 25 de julio de 1994 por representantes de los actores sociales, teniendo entre otros aspectos, el consenso alcanzado que se fundamentó en que “El sistema tendrá como uno de sus objetivos reducir el costo laboral de las empresas y la siniestralidad”. Es decir, que desde la génesis del sistema, el objetivo principal fue la reducción de los costos laborales. Objetivo económico y de mercado, más que sanitario y humanista.
Se decía que las ARTs propenderían a la prevención para abonar menores prestaciones, que los empleadores también lo harían para abonar alícuotas más bajas. Pero esto no fue así.
Con la puesta en marcha del sistema de partió de un diagnóstico catastrófico, que era que el 97 % de los empleadores y el 88,3 % de los trabajadores, no cumplían con las condiciones básicas de higiene y seguridad ni con la normativa (datos suministrados a julio de 1996 por la SRT; ver www.srt.g ob.ar/estad ísticas). Ahora bien, ¿cómo se bajan los niveles de incumplimientos normativos? La ley estableció el método del incentivo a la prevención, es decir otorgar beneficios a aquellos que cumplan.
Así, primero se legislaron los denominados “Planes de mejoramiento”. El cumplimiento de estos planes, que podía implicar inversiones significativas, traía aparejado el incentivo de pagar una baja alícuota y la garantía de no poder ser sancionado durante su ejecución (una verdadera moratoria). Esto fue un fracaso. Luego se incorporó el concepto de “Empresa Crítica”, sobre las que se ejercerían acciones específicas, por presentar niveles de accidentabilidad mayores que otras empresas de su misma actividad. También se reorientó el foco sobre las empresas de los sectores de mayor accidentabilidad como la construcción y el agro, entre otros. En éste período se dictaron resoluciones como la Resolución SRT N° 700/2000, por la cual se creó el Programa “Trabajo Seguro para Todos”. Este programa, fue a su vez complementado por la Res. SRT N° 552/2001 que incorporó el sistema de “Empresa Testigo”, luego reemplazado por el “Programa de Rehabilitación para Empresas con Establecimientos que registren Alta Siniestralidad”. (Resoluciones SRT N° 559/2009, 475/2011 y 3544/2015). A esto se le sumaron programas especiales para empresas de la construcción, del agro, Pymes, de reducción de accidentes mortales, en organismos públicos, y el dictado de manuales de buenas prácticas, más bien orientativos que sancionatorios ante los incumplimientos.
Convencida de este enfoque (del incentivo a la prevención) la SRT adoptó las “Directrices sobre Sistemas de Gestión de la Seguridad y la Salud en el Trabajo” de la OIT, a través de la Resolución SRT N° 103/2005 y aprobó mediante la Resolución Nº 523/2007 las “Directrices Nacionales para los Sistemas de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo”, las cuales fueron elaboradas con el fin de poder ayudar a las organizaciones en la implementación de Sistemas de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo. Los Sistemas de Gestión fueron de aplicación voluntaria y orientativa para los empleadores, lo que demostró en los hechos también su rápida ineficacia.
El necesario fortalecimiento de la inspección laboral [arriba]
A pesar que el art. 35 de la LRT establece como objetivo principal de la SRT controlar el cumplimiento de las normas de higiene y seguridad en el trabajo, supervisar y fiscalizar el funcionamiento de las ARTs y empleadores autoasegurados; existió una evidente confusión de competencias en la inspección, lo que llevó a la firma del Pacto Federal del Trabajo ratificado por Ley N° 25.212 (2000), en donde se delimitarían las competencias de las Autoridades Laborales Locales (quienes fiscalizarían condiciones de trabajo Higiene y seguridad) del Ministerio de Trabajo de la Nación (quienes fiscalizarían sólo condiciones de trabajo en jurisdicción federal. transporte de cargas, pasajeros, marítimo y fluvial) de la SRT (quienes fiscalizarían condiciones de trabajo Higiene y seguridad en jurisdicción Federal y controlarían a las ART y empleadores autoasegurados); y AFIP (quienes fiscalizarían los aportes a los regímenes de la seguridad social).
Esto fortaleció la división de las competencias y el cuerpo de inspectores como método de control externo, que según datos de la propia SRT, a fines del año 2015, se contaba con 565 inspectores de las Autoridades de Trabajo Locales, y 126 inspectores de la SRT.
La inspección es un método de control externo a las partes del contrato de trabajo, y ha demostrado mejores resultados que el del incentivo a la prevención que originariamente había establecido la LRT desde su sanción. Con lo cual creemos que una reforma a las normas de prevención, debiera en todo caso fortalecer este aspecto.
¿Qué rol cumplieron las ART en el aspecto preventivo? [arriba]
La LRT les asigna a las ARTs funciones cuasi estatales, con importantes obligaciones en materia de prevención (ver art. 31 Ley N° 24.557). A partir de la Resolución N° 771/2013, las ARTs y los Empleadores Autoasegurados (EA) deben presentar una Programación Anual en materia de Prevención, que incluya la descripción del desarrollo de las tareas preventivas que la aseguradora o el EA proyecten realizar respecto de sus empleadores afiliados o de la empresa autoasegurada a lo largo del año correspondiente, y donde se detallen los recursos humanos, técnicos y de presupuesto que serán asignados a esa tarea.
La SRT no ha suministrado datos concretos sobre el cumplimiento por parte de las ARTs y los EA con ésta normativa, con lo cual sería importante trabajar en éste aspecto para informar y orientar el anteproyecto, pero esto ha sido deliberadamente omitido en la comisión reformadora.
Lo que sí surge del Sistema de Riesgos del Trabajo, que desde su creación, tendió a la concentración de ARTs más que a la prevención, ello en tanto en el año 1996 fueron 44 las ART, en el año 2001 su número se redujo a 28, en donde cuatro agrupaban el 50 % del total de trabajadores asegurados, mientras que las diez aseguradoras de menor cobertura agrupaban apenas el 3,4 % del total. Actualmente hay 21 ART y sólo 5 empleadores Autoasegurados. Creemos que esta tendencia a la concentración no favorece el correcto funcionamiento del sistema, no prioriza la prevención, y en todo caso el gran poder que concentran pocas aseguradoras, condicionan el funcionamiento del sistema a la maximización de rentabilidades, antes que propender a la prevención de riesgos laborales. Esto debiera ser en todo caso un punto a regular en una ley sobre prevención que se precie de intentar mejorar el sistema; e incluso poner en discusión qué papel juegan los operadores privados del sistema, y si la existencia de éstos conspira con los objetivos preventivos trazados por la norma.
Las ARTs reclaman, no por mayor prevención, sino por un control de la litigiosidad del sistema para maximizar sus rentabilidades.
Las ARTs son un enemigo interno para las mejoras en prevención y cobertura del sistema. Ante las mejoras de las prestaciones en 2012 y la incorporación de enfermedades profesionales en 2014, automáticamente aumentaron los rechazos, y ello se evidencia con el crecimiento que tuvieron los expedientes administrativos ante la SRT (121 % de aumento en 2010-2015, y sólo el aumento de la litigiosidad del 96 %, según datos oficiales: www.srt. gob.ar/ind ex.php/2016 /07/1 3/20-ano s-del-s istema-d e-riesgos -del-t rabajo-2).
Las ARTs resaltan la reducción de la siniestralidad del sistema según las estadísticas oficiales, pero nada dicen sobre el bajo reconocimiento de las enfermedades profesionales en las estadísticas oficiales (2,7 % en 2016 según SRT, contra la estimación a nivel mundial efectuada por OIT del 38 % en 2017 en el Congreso de Singapur), lo que resulta inexplicable cuando el Sistema incorporó a tres enfermedades que generan el 32 % de los reclamos judiciales por enfermedades laborales (Decreto 49/2014), con lo cual ante el reconocimiento de las ARTs debió haberse reducido el ingreso de expedientes administrativos y judiciales, y no fue así.
El rol de las ARTs, que no propenden a la prevención y resisten reformas por mayores coberturas y siniestros, no se encuentra abordado en el anteproyecto.
¿Qué papel cumplió la SRT en el aspecto preventivo? [arriba]
La SRT es la encargada del control del funcionamiento de todo el sistema, del cumplimiento de las normas por parte de los empleadores, y del cumplimiento en el control y otorgamiento de las prestaciones por parte de las ARTs.
Ahora bien, desde el año 2010 comenzó a priorizar y a divulgar, análisis estadísticos de litigiosidad, sin brindar mayores datos sobre cumplimiento de normas de seguridad y salud por parte de los empresarios en los lugares de trabajo, ni del grado de cumplimiento con las coberturas, ni el cumplimiento de las obligaciones por parte de las ARTs. Es decir, se eligió echar luz sobre las demandas judiciales, y no así sobre las causas de los siniestros, ni muchos menos las causas de los litigios, por ejemplos si los mismos fueron originados por rechazos e incumplimientos en las prestaciones que deben otorgar las ARTs a los trabajadores, o si los siniestros se producen por el incumplimiento en las normas de seguridad y salud en el trabajo, o si se mejoraron los estándares de incumplimiento que se habían evidenciado al momento de la puesta en marcha del sistema en el año 1996.
Así se ha priorizado informar datos sobre litigiosidad en forma trimestral, pero no se informa sobre datos de rechazos o silencios a denuncia de siniestros que se les efectúan a las aseguradora, ni altas prematuras que otorgan, ni incumplimientos a dictámenes de comisiones médicas, ni incorrectas derivaciones a obras sociales de tratamientos, ni las negativas al reconocimiento de enfermedades profesionales.
Pero lo que resulta aún más grave, es que la SRT no informa datos claves para evaluar y mejorar el sistema de prevención de riesgos, nos referimos a los datos sobre incumplimientos a las normas sobre seguridad y salud en el trabajo, o el grado de cumplimiento en la realización de los exámenes médicos de salud que son obligatorios.
En marzo de 2018 un estudio en base a encuestas en trabajadores formales realizado por el Observatorio de la SRT arrojó datos alarmantes, por ejemplo que menos de la mitad de los trabajadores reciben capacitación, o son evaluados por los servicios de higiene y seguridad, el 10 % de los trabajadores sufren accidentes de trabajo y sólo el 19,3 % inician juicio, y sólo el 45,2 % de los encuestados del sector formal dicen estar cubiertos por una ART (www.s rt.gob.ar/o bservat orio/wp-c onten t/uploa ds/2018/0 3/Pre sentació n-Observa torio-cinea -7.3.18.pdf).
Estos datos llamativamente no fueron publicitados en el mismo nivel de incidencia con que se divulga el índice de litigios, siendo más importantes y configurando un insumo fundamental a la hora de evaluar y elaborar un anteproyecto de ley de prevención de riesgos laborales.
La SRT suministró el único insumo estadístico con el cual se justificó la reforma mediante la Ley N° 27.348, que es el Informe de Litigiosidad del Sistema de los años 2010 - 2015.
Contrariamente la SRT no ha brindado al CCP datos estadísticos sobre el grado de cumplimiento con la normativa sobre salud y seguridad en el trabajo, ni de condiciones laborales. Con lo cual el anteproyecto no contó, ni fue elaborado con un análisis del estado de situación que permita establecer normas concretas para el mejoramiento del sistema.
¿Qué rol cumplieron los empresarios en el aspecto preventivo? [arriba]
En primer lugar los empresarios mantienen una alta informalidad (34,2 % según el Indec 4º trimestre 2017) que se traduce en trabajadores sin cobertura, no cumplen con las normas de higiene y seguridad, no capacitan, ni realizan los exámenes exigidos por ley, entre otros incumplimientos. A esto se debe sumar que siempre se resistieron a implementar el modelo participativo en el control de las condiciones de trabajo. Se mantuvieron aferrados al modelo tradicional de prevención, basado en el exclusivo control patronal en los lugares de trabajo, sin permitir injerencia, consulta, ni participación de los trabajadores. Solamente permiten la participación a través de sus organizaciones sindicales con personería gremial (ver al respecto postura de la UIA en www.srt.gob .ar/index.p hp/2016/0 3/09/ap ortes-para -el-debate -de-la-ref orma -de-la-le y-de-ries gos-de l-trabajo). Lo que queda condicionado al poder del sindicato y a la convocatoria de la paritaria.
¿Qué papel cumplieron los trabajadores en el aspecto preventivo? [arriba]
En primer lugar hay que señalar que las organizaciones sindicales convocadas en el seno del CCP para el dictado del anteproyecto de prevención de riesgos del trabajo, no son representativas de todo el movimiento obrero. Con citar por ejemplo que sólo se convocaron algunos sindicatos pertenecientes a la CGT, omitiéndose toda participación de sindicatos de otras centrales sindicales como de las CTA, o de la Corriente Federal. Claramente surge evidente que se eligió la convocatoria a los sindicatos menos combativos u opositores de las políticas del gobierno.
Esto indudablemente repercutió en las temáticas a debatir en el anteproyecto de prevención, en tanto se omitió avanzar con la incorporación en el plano nacional, de esquemas de participación obrera en los lugares de trabajo.
Actualmente Argentina sólo cuenta con leyes de participación de los trabajadores en las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, en la Provincia de Santa Fe (Ley N° 12.913), y en la Provincia de Buenos Aires (Leyes N° 14.226 y 14.408), pero carece de una legislación nacional en ese sentido, siendo el único país de la región que no tiene una legislación nacional en ése sentido. Véase a modo Brasil Ley N° 6.514/77, Paraguay Decreto 14.390/92, Uruguay Decreto 291/007, Bolivia Decreto Ley N° 16.998/79, Colombia Decreto 1.295/94, Ecuador Decreto 2.393/86, Perú Ley N° 29.783, Venezuela LOPCYMAT, Chile Decreto 54/69, entre otros.
Con lo cual, los trabajadores reclaman por una ley de participación, que les permita tener voz y voto en los temas referentes a las condiciones de trabajo. Reclaman terminar con el modelo “empresarial-represivo” por el cual el empleador es el único autorizado en controlas las condiciones laborales, no dejando injerencia ni participación obrera en ése sentido.
La participación actual, se ve reducida a la negociación colectiva, y dependen exclusivamente del poder de negociación sindical y de convocatoria a paritaria. Con lo cual si la ley no establece el número de trabajadores a partir del cual se debe constituir delegados de prevención y comités mixtos de salud y seguridad en el trabajo, mal puede avanzarse en este aspecto.
Los trabajadores en todos estos años, han sido víctimas del fracaso en la prevención, con lo cual vienen denunciando ésta situación por ejemplo en organizaciones sindicales y universitarias como el Espacio Intersindical Salud Trabajo y Participación, y el Observatorio de Salud de los Trabajadores de Rosario. Reclaman una modificación del sistema actual, y que se establezca una mayor participación de ellos, como principales interesados y principales detectores de los riesgos a los que se encuentran sometidos en los lugares de trabajo.
Como bien lo expresa Francisco Iturraspe (en la página citada supra) que la participación implica tres etapas bien delimitadas, el conocimiento, la participación, y la posibilidad de retención de tareas para evitar la exposición al riesgo.
Algunos puntos del anteproyecto [arriba]
El anteproyecto de ley de prevención cuenta con 38 artículos dividido en 8 capítulos precedidos de una exposición de motivos, en la cual se delimita el objetivo principal, que según expresa, sería garantizar a través de una ley, lo relativo a la prevención de los riesgos laborales, y la adopción de mejores prácticas acorde a las experiencias y principios generales recogidos en la normativa nacional e internacionales en la materia, ajustándose en forma específica a la que para cada actividad se establezca en los respectivos convenios colectivos de trabajo. Es decir claramente delimita la adecuación normativa a través de la negociación colectiva con el sindicato de actividad, esto no incorpora nada nuevo a nuestra legislación, en tanto actualmente los sindicatos negocian condiciones laborales en acuerdos paritarios.
Para lograr los objetivos trazados, dice tener en cuenta los principios básicos de la Ley N° 19.587 de Higiene y Seguridad respecto del hombre como eje rector, adecuándolo a los cambios tecnológicos. También dice tomar como antecedentes la legislación referida a los regímenes especiales de higiene y seguridad, citándose al de la Construcción, Agraria y Minera, omitiéndose toda mención a la TV por cable que actualmente existe.
Del mismo modo dice receptar las directrices de los instrumentos internacionales de OIT (Convenios 144, 150, 155 y 187).
El anteproyecto, asigna verdaderos súper poderes a la autoridad de aplicación (la SRT), al delegar en dicho organismo la facultad de dictar o modificar las disposiciones que sean necesarias para asegurar una adecuada prevención de los riesgos del trabajo.
Esta es una práctica abusiva que ha venido ejerciendo el legislador de Cambiemos, por ejemplo con la Ley N° 27.348, al permitir que la reglamentación de la misma se efectuara mediante la Resolución SRT 298/2017, en total violación al art. 99 inc. 2 de la Constitución Nacional. Siendo más grave aún la facultad delegada en la norma de “modificar las disposiciones que sean necesarias”.
En lo que respecta al ámbito de aplicación y objetivos que se contemplan en el capítulo I del anteproyecto, éste tiene una vocación de aplicación incluso a figuras “no laborales”, citándose allí a los trabajadores autónomos vinculados con contratos de obra y servicios del Código Civil y Comercial.
Esto es criticable, en primer lugar porque si se trata de relaciones laborales que encubren un contrato de trabajo, no resultaría necesaria esta disposición, en todo caso lo aconsejable sería derribar el fraude laboral para que se tornen aplicables todas las disposiciones sobre prevención que establece el ordenamiento jurídico para la relación de dependencia. En segundo lugar, si son verdaderas locaciones de servicios sin relación de dependencia, éstas se encuentra reguladas por el Código Civil y Comercial, y no se entiende como se armonizará una ley de prevención, para ser aplicable a relaciones civiles y comerciales, en las cuáles no existen los poderes de dirección, ni las facultades de organización de las condiciones laborales, que sí reconoce la Ley de Contrato de Trabajo a una de las partes.
En este capítulo I también se incorporan disposiciones referentes a la responsabilidad solidaria. Es llamativa la incorporación de normas sobre responsabilidad en una ley referente a la prevención, la que en todo caso debiera privilegiar el “ex ante”, y no regular el “ex post”. Ahora bien, la responsabilidad solidaria que se pretende incorporar, es limitada porque si bien refiere a la ejecución de trabajados por terceros, sólo está contemplada a supuestos en los cuáles se ejecuten en establecimientos y centros de trabajados del empleador principal o con maquinarias o elementos suministradas por él. Como se puede advertir, se dejan fuera otros supuestos de tercerización, donde se ejecutan obras y servicios en establecimientos o centros de trabajos que no sean del empleador principal o con herramientas no suministradas por él, cuando es un supuesto de tercerización también muy utilizado en tanto existe un aprovechamiento de la comercialización del producto final. Es decir, es una norma de solidaridad que contempla menores supuestos que la legislación específica de la Ley de Contrato de Trabajo o incluso menor que el supuesto del art. 39 inc. 4 de la Ley de Riesgos del Trabajo (responsabilidad del tercero civilmente responsable). Con lo cual no nos parece una redacción acertada la incorporada al anteproyecto.
En el capítulo II se regula el Marco Promocional de la Seguridad y Salud en el Trabajo, donde se establece la aplicación de la legislación doméstica en armonía con los Convenios de OIT ratificados por Argentina (150, 155 y 187), algo que no era necesario establecerlo porque ya son norma supra legal (art. 75 inc. 22 C.N.) pero viene bien recordarlo. También se enumeran los principios básicos de la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo el Sistema (art. 5º) y el Sistema Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (art. 6º) que estará integrado por el “diálogo social”, la normativa vigente, la capacitación y formación y las instituciones con atribuciones de inspección e imposición de sanciones, pero todo sujeto a lo que disponga la reglamentación de la SRT. Es decir la ley no otorga ninguna definición precisa de cómo será integrada y funcionaría. Pero no se establece ninguna determinación ni asignación de recursos concretos, por lo que hace dudar sobre la efectividad de las disposiciones.
También se establece la progresiva realización de funciones, enumerando varias como el análisis de las relaciones existentes, la identificación de factores de riesgos, la determinación de sustancias que resulten prohibidas, el establecimiento de procedimientos específicos para el caso de accidentes, la realización de encuestas, la publicación anual de información la investigación de agentes químicos, físicos y biológicos, sin contemplar a los psicosociales de gran debate actual por su desconocimiento por el sistema. Y finalmente el establecimiento de Sistemas de Salud y Seguridad en el Trabajo en las condiciones y en cuanto así lo determinen la normativa y la reglamentación a través de la negociación colectiva para cada actividad.
Más adelante se contemplan los Programas Nacionales de Seguridad y Salud en el Trabajo (art. 7º) que son los medios para implementar la Política Nacional de Seguridad y Salud, y deben cumplirse por parte de la SRT con la participación del Comité Consultivo Permanente, fijando objetivos a alcanzarse en un plazo determinado.
Aquí hay una modificación de la estructura, ello en tanto conforme lo establece el art. 36 de la Ley de Riesgos del Trabajo, la SRT cuenta con la facultad de llevar adelante la fiscalización y control, en los cuales se encontraban las actividades relacionadas a la prevención. En el art. 40 inc. 2 e) se establecen las facultades del Comité Consultivo Permanente (CCP) entre las que se enumeran las acciones de prevención de los riesgos del trabajo, aunque esta no era vinculante para la autoridad de aplicación.
En tal sentido, ahora, según el anteproyecto, necesariamente el Programa Nacional, la SRT junto con el CCP deben actuar fijando objetivos de realización. Se otorga una mayor participación a los representantes sindicales y empresariales en los programas nacionales que antes estaban exclusivamente a cargo de la SRT. Teniendo en cuenta la magra experiencia del CCP, con sus pocas convocatorias y pocas intervenciones que ha tenido a lo largo de 22 años del sistema, esto puede ser una verdadera traba y dificultad de actuación con agilidad de los programas.
En el capítulo III se establecen los derechos de los trabajadores (art. 8) entre los que se destacan el de recibir información, capacitación y elementos de protección personal, y resalta el derecho de interrumpir una situación de trabajo cuando existan motivos razonables que entrañen peligro inminente y grave para la vida o salud, debiendo notificar de inmediato a su superior si fuere posible. Aquí se incorpora lo normado por el art. 13 del Convenio OIT 155, pero se le impone la carga de la notificación inmediata al superior (de ser posible), que el Convenio no se establece. Es decir recepta el derecho de retención en una modalidad “restringida” a la que actualmente existe en la normativa supra legal. Sobre éste punto es mucho más amplia la recepción normativa del derecho de retención que hace la Ley de Contrato de Trabajo en su art. 75 en su actual redacción.
Llama poderosamente la atención la omisión absoluta del derecho a la participación en comités mixtos y el derecho a elegir y ser elegido como delegado de prevención o integrantes de los comités de seguridad y salud en el trabajo.
Entre las obligaciones a los trabajadores (art. 9) se encuentran cumplir con las normas, cooperar con el empleador, informar al superior sobre cualquier situación de trabajo que importe un riesgo grave a inminente, emplear correctamente maquinarias y equipamiento, acceder a realizar exámenes médicos, y participar en los programas de capacitación, prevención y promoción de la salud.
Aquí llama la atención que la participación de los trabajadores se encuentra reducida a programas de capacitación, prevención y promoción de la salud, lo que dista mucho de las misiones y funciones que tienen los delegados de prevención y comités mixtos sobre proponer y mejorar progresivamente las condiciones laborales, lo que puede ser realizado efectivamente, con la creación de los órganos específicos con facultades de intervención, para tornar ilusorio el reconocimiento de los derechos y las obligaciones, como lo hace el anteproyecto.
Continúa el anteproyecto enumerando las obligaciones de los empleadores (art. 10) ente las que se encuentran evaluar los riesgos con el fin de eliminarlos, o de no ser posible disminuirlos, evaluar los factores que afectan la salud de los trabajadores y adoptar las medidas preventivas adecuadas; adoptar las medidas necesarias en lugares de trabajo, maquinarias y equipos en procesos que están bajo responsabilidad y control del empleador, para que sean seguros y no entrañen riesgos; tomar medidas básicas adecuadas; suministrar ropa y elementos de protección personal apropiados; capacitar al personal; cuando más de una empresa presten servicios deberán coordinar y colaborar en la aplicación de medidas preventivas; adoptar medidas para hacer frente a situación de urgencia; implementar los servicios de salud y seguridad en el trabajo con programas de prevención y promoción de la salud; realizar los exámenes médicos; y permitir el ingreso al establecimiento dentro de los horarios de trabajo sin necesidad de previa notificación a la ART al personal de la ART. Cómo se puede apreciar, muchas de las obligaciones establecidas, ya se encuentran actualmente en la dispersa normativa doméstica e internacional ratificada por el país, con alto grado de incumplimiento actual, por lo que volver a repetirla sin brindar los instrumentos para adoptar el control y fiscalización y la verdadera efectivización de las condiciones laborales seguras y saludables.
Entre las obligaciones de las ART (art. 11) se establecen la de acceder a la información de sus afiliados para cumplir con las prestaciones; promover la prevención informando al empleador sus programas y planes; denunciar a la SRT incumplimientos; mantener un registro de siniestralidad por establecimiento afiliado; remitir información de indicadores y registros a la SRT; recomendar y asistir a sus afiliados en prevención de los daños y para que tomen medidas básicas adecuadas; asesorar a empleadores para el cumplimiento de la obligación de capacitación; realizar informen y exámenes médicos del sistema; cumplir con programa de visitas que establezca la reglamentación y abstenerse de realizar exámenes a trabajadores previos a la afiliación.
Al igual que las obligaciones descriptas a los empleadores, todas y cada una de ellas ya se encontraban reguladas en la normativa, y no se han incorporado nueva instrumentación para mejorar los altos índices de incumplimiento que hay a la normativa sobre salud y seguridad en el trabajo.
A partir del capítulo IV se regula todo lo referido a la Gestión de la Prevención (arts. 13 y 14), en la cual se establece que se fomentará en el marco de la negociación colectiva, y se adoptarán bajo principios básicos de: eliminación de riesgos, control de riesgos en su origen, vigilancia de la salud, minimizar riesgos, y cuando los riesgos no puedan controlarse proveer elementos de protección personal de uso obligatorio.
Esto ya se encuentra actualmente legislado en normativa reglamentaria y en los convenios de OIT ratificados por Argentina, y refiere en todo caso a los medios principales de prevención en su orden de eficacia decreciente, que fueron establecidos por J.M. Clerc (“Introducción a las condiciones y medio ambiente de trabajo“, Ginebra, OIT, 1987), por lo que no agrega nada nuevo a la legislación interna de nuestro país.
En el capítulo V se regulan los responsables de la prevención y la gestión de los servicios de salud y seguridad en el trabajo (arts. 15 al 27).
Se establece que los empleadores deberán implementar los servicios de salud y seguridad en el trabajo, pero deja librado todo a lo que determine la reglamentación. Estos deberán identificar y evaluar riesgos, vigilar factores del medio ambiente de trabajo, asesorarán sobre la planificación, participarán en el desarrollo de programas de mejoramiento, establecerán estrategias de atención primaria, colaborarán en la difusión de información, organizarán los servicios de primeros auxilios y participarán en el análisis de siniestros.
Se permite a los empleadores contar con servicios de salud y seguridad con personal propio, tercerizados o de la ART, aclarando que en éste último caso la ART asumirá las responsabilidades correspondientes a los servicios, lo que seguramente generará nuevos cuadros tarifarios por prestar éste servicio adicional por parte de las ART.
Se aclara que los servicios de salud y seguridad deberán ser multidisciplinarios, estableciendo que los profesionales deberán gozar de independencia de criterio profesional, sin establecer mecanismos válido para garantizar la misma, como podría ser estabilidad en el cargo, nada sobre eso dice el anteproyecto, con lo cual la independencia será solamente una mera expresión de deseos.
En el capítulo VI (arts. 28 a 25) se establece la formación, capacitación y difusión en prevención que debe hacer el Ministerio de Trabajo en conjunto con el Ministerio de Educación de la Nación.
En el capítulo VII (arts. 31 a 35) se regula la autoridad de aplicación.
Aquí las mayores críticas vienen del lado obrero, en la cual la nuevas modalidades de regulación de la salud y seguridad en el trabajo, al introducir la discusión acerca de la salud de los trabajadores como una discusión colectiva, se debería reconocer participación como autoridad de aplicación, al Ministerio de Salud de la Nación, ello porque se le reconoce un sentido más bien sanitario y preventivo, que reparativo y de reducción de costos laborales a la cuestión.
Finalmente en el capítulo VIII se establece que la SRT como autoridad de aplicación, deberá elaborar una normativa ordenadora de las disposiciones de la legislación preventiva dispersa. Esto es sumamente grave, porque le asigna a la SRT competencia de las cuáles carece. En todo caso la legislación ordenatoria, debiera ser ejercida mediante un Decreto del Ejecutivo, o una ley del Congreso.
Conclusión [arriba]
A modo de cierre y aprovechando el breve espacio, queremos resaltar que el anteproyecto está plagado de cláusulas declarativas, omitiéndose medidas instrumentales y operativas. Lo cual nos hace sospechar que no cambiará el actual estado de cosas.
La experiencia ha indicado que la mejora en prevención, es consecuencia de factores externos, por la participación de los trabajadores, los controles del Estado, y el papel de la justicia que ha dinamitado las bases liberales y economicistas de la Ley de Riesgos del Trabajo.
Por ello coincidimos con Marcelo Amable ((http://revistaso beranias anitaria.c om.ar/en –visper as-de-u na-r eforma/), quien dice que la prevención es la intervención orientada a eliminar los factores de riesgo en su origen. Puede requerir inversiones, en el proceso de trabajo, contradictorias con la racionalidad económica. La salud en el trabajo es una lógica externa al proceso de producción, introducida, no por su efectividad económica, sino por las conquistas democráticas de la clase trabajadora.
El anteproyecto, demora la regulación de la participación de los trabajadores y su rol en prevención en los lugares de trabajo, no evalúa el papel de las ARTs en el sistema, no fortalece el rol de la inspección estatal, y mucho menos advierte que este sistema ha fracasado en sus bases liberales desde su existencia.
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