Configuración de conflicto interadministrativo en ejecución fiscal cuando ejecutante -AFIP- y ejecutado pertenecen a la misma esfera

Incompetencia del fuero de la seguridad social

Patricio Jorge Torti Cerquetti [1]

Recursos de la Seguridad Social [arriba] 

Con el dictado del Decreto N° 2284/91[i] se unificaron los distintos subsistemas de la seguridad social[ii] al integrarlos a todos ellos en un Sistema U?nico de la Seguridad Social —SUSS —. De esta forma, se deja sentado que la cobertura de las distintas contingencias sociales en la Argentina integra un sistema u?nico.

A su vez la norma establece que dicho Sistema U?nico se financiara? con una Contribucio?n Unificada de la Seguridad Social —CUSS —. Es decir, que los distintos aportes y contribuciones con destino a los subsistemas de la seguridad social, cuya recaudacio?n anteriormente no era uniforme, pasan a partir de ese momento a integrar un u?nico tributo de cara?cter compuesto.

Esa nueva Contribucio?n Unificada tendra? una base de imposicio?n comu?n, que es la remuneracio?n de los trabajadores dependientes, definida en la ley que rige el Sistema Jubilatorio[iii].

Por u?ltimo, pero no por ello menos importante, la norma establecio? que tanto la administracio?n del SUSS cuanto la recaudacio?n de la CUSS, se encontrari?an a cargo de un organismo pu?blico en el a?mbito del Ministerio de Trabajo, que un decreto posterior, el No 2741/91 del 26 de diciembre de 1991, concreto? creando la Administracio?n Nacional de la Seguridad Social (ANSES), como la encargada de otorgar las prestaciones jubilatorias, administrar al SUSS y recaudar la CUSS.

Este proceso de unificacio?n en un solo organismo la administracio?n y la recaudacio?n del Sistema U?nico de Seguridad Social, tuvo una profunda modificacio?n en el an?o 1993, cuando se decide encomendarle a la entonces Direccio?n General Impositiva —DGI — la aplicacio?n, recaudacio?n, fiscalizacio?n y ejecucio?n judicial de los Recursos de la Seguridad Social, que en ese momento correspondían a la competencia de la Administración Nacional de la Seguridad Social —ANSeS—, organismo este u?ltimo que conservo? la Administracio?n del Sistema.

A partir de ello, comienza a plasmarse el modelo de agencia tributaria u?nica, que consiste en que un mismo organismo del Estado concentre la recaudacio?n y control de los impuestos nacionales, los aportes y contribuciones de la seguridad social y, con posterioridad en el an?o 1996, con la fusio?n de las entonces Direccio?n General Impositiva y Administracio?n Nacional de Aduanas, crea?ndose la Administracio?n Federal de Ingresos Pu?blicos —AFIP —, organismo auta?rquico en el a?mbito del entonces Ministerio de Economi?a de la Nacio?n.

Ejecución Fiscal de los Recursos de la Seguridad Social [arriba] 

La norma que dispuso el traspaso de la recaudacio?n de los recursos de la seguridad social a la administracio?n tributaria, determino? la aplicacio?n parcial de la Ley de Procedimientos Tributarios a esta materia.

La lo?gica legislativa de la mencionada remisio?n parcial tuvo como objetivo dotar a la recaudacio?n de los Recursos de la Seguridad Social de todas aquellas herramientas normativas de origen tributario que resultaran compatibles con su particular naturaleza y que habi?an demostrado su efectividad a la hora de recaudar impuestos.

Mediante el artículo 92 de la Ley Nº 11.683, sobre Procedimiento Fiscal se establece el procedimiento para el cobro judicial (mediante la vía de ejecución fiscal) de los tributos, pagos a cuenta, anticipos, accesorios, actualizaciones, multas ejecutoriadas, intereses u otras cargas cuya aplicación o percepción se encuentra a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).

Dicho artículo dispone que “El cobro judicial de los tributos, pagos a cuenta, anticipos, accesorios, actualizaciones y de las multas ejecutoriadas, se hará por vía de ejecución fiscal establecida en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación con las modificaciones incluidas en la presente ley, sirviendo de suficiente título, a tal efecto, la boleta de deuda expedida por la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS”.

Conflicto Interadministrativo. La Ley Nº 19.983 [arriba] 

Liminarmente cabe distinguir entre los conflictos interorga?nicos, son los que se plantean entre dos o ma?s o?rganos de la misma persona juri?dica pu?blica estatal y los interadministrativos, los que lo hacen entre dos o ma?s o?rganos de distintas personas juri?dicas pu?blicas estatales.

La relacio?n juri?dica interadministrativa es aquella que vincula a dos o ma?s personas juri?dicas pu?blicas estatales, ya se trate del Estado en sentido amplio (Nacio?n y provincias) o de cualquiera de las personas juri?dicas pu?blicas de cara?cter estatal. Las partes en este tipo de relaciones son siempre personas juri?dicas, a contrario de lo que acontece respecto de las relaciones interorga?nicas, que vinculan a o?rganos carentes de personalidad juri?dica y que la mayor parte de la doctrina adscribe a la actividad interna de la Administracio?n Pu?blica[iv].

En el tema, la normativa aplicable resulta ser La Ley N° 19.983[v] y su Decreto Reglamentario N° 2481/93[vi] establecen un procedimiento especial para tramitar y resolver los conflictos económicos que se susciten dentro de la Administración Pública Nacional, tanto entre dos entes estatales con personalidad jurídica propia (que tienen entre sí relaciones interadministrativas), como entre dos órganos de una misma entidad estatal (que tienen entre sí relaciones interorgánicas).

Podría preguntarse uno: ¿por que? se dictan estas normas para establecer el modo y los o?rganos que resolvera?n estos conflictos?

La respuesta sería, porque, al tratarse de conflictos que envuelven so?lo a o?rganos de la Administracio?n y no a particulares, es aquella la que, como principio, debe resolverlos, pues, como ha sen?alado la Procuracio?n del Tesoro de la Nacio?n —PTN —, no deja de lastimar la lo?gica y el buen sentido juri?dico el ver a una porcio?n del Estado Nacional, au?n descentralizada, llevando ante los estrados de la justicia al mismo Estado al que pertenece y del que depende. Por eso es que el recto criterio rechaza la posibilidad de un pleito entre dos entes pu?blicos nacionales y, con mayor razo?n, entre la Nacio?n y uno de sus entes auta?rquicos, pues esto u?ltimo, en definitiva, equivale a litigar consigo mismo.

Conforme a las normas precitadas[vii], las autoridades competentes para resolver estas controversias son el Poder Ejecutivo Nacional —en su carácter de jefe supremo de la Nación y jefe del gobierno — o el Procurador del Tesoro de la Nación, según los casos.

La especialidad del referido procedimiento está dada por dos factores principales:
a) El carácter estatal de las personas involucradas, que, en virtud del denominado principio de unidad de acción estatal, no pueden acudir a la Justicia para dirimir allí sus diferencias.

b) La existencia de un reclamo pecuniario, cualquiera sea su origen.

El artículo 1° de la Ley N° 19.983 determina que están alcanzados por sus disposiciones los organismos administrativos del Estado Nacional centralizados o descentralizados, incluidas las entidades autárquicas, las empresas del Estado y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

La citada normativa se aplica a todos los conflictos pecuniarios, cualquiera sea su causa o naturaleza, y sólo exige que se trate de un reclamo de una deuda de dinero, sin que importe su origen[viii].

No obstante, hay una importante excepción a este principio, toda vez que quedan fuera del procedimiento instituido por aquella ley las contiendas derivadas de la imposición de multas de naturaleza penal, salvedad que se funda en el derecho constitucional de defensa en juicio, especialmente estricto en esa materia[ix].

De esta forma, De la lectura de dicha ley y su decreto reglamentario n° 2481/93, se desprende que se estableció un procedimiento especial destinado a tramitar y solucionar los conflictos económicos producidos dentro de la Administración Pública; es decir, a los conflictos patrimoniales derivados de las relaciones administrativas (o sea, entre dos personas públicas estatales con personalidad jurídica propia) y de las interorgánicas (o sea, entre dos órganos de una misma persona jurídica)[x].

En lo que hace a los conflictos de naturaleza pecuniaria, la Ley Nº 19.983 establece un sistema de resolucio?n en sede administrativa, cuando ellos se planteen entre organismos administrativos del Estado Nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las entidades auta?rquicas, empresas del Estado y la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, determinando la improcedencia de la reclamacio?n por debajo.de cierto monto y la competencia para resolverla, por encima de e?ste, del Procurador del Tesoro de la Nacio?n o del Poder Ejecutivo Nacional, segu?n la cuanti?a. Este sistema tambie?n se aplica a los conflictos interorga?nicos. Para la apertura del procedimiento de la ley es necesario que la ma?xima autoridad del organismo haya tomado la decisio?n de iniciar el reclamo, como asi? tambie?n debe existir la constancia de una negativa de pago que surja de una manifestacio?n expresa de la autoridad superior del ente emplazado[xi].

Como explica Gusman, dejari?a de ejercerse una actividad puramente consultiva y se ejerceri?a una cuasijurisdiccional, en el sentido de que se trata de la resolucio?n de un diferendo. De todos modos, au?n en los casos en que la controversia supere ese monto, emite dictamen la Procuracio?n del Tesoro, y si las partes no manifestaren su “disconformidad” (sic) con el parecer dentro de los treinta di?as, se considera que se ha aceptado el criterio del cimero o?rgano asesor. Caso contrario, el expediente es elevado para su resolucio?n definitiva al Presidente de la Repu?blica[xii].

En lo que hace a la jurisprudencia referente a la resolucio?n de conflictos interadmi- nistrativos de naturaleza pecuniaria, en el fallo plenario dictado en la causa “YPF Sociedad del Estado”[xiii], la CNCAF establecio? como doctrina legal la siguiente “…el Arti?culo 1 de la Ley Nº 19.983, interpretada conforme a sus fines y en armoni?a con principios y normas generales de la Constitucio?n y del derecho administrativo nacional, es o?bice para que los jueces revisen la legitimidad de una multa administrativa impuesta a un ente del Estado Nacional”.

Sin embargo, cabe tener en cuenta que, en un fallo posterior, la CSJN revoco? la sentencia de la CNCAF, que habi?a aplicado la doctrina del mencionado plenario. El Alto Tribunal entendio?, a diferencia de lo sostenido por la Ca?mara, que el Arti?culo 1 de la Ley Nº 19.983 no era o?bice para que YPF interpusiera un recurso judicial de apelacio?n, contemplado por el Co?digo Aduanero, contra una multa por infraccio?n al citado cuerpo legal.

Cabe recalcar que, tanto la decisión de requerir el pago de una deuda de dinero como la de rechazarla tiene que haber sido tomada por la máxima autoridad del sujeto estatal[xiv].
En efecto, para iniciar formalmente un conflicto es menester que el reclamo del ente presuntamente acreedor sea suscripto por el funcionario de la más alta jerarquía de dicho ente; asimismo, la negativa al pago debe ser formulada expresamente por la autoridad superior de la entidad emplazada[xv].

De esta forma, se desprende de la letra del artículo 1 de la Ley marco que, para que se configure un conflicto interadministrativo, las partes tienen que acreditar que no han podido arribar a un acuerdo sobre la diferencia que las enfrenta. Esta obligación aparece también claramente señalada en el artículo 2º del Decreto Nº 2481/93.

Procedimiento Tributario y Conflicto Interadministrativo [arriba] 

En materia tributaria, la Ley Nº 11.683[xvi] establece una excepcio?n al principio fijado por la Ley Nº 19.983, ya que determina que “cuando se trate del cobro de deudas tributarias no sera?n de aplicacio?n las disposiciones de la Ley Nº 19.983 sino el procedimiento establecido en este capi?tulo”[xvii].

No obstante, la Procuración del Tesoro de la Nación ha interpretado que la circunstancia que dio lugar a la sancio?n de esta norma —el hecho de que el cuerpo normativo citado careciera de un procedimiento que permitiera llevar adelante la ejecucio?n de los cre?ditos que dan origen a algunos de los diferendos interadministrativos— habi?a variado a partir de la sancio?n de la Ley de Presupuesto Nº 23.990, para el an?o 1992. Pondero?, en ese sentido, que el Arti?culo 25 de esta u?ltima norma —que fue incorporado a la Ley Nº 11.672, complementaria permanente de presupuesto— regla especi?ficamente esta materia, al facultar al Poder Ejecutivo a disponer la afectacio?n de las autorizaciones presupuestarias y de los fondos disponibles de los entes del sector pu?blico nacional, que fueren deudores de otros entes pu?blicos. El organismo asesor interpreto? que la precitada norma —ley posterior que regula especi?ficamente, en forma diversa y antago?nica, la misma materia que regulaba el Arti?culo 92 de la Ley Nº 11.683—, ha tenido la virtualidad de abrogar impli?citamente a la disposicio?n tributaria en ana?lisis, con lo cual quedari?a agotada la competencia de los tribunales para conocer en contiendas como aquellas a las que haci?a referencia el citado Arti?culo 92[xviii].

En torno a ello, la Corte Suprema de Justicia de la Nación tuvo oportunidad de interpretar[xix], que no resulta aplicable el mencionado Arti?culo 92 de la Ley Nº 11.683 y que, por ello, la cuestio?n debe ser resuelta en el a?mbito de la Administracio?n —art. 1 de la Ley Nº 19.983—, por entender que, “con abstraccio?n de la opinio?n que se sustente respecto de la vigencia” del agregado al Arti?culo 92 dispuesto por la Ley Nº 23.871, “en orden a lo establecido por el Arti?culo 25 de la Ley Nº 23.990 (...) lo cierto es que e?l so?lo se refiere a las ejecuciones fiscales que tramiten de acuerdo con las disposiciones del Capi?tulo XII del Ti?tulo I de la Ley Nº 11.683, que no es el caso de autos”. Asimismo, ha excluido de la aplicacio?n de la Ley Nº 19.983 a la Ciudad Auto?noma de Buenos Aires, sometiendo un diferendo planteado entre ella y el Estado Nacional a la jurisdiccio?n judicial. El Alto Tribunal fundo? su decisio?n en que con el nuevo estatus juri?dico conferido a la Ciudad Auto?noma, a partir de la reforma constitucional de 1994, los mecanismos de la Ley Nº 19.983 se deben considerar derogados respecto de ella, pues, al haber dejado el Presidente de la Nacio?n de ser su jefe directo y natural, no podra? dirimir ma?s las cuestiones suscitadas entre cualquier organismo del Gobierno Nacional y la Ciudad, las cuales no sera?n ya conflictos interadministrativos, sino contiendas suscitadas entre las dos esferas de competencias constitucionales diversas, que debera?n ser dirimidas por el Poder Judicial, y en el mismo sentido se expidio? la PTN[xx].

Naturaleza Jurídica del Accionado [arriba] 

A efectos de decretar la eventual existencia de un conflicto interadministrativo, resulta menester determinar la naturaleza jurídica de la demandada.

En virtud de lo expuesto anteriormente, deviene interesante traer a colación que al determinar los sujetos comprendidos en el régimen de la Ley N° 19.983, el artículo 1° se refiere a los organismos de la Administración descentralizada, incluyendo las entidades autárquicas —en tanto especie de descentralización—, a las empresas del Estado, y a la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Ello permite afirmar que la especialidad de este procedimiento de resolución de conflictos está dada, por un lado, por el carácter estatal de las personas involucradas —las que en virtud del principio de unidad de acción estatal, no pueden acudir a la justicia en procura de una solución a la contienda— y, por otro, por la existencia de un reclamo pecuniario cualquiera fuera su origen.

En tal sentido, la Procuración del Tesoro de la Nación señaló “...una elemental regla de Derecho Procesal indica que no cabe concebir la existencia de un proceso con una sola parte de donde cabe preguntarse si puede el Estado enfrentarse a sí mismo en un litigio judicial. La respuesta debe ser necesariamente negativa...” (Dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación 200:180; 203: 213). “El propósito de la Ley Nº 19.983 no ha sido otro que (...) el de sustraer a la majestad de la justicia los diferendos entre las distintas parcelas del Estado ...” (Dictámenes 205:96; 2110: 78) Se trata de un procedimiento sustituto de la labor de los tribunales que tiende a dirimir la controversia de los distintos organismos administrativos a la sazón enfrentados por cuestiones meramente económicas (Dictámenes 199:97; 207:317)”[xxi].

Cuando hablamos de relaciones entre entidades estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno debe tenerse presente la posición que ejerce el órgano que se encuentra en la cúspide jerárquica de la Administración del Estado —el Poder Ejecutivo, conforme el art. 86, inc. 1° de la CN—, de forma tal que, resulta inadmisible que el Estado pretenda ejercer sus prerrogativas de poder público contra una entidad autárquica o empresa del Estado y viceversa, que éstas pretendan ejercerla contra aquel. Máxime cuando el Estado conserva el control administrativo sobre los actos de las entidades antes referidas.

Ahora bien, en palabras del Dr. Cassagne, “frente a la insuficiencia de los criterios tradicionales para establecer cuando una persona jurídica pública posee condición de estatal, debe realizarse un análisis de conjunto sobre los requisitos que deben concurrir unidos”[xxii].

En tal sentido, el autor menciona como requisitos:

a. Su creación por el Estado. Debe advertirse, sin embargo que este requisito no es de por sí decisivo, puesto que existen numerosas entidades creadas por el Estado que no son estatales (ej: sociedades anónimas de mayoría estatal) si bien es indudable que la creación del ente debe emanar del Estado por cuanto no se concibe que personas no estatales puedan crear entidades no estatales.

b. Que pertenezca a los cuadros de la Administración Pública, conforme a las normas que regulan la organización administrativa.

c. El control que el Estado ejerce sobre la entidad (administrativo contable).

Conforme al criterio precedentemente expuesto, es evidente que tanto las entidades autárquicas como las Empresas del Estado, son entidades estatales y por lo tanto sus vínculos jurídicos con la Administración central u otras entidades descentralizadas se rigen por los principios y normas de las relaciones interadministrativas[xxiii].

En el proceso de multipIicación de las personas juri?dicas pu?blicas estatales a que se asiste en todas partes del mundo, resulta indispensable la sistematizacio?n del re?gimen juri?dico que gobierne las relaciones entre este tipo de entidades.

En suma, cuando se trate de una disputa de contenido pecuniario suscitada entre dos entidades estatales —por un lado el Fisco Nacional -AFIP—, corresponde la aplicación del régimen especial previsto por la Ley Nº 19.983, lo que lleva a concluir que la cuestión planteada resulta ajena a la aptitud jurisdiccional propia del Poder Judicial, debiendo ser dirimida por el Poder Ejecutivo.

Notas [arriba] 

* Especialista en Derecho Judicial. Diplomado en Seguridad Social. Docente Adjunto de las materias Derecho de la Seguridad Social (UNLZ) y Derecho Constitucional I y II (UCES). Secretario de la Fiscalía Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social N°1. Director de la Revista Argentina de Derecho de la Seguridad Social de la Editorial IJ Editores. Director de la Revista Temas de Derecho Laboral y de la Seguridad Social de la Editorial Erreius.

[i] B.O. 30/10/91
[ii] Previsional, Salud, Riesgos de Trabajo, Desempleo y Asignaciones Familiares.
[iii] Leyes 24.241, 26.425 y modificatorias.
[iv] M. S. Marienhoff, “Administracio?n Pu?blica - Actividad Interorga?nica - Relaciones Inter-Administrativas”, 1962-III, Jurisprudencia Argentina 77.
[v] B.O. 05-12-72.
[vi] B.O. 13-12-93
[vii] Ley N° 19.983 y su Decreto Reglamentario N° 2481/93.
[viii] Dictámenes 233:266 y 251:504, entre otros.
[ix] Dictámenes 205:96, 207:317 y 210:78.
[x] Conf. Dict. PTN N° 33/11, 24/02/2011, Expte. N° 3363/04. Nucleoeléctrica Argentina S.A. Dictámenes PTN 276:121.
[xi] Conf. Comadira, Julio y Monti, Laura, colaboradora, “Ley Nacional de Procedimientos Administrativos anotada y comentada”, Buenos Aires, LL, 2003.
[xii] Gusman, Alfredo, “La resolucio?n de diferendos interadministrativos”, LL, 2001-B, pág. 433.
[xiii] CNCAF “YPF Sociedad del Estado” c/Administracio?n Nacional de Aduanas s/ demanda contenciosa”.
[xiv] Arts. 2º, inc. a, y 3° de la Ley Nº 19.983.
[xv] Dictámenes 206:177.
[xvi] Sobre “Procedimiento Fiscal”
[xvii] Art. 92, ley 11-683, parte pertinente… “Cuando se trate del cobro de deudas tributarias contra la Administración Nacional, sus reparticiones centralizadas, descentralizadas o autárquicas, no serán aplicables las disposiciones de este artículo. Cuando se trate del cobro de deudas tributarias, respecto de las entidades previstas en el inciso b) del artículo 8° de la ley 24.156 y sus modificaciones, no serán de aplicación las disposiciones de la ley 19.983, sino el procedimiento establecido en este Capítulo. (Párrafo sustituido por art. 215 de la Ley N° 27430 B.O. 29/12/2017)”.
[xviii] Conf. Comadira, Julio y Monti, Laura, colaboradora, ob. cit. Nota x.
[xix] En un caso en el que la ex Municipio de la Ciudad de Buenos Aires -MCBA- inicio? una ejecucio?n fiscal contra la ex Empresa Nacional de Telecomunicaciones -ENTel-.
[xx] Conf. Comadira, Julio y Monti, Laura, colaboradora, ob. cit. Nota x.
[xxi] Alfredo Silverio Guzmán “La resolución de diferendos interadministrativos” en Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo pág. 6.
[xxii] Conf. Cassagne, Juan C. “Las Relaciones Interadministrativas”, E.D., T. 36, pág. 224.
[xxiii] Conf. Cassagne, Juan C. Ob. Cit., pág. 225.