Linares, Gonzalo J. 27-04-2021 - Título tercero. Divisiones territoriales y agrupación de electores/as. Capítulo único 31-03-2025 - La regulación del financiamiento político en Argentina: fundamentos y alternativas para una nueva agenda
El objeto de este trabajo consiste en analizar la jurisprudencia de la CSJN sobre el poder de policía en materia de profesiones liberales; y en particular, delimitar la distribución de competencias entre el Estado Nacional y las provincias en esta materia. Asimismo, nos interesa indagar si el ejercicio de las profesiones puede verse alcanzado por prerrogativas que no se vinculan estrictamente con la reglamentación de la actividad profesional, ni con el gobierno de la matrícula o el poder disciplinario, y la eventual coexistencia de las normas dictadas en su consecuencia bajo el marco constitucional vigente.
II. La delimitación de competencias del Estado Nacional y las provincias sobre las profesiones liberales, según la jurisprudencia de la CSJN [arriba]
Precisado el problema, corresponde señalar primeramente que el poder de policía es una competencia que, bajo la regla del art. 121 de la C.N. (anteriormente art. 106), no ha sido expresamente delegada por las provincias al Estado Nacional, y por lo tanto, queda reservada en cabeza de las primeras. Sin perjuicio de ello, la jurisprudencia ha señalado que en ciertos casos definidos por la propia C.N. (cfr. arts. 41, 43, 75, incs. 17, 18, 19 y 30, y 125), el ejercicio de esta técnica de ordenamiento es una competencia concurrente, que no implica enervar los ámbitos de actuación de ninguna órbita del gobierno, sino que importa la interrelación, cooperación y funcionalidad en una materia común de incumbencia compartida, sin perjuicio del poder de policía que, en primer término, está en cabeza de las provincias.[1] En otras circunstancias, por mandato constitucional expreso, el ejercicio del poder de policía corresponde al Estado Nacional, ya sea en razón de una materia taxativamente delegada a este último[2], o por tratarse de actividades de tránsito federal que caen bajo la competencia del legislador nacional, de conformidad con los prescrito por la denominada cláusula de comercio (art. 75 inc. 13 C.N.).[3] Por ello, en lo que respecta a la reglamentación del ejercicio de profesiones liberales, la materia parece enmarcarse prima facie en la reserva general formulada por el art. 121 de la C.N., sin perjuicio de la posible interacción con materias de incumbencia compartida, o mismo de competencias exclusivas del Estado Nacional.
Si bien la cuestión parece nítida, podemos encontrar jurisprudencia anterior a la reforma constitucional de 1994 (que si bien no modificó el principio de reserva antes enunciado, incorporó nuevas facultades concurrentes), donde la CSJN consideró que era competencia del Congreso Nacional dictar normas generales relativas a las profesiones, cuando su ejercicio es consecuencia de los títulos habilitantes otorgados por las universidades nacionales por el art. 67, inc. 16 (actual 75, inc. 18) de la Constitución Nacional. Esta facultad, afirmó: “…no es exclusiva ni excluyente de las potestades de reglamentación y policía locales, en tanto no enerven el valor del título”.[4]
De esta manera, el Tribunal entendió que la atribución provincial de reglamentar la práctica de las profesiones liberales en sus respectivas jurisdicciones, no podía alterar sustancialmente los requisitos establecidos en la norma nacional[5], pues esta última es suprema respecto de la provincial, tal y como lo establece la Constitución en su art. 31.[6] Se observa que, no obstante reconocer el ejercicio del poder de policía provincial sobre las actividades profesionales en su ámbito local, la CSJN sostuvo en estos fallos la prerrogativa del Estado Nacional para reglamentar aquellas profesiones, cuando su ejercicio requiere título universitario nacional, como una competencia derivada del entonces art. 67 inc. 16 -facultad de dictar planes de instrucción general y universitaria-, a cuyos términos debían subordinarse las leyes provinciales.
En precedentes ulteriores, el Tribunal sostuvo que es atribución de las provincias reglamentar la práctica de las profesiones liberales en sus respectivas jurisdicciones, en la medida en que con dicha reglamentación no se alteren sustancialmente los requisitos que al efecto exige la norma nacional, y que dentro de lo razonable, las provincias pueden establecer los requisitos complementarios que, en el ejercicio del poder de policía, les corresponde.[7]
Más cerca en el tiempo, el Máximo Tribunal sostuvo de manera más categórica el carácter local de la reglamentación de profesiones liberales -en el caso se trataba del régimen legal de martilleros, corredores públicos y de corredores inmobiliarios de la provincia de Salta-, al considerarla encuadrada dentro de la reserva del art. 121 C.N.[8]
En el precedente citado, replicó la doctrina conforme la cual, en materia de profesiones liberales, las provincias tienen la indubitable atribución de reglamentar su ejercicio en sus respectivas jurisdicciones[9], con la sola limitación establecida el art. 28 de la Constitución.[10] Y aclaró que, mientras el título habilita para ejercer la profesión, las autoridades facultadas para reglamentar dicho ejercicio pueden, dentro de aquel parámetro de razonabilidad, establecer las modalidades y requisitos para asegurar la rectitud y responsabilidad con que se ejerce la actividad profesional.[11] En particular, ratificó -con remisión a precedentes anteriores- que la organización y gobierno de la matrícula, así como la verificación de la capacidad y aptitud para desempeñarse en el medio local, es materia que cae dentro de las atribuciones reservadas a las provincias.[12]
A diferencia de los precedentes citados párrafos arriba, la CSJN no sostuvo en esta oportunidad una competencia del Estado Nacional para reglamentar profesiones que exigen título universitario habilitante, como implícitamente derivada del actual art. 75 inc. 18 de la C.N., ni la subordinación de las normas provinciales a estas últimas a resultas del principio de supremacía del derecho federal (art. 31 C.N.). En cambio, discriminó lo que constituye la habilitación para ejercer la actividad, que surge del título profesional, y la reglamentación de la actividad en su modalidad de ejercicio, que es propia de la provincia, con el único límite dado por el principio de razonabilidad.
Por su parte, la CSJN sostuvo que es atribución del legislador nacional dictar leyes con relación a las actividades profesionales desarrolladas en establecimientos y organismos nacionales situados en las provincias, en virtud de lo cual declaró la constitucionalidad de la norma federal destinada a regular el ejercicio una profesión (agrimensura) en jurisdicción nacional o ante autoridades nacionales, entendiendo que la misma se manifestaba como “el resultado de un razonable ejercicio de las atribuciones mencionada.[13]
En consecuencia, se advierte que en su jurisprudencia más reciente, la CSJN ratifica al poder de policía sobre actividades profesionales como una materia eminentemente local, reservada a las provincias en ejercicio de facultades no delegadas, y admite la reglamentación del Estado Nacional solo cuando se trata de actividades profesionales desempeñadas en ámbitos o establecimientos que se encuentran bajo jurisdicción o autoridad federal. Se abandona, luego, el estándar según el cual la Nación podía establecer los requisitos para el ejercicio de la profesión, y supeditaba la validez del poder de policía local, en la medida que se ajustara a la reglamentación nacional, complementando sus requisitos, pero sin modificarlos ni contradecirlos.
Por su parte, la jurisprudencia del Máximo Tribunal advierte que, en sus respectivas jurisdicciones, las leyes atribuyen a los colegios o consejos profesionales, específicamente, el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario. Estos últimos constituyen entidades destinadas a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado y que este, por delegación circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que crea a tal efecto.[14] Asimismo, ha señalado que incumbe a dichos entes cuestiones tales como: “…el poder profesional; el cumplimiento de la preceptiva sobre aranceles, honorarios, ética profesional, publicidad…”, y la representación y defensa de los derechos e intereses profesionales legítimos.[15] Por el contrario, la reglamentación de la actividad corresponde al poder de policía reservado en cabeza del Estado, ya sea en el orden nacional o local según corresponda, habiéndose delegado en dichos entes únicamente la matriculación y el ejercicio del poder de policía de control y disciplinario sobre los profesionales que lo integran.[16]
En este mismo sentido, la Corte Suprema se refirió al ejercicio de la abogacía en la Capital Federal y señaló que el estatuto organizativo sancionado para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires atribuyó a la legislatura local la facultad de legislar "en materia del ejercicio profesional" (art. 80, inc. 2, d) y dispuso que "el control de la matrícula y el ejercicio del poder disciplinario de las profesiones liberales, continuará siendo ejercido por los colegios y consejos creados por ley de la Nación hasta que la ciudad legisle sobre el particular".[17] Ratifica en estos términos que la reglamentación de la profesión corresponde al órgano legislativo, y el gobierno de la matrícula al colegio profesional, en la medida que la ley disponga esta delegación tras estructural de cometidos.
III. Concurrencia de prerrogativas y coexistencia de normas nacionales y locales [arriba]
Sin perjuicio de lo explicado anteriormente, en uno de los precedentes reseñados en el acápite previo, la CSJN señaló que no enerva la atribución local en materia de reglamentación de profesiones, la existencia de una ley nacional que establezca los presupuestos mínimos del régimen legal de una profesión (en el caso, de trataba de martilleros y corredores públicos), cuando esta es dictada en uso de las atribuciones conferidas por la cláusula de los códigos (art. 75, inc. 12 de la Constitución Nacional), que el caso se integra con las normas del Código Civil y Comercial, conformando un único régimen de derecho común.[18] Si bien puede resultar confuso, no es desconocida -en cierta materias- la interacción de institutos de derecho administrativo regulados en normas locales, con disposiciones del derecho común, cada una dentro sus respectivas órbitas de competencia (v.gr. el dominio público).
El Tribunal precisó que en este caso, la vigencia y validez de una norma nacional no era el resultado de un ejercicio de poder de policía federal exclusivo o concurrente sobre las profesiones liberales, en cuanto a la modalidad de su ejercicio, sino de la competencia del Congreso Nacional para legislar en derecho común. En este caso, la materia atribuida al Congreso Nacional incidía parcialmente en la actividad de los corredores inmobiliarios, ya que los contratos de compraventa y corretaje se encuentran regulados en un código de fondo (civil y comercial).
En otro precedente cercano, la CSJN analizó la constitucionalidad de una norma provincial que regula la actividad farmacéutica, donde por mayoría concluyó (en remisión al dictamen de la PGN) que la exclusión de entidades de bien común del universo de personas que pueden ser propietarias de establecimientos farmacéuticos, carecía de razonabilidad y afectaba la garantía de igualdad.[19] Empero, en un voto concurrente, apuntó también que: “…las cuestiones medulares que hacen al desenvolvimiento de la industria y actividad farmacéuticas, corresponden a la esfera reglamentaria de la Nación”.[20] En un principio, señaló que la materia en debate (salubridad) es tradicionalmente considerada como integrante del denominado "poder de policía", cuya regulación no ha sido delegada en la Nación”. No obstante ello, citando precedentes anteriores[21], observó que: “…la multiplicidad de aspectos que puede presentar el poder de policía hacen que el de la Nación pueda entrar ocasionalmente en colisión con el de las provincias, sin delegar en aquélla, o viceversa”. Por lo que, en determinadas materias, tanto el Congreso como las provincias, tienen el poder de dictar leyes, manteniéndose en sus propias esferas jurisdiccionales, permitiendo luego su coexistencia legislativa.
Como ejemplo de ello, señala que la potestad legislativa reconocida a las provincias en materia de ejercicio del poder de policía se encuentra expresamente limitada en la Constitución por la cláusula de los códigos -art. 75 inc. 12, entonces 67 inc. 12-, y la cláusula del comercio interprovincial -hoy incs. 10 y 13 del art. 75- que reserva expresamente su regulación al Congreso Nacional. En ambos supuestos, advierte que el desenvolvimiento de la potestad local encuentra como valladar a la primacía de la legislación nacional en las materias respecto de las cuales concurren las facultades de la Nación y de las provincias. En el caso de la actividad farmacéutica, advirtió que la jurisprudencia de la CS no solo admite dicha concurrencia de facultades, sino incluso una cierta prevalencia de la reglamentación nacional, por involucrar un poder de policía legítimo en materias que trascienden el interés provincial (salubridad, moral, intereses económicos comunes), que caben en la competencia del anterior art. 67 inc. 16 -actual 75. 18-. Por ello, observó que las cuestiones medulares de la tarea farmacéutica (preparación de recetas, despacho de medicamentos, etc.) involucran el derecho a la salud, y por tanto, ingresa en la competencia de la Nación. Así, concluyó que correspondía a esta última la reglamentación del desenvolvimiento de la actividad, y a la provincia el control de los establecimientos y la habilitación de la matrícula profesional. Con ello, agregó un argumento para fundar la inconstitucionalidad de la ley provincial, sostenida en el voto mayoritario.
La multiplicidad de aspectos antes mencionada -que como señala la CS, es susceptible de ocasionar una concurrencia de prerrogativas- se verifica también en otras materias. En un precedente[22], la CSJN confirmó la validez del acto administrativo emanado de autoridad federal, que había ordenado a un colegio profesional el cese de conductas que, a su juicio, obstaculizaban la defensa de la competencia. Puntualmente, el acto sujeto a revisión había considerado que un colegio de abogados departamental exorbitó los fines de su creación, al pretender influir en el mercado local proclamando -mediante solicitadas periodísticas- la presunta ilegalidad de los servicios de asistencia jurídica prepaga, y amenazando inclusive -de modo público- con sanciones disciplinarias a sus prestadores. El Máximo Tribunal confirmó la sentencia que validó la intervención de la autoridad federal de defensa de la competencia, a cuyos fines señaló: “…la legislación orientada a defender la competencia constituye […] un engranaje del orden jurídico que, sin excluir otras previsiones eventualmente destinadas a proteger otros bienes jurídicos -como puede ser, en el caso, el ejercicio regular de una profesión- persigue preservar a los distintos mercados como a verdaderos bienes de carácter público y resguardarlos, además, de su posible afectación por cualquiera de sus agentes, de modo de garantizar a la comunidad los beneficios que pueda traer aparejados la puja competitiva (confr. art. 42 de la Constitución Nacional, en el texto reformado en 1994)”. A tal efecto, reiteró las potestades de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, “…de modo de alcanzar a los actos y conductas atenidos a normas generales o particulares y a disposiciones de naturaleza administrativa dictadas en virtud de aquellas…”, en este caso, sustentadas en las leyes reglamentarias de una actividad profesional.
De lo expuesto, se deriva que la jurisprudencia más reciente se inclina por el carácter local de la reglamentación de actividades profesionales, reservando la federal solo a los ámbitos que sean de su exclusiva jurisdicción (v.gr. el desempeño de la profesión en establecimientos o ante organismos nacionales). Empero, admite una concurrencia de prerrogativas nacionales, en la medida que se vean involucradas materias o bienes jurídicos cuya reglamentación o promoción, respectivamente, sean competencia del Congreso Nacional (v.gr. arts. 75 inc. 12, 13, y 18; y art. 41 de la C.N.), e incluso, la preeminencia del poder de policía federal en ciertos casos (art. 31 C.N.). Esta circunstancia deriva de la mentada multiplicidad de aspectos que envuelve la actividad de policía, especialmente en materia de actividades profesionales, y que en ocasiones torna dificultoso dilucidar el correcto deslinde de competencias entre la Nación y las provincias.
[1] Fallos: 338:1183.
[2]V.gr. poder de policía bancario, cfr. doctrina de Fallos: 337:234; o poder de policía de seguridad sobre terminales portuarias, cfr. CSJN en “Derrumbe Muelle Continental Puerto Ibicuy s/av. Causas”, 10/7/2013.
[3] V.gr. policía sanitaria en materia de alimentos de tránsito federal. Cfr. CSJN en “Logística La Serenísima S.A. y otros c/ Mendoza, Provincia de s/acción declarativa de inconstitucionalidad”, 09/12/2015.
[4] Fallos: 224:300; 308:987; 320:89.
[5] Fallos: 320:86 y 2964; 323:1374.
[7] Fallos: 323:1374 y 325:1663.
[8] CSJN, “Cavallo Alvarez, Sandra Elizabeth c/Colegio Único de Corredores Inmobiliarios de la Prov. de Salta s acción meramente declarativa de derecho”, 14/11/2017 (Del dictamen de la Procuración General al que la Corte remite), Fallos: 340:1606.
[9] Fallos: 308:403 y 315:1013.
[10] Fallos: 304:1588; 315:1013.
[11] Fallos: 320:89 y 2964.
[12] Cfr. doctrina de Fallos: 283:386; 288:240 y 304:462.
[13] Cfr. CSJN, “Colegio de Profesionales de la Agronomía de Entre Ríos c/Consejo Profesional de Ingeniera Agroquímica s/ amparo”, Sentencia del 10/03/15, del dictamen de la Procuradora Fiscal a cuyos término remitió la CSJN.
[14] Fallos 315:1830.
[15] Fallos: 324:3381.
[16] Fallos: 331:2406; 323:1374.
[17] CSJN, “Facio, Sara del Carmen c/Kirschbaum, Luis G. s/interdicto (proc. especial)”, del dictamen del procurador general a cuyos términos remite. Fallos: 325:1663; y “Baca Castex, Raúl Alejo c/C.P.A.C.F.”, Fallos: 323:1374.
[18] Fallos: 340:1606.
[19] Fallos: 333:1279.
[20] Voto del Ministro Juan Carlos Maqueda, considerandos 5° a 7°.
[21] Fallos: 300:402.
[22] CSJN, “Cámara Argentina de Empresas de Servicios Jurídicos Prepagos s/denuncia c/Colegio de Abogados de San Nicolás s/Ley N° 22.262”, 11/10/2001 (del dictamen del señor Procurador General, a cuyos términos remite). Fallos: 324:3381.
