Impacto ambiental: la aplicación del Principio de Congruencia en la exigencia previa de evaluación de impacto ambiental

Ana M. Vernetti [1]
Walter D. Pelle [2]

El Derecho a un Ambiente sano es un derecho humano, fundamental con reconocimiento constitucional (art. 41 y 43 CN,y en las constituciones provinciales).

“Lo que el Derecho intenta proteger es el ambiente en función de la calidad de vida. Todos tienen derecho a un ambiente sano y también todos tienen el deber de colaborar en su protección con comportamientos concurrentes” [3].

La Evaluación de Impacto Ambiental constituye sin duda un instrumento de gestión cuya finalidad es la prevención de influencias nocivas al ambiente y a la calidad de vida imperante, resulta exigible tanto a proyectos privados como a toda planificación regional o local[4].

Recordemos que el art. 8 de la Ley N° 25.675,lo indica como instrumento de política y gestión ambiental en el punto 2.

La EIA además de cumplir con el art. 4 de nuestra Ley General del Ambiente (N° 25.675) en cuanto al principio de prevención también debe observarse muy especialmente el principio de congruencia[5] que va a garantizar la efectividad de su implementación.

A nivel gubernamental la Evaluación ambiental estratégica[6] cumple un rol fundamental al momento de diseñar políticas públicas de planificación territorial urbana. Esta evaluación estratégica presenta diversas etapas: diagnóstico, participación ciudadana, implementación de toma de decisiones, monitoreo u observatorios ambientales de seguimiento y control[7].

La medición del impacto de todo proyecto u actividad resulta imprescindible dado que puede significar un cambio de valor del medio o de algunos de sus elementos, en particular de un punto de un ecosistema o de la unidad operativa adoptada, como consecuencia de la reacción o del tipo de respuesta del mismo ente, por influencias externas. En la evaluación del impacto ambiental debe tenerse en cuenta la magnitud, es decir la extensión o superficie sobre la que se ejerce la acción, así como la intensidad, es decir el grado en que dicha acción afecta al ambiente.[8]. Básicamente, se expresa por la diferencia entre las condiciones de éste sin y con el proyecto y la significación ambiental de ello en lo referente a la calidad de vida.[9]

En nuestro país la Ley General del Ambiente N° 25.675 dedica tres artículos a la Evaluación de Impacto Ambiental. Si bien no contiene una definición técnica de “impacto ambiental” como se puede observar en otras legislaciones, introduce la exigencia del EIA como requisito previo a la ejecución de cualquier actividad que pueda afectar la calidad de vida de la población.

En este sentido el art. 11 dispone: “Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución”.

Quizá hubiera resultado oportuno incluir en el texto legal una definición técnica de Impacto Ambientalcomo lo han hecho otras legislaciones,por ejemplo el Convenio sobre Evaluación del Impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo, de Finlandia del 25 de febrero de 1991 recepta los siguientes conceptos: “Por «Evaluación del impacto sobre el medio ambiente» se entenderá un procedimiento nacional para evaluar el impacto probable de una actividad propuesta sobre el medio ambiente. Por «Impacto» se entenderá cualquier efecto causada por una actividad propuesta sobre el medio ambiente y, especialmente, sobre la salud y seguridad humanas, la flora, la fauna, el suelo, el aire, el agua, el clima el paisaje y los monumentos históricos u otras estructuras físicas, o la interacción entre dichos factores; comprende también los efectos sobre el patrimonio cultural o las condiciones socioeconómicas que resulten de las modificaciones de dichos factores.

Por "Impacto transfronterizo" se entenderá cualquier impacto, no exclusivamente de carácter mundial, dentro de una zona correspondiente a la jurisdicción de una Parte, causado por una actividad propuesta cuyo origen físico se encuentre total o parcialmente en una zona correspondiente a la jurisdicción de otra Parte”.[10]

A su vez la Ley Regional Italiana, de Veneto N° 33 del 16/04/85, en el art. 29 expresa: “El Impacto Ambiental constituye cada alteración, cualitativa o cuantitativa, de forma alternada o simultánea del medio ambiente, comprendiendo como sistema de relaciones entre los factores humanos, físicos, químicos naturalísticos, climáticos y económicos, como consecuencia de la realización de proyectos relativos a obras particulares o públicas".

En la Legislación de Brasil[11], se encuentra la definición del Conselho Nacional do Meio Ambiente, según el cual "se considera impacto ambiental cualquier alteración de las propiedades físicas, químicas y biológicas del medio ambiente, causada por cualquier forma de materia o energía resultante de las actividades humanas, que directa o indirectamenteafectan la salud, seguridad bienestar de la población; las actividades sociales y económicas, la biosfera, las condiciones estéticas y sanitarias del medio ambiente y la calidad de los recursos naturales"[12].

La Ley Uruguaya N° 16.466/94, art. 2 inc II (Protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación) dispone: “A los efectos de la presente ley se considera impacto ambiental negativo o nocivo toda alteración de las propiedades físicas, químicas o biológicas del medio ambiente causada por cualquier forma de materia o energía resultante de las actividades humanas que directa o indirectamente perjudiquen o dañen: La salud, seguridad o calidad de vida de la población. Las condiciones estéticas, culturales o sanitarias del medio. La configuración, calidad y diversidad de los recursos naturales.”

En la legislación española el Real Decreto N° 1131/1988, del 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, del 28 de junio, de Evaluación del Impacto Ambiental (BOE 239, del 5-10-88), en su sección 1ª Evaluación del impacto ambiental, se expresa:

“5. Concepto: Se entiende por evaluación del impacto ambiental el conjunto de estudios y sistemas técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto, obra o actividad causa sobre el medio ambiente.

6. Contenido: La evaluación de impacto ambiental debe comprender, al menos, la estimación de los efectos sobre la población humana, la fauna, la flora, la vegetación, la gea, el suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje y la estructura y función de los ecosistemas presentes en el área previsiblemente afectada.

Asimismo, debe comprender estimación de la incidencia que el proyecto, obra o actividad tiene sobre los elementos que componen el Patrimonio Histórico Español, sobre las relaciones sociales y las condiciones de sosiego público, tales como ruidos, vibraciones, olores y emisiones luminosas, y la de cualquier otra incidencia ambiental derivada de su ejecución”.

Continuando con nuestra legislación, el art. 12 de la ley 25.675 exige que : “Las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento con la presentación de una declaración jurada, en la que se manifieste si las obras o actividades afectarán el ambiente. Las autoridades competentes determinarán la presentación de un estudio de impacto ambiental, cuyos requerimientos estarán detallados en ley particular y, en consecuencia, deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y emitir una declaración de impacto ambiental en la que se manifieste la aprobación o rechazo de los estudios presentados”.

El art. 13 de nuestra Ley General (N° 25.675) dispone que“Los estudios de impacto ambiental deberán contener, como mínimo, una descripción detallada del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente, y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos.”

Resulta imprescindible que la EIA no quede solo en una etapa previa sino que se estructure de tal manera que se garantice un monitoreo periódico de la actividad a los fines de efectivizar un seguimiento de la misma.- Cabe recordarpor ejemplo que la Ley de Residuos Peligrosos N° 24.051 prevé estas modalidadesde control, entreotras.

En nuestro país numerosas legislaciones exigen el estudio de impacto previo, entre ellas encontramos: la Ley N° 22.421, Conservación Fauna Silvestre. Art. 13 y 14, Ley N° 25.051 de Residuos Peligrosos (arts. 34 y 60); la Ley N° 24.354 Sistema de Inversión pública Nacional. Evaluación de proyectos art. 2, a) pto.3, y anexo I y II; la Ley N° 25.080 de Inversiones Forestales, art. 5, Ley N° 25.585, Mod. del Código de Minería, art. 251 a 262; Ley N° 25.975 mod. de la Ley N° 23.879 de Construcción de Represas, estable obligatoriedad para obras hidráulicas, la ley 24.354 sistema Nacionales de Inversiones públicas, anexo I; en las provincias encontramos la Ley N° 5067 de la Pcia de Corrientes, la Ley N° 55 de Tierra del Fuego, la Ley N° 7.070 de Salta, la N° 11.459 de la Provincia de Buenos Aires como así también la N° 11.723, y la N° 11.720, entre otras.[13]

En los países vecinos vemos que Paraguay cuenta con la Ley Nº 294 del 31 de diciembre de 1993, (Ley de Evaluación de Impacto Ambiental) declara obligatoria la EIA para una serie de proyectos de obras o actividades públicas o privadas (artículos 1º y 7º) , también Uruguay la Ley 16.466 del 19 de enero de 1994 (Ley de Evaluación del Impacto Ambiental), sujeta la ejecución de una serie de actividades (art. 6), a la obtención de la autorización previa (art. 7), la que será otorgada o negada según los resultados de la EIA del respectivo proyecto (art. 16). Reglamentada por el Decreto N° 435/994 del 4 de octubre de 1994 (Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental).

En la Jurisprudencia, vemos notables fallos rectores así la Cám. Civ. y Com de Rosario, 31/03/2004 en autos “Oliveri, Daniel Marcelo c. Municipalidad de Rosario s/Accion de popular ley 10.000” afirmó que la protección de los intereses difusos se verían afectados si el ente público otorgara el permiso de edificación para construir una torre de 39 pisos cercana al monumento a la Bandera, el proyecto habría sido presentado sin ordenarse el procedimiento previo de evaluación de impacto ambiental, exigencia ineludible para este tipo de obras…” (JA 2004-III.302)[14]

Otro fallo es el de la Cámara de Apelaciones de Corrientes que rechazó el recurso de revocatoria interpuesto contra la resolución que hizo lugar a la medida cautelar solicitada (suspensión de la obra por no contar con el correspondiente estudio de impacto ambiental) toda vez que considera que hallándose acreditadosen el caso la verosimilitud delderecho y el peligro en la demora ,el actor está facultado por el art.30 de la ley 25675 para pedir la cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo mediante la acción de amparo ambiental (CCiv. Y Com. Corrientes, sala IV , 03/02/2006, Leiva Bruno, c. Forestal Andina S.ALitoral)[15]

Estos casosprovocan unaalteración a la calidad de vida del vecindarioy vulnerarelderecho al ambiente sano,configurándose eventualmente (de no tomar las medidas de prevención necesarias)un daño ambiental de difícil recomposición.[16]

Es importante recordar por ejemplo, en la provincia de Buenos Aires la Ley N° 11.723, que en su art. 10 prevé : “Todos los proyectos consistentes en la realización de obras o actividades que produzcan o sean susceptibles de producir algún efecto negativo al ambiente de la Provincia de Buenos Aires y/o sus recursos naturales, deberán obtener una DECALRACION DE IMPACTO AMBIENTAL expedida por la autoridad ambiental provincial o municipal según las categorías que establezca la reglamentación de acuerdo a la enumeración enunciativa incorporada en el Anexo II (II. PROYECTOS DE OBRAS O ACTIVIDADES SOMETIDAS AL PROCESO DE EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL POR LA AUTORIDAD AMBIENTAL MUNICIPAL. 1) Con excepción de las enumeradas precedentemente en el punto I, cada municipio determinará las actividades y obras susceptibles de producir alguna alteración al ambiente y/o elementos constitutivos en su jurisdicción, y que someterá a Evaluación de Impacto Ambiental con arreglo a las disposiciones de esta Ley. 2) Sin perjuicio de lo anterior serán sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental municipal, los siguientes proyectos: a) Emplazamiento de nuevos barrios o ampliación de los existentes.. d) Intervenciones edilicias, apertura de calles y remodelaciones viales. ,entre otros.

Por su parte también el art. 11 señala que: Toda persona física o jurídica, pública o privada, titular de un proyecto de los alcanzados por el artículo anterior está obligada a presentar conjuntamente con el proyecto, una EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL.

Esta referencia a la ley provincial es importantea los fines de señalar que no todos los municipios cumplen con este mandato legal, por ello es que aquí la jurisprudencia debe resolver cuestiones ante vacíos existentes y es allí donde debe prevalecer el principio de congruencia antes mencionado.-

Reflexiones finales.

En base a lo planteado vemos que la EIA previa y el monitoreo posterior es una herramienta exigible para toda actividad que pueda influir sobre el medio ambiente.-La finalidad de la EIA es identificar las modificaciones del ambiente que puedan resultar de toda obra o actividad durante su construcción u operacióny detectar los niveles de contaminación que serían generados en cada una de las fases de unproyecto,[17].

Es cierto que conforme al art. 4 de la Ley General del Ambiente toda norma de implementación de política ambiental debe obedecer el principio de congruencia, es decir : “La legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga.”

Como hemos visto numerosas normas provinciales se han adecuado a estas disposiciones, pero sabemos que a nivel municipal no todoslos municipios tienen prevista la exigencia de la EIA previa para todas las actividades susceptibles de afectar el ambiente, a veces las ordenanzas municipales se limitan a emprendimientos industriales y no lo prevén para obras de carácter privado como construcción de edificios de propiedad horizontal.- A tal fin y conforme los fallos antes citados consideramos que las disposiciones de la ley general y /ola ley provincial según el caso debe ser de aplicación operativa aún ante el vacío de ordenanzas municipales.- Conforme al principio de congruencia si bien se exige que la ordenanza municipal no debe oponerse a los principios de la ley marco y que en su caso ésta prevalecerá, más aún deberá prevalecer por principio de congruencia ante la ausencia de reglamentación o normativa local.

No solo la oposición de una norma me va indicar la prioridad de aplicación de la ley general sino queun vacío legal local motiva aún más su aplicación pues la ausencia de reglamentación no debe ser más perjudicial que un norma que se le oponga o contradiga las disposiciones protectorias del ambiente.

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[1] Doctora de la Universidad de Buenos Aires, área Derecho Ambiental, profesora regular adjunta e investigadorade la Facultad de Derecho UNMDP, Directora del Instituto de Derecho Ambiental del Colegio de Abogados del DJMDP.
[2] Master en Derecho Ambiental (Universidad del País Vasco-Sociedad de Estudios Vascos), Abogado, docente e investigador de la Universidad nacional de Mar del Plata, Especialista en Bioética (UNMDP), Especialista en Docencia Universitaria (UNMDP).
[3] Pezzutti, Miguel, CCiv. Com. y Minería San Juan, Sala III, L.L. Gran Cuyo 2004, nov.I999 en: Seguí Adela “Prevención de los Daños y tutela inhibitoria en materia ambiental”, Derecho Ambiental y Daño. La Ley, pág. 154-155.- y Castro María Luján, El ambiente como Derecho Humano, en: Rev.de Derecho Ambiental, nro 28,octubre-diciembre, 2011, pág. 103.
[4] Cfr Echechuri Héctor, Ferraro Rosana; Bengoa Guillermo, “Evaluación de Impacto Ambiental. Entre el Saber y la práctica”, CIAM, Edtorial Espacio, 2002, pag.22.
[5] “La legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga”.
[6] Cafferatta, Néstor (dir) “Tratado Jurisprudencial y doctrinario de Derecho Ambiental". Tomo I, La Ley, pág. 34I. año 20I2.
[7] “El monitoreo ambiental es un instrumento de administración ambiental que consiste en un sistema continuo de observación, mediciones y evaluaciones que permiten cubrir diversos objetivos. Posee información de impactos ambientales que esté generando una acción determinada , por ejemplo contaminación de agua o aire provocada por plantas industriales, contaminación acústica provocada por el tránsito, contaminación de suelo por acumualación de residuos sólidos,etc. Proporciona información para evaluar la efectividad de medidas de manejo ambiental en curso” en: Echechuri Héctor, Ferraro Rosana; Bengoa Guillermo, “Evaluación de Impacto Ambiental. Entre el Saber y la práctica”, CIAM, Edtorial Espacio, 2002, pág. 83.
[8] Glosario sobre términos de medio ambiente, Vicente Sanchez, Beatriz Guiza y otros Mexico, Ed, El Colegio de Mexico, 1982.-
[9] Echechuri Héctor, Ferraro Rosana; Bengoa Guillermo, “Evaluación de Impacto Ambiental. Entre el Saber y la práctica”, CIAM, Edtorial Espacio, 2002, pág. 24.
[10] Flores, Maria del Lujàn,“La Obligación del Estado de reparar los daños transfronterizos”, Ed. Carlos Alvarez, Montevideo, Uruguay, 2005.
[11] La Constitución Federal de Brasil, del 5 de octubre de 1988, en su artículo 225 (apartado IV del numeral 1º) establece que, para asegurar la efectividad del derecho que todos tienen a un medio ambiente ecológicamente equilibrado, incumbe al Poder Público: “exigir, na forma da lei, para instalaçao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradaçao do meio ambiente, estudo previo de impacto ambiental, a que se dará publicidade”.
[12] CUSTODIO, HELITA B.( miembro de la sociedad Brasileira de Derecho del MedioAmbiental, SâoPaulo, Sp.)"Legislación Brasileira do Estudo do Impacto Ambiental" en; Analise Ambiental: Una VisâoMultidisciplinar;publicación del I Simposio Nacional de Analisis Ambientall del 28 al 31 de Maio de1990.Centro Cultural da Prefeitura deRío Claro, SP. ; Ed.UNESP. Sâo Paulo 1991. pág. 39.-
[13] Cafferatta, Néstor (dir) “Tratado Jurisprudencial y doctrinario de Derecho Ambiental“ Tomo I La Ley, pág. 336, año 2012.
[14] Cafferatta, Néstor (dir) “Tratado Jurisprudencial y doctrinario de Derecho Ambiental“ Tomo I La Ley, pág. 357, año 2012.
[15] Seguí Adela “Prevención de los Daños y tutela inhibitoria en materia ambiental”, Derecho Ambiental y Daño L.Ley pág. 145.
[16] Vernetti Ana María, Pelle Walter D. “El derecho individual y colectivo a la calidad de vida “ en: DJ I999-I-410, y Vernetti Ana María, “Daño ambiental: problemas ambientales: concepto características y aplicaciones normativas” en DJ 2004-I pág. 478-479).
[17] Bustamante Alsina, Jorge “Prevención del daño ambiental. La Evaluación del impacto ambiental,” en: SUMA AMBIENTAL, T.I, Abeledo Perrot, 2011, pág. 452.