El presente trabajo tiene por objeto examinar brevemente los aspectos que presenta la extinción del acto administrativo en la órbita de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Para ello, se repasarán los supuestos generales de extinción de todo acto administrativo (es decir, los propios del acto administrativo como tal, independientemente de la jurisdicción en que se dicte el acto) para luego abordar el examen particular a la luz de la normativa vigente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y del tratamiento que ha merecido en la jurisprudencia de los tribunales locales.
Para delimitar el concepto de la temática que se aborda en el presente trabajo, puede decirse que con el término “extinción del acto administrativo” se designa a la eliminación o supresión de los efectos jurídicos del acto y comprende tanto las situaciones en las que el acto cesa de operar sus efectos por causa normales o anormales sin que sea necesario el dictado de un acto específico, como a los supuestos en los que la eliminación se produce a través de otro acto en el que se pone de manifiesto la voluntad de la administración de extinguirlo[1].
Ello sentado, procede señalar que existen algunas circunstancias “naturales” que producen la extinción del acto administrativo. En estos casos, no se requiere ni se verifica declaración del órgano estatal alguna. Las cosas se producen, valga la redundancia, de manera natural.
Un ejemplo de lo expuesto es lo que acaece cuando el acto se agota; es decir, cuando ha sido cumplido produciendo todos sus efectos[2].
Otro tanto puede predicarse de las situaciones en las que el acto administrativo no puede cumplirse por una imposibilidad física o jurídica[3].
En paralelo a las situaciones descriptas encontramos un grupo de casos en los que la extinción se relaciona directamente con la conducta del administrado. Tales casos pueden presentarse cuando el administrado renuncia a ejecutar el acto que lo beneficiaba (siempre que, claro está, no se trate de derechos de orden público dada su irrenunciablidad), o cuando su conformidad constituye un elemento esencial para la configuración del acto y éste no la presta.
En el otro extremo nos encontramos con los casos en los que la extinción del acto administrativo depende de la voluntad de la Administración y ella se expresa a través del dictado de un nuevo acto que extingue el anterior. En este punto, es menester destacar que los principales medios de extinción del acto administrativo en sede administrativa son la revocación y la caducidad. Y, cabe agregarlo, son las situaciones que se encuentran específicamente regladas en la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires[4] (en adelante, LPACABA) y que serán objeto de examen en los acápites siguientes.
3. Consideraciones particulares del acto administrativo en la CABA [arriba]
Para el examen de este punto debemos recurrir –como se adelantó- a la normativa vigente en la materia en el ámbito local. La LPACABA contempla dos supuestos de extinción del acto administrativo: la revocación y la caducidad.
3.1. Revocación.
El sistema de la ley distingue entre actos irregulares y actos regulares. Para el primer grupo, la causal que se tiene en miras para proceder a la revocación del acto es la ilegitimidad, siendo, en principio un deber de la Administración extinguir el acto viciado. Ante este tipo de situaciones, la entidad del vicio[5] determina que la estabilidad del acto administrativo no se configure. En cuanto a los actos regulares[6] rige el principio de la irrevocabilidad, siendo procedente la extinción de manera excepcional.
3.1.1. Revocación del acto irregular.
En el art. 17 de la LPACABA se establece que “…el acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes, mediante declaración judicial de nulidad, salvo que el interesado hubiere conocido el vicio del acto al momento de su dictado, en cuyo caso esta limitación será inaplicable…”.
La primera parte del artículo en cuestión no ofrece mayores cuestionamientos. La redacción es conteste con la opinión de la doctrina mayoritaria y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación[7]. Queda claro que el principio que rige la materia –en cuanto a actos irregulares- es la revocabilidad. Sin embargo, como todo principio, no es absoluto. En la segunda parte de la norma ello se pone de manifiesto cuando se sienta la excepción al deber de la Administración de revocar el acto nulo. En ese sentido, la irrevocabilidad viene dada por la existencia de derechos subjetivos generados por el acto cuyos efectos ya hayan comenzado a producirse.
Sin perjuicio de ello, al final del precepto se retoma la idea básica de la revocabilidad, en tanto se supedita la procedencia de la excepción a la ausencia de conocimiento del vicio por parte del interesado.
Resulta ser ésta una particularidad que se presenta en la LPCABA y que innova respecto de la LNPA que sólo la contemplaba con relación a la revocación del acto regular.
Evidentemente, el legislador local, con buen tino, se ha hecho eco de la opinión de la doctrina mayoritaria y de lo resuelto oportunamente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Almagro, Gabriela y otra c/ Universidad Nacional de Córdoba”[8]. Allí, el Máximo Tribunal sostuvo que una interpretación armónica de los art. 17 y 18 de la LNPA conducía a sostener que las excepciones a las reglas de estabilidad en sede administrativa del acto regular previstas en el art. 18 –entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado- eran igualmente aplicables al supuesto contemplado en el art. 17 pues una interpretación contraria implicaba que el acto irregular gozaba de mayor estabilidad que el regular.
3.1.2. Revocación del acto regular.
En el art. 18 de la LPACABA se prevé que “…El acto administrativo regular del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio en el caso del acto anulable, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados. Dicha indemnización sólo comprenderá el valor objetivo del bien y los daños que sean causa directa e inmediata de la revocación, excluyendo el pago del lucro cesante…”.
Como puede verse, a diferencia de lo que ocurría en los supuestos de actos administrativos irregulares, aquí –en los regulares- rige el principio de la irrevocabilidad o estabilidad del acto administrativo (claro está, con las excepciones contempladas en la norma).
Aquí también nos encontramos con una innovación del legislador local respecto de su par nacional. Al tratar la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia se ha fijado expresamente cómo estará compuesta la indemnización de los perjuicios que se causen. El legislador local, en este caso, se ha inclinado por la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los autos “Motor Once”[9] lo cual, sumado a las previsiones de la ley de expropiaciones de la CABA (ley 238), ha llevado a algunos autores[10] a inferir que las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad del Estado por su actividad lícita excluyen el lucro cesante.
Sobre el particular, creemos que esta inferencia, si bien encuentra asidero en la normativa vigente, no puede generalizarse. Ello, en razón de la dispar jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación al respecto[11] que, en determinados supuestos, admitió la procedencia del lucro cesante como integrante de la indemnización, basándose en las circunstancias puntuales que se debatían en la causa. En esa misma línea merece ser destacado el pronunciamiento de la Sala II del fuero local en los autos “Boyacá”, en el que se sostuvo que si bien en los supuestos de responsabilidad lícita cabía apartarse de la reparación integral, ello no podía conducir al extremo de que la reparación fuese injusta, inequitativa o violatoria de la garantía de protección de la propiedad puesto que en tal circunstancia se estaría en contradicción con la Carta Magna y los tratados Internacionales de rango constitucional[12][13].
3.2. La jurisprudencia del fuero local en la materia.
Un tema álgido de definir ha sido, sin duda, el atinente al alcance del “conocimiento del vicio” que faculta a la Administración a revocar el acto irregular aun cuando existan derechos subjetivos que se estén cumpliendo. Los intereses en juego –el derecho de propiedad y seguridad jurídica por un lado, y el de legalidad por el otro- justifican la presencia de la dificultad en la definición de la configuración.
En este sentido, comentaremos algunos precedentes que parecen haber encauzado adecuadamente la cuestión.
Sostuvo el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que la interpretación del significado y alcance de la condición habilitante “conocimiento del vicio por parte del administrado” para que proceda la potestad revocatoria en sede administrativa requiere prudencia[14]. El máximo Tribunal local adopta un criterio intermedio en el que no se exige la mala fe del administrado[15] ni se toma por válida la afirmación de que le derecho se presume conocido por todos[16]. Esta postura conlleva a examinar la configuración del conocimiento del vicio según las circunstancias relevantes de la causa[17].
En un sentido similar se ha pronunciado la Sala 1 de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires[18]. Allí se sostuvo que una actitud hermenéutica prudente torna necesario alejarse de las interpretaciones extremas que pueden postularse sobre la norma. Se destacó que la exigencia de una connivencia dolosa entre el funcionario y el administrado se aparta del claro texto legal que sólo exige el conocimiento del vicio e importa incorporar un recaudo que no está expresamente contemplado. Se añadió que de adoptarse tal criterio, la posibilidad de que la Administración revocase ante sí sus actos se vería acotada a escasos supuestos y la norma carecería de aplicación.
Tampoco se admite la postura que se basa en la ficción de que el ordenamiento jurídico se presume conocido por todos[19], pues ante cualquier inobservancia legal se podría sostener la obligación de conocer el vicio y se consagraría a favor de la Administración la potestad lisa y llana de revocar, en todos los casos, los actos viciados.
A lo que apunta el fallo de la Cámara, en sintonía con lo expresado por el TSJ en “Labayru” es a que lo que la norma exige es el conocimiento en concreto de la significación jurídica de ciertos hechos y que ello surgirá –o no- de la valoración particularizada de las circunstancias y pruebas de cada causa.
También resulta útil este precedente en tanto deja traslucir su adhesión al criterio sustentado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto al deber de diligencia calificado que pesa sobre los contratistas del Estado en tanto aquellos, por su especialización, poseen un acceso indudable a toda la información, lo cual debe incluir, necesariamente, el conocimiento de la normativa a la que se sujetan las contrataciones[20].
3.3. Caducidad.
Otra forma de extinción del acto administrativo es la caducidad Ella es dispuesta por la Administración cuando el particular no cumple con las obligaciones que el acto le imponía. Es, en definitiva, una sanción administrativa[21]. El acto que se extingue mediante la declaración de caducidad, a la par que concedía un derecho, imponía determinadas prestaciones o condiciones de cuyo incumplimiento deriva la sanción.
Este modo de extinción del acto administrativo está previsto en el art. 21 de la LPACABA que establece que: “…La Administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones o prestaciones estipuladas, previa constitución en mora y concesión de un plazo suplementario razonable al efecto…”.
Sostiene Hutchinson[22] –postura a la que adherimos- que la redacción de esta norma es más amplia que la de su par nacional. Se ha eliminado el vocablo “…en el mismo…” que seguía a “…condiciones…” con lo cual el o los incumplimientos pueden tener origen no sólo en las estipulaciones del acto administrativo en cuestión sino también fuera de él[23].
Como queda claro, la norma exige, como presupuestos de procedencia de la declaración de caducidad la constitución en mora del administrado mediante notificación fehaciente de la intimación[24], y la concesión de un nuevo plazo –razonable- para sanear el incumplimiento.
En materia de extinción de los actos administrativos, la regulación normativa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires presenta sutiles –pero valiosas- diferencias con la norma nacional. Ello, claro está, es el resultado de la incorporación por parte del legislador local de la labor desarrollada durante años por la doctrina especializada y la jurisprudencia de los tribunales nacionales. También debe destacarse que la jurisprudencia local se ha manejado auspiciosamente al interpretar la normativa relativa a la extinción de los actos administrativos. Sin duda, la labor que sigan desarrollando determinará la consolidación de tan saludables criterios, en los que prima la razonabilidad como criterio para determinar el alcance de la norma y en los que se vislumbra un examen a conciencia en pos de lograr el delicado equilibrio de los derechos en juego.
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[1] Compartimos con Juan Carlos Cassagne la afirmación -efectuada en su “Derecho Administrativo”, 5ª edición actualizada, T.II, Abeledo –Perrot, Bs. As., 1996, págs. 265/266- de que no se justifica separar el campo de las causales de extinción.
[2] La autorización para desarrollar un espectáculo en un lugar público se extingue cuando él se ha realizado.
[3] En el caso del ejemplo anterior, la imposibilidad sería jurídica en el supuesto de que el lugar para desarrollar el espectáculo haya sido desafectado del dominio público; y física si el lugar hubiese sido demolido.
[4] Decreto Nº 1510/97, Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires, B.O.C.B.A., 27/10/97. Este decreto fue modificado por el decreto 1572/97 (B.O.C.B.A, 5/11/97), y ambos fueron ratificados por Resolución de la Legislatura Nº41/98 (B.O.C.B.A., 7/4/98). Cabe señalar que la regulación local tiene varios puntos de contacto con la de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19.549, pero con algunas diferencias que serán objeto de comentario más adelante.
[5] Recuérdese que se estaría frente a un acto nulo en los términos del art. 14 de la LPACABA.
[6] Que pueden definirse por exclusión de los irregulares; es decir, aquellos que son válidos o que padecen una nulidad relativa (actos anulables en los términos del art. 15 de la LPACABA).
[7] Hutchinson, Tomás, “Procedimiento administrativo de la Ciudad de Buenos Aires. Comentario exegético del decreto 1510/97. Jurisprudencia aplicable”, editorial Astrea, Bs. As, 2003, pág. 142.
[8] Fallos: 321:169.
[9] Fallos: 312:649.
[10] Zilly de Miranda, Martha, “Acto administrativo en la Ciudad de Buenos Aires”, en ‘Acto administrativo y reglamentos. Jornadas organizadas por la Universidad Austral. Facultad de Derecho’, Ediciones RAP, Bs. As., 2002, pág. 657.
[11] En determinados supuestos la Corte Suprema de Justicia de la Nación admitió la procedencia del lucro cesante como integrante de la indemnización, basándose en las circunstancias puntuales que se debatían en la causa. Ver, en este sentido, “Sanchez Granel”, Fallos: 306:1409, “Jucalán F.A.S.A.”, Fallos: 312:2266 y “Cachau”, Fallos:316:1336.
[12] CCAYT, Sala II, “Boyacá Comercial e Inmobiliaria S.A. c/ Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado y otros”, del 05-08-2005.
[13] Por ese motivo, y en tanto se entendió que el único daño de la actora era el lucro cesante, se consideró procedente la reparación de ese rubro a fin de evitar una expropiación sin la indemnización correspondiente.
[14] TSJCABA, “Labayru, Julia Elena y otros”, 09-04-2003, voto de los Dres. Muñoz y Casás.
[15] Esa había sido la posición del titular del Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario Nº 1 en la sentencia del 21-05-2002.
[16] Así lo afirmó la Sala II en su resolución del 03-09-2002.
[17] Esta postura puede verse desarrollada con más extensión en Carrillo, Santiago R., “¿Legalidad vs. seguridad jurídica? El conocimiento del vicio como fundamento de la anulación del acto”, L.L., 2004-A, pág. 325).
[18] CCAyTCABA, Sala 1, “Martínez y de La Fuente S.A.”, 31-05-2004, voto del Dr. Horacio Corti, al que adhirió el Dr. Carlos Balbín.
[19] Esa había sido la postura de la Procuración del Tesoro de la Nación hasta Dictámenes 245:280.
[20] Ver Fallos: 310:2272 y 323:1146.
[21] Hutchinson, Tomás, op. cit. pág. 163.
[22] Op cit., pag. 163, nota 1.
[23] Por ejemplo, en determinadas normas no consignadas en el acto. [24] No parece posible aquí acudir a la configuración de la mora automática prevista en el art, 509 del Código Civil. Ver, Cassagne, Juan Carlos, op.cit. págs. 296/297.
