Regímenes estatutarios vigentes en la Provincia de Buenos Aires
¿La diversidad es necesaria o deberían unificarse?
Mirta Fernández
Introducción [arriba]
Cada vez que se plantea la necesidad de reformar el marco jurídico que regula la relación de empleo público, algunos temas aparecen como recurrentes y dan lugar a extensos debates en los que, básicamente, se arriba a las siguientes afirmaciones:
1) La diversidad de regímenes estatutarios genera caos y conspira contra la idea de administración racional, dinámica y equitativa de los recursos humanos.
2) Es preciso modificar la normativa vigente para asegurar la existencia de una verdadera carrera administrativa, facilitar la adecuada evaluación de desempeño e instaurar un sistema de premios y castigos que contemple incentivos para, por un lado, estimular a los agentes que contribuyen positivamente al éxito de la gestión y, por otro, corregir o separar a quienes no demuestran estar a la altura de las circunstancias.
Estas dos grandes cuestiones engloban, a su vez, numerosos aspectos, íntimamente relacionados entre sí.
Ahora bien, antes de avanzar, es conveniente repasar a qué regímenes estatutarios nos estamos refiriendo, cuáles son sus antecedentes y su ámbito de aplicación.
Regímenes estatutarios vigentes [arriba]
En el Anexo, con el objeto de ordenar la exposición, se enumeran los estatutos que rigen actualmente al personal de la Administración Pública Provincial, con indicación de la norma que los aprobó.
En este apartado, se intentará agruparlos en una suerte de clasificación, quizás arbitraria, pero que nos permitirá más adelante llegar a algunas conclusiones. Veamos:
a) Los “históricos”: su existencia se justifica por contemplar las peculiaridades de ciertas actividades que, sin duda, requieren un tratamiento específico para quienes las desarrollan, en materias tales como ingreso a la carrera, promoción, licencias, remuneraciones y régimen disciplinario.
De hecho, algunos existen desde hace más de 70 años en la provincia. Son ellos:
1) Carrera Profesional Hospitalaria: creada por el artículo 39 de la Ley N° 5.116, como Carrera Médico Hospitalaria.
El primer estatuto se aprobó por la Ley N° 5.364 (año 1948) y contemplaba inicialmente sólo a médicos, químicos, bioquímicos, bacteriólogos, odontólogos y farmacéuticos que se desempeñaran en los hospitales provinciales.
Actualmente, abarca otras incumbencias, tales como las de abogados, contadores públicos, licenciados en administración, ingenieros, sociólogos (la ley permite incorporar nuevas especialidades, mediante decretos del Poder Ejecutivo). También se aplica a los Licenciados en Enfermería.
Sin embargo, al no contemplar a la totalidad de los profesionales que prestan servicios en los hospitales, aquéllos cuya actividad no ha sido expresamente incluida, se rigen por el régimen estatutario general (Ley N° 10.430).
2) Estatuto del personal de Policía: el antecedente más remoto es la Ley N° 5.270 (año 1948).
3) Estatuto del personal del Servicio Penitenciario: el primero fue aprobado por la Ley N° 5.741 (año 1953).
4) Docentes: la primera ley que se aplicó a los docentes dependientes de la hoy Dirección General de Cultura y Educación, fue la 5.651, del año 1951, si bien, con anterioridad, la Ley N° 4.675 (año 1938) había aprobado algunas pautas sobre escalafón, remuneraciones, ingreso, promociones, ascensos, estabilidad y disciplina.
5) Investigadores Científicos y Tecnológicos y Personal de Apoyo a la Investigación y Desarrollo: Inicialmente, tanto los investigadores como el personal de apoyo (profesionales, técnicos y artesanos que colaboran con los investigadores) estaban incluidos en una única norma, aprobada el Decreto 4.079/75.
En el año 1981, se aprobó la Carrera del Investigador Científico y Tecnológico (Decreto Ley N° 9.688/81) y aquel decreto continuó vigente sólo en lo concerniente al personal de apoyo hasta que, finalmente, la Ley N° 13.487 (año 2006) aprobó el régimen del Personal de Apoyo.
6) Personal artístico: Los antecedentes más antiguos de los agentes que se desempeñan en los Teatros provinciales (Argentino, de la Comedia, Auditórium y Sala Roberto J. Payró), el Ballet del Sur y la Orquesta Sinfónica de la provincia, deben buscarse en el Decreto Ley N° 7.911/72 y en la Ley N° 8.356 (año 1974), si bien el primer estatuto, propiamente dicho, fue el Decreto Ley N° 8.977/78.
7) Régimen estatutario general: el primer estatuto fue el aprobado por el Decreto Ley N° 24.053/57.
Su ámbito de aplicación se define por exclusión; es decir, se aplica a todo el personal provincial, con excepción del expresamente excluido: 1. Personal Jerarquizado Superior (Ministros Secretarios, Asesor General de Gobierno, Secretarios de la Gobernación, Fiscal de Estado Adjunto, Subsecretarios, Asesor Ejecutivo, Escribano General de Gobierno, Escribano Adscripto Superior, Jefes y Subjefes de Policía y del Servicio Penitenciario), 2. Funcionarios para cuyo nombramiento y/o remoción la Constitución y leyes fijen procedimientos determinados y 3. Personal amparado por regímenes especiales.
Es preciso destacar que, a excepción de los estatutos del personal policial, penitenciario y docente –que abarcan ampliamente todos los aspectos vinculados a los agentes comprendidos en ellos–, el resto de los mencionados precedentemente, si bien contienen normas específicas que con mayor o menor grado de detalle, regulan lo concerniente al ingreso y desarrollo de la carrera, escalafón y remuneraciones, en todo lo demás y sin perjuicio de algunas excepciones puntuales, remiten al régimen estatutario general (requisitos de admisibilidad e ingreso, cese, licencias, régimen disciplinario, por ejemplo).
b) Los “impropios”: si bien se los reconoce como regímenes especiales, efectúan una amplia remisión a alguno de los estatutos mencionados en la categoría precedente y se limitan a tratar aquellos aspectos distintivos de la actividad a la que se vinculan; a saber:
1) Personal Técnico Gráfico: básicamente desarrolla el escalafón y la remuneración de los trabajadores gráficos y contiene algunas normas tuitivas de su salud, en atención a la insalubridad de las tareas que realizan, incluidas las relativas al régimen previsional. En lo demás, remite al régimen estatutario general.
2) Docentes de Minoridad: remite al Estatuto del Docente y se limita a enumerar los cargos del escalafón propio, con los del régimen docente.
La reglamentación contempla las particularidades del ejercicio de la docencia en los institutos que albergan a menores tutelados por el estado.
3) Clero Oficial: se limita a enunciar los cargos en función de los cuales se fija la retribución de sus integrantes y aclara expresamente que este personal queda exceptuado para su designación y/o tratamiento de las modalidades que impone el régimen estatutario general.
En lo que concierne al personal docente, cabe señalar que además de los agentes de la Dirección General de Cultura y Educación y los de Minoridad, existen grupos importantes de docentes que prestan servicios en otras áreas de la Administración y cuya situación es particular.
En el caso de los que se desempeñan en el Ministerio de Salud, abocados a la formación de recursos humanos en salud (instructores de residencias hospitalarias, docentes de los cursos de Auxiliares de Enfermería, Enfermeros Profesionales y otros técnicos del sector), la Ley N° 6.002 (año 1959) estableció que gozarían de la misma asignación básica mensual y de las mismas bonificaciones que el personal del entonces Ministerio de Educación. Posteriormente, la Ley N° 6.671 (año 1961) determinó que los docentes de los Ministerios de Acción Social, de Asuntos Agrarios y de Salud Pública tendrían el mismo régimen de obligaciones y derechos que los docentes del Decreto Ley N° 19.885/57 (Estatuto del Docente que por aquella época regía).
Sin embargo, pese al tiempo transcurrido y a que hubo diversos anteproyectos, a excepción de los docentes de Acción Social –los de Minoridad, del apartado b)–, no se dictó ninguna norma que, de manera orgánica, aprobara el escalafón o las pautas especiales que permitieran adecuar el régimen docente para hacerlo aplicable a este grupo de agentes. En consecuencia, no ingresan ni promueven por concurso –aún cuando los postulantes a convertirse en instructores de residentes son sometidos a un precario proceso de selección–, ni acceden a la titularidad de sus cargos (son eternamente provisionales o suplentes), por ejemplo.
En condiciones similares, se hallan los docentes del Instituto Provincial de Administración Pública (I.P.A.P.) y los que imparten capacitación en el Instituto de Obra Médico Asistencial.
c) Los “recientes”: se pusieron en vigencia en el año 1986 y, sin desconocer la existencia de convenios colectivos de trabajo (nacionales), que habían regido en ambos sectores y que podrían citarse como antecedentes, habían sido incorporados oportunamente al régimen estatutario general porque se consideró que no existían motivos suficientes para que tuviesen una regulación apartada de éste.
Estos estatutos se aprobaron, en rigor de verdad, gracias a la intensa presión ejercida por los sindicatos que nucleaban al personal alcanzado. Son ellos:
1) Estatuto del Personal de Vialidad
2) Estatuto del Personal de Obras Sanitarias (Autoridad de Agua).
Ambos contienen normas relativas a las condiciones de ingreso, cese, escalafón, remuneraciones, licencias y otros derechos, pero remiten al régimen general en todo lo concerniente al régimen disciplinario.
d) Los “importados”: son los regímenes de personal que fue transferido de la Nación a la Provincia al inicio de los 90’ y que en su mayoría se rigen por convenios colectivos de trabajo nacionales.
Se trata de:
1) Personal de Casinos
2) Personal Ferroviario
3) Personal de Astilleros
4) Personal Portuario
Podrían haberse incluido entre los históricos, pues comparten sus notas características, pero presentan la peculiaridad de que, pese a ser normas nacionales, resultan de aplicación en el orden provincial debido a que, en los convenios celebrados entre las jurisdicciones cedente y receptora, se estipuló expresamente que esta última (la Provincia), habría de respetar la normativa que regía al personal transferido antes del traspaso. Esto ha llevado a la paradoja de que, por ejemplo, en el caso del personal de los Casinos hoy provinciales, se siga aplicando la Ley N° 22.140, con todos sus decretos reglamentarios, aún cuando ésta fue derogada por la Ley N° 25.164.
e) Un apartado especial merece el régimen aplicable al personal del Organismo de Control de la Energía de Buenos Aires (O.C.E.B.A.) y el que pertenecía al ex E.P.R.E., parte del cual, de manera residual, aún revista en la Dirección Provincial de Energía. Siempre se ha regido por el convenio colectivo de trabajo nacional aplicable al sector.
Es difícil concebir un estatuto único, aplicable a todo el personal de la Administración Pública Provincial pues la tarea de elaborarlo ha de enfrentar como primer escollo la existencia de ciertas actividades que, dadas sus características especiales, requieren un tratamiento particularizado. Esa razón ha justificado la vigencia de los que hemos dado en llamar “regímenes históricos”.
No obstante, cabría contemplar la posibilidad de unificar ciertas cuestiones, como el régimen de licencias, con el objeto de evitar diferencias que resultan arbitrarias y sólo generan desigualdad entre agentes de un sector, respecto del que presta sus servicios en otro; especialmente, cuando se refieren a conceptos en los que la diferenciación no tiene razón de ser.
Nadie podría discutir que el modo distintivo en el cual se otorga la licencia anual a los docentes, en concordancia con los ciclos lectivos, obedece a la necesidad de una mejor organización dentro de los establecimientos educativos. Sin embargo, no resulta tan claro el motivo por el cual dos agentes que realizan una tarea netamente administrativa tienen licencias diferentes, por el solo hecho de revistar uno en el Casino de Mar del Plata y el otro en el Ministerio de Salud.
Por otra parte, a más de veinte años de haberse producido el traspaso de los servicios nacionales a la provincia, no es absurdo sostener que, en el marco de las negociaciones colectivas, debería haberse considerado ya la elaboración de una normativa provincial aplicable a los trabajadores de dichas áreas, que unificase aquellas cuestiones que lo permiten.
Lo cierto es que, lejos de simplificarse, con el correr de los años el marco normativo en materia de personal se ha ido tornando cada vez más intrincado.
La tarea de ordenarlo y adoptar aquellas medidas que eliminen desigualdades irritantes no es sencilla, sin duda. Ello explica por qué todas las iniciativas emprendidas hasta la fecha han dado lugar a arduos e interminables debates, sin que haya podido concretarse ninguna de ellas.
Anexo [arriba]
Estatutos vigentes para el personal de la Administración pública provincial
Estatuto reglamentación
1) Ley Nº 10.430 Decreto Nº. 4.161/96
Régimen estatutario general
2) Ley Nº 13.982 Decreto Nº 1.050/09
Personal Policial
3) Decreto Ley Nº 9.578/80 Decreto Nº 342/81
Personal Penitenciario
4) Decreto Ley Nº 9.688/81 Decreto Nº 37/83
Investigador Científico y Tecnológico
5) Ley Nº 13.487 Decreto Nº 3.939/06
Personal de Apoyo a la Investigación y Desarrollo
6) Ley Nº 10.328 Decreto Nº 5.885/86
Personal de la Dirección de Vialidad
7) Ley Nº 10.384 Decreto Nº 7.796/86
Personal de Autoridad del Agua y S.P.A.R.
8) Ley Nº. 10.449 Decreto Nº 1.705/89
Personal Técnico Gráfico
9) Ley Nº 10.471 Decretos Nº 1.192/91, 1.719/91,
Carrera Profesional Hospitalaria 3.588/91, 3.589/91, 2.557/01
10) Ley Nº 10.579 Decretos Nº 2.485/92, 688/93
Estatuto del Docente
11) Ley Nº 10.648 Decreto Nº 6.583/88
Docentes de Minoridad
12) Ley Nº 12.268 Decreto Nº 3.367/99
Personal Artístico
13) Decreto Ley Nº 8.815/77
Clero Oficial
14) C.C.T Nº 36/75
Personal de O.C.E.B.A.
15) Ley Nacional Nº 22.140 Decretos Nº 1.428/73, 3.413/79
Personal de Casinos transferido
16) C.C.T Nº 433/75, 26/75, 21/75 y 27/75
Personal Ferroviario transferido
17) C.C.T. Nº 91/75
Personal de Astilleros transferido
18) C.C.T. Nº 17/75, 164/75 y 24/75
Personal Portuario transferido
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