Análisis de la situación actual de la Responsabilidad del Estado

Por Walter F. Krieger

I.- Introducción [arriba] 

La ausencia de una ley que regule los alcances de la responsabilidad civil del Estado, norma necesaria para brindar seguridad jurídica a los ciudadanos que se ven afectados por el desenvolvimiento del mismo; ya sea por sus actos lícitos, como por su accionar ilícito; ha provocado que la jurisprudencia y la doctrina construyan un sistema de responsabilidad con características particulares que posee marcadas diferencias con las obligaciones a cargo de los particulares y que en algunas situaciones le hace decir a determinadas normas lo opuesto a lo que su texto marca.

A los fines de comprender como funciona este sistema hoy, analizaremos de a una las situaciones pasibles de generar responsabilidad en cabeza del Estado, para describir el comportamiento de la doctrina y la jurisprudencia frente a ese extremo.

II.- La responsabilidad por el accionar lícito del Estado [arriba] 

Existe acuerdo general de que el Estado debe reparar los daños que causa cuando en su accionar lícito perjudica a uno o varios ciudadanos.

Los fundamentos que sostienen esta afirmación son variados tanto en la doctrina como la jurisprudencia, pero limitaremos el análisis a aquellas teorías que han sostenido las resoluciones emanadas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

El primer fundamento normativo que se encontró fue el de asimilar al daño causado por un acto lícito, al mismo que se causa cuando se expropia un bien, y en consecuencia el deber de reparar debe regirse por las mismas normas.

Como bien señala Garrido Cordobera⁽¹⁾ el principal exponente de esta vertiente fue Consolo quien sostenía que: “el derecho de propiedad del ciudadano si debe ceder al bien público, no debe ser sacrificando al mismo”.

Esta teoría fue la empleada por nuestro Máximo Tribunal en el año 1943 en lo que fue el primer antecedente jurisprudencial que reconoció la responsabilidad del Estado por su accionar lícito, en los autos “Sucesión de Laplacette Juan y Otros c/Provincia de Buenos Aires”.⁽²⁾

En dicha ocasión la Corte Suprema de Justicia de la Nación condenó al Estado de la Provincia de Buenos Aires a indemnizar a los dueños de los campos que quedaron inundados por la construcción de un embalse.

El avance del derecho a lo largo del siglo XX trajo consigo la evolución desde la teoría clásica de la responsabilidad civil que centraba el deber de reparar en la culpabilidad o no del causante del daño; hacia las teorías del derecho de daños que centran el deber de reparar en el injusto que padece el dañado buscando retrotraer su situación al estado anterior.

Esta nueva corriente del derecho comenzó a cuestionar la aplicación de la Ley de Expropiación como sustento del deber de reparar del Estado por su accionar lícito, por cuanto su aplicación deriva una reparación limitada del perjuicio que se ocasiona.

Acogiendo estas nuevas ideas, la Corte Suprema ensayó en el fallo “Cantón Mario E. c/Gobierno de la Nación Argentina”⁽³⁾ nuevos argumentos que justifiquen el deber de reparar del Estado por su accionar lícito.

Si bien es cierto que al referirse a la extensión de la indemnización en el fallo señalado se mantienen los límites que impone el art. 10 de la Ley Nº 21.499; la Corte Suprema sostiene que el Estado Nacional debe indemnizar a quien se vio perjudicado por el dictado de una norma que limitó el comercio internacional cerrando la importación de determinados productos; por cuanto dicho proceder, si bien es lícito, no puede dañar a otros por imperio del art. 17 de la Constitución Nacional.

El primer quiebre con la aplicación de la Ley de Expropiación se produce en el año 1984, en el fallo “Eduardo Sánchez Granel Obras de Ingeniería S.A.I.C.F.I. c/Dirección Nacional de Vialidad” (Cita: IJ-XXXV-836)⁽⁴⁾.

En dicha ocasión en la cual la Administración extinguió un contrato de obra pública con la actora con sustento en cuestiones de orden económico, se resolvió lo siguiente:

“El principio que establece la responsabilidad del Estado por sus actos lícitos que originan perjuicios a particulares se traduce en el derecho a una indemnización plena por parte del damnificado que no se refiere a la mera posibilidad de ganancias no obtenidas ni constituye enriquecimiento sin causa para el acreedor o una sanción para el responsable. Dicha indemnización podrá encontrar obstáculo, quizás, en razones de fuerza mayor, en el mismo contrato o en una ley específica que dispusiera lo contrario para algún caso singular. La ley de obras públicas no contiene normas que releguen, en el caso, el lucro cesante, ni cabe omitir la reparación de que se trata sobre la base de una extensión analógica de la ley de expropiaciones. No sólo porque ésta exime expresamente al Estado del aludido deber, sino porque la expropiación supone una restricción constitucional del derecho de propiedad mediante una ley del Congreso valorativa de la utilidad pública del bien sujeto a desapropio… La legitimidad del proceder del Estado en la resolución unilateral del contrato no lo releva de la obligación de resarcir los daños que de aquél se hubiesen derivado, que no puede limitarse al daño emergente con exclusión del lucro cesante, esto es, de las ventajas económicas esperadas de acuerdo a probabilidades objetivas debida y estrictamente comprobadas.”⁽⁵⁾

Resulta esencial el argumento brindado por la Corte Suprema al sostener que frente a la existencia de una normativa específica como la Ley de Obras Públicas, que no limita la responsabilidad del Estado en caso de rescisión del contrato, no corresponde aplicar analógicamente la Ley de Expropiación.

Si bien parecería ser que el criterio amplio de reparación por actividad lícita del Estado fue abandonado por el Máximo Tribunal en el fallo “Motor Once SAC e I. c/Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires” (Cita: IJ-XXXV-837)⁽⁶⁾ donde se retomó el criterio de la expropiación frente a una demanda de los dueños de una estación de servicio que debieron cerrarla tras la modificación del Código de Edificación de cumplimiento imposible para la actora; veremos que ello no es así.

El fallo “Motor Once” estableció la piedra angular de la responsabilidad del Estado toda vez que determinó que la conducta de la Administración no podía juzgarse a la luz del Cód. Civ., sino que quedaría exclusivamente abarcada por los ordenamientos del derecho público.

A nuestro entender, y tras más de 20 años de aplicación por todos los tribunales del país de este paradigma, podemos observar que el mismo abrió la puerta a la inseguridad jurídica en la materia.

Al sustraerse la ponderación del accionar del Estado de la esfera de la responsabilidad civil como guía que establece los principios básicos que determinan el deber de reparar; y al depositarla en las esfera del Derecho Público, rama del derecho que no ha aportado aún una norma que sistematice y establezca reglas claras sobre este tema; se ha dado libertad al sistema judicial para que cree un sistema en forma pretoriana lleno de ficciones jurídicas y que en algunas situaciones que explicaremos más adelante contradice inclusive la normativa vigente.

Sin embargo, en lo que hace a la responsabilidad por proceder lícito del Estado, la jurisprudencia evolucionó de la doctrina de la expropiación, a la actual que admite la reparación integral, pero circunscripta a un análisis particular de cada caso.

Así lo resolvió el Máximo Tribunal en los autos: “El Jacarandá S.A.”⁽⁷⁾ al determinar que:

“En tanto la extensión del resarcimiento debe atender las características particulares de cada situación, no hay, como principio, fundamento para limitarlo al daño emergente con exclusión del lucro cesante, esto es, de las ventajas económicas esperadas de acuerdo a probabilidades objetivas estrictamente comprobadas.”

En conclusión, a la fecha y hasta tanto la jurisprudencia cambie o se dicte una norma que regule la situación; la responsabilidad del estado por su accionar lícito tiene un criterio amplio, pero deberá demostrarse la relación de causalidad entre el daño sufrido y el actuar de la Administración Pública.

III.- La responsabilidad del Estado por falta de servicio y por omisión [arriba] 

Desde la sanción del Cód. Civ. que se encuentra en nuestro sistema jurídico el art. 1112 que compromete la responsabilidad estatal por la “falta de servicio”.

La “falta de servicio” por parte del Estado es definida por la Corte Suprema de Justicia como el “cumplimiento irregular de las funciones estales que le son propias”.⁽⁸⁾

Estas “funciones estales” incluyen el servicio que prestan los Registros de la Propiedad y el servicio de justicia, generador de responsabilidad del Estado derivada del denominado “error judicial”.

Luego de las privatizaciones de los servicios públicos, la responsabilidad estatal por dichas concesiones merece un capítulo aparte en función de la divergente jurisprudencia existente al respecto.

En cuanto a la responsabilidad de los Registros de la Propiedad, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha entendido que el art. 1112 genera un factor de atribución objetivo hacia el Estado.⁽⁹⁾

Sin embargo no existe el mismo criterio de responsabilidad objetiva del Estado frente a la existencia de un error judicial o de una omisión ya sea en el ejercicio del poder de policía o de control sobre las concesiones de servicios públicos.

El Máximo Tribunal en el fallo “Balda”⁽¹⁰⁾ en el cual rechazó la pretensión indemnizatoria de una persona que fue detenida preventivamente y luego liberada por demostrarse su inocencia dictaminó que:

“el Estado sólo puede ser responsabilizado por error judicial en la medida en que el acto jurisdiccional que origina el daño sea declarado ilegítimo y dejado sin efecto, pues antes de ese momento el carácter de verdad legal que ostenta la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada impide, en tanto se mantenga, juzgar que hay error. Lo contrario importaría un atentado contra el orden social y la seguridad jurídica, pues la acción de daños y perjuicios constituiría un recurso contra el pronunciamiento firme, no previsto ni admitido por la ley”

Surge de la decisión citada que la responsabilidad estatal por “error judicial” sólo procede cuando media una declaración de ilegitimidad del mismo, pues lo contrario implicaría atentar contra la verdad legal que poseen las decisiones judiciales.

Asimismo, surge de la misma resolución de la Corte Suprema, que el mero hecho de dejar sin efecto una resolución judicial no resulta suficiente tampoco para imponerle responsabilidad al Estado por “error judicial”, sino que además debe analizarse si el Juez que dictó la resolución tuvo elementos suficientes para resolver como lo hizo.

Esto implica apartarse del principio de responsabilidad objetivo del art. 1112 del Cód. Civ., en virtud de lo cual podemos afirmar que el deber de reparar por error judicial se sustenta en un análisis de culpabilidad respecto de la conducta del juez que emitió la resolución en cuestión.

También queda exenta de la responsabilidad objetiva del art. 1112 del Cód. Civ., la responsabilidad derivada de la omisión del ejercicio del poder de policía por parte del Estado.

En varias oportunidades la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha resuelto que:

“El ejercicio del poder de policía de seguridad que corresponde al Estado no resulta suficiente para atribuirle responsabilidad en un evento en el cual ninguno de sus órganos o dependencias tuvo parte, ya que que no parece razonable pretender que su responsabilidad general en orden a la prevención de delitos pueda llegar a involucrarlo a tal extremo en las consecuencias dañosas que ellos produzcan con motivo de hechos extraños a su intevención directa”.⁽¹¹⁾

Por ello, es el criterio imperante de la Corte Suprema desde larga data que la mera omisión genérica por parte del Estado en el ejercicio del poder de policía, no constituye per se una falta de servicio, sino que a los fines de la imposición de un deber de reparar se necesita la omisión directa de un agente estatal determinado, y que dicha omisión guarde relación de causalidad directa con el perjuicio sufrido.

IV.- La responsabilidad del Estado por los daños ocasionados por las empresas concesionarias de servicios públicos [arriba] 

Al transmitirse en la década del ´90 la explotación de los servicios públicos de manos del Estado a consorcios privados, cambió también la valoración que se hace de la responsabilidad de la Administración Pública frente a los daños causados por estos privados en la explotación del servicio que les fuere concedido.

Luego de varias idas y vueltas en la jurisprudencia, la postura actual parecería ser la de la irresponsabilidad estatal por los perjuicios que ocasionen las concesionarias de servicios públicos a sus usuarios, siendo estas las únicas responsables de reparar dichos daños.

En el punto anterior ha quedado claro que la omisión de control por parte del Estado respecto de los servicios que prestan las concesionarias, no resulta a la luz de la jurisprudencia vigente, por sí sólo, un elemento generador de responsabilidad.

Por otro lado, la Sala D de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil en el fallo “Toranzo”⁽¹²⁾ recurrió al argumento de la finalidad económica del contrato de concesión para resolver que iba en contra de dicho principio el mantener la responsabilidad estatal en estas situaciones, cuando el Estado había buscado precisamente eximirse de ellas al otorgar la concesión.

Este argumento, entre otros que quedarán para un futuro análisis, han ido sustentando la irresponsabilidad del Estado por los hechos de las empresas concesionarias de servicios públicos.

Sin perjuicio de lo expuesto, resulta necesario señalar que esta postura de la jurisprudencia contraría varios artículos del Cód. Civ..

En primer término se violenta los principios que emanan del art. 1113 de dicho cuerpo normativo. Allí se establece que los daños causados por los vicios de las cosas deben ser reparados por su “dueño” y por su “guardián”. El Estado es el “dueño” de caminos y ferrocarriles y sólo transmitió la guarda. Ignorar su responsabilidad frente a los perjuicios que ocasiona el “guardián”, implica excluir la del “dueño”; situación no prevista en la norma.

Por otro lado, sostener la validez frente a los usuarios de las clausulas de exoneración de responsabilidad del Estado inserta en los contratos suscriptos con las concesionarias, va en contra del texto de los arts. 1195 y 1999 del Cód. Civ..

Sin embargo, y más allá de las observaciones planteadas respecto de la posición adoptada por la jurisprudencia frente a este tema, lo cierto es que existe una fuerte decisión de responsabilizar a las concesionarias de servicios públicos por los daños que ellas causen.

V.- La responsabilidad del Estado por los efectos de normas declaradas inconstitucionales [arriba] 

Hemos dejado para el final una discusión que ha ido ganando terreno en la doctrina y en la jurisprudencia en los últimos años; el deber del Estado de reparar los perjuicios causados por el dictado de normas que son tachadas de inconstitucionales por el Poder Judicial.

En un reciente fallo dictada por la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal se ha resuelto que:

“…que la inconstitucionalidad material suscita agravios que merecen reparación indemnizatoria, porque en esos hechos las leyes de alcance o efectos generales pueden producir perjuicios individuales, causadores de sacrificios graves… Si la lesión provocada por la ley inconstitucional incide directa e ilícitamente en la esfera de intereses sustanciales protegidos por el ordenamiento jurídico de un individuo determinado la obligación de reparar es indiscutible, siendo indiferente en el caso que se considere que se trate de responsabilidad extracontractual del Estado o bien de la alteración de una situación jurídica de naturaleza estatutaria aunque convencional en su origen, pues (inclusive respecto de la actividad lícita o legítima del Estado) la eventual existencia del daño moral no depende del art. 1078 como tampoco del art. 522 del Cód. Civ., toda vez que aquél constituye un menoscabo espiritual que se verifica en el mundo de la realidad de las personas que contempla el régimen jurídico, pero que no lo agota.”⁽¹³⁾

Al seguirse entonces la postura señalada por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, podemos observar que si una norma es declarada inconstitucional por vulnerar derechos esenciales de los ciudadanos, y no por meros defectos en la sanción de la misma, si la norma llegó a causar un perjuicio sobre derechos de las personas, el Estado deberá reparar los mismo. Este deber de reparar, incluye también el daño moral como se extrae de la resolución citada.

VI.- Conclusión [arriba] 

La inexistencia de una Ley que regule la responsabilidad del Estado hace que frente a los diversos supuestos que pueden comprometer el deber de reparar por parte de la Administración, debamos recurrir al sistema pretoriano creado por la jurisprudencia para dilucidar la procedencia o no de la indemnización por los perjuicios que se aleguen y que guarden relación directa con el accionar estatal.

Notas:

⁽¹⁾ Garrido Cordobera, Lidia M. R., “El rol del Estado en el derecho de Daños”, en UCES en Revista jurídica N 9, de la Universidad de Ciencias Sociales y Empresariales, Facultad de Ciencias Sociales y Empresariales invierno 2005.
⁽²⁾ CSJN, 26/02/1943, La Ley Nº 26,697.
⁽³⁾ CSJN, 15/05/1979, La Ley Nº 1979-C, 219.
⁽⁴⁾ CSJN, 20/09/1984, IJ-XXXV-836.
⁽⁵⁾ Idem. Cit. ant.
⁽⁶⁾ CSJN, 09/05/1989, IJ-XXXV-837
⁽⁷⁾ CSJN, 28/07/05, IJ-XXXI-935.
⁽⁸⁾ CSJN, 21/03/06, Barreto Alberto D. y Otra c/Pcia. de Buenos Aires s/Daños y Perjuicios, IJ-XXVI-281
⁽⁹⁾ A modo de ejemplo de este concepto puede citarse lo resuelto en autos “Vadell Jorge c/Pcia. de Buenos Aires”, de fecha 18/12/1984, IJ-XXIII-762).
⁽¹⁰⁾ CSJN, 19/10/1995, Balda Miguel A. c/Pcia. de Buenos Aires, IJ-XXXIII-763.
⁽¹¹⁾ CSJN, 07/11/2006, Bianchi Isabel del Carmen Pereyra c/Provincia de Bs. As. y Caminos del Atlántico S.A., IJ-XIX-493, entre varios otros.
⁽¹²⁾ C. Nac. Civ., Sala D, 28/04/2004.
⁽¹³⁾ C. Nac. Apel. Cont. Adm. Fed., Sala III, 14/04/2008, Peppe Nazareno c/EN s/Proceso de Conocimiento, IJ-XXXI-704.