El triunfo del ISBIC sobre el RIPTE

Comentario al fallo Blanco, Lucio O. c/ANSeS s/Reajustes Varios

Por Patricio J. Torti Cerquetti [1]

I. El Fallo “Blanco” [arriba] 

Promediando el año 2018[2], la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó su fallo en la causa “Blanco”[3] determinando que el índice a aplicar para la actualización de las remuneraciones que se toman como base para el cómputo del haber inicial de las jubilaciones sea el ISBIC[4].

En los términos del fallo, se rechazó la solicitud de la ANSeS de aplicar el mecanismo de actualización previsto en el art. 5 de la Ley N° 27.260[5] (índice RIPTE[6]) para el cálculo del haber inicial del actor, pues el reclamante no adhirió al Programa de Reparación Histórica ni suscribió el acuerdo transaccional que ella reglamenta, declarándose además la inconstitucionalidad de las resoluciones 56/2018 de la ANSeS y 1/2018 de la Secretaría de Seguridad Social, que establecen la actualización de las remuneraciones computables para el cálculo del haber inicial mediante el índice RIPTE.

Se determinó, por mayoría, que es el Congreso Nacional, en su carácter de órgano representativo de la voluntad popular, el que debe establecer, conforme a las facultades conferidas por la Constitución Nacional, el índice para la actualización de los salarios computables para el cálculo del haber inicial en el período en juego (1994-2003), dado que se trata de un componente decisivo para asegurar la vigencia de los derechos consagrados en el art. 14 bis de la Ley Fundamental.

En tal sentido, se dispuso comunicar la sentencia al Congreso para que, en un plazo razonable, se fije el indicador para la actualización de los salarios computables para el cálculo del haber inicial en el período en cuestión.

Finalmente, se resolvió que hasta tanto el Congreso de la Nación sancione la ley con el indicador citado, se aplicará el criterio judicial emergente del fallo “Elliff”[7], es decir, se actualizarán las remuneraciones mediante el índice ISBIC.

II. La Reparación Histórica y el RIPTE [arriba] 

Por medio de la Ley N° 27.260[8] se crea el Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados[9], “con el objeto de implementar acuerdos que permitan reajustar los haberes y cancelar las deudas previsionales con respecto a aquellos beneficiarios que reúnan los requisitos establecidos por la presente ley”[10].

Realizando una primera aproximación al Programa, a la luz de su art. 1, se divisa una intencionalidad por parte del Estado de poner fin a la situación de vulnerabilidad de jubilados y pensionados. Asimismo, permite vislumbrar el reconocimiento estatal de una deuda con el sector pasivo de nuestra sociedad, en los términos del mandato que impone el art. 14 bis de nuestra Constitución Nacional.

Este ordenamiento jurídico, analizado desde la perspectiva del derecho de la seguridad social, es decir, teniendo presente sólo el contenido del libro primero, comprende como temáticas más relevantes la implementación de acuerdos transaccionales a fin de reajustar los haberes prestacionales y cancelar las deudas previsionales existentes[11], la declaración de emergencia en materia de litigiosidad previsional[12], la creación de la Comisión Mixta de Control y Prevención de la Litigiosidad Previsional[13], la creación del Consejo de Sustentabilidad Previsional[14], el otorgamiento de un nuevo beneficio asistencial denominado Pensión Universal para el Adulto Mayor[15] y la armonización de sistemas previsionales provinciales[16].

El art. 3 establece quienes han de poder ingresar al Programa. Así, en sus diversos incisos se determina que quedan comprendidos los titulares de beneficios previsionales obtenidos en los términos de la Ley N° 18.037[17], los titulares de una prestación previsional acordada conforme la Ley N° 18.038[18], los titulares de un beneficio previsional establecido según la Ley N° 24.241[19] y finalmente los beneficios derivados de los anteriores[20].

Si bien la ley no lo aclara y tampoco lo hace su reglamentación[21], esta enumeración de los beneficiarios de la Reparación Histórica resultaría tener carácter taxativo, quedando por tanto excluidas del programa todas las leyes o regímenes especiales (Servicio Exterior de la Nación, Investigadores, Científicos y Técnicos, Personal de Inteligencia del Poder Ejecutivo, Guardaparques Nacionales, Docentes, Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial y del Ministerio Público, prestaciones no contributivas y pensiones para veteranos de Guerra del Atlántico Sur, entre otros supuestos).

Recordando que el ingreso al Programa es voluntario, aquellos que optaren por adherir a la Reparación Histórica, recibirán una propuesta de pago teniendo en cuenta el esquema que prevé la ley, definiendo tres grupos de beneficiarios; los que tienen sentencia firme con anterioridad al 30 de mayo de 2016[22], los que hubieren iniciado juicio antes del 30 de mayo de 2016[23], que no tengan sentencia firme y aquellos que no hayan iniciado juicio con anterioridad al 30 de mayo de 2016[24].

En lo concerniente a aquellas personas que hubieran iniciado una acción judicial y decidiesen no ingresar al Programa, la Ley N° 27.260 dispone que la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) se compromete a continuar abonando los correspondientes reajustes de haberes en cumplimiento de las sentencias firmes, conforme a lo establecido en la Ley N° 24.463 y en el orden de prelación establecido en el art. 9 de la mencionada ley.

Para la Reparación Histórica se postula una solución transaccional, de manera que los beneficiarios que decidan participar y la Administración (ANSeS) celebren acuerdos de carácter transaccional tendientes a poner fin a los litigios previsionales. Estos acuerdos definirán el monto del ajuste de los haberes previsionales, mediante la nueva determinación del haber inicial, actualizándose las remuneraciones sobre las que se calcula mediante la utilización de índices diversos.

En tal sentido, el art. 5 de la Ley N° 27.260 dispone, en lo que interesa al caso que aquí nos ocupa, que “Los acuerdos transaccionales versarán sobre las siguientes materias, según corresponda al caso: I. Redeterminación del haber inicial: Anclab) En los casos de beneficios otorgados al amparo de la Ley N° 24.241 y sus complementarias y modificatorias, las remuneraciones mencionadas en el inciso a) del art. 24, y las mencionadas en el art. 97, serán actualizadas hasta la fecha de adquisición del derecho, de acuerdo a un índice combinado. El mismo contemplará las variaciones del Índice Nivel General de las Remuneraciones (INGR) desde el 1 de abril de 1991 hasta el 31 de marzo de 1995, luego del índice de la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE) hasta el 30 de junio de 2008, y desde allí las equivalentes a las movilidades establecidas en la Ley Nº 26.417”.

La operatividad y perfeccionamiento del acuerdo se encuentra supeditada a la previa homologación judicial dictada por el Magistrado natural de la causa, más allá de que no resulta necesario que el adherente al Programa acuda al Tribunal para ratificar personalmente lo pactado. Una vez homologado el acuerdo, tendrá efecto de cosa juzgada y pondrá fin al proceso judicial.

La Ley N° 27.260 dispone que la autoridad de aplicación del Programa será la ANSeS[25] y en esa inteligencia le concede facultades para dictar la normativa necesaria a los efectos de la implementación del mismo. De esta forma, lo relativo al procedimiento, los requisitos, los plazos y el orden de prelación para el pago de la “reparación histórica” se encuentra determinado en el Dec. 894/2016 reglamentario de la ley.

Dicho decreto determina el procedimiento a seguir, estableciendo que la ANSeS ha de implementar el Programa a través de medios informáticos ágiles que permitan dar respuesta a la mayor cantidad de personas en el menor tiempo posible, habilitándose a tal efecto una página web a la que accederán los interesados y sus letrados, y a través de la cual tomarán conocimiento de la oferta de reajuste, que podrá también ser aceptada electrónicamente.

Dentro de esta inteligencia, en su oportunidad, la ANSeS dictó la Resolución 56/2018 por la cual, entendiendo el Organismo Previsional la existencia de un vacío normativo, dispuso que “Las remuneraciones de los beneficios previsionales con altas anteriores al 1 de agosto de 2016 deben actualizarse con el índice combinado compuesto por las variaciones del Índice Nivel General de las Remuneraciones (INGR), de la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE), y de la movilidad general, aprobado en la resolución (SSS) 6 del año 2016, a los efectos de los cálculos previstos en el inciso a) del art. 24 y en el art. 97 de la Ley Nº 24.241”[26].

A continuación de ello, determinó que “El índice determinado en el art. 1 será aplicado conforme lo dispuesto en el Título I del Libro I de la Ley Nº 27.260”[27].

De esta forma, la ANSeS dicta la mentada resolución, argumentando que tenía facultades para hacerlo y que con ello lograría una “igualdad de trato” para todo el colectivo de beneficiarios previsionales, instaurando la aplicación del RIPTE para determinar el haber inicial de las prestaciones, de manera retroactiva, contrariando el precedente “Elliff” que se venía aplicando.

En ese sentido cabe reflexionar acerca de la constitucionalidad de lo dispuesto por la Res. ANSeS 56/2018 por cuanto se pretende su aplicación a situaciones anteriores a agosto de 2016.

III. La inclinación de la Corte por el ISBIC [arriba] 

En el marco del expediente de reajustes del Sr. “Blanco” la Sala II de la Excma. Cámara Federal de la Seguridad Social desestimó el planteo de ANSeS que pretendía aplicar el Índice Combinado (creado por el Decreto Nº 807/2016 y la resolución SSS 6/2016), dispuesto por la Res. ANSeS 56/2018, es decir, procuraba que se le aplique el RIPTE.

Siendo que la Sala interviniente dispuso que correspondía actualizar las remuneraciones del actor según el ISBIC, siguiendo los lineamientos del precedente “Elliff”, en desacuerdo con ello la ANSeS interpuso el remedio extraordinario que derivo en el fallo que ahora se analiza.

La discusión acerca de la procedencia de la aplicación del RIPTE en lugar del ISBIC se volvió un tema trascendental en el fuero de la Seguridad Social, con una tendencia muy fuerte por parte de los juzgados hacia el primero de los índices.

Por su parte, la Cámara de la Seguridad Social parecía inclinarse en sentido contrario, razón por la cual era necesario contar una respuesta por parte de nuestro Tribunal Supremo.

El voto mayoritario de la Corte Suprema en “Blanco” vino entonces a despejar las dudas y a marcar un límite a las facultades de ANSeS desde la perspectiva reglamentaria, toda vez que corresponde al Congreso la determinación del mecanismo de actualización de las remuneraciones, no pudiendo el órgano administrativo pretender implementar el cambio de índice de manera retroactiva mediante una resolución.

Sobre ello, debe resaltarse que, tanto al ANSeS como la Secretaría de Seguridad Social adolecen de facultad para la reglamentación del art. 24 de la Ley N° 24.241 que establece la actualización de los salarios.

En tal inteligencia, el Tribunal Supremo dispuso que, hasta tanto el Congreso no establezca un nuevo mecanismo de actualización de las remuneraciones, estas deberán actualizarse mediante la aplicación del ISBIC, continuando con la receta del fallo “Elliff”, y no el RIPTE como pretendía ANSeS, arribando así a una conclusión en concordancia con lo resuelto previamente por la Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social.

A todas luces se desprende que la resolución 56/2018 de la ANSeS atenta contra los principios de legalidad e irretroactividad de la ley por cuanto se pretende hacer extensivo un índice implementado para el Programa de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados –de adhesión voluntaria– a un conjunto de beneficiarios del sistema previsional que, además de no haber optado por dicho programa, deberían quedar fuera de la implementación del RIPTE por una cuestión de temporalidad –por tratarse de beneficiarios con alta anteriores a agosto de 2016–.

Por ello, la declaración de inconstitucionalidad de la resolución 56/2018 –y de la resolución SSS 1/2018– que declaró la Corte Suprema, deviene ajustada a derecho.

Párrafo aparte merece la decisión del Alto Tribunal de exhortar al Congreso de la Nación a dictar, en un plazo razonable indeterminado, un índice de actualización de remuneraciones por el período en cuestión –1995 a 2008–, con ciertos paralelismos con el precedente “Badaro I”[28], cuando se exhortó al Congreso para que haga uso de sus facultades y disponga las movilidades generales; y “Badaro II”[29], cuando ante la inacción del Congreso, la Corte resolvió establecer una movilidad de un 88,6% por el período 2002-2006. Cabe mencionar que, respecto del carácter exhortativo del fallo “Blanco”.

IV. Conclusión [arriba] 

Más allá de la expectativa generada en materia previsional a raíz de la definición de la Corte Suprema sobre el índice a aplicar, lo cierto es que el fallo no produce cambios significativos, por cuanto sólo viene a sostener el criterio que venía aplicándose hasta entonces, léase, el ISBIC del precedente “Elliff” y sólo ha de resultar de interés para los casos de litigios análogos al presente caso “Blanco”.

En ese contexto, recordando que previo a la Res. 56/2018 los beneficiarios previsionales acudían a la justicia a fin de que se les actualice sus remuneraciones en los términos del fallo “Elliff” y siendo que la Corte Suprema en “Blanco” ratifica este criterio, presumiblemente la ANSeS dejará de apelar los fallos pretendiendo la aplicación del RIPTE –por medio de la resolución declarada inconstitucional– lo cual debería redundar en beneficio de los jubilados y pensionados al reducirse el tiempo de los procesos en la justicia.

Si bien el fallo “Blanco” trae un poco de luz al amplio espectro que cubre la litigiosidad previsional, no se puede dejar de señalar que existen otras cuestiones sumamente relevantes que aún restan resolver en el Palacio de Justicia, por caso, lo relativo a la Reforma Previsional[30] y su constitucionalidad o la determinación de un porcentaje de sustitutividad mínimo para las jubilaciones en relación con los haberes en actividad[31].

El sistema previsional argentino desde hace varias décadas enfrenta una importante litigiosidad, fundamentalmente, por la errónea determinación del haber inicial del beneficiario, la aplicación de topes máximos en los haberes y la ausencia de movilidad de las prestaciones otorgadas[32].

Desde hace mucho tiempo la Corte Suprema, a través de sus precedentes más relevantes en materia previsional, viene señalando y reconociendo como una gran problemática la litigiosidad, la que requiere atención política inmediata en aras de proteger los derechos sociales tutelados por el art. 14 bis de nuestra Constitución Nacional.

Notas [arriba] 

[1] Especialista en Derecho Judicial. Diplomado en Seguridad Social. Doctorando en Ciencias Jurídicas (UCA). Docente Adjunto de las materias Derecho de la Seguridad Social (UNLZ) y Derecho Constitucional I y II (UCES). Secretario de la Fiscalía Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social N°1.
[2] 18/12/18.
[3] CSJN “Blanco, Lucio Orlando c/Anses s/reajustes varios”.
[4] Índice de Salarios Básicos de la Industria y la Construcción.
[5] Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados.
[6] Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables.
[7] CSJN “Elliff, Alberto José c/Anses s/reajustes varios”, 11/08/09.
[8] B.O. 22/07/2016.
[9] Ver “Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados – Fin de la Litigiosidad Previsional?”, Erreius on line, Marzo 2017, cita digital: IUSDC285111A.
[10] Conf. art. 1 Ley N° 27.260.
[11] Conf. art. 1 Ley N° 27.260.
[12] Conf. art. 2 Ley N° 27.260.
[13] Conf. art. 10 Ley N° 27.260.
[14] Conf. art. 12 Ley N° 27.260.
[15] Conf. art. 13 Ley N° 27.260.
[16] Conf. art. 27 Ley N° 27.260.
[17] Régimen Previsional para los trabajadores en relación de dependencia previo a la Ley N° 24.241 (SIJP).
[18] Régimen Previsional para los trabajadores autónomos.
[19] Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.
[20] Conforme la lectura del inc. c) del art. 3° debe entenderse que se refiere a las pensiones.
[21] Decreto Reglamentario 894/16.
[22] Ley N° 27.260 art. 7 inc. a).
[23] Ley N° 27.260 art. 7 inc. b).
[24] Ley N° 27.260 art. 7 inc. c).
[25] Administración Nacional de la Seguridad Social.
[26] Art. 1 de la Resolución Anses 56/18.
[27] Art. 2 de la Resolución Anses 56/18.
[28] CSJN “Badaro, Adolfo Valentín c/ANSeS s/Reajustes Varios”, Fallos: 329:3089 del 08/08/06.
[29] CSJN “Badaro, Adolfo Valentín c/ANSeS s/Reajustes Varios”, Fallos 330:4866, del 26/11/07.
[30] Ley N° 27.426.
[31] Causa “Hartman, Gabriel Leonidio c/ANSeS s/Reajustes Varios”, CFSS, Sala II, sent. 19/09/18.
[32] Ver García Rapp, Jorge, “La litigiosidad del sistema previsional, el 82% como tasa de reemplazo, la sustentabilidad del sistema, y las medidas cautelares innovativas”, elDial.com DC13C2, 08/07/2010.