Proyecto de Ley de Amparo presentado al Congreso por la AMFJN

Por Mariana Catalano
Sergio Pinto
Verónica Zapata Icart
Benjamín Antonelli [1]

I. La postergación de una actualización clave en materia de tutela judicial [arriba] 

La acción de amparo constituye la madre de las garantías constitucionales cuando de afectación o puesta en peligro de derechos fundamentales se trata, pues:

“allí donde hay un derecho hay un remedio legal para hacerlo efectivo toda vez que sea desconocido; principio del que ha nacido la acción de amparo, pues las garantías constitucionales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar en la constitución e independientemente de sus leyes reglamentarias, cuyas limitaciones no pueden constituir un obstáculo para la vigencia efectiva de dichas garantías” (CSJN Fallos: 239:459; 241:291 y 315:1492).

Esta figura, clave en un estado democrático, se encuentra regulada a nivel federal por la Ley N° 16.986 de 1966 y por la Constitución Nacional, que, tras la reforma de 1994, la consagra en su art. 43.

Como puede advertirse, hay una notable distancia temporal entre la norma reglamentaria y la constitucional, y esto generó la innegable necesidad de articular los textos y modernizar aquella vieja ley que ha quedado claramente desfasada respecto de las nuevas implicancias y dimensiones del art. 43 C.N.; tanto en el amparo individual, cuanto más respecto de la figura colectiva.

Ello obedece, casi huelga decirlo, a que aquella ley fue emitida en una época muy distinta, no sólo desde el punto de vista histórico-político (plena dictadura militar) sino también en lo jurídico y social, pues no se concebía el resguardo de los bienes indivisibles pertenecientes a grupos (bienes colectivos), ni de aquellos que se detentan individualmente y en forma divisible por una pluralidad de personas, pero que reconocen una única fuente de amenaza o lesión (bienes individuales homogéneos). En un momento histórico en que se luchaba por libertades y derechos individuales elementales, no cabía pensar en amparos colectivos.

Ahora bien, proyectos existieron varios, pero nunca se logró el consenso o la voluntad política de convertirlos en ley; y entonces la jurisprudencia fue definiendo los contornos de la coexistencia de dos normas que poco tienen que ver entre sí.

Por otro lado, entran en juego las regulaciones constitucionales y reglamentarias locales, a la vez que criterios disímiles y hasta opuestos de interpretación judicial. Este combo, como es de esperarse, da lugar a situaciones desventajosas de unos ciudadanos en relación a otros.

Así, por ejemplo, mientras es temperamento mayoritario en los tribunales más conservadores exigir el agotamiento de la vía administrativa para recién después poder acudir al amparo, el art. 14 Constitución CABA dispone expresamente que “el agotamiento de la vía administrativa no es requisito para su procedencia”, suprimiendo este obstáculo muchas veces insalvable en otras jurisdicciones.

Otra cuestión que ilustra sobre las contradicciones existentes es el plazo de caducidad, pues para el ámbito jurisdiccional de la ciudad de Buenos Aires rige el fallo del Superior Tribunal de Justicia en “Gil Domínguez, Andrés c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 27/12/2007, que declaró inconstitucional dicho término (establecido en el art. 4 de la ley 2.145); en tanto en el resto del país siguen contando los exiguos 15 días del art. 2 de la Ley N° 16.986.

En fin, fueron sustancialmente estos motivos los que alentaron a la Comisión de Proyectos Legislativos de la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional (AMFJN), a trabajar en un Proyecto de “Ley de Amparo”, que luego fue aprobado por la Comisión Directiva y presentado en la Cámara de Diputados de la Nación en setiembre 2019 (trámite parlamentario N° 127 de fecha 12/09/2019, expte. 4326-D-2019).

El objetivo del proyecto es modernizar la regulación existente a la vez que corregir sus errores, siguiendo para ello las más consolidadas corrientes doctrinarias y jurisprudenciales, con una estructura nueva, autónoma e integral en reemplazo de la Ley N° 16.986.

El texto se compone de cuatro capítulos: el primero dedicado a disposiciones generales, el segundo y tercero, al amparo individual y colectivo respectivamente, y el cuarto, a disposiciones complementarias.

II. La importancia del origen del proyecto, su motivación [arriba] 

Como ya se dijera en el punto anterior respecto de esta propuesta de Ley de Amparo, es la primera vez que, desde la Comisión de Proyectos Legislativos nucleada dentro de la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional, se logra concretar una presentación del tenor de la presente ante el Congreso de la Nación Argentina, previa aprobación de la Comisión Directiva de dicha Institución.

En tal sentido, es de importancia señalar que en la elaboración del proyecto intervinieron más de cuarenta (40) asociados de manera directa y muchos otros tantos indirectamente a modo de consulta, todo lo cual se desarrolló en diferentes reuniones donde previamente se estudiaban los temas que se iban proponiendo y se debatía con profesionalismo y cientificidad para lograr tan deseado proyecto.

Además de dicho contexto participativo, la propuesta tuvo una aceptación generalizada, por el hecho de que la actual ley de amparo data del año 1966 y no ha sido reformada a pesar de los cambios producidos tanto en cuestiones procesales como de fondo. En efecto, el instituto del amparo -como lo conocemos hoy- ha ido evolucionando en la práctica, lo que ocasionó que los Tribunales debieran recurrir a diversos métodos interpretativos destacándose para ello la coherencia, la prudencia y la razonabilidad de los decisorios, ya que hay problemas que la ley actual no soluciona. Una ley que está cristalizada por el devenir de los años y que precisa, para una mejor prestación del servicio de justicia para la comunidad, de cambios necesarios para lograr más agilidad, economía y celeridad, entre otros beneficios procesales.

Así es que entendemos que hoy tenemos un Proyecto de Ley de Amparo en el Congreso de la Nación Argentina, que se caracteriza por tener una estructura autónoma (en principio y en lo inmediato), que goza de las reformas pertinentes en virtud del dinamismo propio del derecho pero que, por el tipo de ley de la que se trata y la materia que regula, se encuentra en constante y necesario contacto con el Código Civil y Comercial de la Nación, por ser su aplicación supletoria en estos procesos.

En este sentido, no debemos olvidar que la Ley de Amparo es una herramienta que nos brinda el ordenamiento jurídico argentino, para poder dar protección inmediata cuando los derechos y garantías consagrados en la Constitución Nacional se vean afectados, sea por autoridad pública o por un particular.

Por ende, sin perder de vista y en consonancia con el restante ordenamiento jurídico, entendemos que el Proyecto de Ley que estamos tratando, se vinculará con las leyes y normas existentes, con el objetivo de facilitar y brindar más herramientas jurídicas para la aplicación del derecho por parte de los jueces, y mejorando asimismo el acceso a la justicia y el ejercicio los derechos de la ciudadanía en general.

Además, la redacción de esta propuesta reconoce como fuente de motivación las inquietudes formuladas por numerosos funcionarios y operadores jurídicos que -además- intervinieron en el mismo, dándole valor por ello a un gran equipo de trabajo.

III. Fuentes consultadas y su estructura [arriba] 

La primera fuente de consulta fue la Constitución Nacional en su totalidad y más específicamente, el art. 43 y los Tratados Internacionales con rango constitucional, como ser, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 8 y 25.2.a) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14.1), entre otros.

En segundo lugar, se recurrió a la propia Ley N° 16.986 cuya reforma se pretende, cotejándose así con la Constitución Nacional y el Código Civil y Comercial de la Nación.

Luego, teniendo en cuenta que el amparo es una herramienta de origen pretoriano, se hizo un minucioso análisis de la innumerable jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de los Tribunales inferiores.

Por otro lado, corresponde hacer mención y destacar no solo como fuente práctica la consulta y participación de los integrantes de la Comisión de Proyectos Legislativos de la A.M.F.J.N., caracterizados por ser reconocidos funcionarios del Poder Judicial de la Nación y de los Ministerios Públicos, sino también, la de los letrados y demás auxiliares de la Justicia, todos con formaciones académicas tanto en la materia como en distintas ramas del derecho.

En cuanto a la estructura general del texto, está compuesto por cuatro (4) capítulos, secuenciados con un criterio lógico, por cuanto se desarrolla en primera instancia lo genérico y aplicable a todo proceso de amparo para luego recién tratar las figuras del amparo en particular.

Así, vemos que el primer capítulo refiere a “Disposiciones generales”. El mismo, se integra por siete (7) arts. -cuya aplicación y observación deben ser tenidos en consideración al analizar los procesos del Amparo Individual y del Amparo Colectivo- que estipulan todo lo relativo a la procedencia de la acción, el cómputo de los plazos durante el proceso, las causales de rechazo “in limine” de la acción, el carácter que se le asigna a la misma, los principios que iluminan al trámite del amparo y el régimen de costas judiciales.

En el segundo capítulo, el texto del Proyecto contempla el “Amparo Individual” desarrollando las cuestiones particulares y específicas de la figura en ocho (8) arts. que refieren al contenido de la demanda, al informe, a las audiencias que pueda convocar el juez a cargo del proceso, a la posibilidad de abrir la causa a prueba rigiendo en tal caso la libertad probatoria, a las medidas cautelares las que vale aclarar, no estaban debidamente desarrolladas en la Ley N° 16.986; a la sentencia, la cosa juzgada formal y por último, a los recursos.

El capítulo tercero regula en ocho (8) arts. todo lo atinente a la figura del Amparo Colectivo, donde se estipulan previsiones respecto a “Trámites y Plazos”, “Declaración Jurada”, “Tasas judiciales y sellados”, “Consulta y Comunicación al Registro de Procesos Colectivos”, “Audiencias y amicus curiae”, “Mecanismos de prueba”, “Intervención fiscal y autoexclusión” y, por último, sobre los efectos de la sentencia en este tipo de procesos.

En el denominado cuarto capítulo se desarrolla en tres (3) arts. lo concerniente a “Normas complementarias y supletorias”, “Orden Público” y “De Forma”.

Como es posible advertir, el Proyecto de Ley impulsado tiene una estructura lógica, coherente y razonable, donde en primer lugar se fijan y analizan las cuestiones genéricas y comunes que serán de aplicación tanto al “Amparo Individual” como al “Amparo Colectivo”, para luego ceñirse a las estipulaciones específicas aplicables a cada una de estas figuras.

IV. Disposiciones generales [arriba] 

En la parte general del proyecto se verbalizan cuestiones que ya están incorporadas en el art. 43 de la CN y por lo tanto vigentes, pero también nuevas previsiones, todo lo cual en su conjunto delinea una nueva figura.

Para empezar, el art. 1º incorpora las normas convencionales y la posibilidad del juez de declarar de oficio la inconstitucionalidad de las normas en que sustenta la conducta lesiva, en coherencia con la mencionada cláusula constitucional, que a su vez había receptado la jurisprudencia de la CSJN, de carácter obligatorio para los tribunales, salvo serios y novedosos fundamentos.

Respecto a la convencionalidad, se postula que la Constitución Argentina ha optado por la directa aplicación de las normas internacionales en el ámbito interno, con lo cual no precisan ser incorporadas a través de la sanción de una ley que las acoja, sino que ellas mismas son fuente autónoma de derecho interno junto con la Constitución y las leyes de la nación. Esta interpretación tiene base en lo establecido en el art. 31 de la Constitución, que enumera expresamente a los tratados con potencias extranjeras como fuente autónoma del derecho positivo interno, y, en lo que atañe a la costumbre internacional y a los principios generales de derecho, en lo dispuesto por el art. 118, que acepta la directa aplicación del Derecho de Gentes como fundamento de las sentencias de la Corte Suprema.

En efecto, las normas del Derecho Internacional vigentes para la República Argentina -tanto los tratados, como las reglas consuetudinarias y los principios generales de derecho- revisten el doble carácter de normas internacionales y normas del ordenamiento jurídico interno y, en este último carácter, integran el orden jurídico nacional junto a las leyes y la Constitución. Asimismo, la Corte Suprema de Justicia, en numerosos fallos, ha considerado que las normas del ius cogens del Derecho Internacional consuetudinario también forman parte del Derecho interno.

Yendo a la declaración de inconstitucionalidad de oficio, se cristaliza un mandato constitucional que fortalece la independencia del Poder Judicial y, en sintonía con nuestro sistema difuso de control, empodera a los jueces mediante el escrutinio de los actos realizados por los otros poderes del Estado, en la medida en que confronten ostensiblemente el texto constitucional.

Esta posibilidad de invalidar una norma contraria a la Ley Fundamental, siempre con un criterio de última ratio (aclaramos) resulta fundamental para los casos de amparo contra autoridades, cuando las mismas se escudan esos actos legislativos o reglamentarios que dan sustento legal, pero no legítimo, al acto u omisión lesiva que motiva el amparo. De tal suerte, la conducta reprochable tiene encuadre legal, pero es arbitraria, y por tanto da pábulo al amparo.

La Corte Suprema lo ha admitido por primera vez, en el fallo “Outón, Carlos José y otros s/ recurso de amparo” del 29/3/1967 (Fallos: 267:215, La Ley, 126-293), donde declaró que “aunque la letra del art. 2, inc. d), de la Ley N° 16.986 autorice, “prima facie”, a sostener que:

“nunca puede ser declarada la inconstitucionalidad de una norma en el procedimiento de amparo, una correcta hermenéutica debe conducir, en la especie, a la conclusión de que, en rigor de verdad, la mencionada disposición se ha limitado a consagrar la tesis, ya sentada por la jurisprudencia, de que en principio no cabe declarar inconstitucionalidades en un juicio de naturaleza sumaria, como lo es el de amparo […] En todo caso, ello debe ser así porque, cualquiera sea el procedimiento mediante el cual se proponga a decisión de los jueces una cuestión justiciable, nadie puede sustraer a la esfera de acción del Poder Judicial la atribución inalienable y la obligación que tiene - directamente emanada del art. 31 de la Constitución Nacional - de hacer respetar el Estatuto Fundamental y, en particular, las garantías personales reconocidas en su Primera Parte”.

Y de modo enfático, postuló que:

“es elemental en nuestra organización constitucional la atribución que tienen y el deber en que se hallan los Tribunales de Justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella; constituyendo esa atribución moderadora uno de los fines supremos y fundamentales del poder judicial nacional y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos consignados en la Constitución contra los abusos posibles e involuntarios de los poderes públicos”(Considerandos 9,10 y 11).

Con mayor actualidad, y entre muchos otros, en el caso “Rodríguez Pereyra, Jorge Luis otra c/Ejército Argentino s/daños y perjuicios”, del 27/11/2012, el Alto Tribunal vuelve a recordar que el examen de constitucionalidad de las normas constituye una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos reconocidos en la Constitución contra los posibles abusos de los poderes públicos, según la clásica expresión de la Corte formulada en 1888 (Fallos: 33:162) y que a partir de 1994 el derecho internacional de los derechos humanos ha adquirido la más alta jerarquía constitucional en la Argentina. En ese marco, agregó que, así como la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que los órganos del Poder Judicial deben descalificar de oficio las normas internas de cada país que se opongan a las normas de la Convención Americana de Derechos Humanos, igualmente deben descalificarse de oficio las normas que se oponen a la Constitución Nacional.

Otra modificación sustancial en la parte general se vincula con el plazo hábil para deducir el amparo, que según el inc. e) del art. 2º de la Ley N° 16.986, es de 15 días desde que el acto se produjo o debió producirse. Se esgrimía que el objeto de la norma era resguardar la seguridad jurídica, en el entendimiento de que si quien se encuentra legitimado para accionar lo hace a destiempo, se veda la posibilidad de acceder al carril rápido y expedito, pero dispondría de otras vías procesales que permitan salvaguardar sus derechos.

No obstante, en general, el plazo se ha considerado exiguo, con el agravante de que prescinde del conocimiento del particular afectado. Por ello, la nueva propuesta dispone que la acción deberá interponerse dentro de los treinta (30) días contados a partir de que el o los afectados tuvieran conocimiento cierto de la lesión, restricción, alteración o amenaza. Es decir, no sólo se duplica el término durante el cual se puede entablar la demanda, sino que, además y principalmente, se enmienda la defectuosa omisión del texto legal aún vigente respecto del efectivo conocimiento del amparista respecto del acto que lo perjudica.

Como si fuera poco, añadimos una válvula de escape estableciendo que el criterio temporal podrá ser atemperado por el juez de acuerdo a las circunstancias del caso, en hipótesis de lesión continuada.

En materia de competencia, se mantiene la regla general del art. 4º de la 16.986, o sea que será competente el juez de primera instancia con jurisdicción en el lugar en que el acto se exteriorice, tuviere o pudiere tener efecto. Como novedad, se contempla la hipótesis de amparos colectivos promovidos en distintas jurisdicciones. En tal supuesto y siempre que los procesos tuvieran idéntico objeto, entenderá el juzgado que primero intervino, disponiéndose en su sede la acumulación de los demás expedientes.

Un punto de importancia se vincula con la admisibilidad de la acción: se mantiene el esquema básico del rechazo in limine, pero se incorpora la posibilidad de que el juez reconduzca el proceso, como una alternativa eficaz en aras de evitar el dispendio jurisdiccional que supone la desestimación y archivo del amparo, obligando al afectado a iniciar un nuevo proceso.

Así, se prevé que, si lo considera necesario, el magistrado podrá intimar a la parte para que subsane defectos o aclare términos de la demanda, en el plazo perentorio que fije, que no podrá ser superior a 2 (dos) días. Asimismo, podrá reconducir el trámite de la acción, ordenando que la actora readecúe su demanda en un plazo de 3 (tres) días, bajo apercibimiento de proceder al inmediato archivo de las actuaciones. Es la aplicación del iura novit curia a favor de la subsistencia de la acción (in dubio pro actione).

En lo tocante al carácter de la acción, se reemplaza el inc. a) del art. 2º, procurando una mayor claridad, al disponerse que “el amparo no altera el ejercicio de los mecanismos procesales vigentes. Elegida la vía administrativa no procederá la judicial en forma paralela salvo rechazo, renuncia del interesado o demora injustificada en la tramitación de aquélla”.

Sobre el trámite, sin perjuicio las previsiones de los arts. 34 y 36 del CPCC, se consideró puntualmente recoger la tendencia actual en los códigos de rito, consistente en la oralidad como presupuesto de procesos más ágiles y expeditivos. Así entonces, se postula que la tramitación del amparo debe observar los principios de la oralidad, desburocratización, inmediación y celeridad. Y, reiterando lo contemplado en el art. 16, se restringe la posibilidad de plantear incidentes, excepciones previas, cuestiones de competencia y recusación sin causa.

Por último, se innova en materia de costas, pues más allá de conservar la regla general que las impone a la vencida, se suprime la dispensa contenida en el art. 14 de la Ley N° 16.986 (“No habrá condena en costas si antes del plazo fijado para la contestación del informe a que se refiere el art. 8, cesara el acto u omisión en que se fundó el amparo”) pues, aún es este supuesto, parece disvalioso cargar los gastos al actor que se ha visto obligado a judicializar su reclamo mediante amparo.

V. El amparo individual, y las necesarias correcciones a la histórica Ley N° 16.986 [arriba] 

De manera preliminar, cabe considerar que, según tiene dicho el Máximo Tribunal de este país en el célebre caso “Outón”, la Ley N° 16.986 no debía interpretarse de manera literal ni restrictiva, sino que debía contemplársela en función de sus fines y de manera armonizada con todo el ordenamiento jurídico. Dicho en otras palabras, la ley debe ser interpretada en su conjunto y no cada inciso en solitario, y teniendo en cuenta las demás leyes y la Constitución Nacional, procurando que sus arts. en la medida de lo posible, se adapten a nuestra Carta Magna, en lugar que se le enfrenten.

Por tal razón es que este nuevo proyecto que estamos tratando, justamente está organizado de forma sistemática e integral con todo el restante ordenamiento jurídico, teniendo en cuenta la ley en su conjunto y las demás normativas del sistema positivo vigente.

Dicho esto, el capítulo II del Proyecto de Ley regula específicamente sobre el “Amparo individual”, trayendo como novedad, que en el art. 8 se señalan y prevén los contenidos y condiciones esenciales de admisibilidad que deben tenerse en cuenta al momento de la interposición del amparo. Concretamente, la norma establece que la presentación de la acción de amparo debe cumplimentar con los requisitos extrínsecos sobre la admisibilidad formal que reza el art. 330 de C.P.C.C.N., determinando que deberá estar acompañada la demanda con toda la prueba que esté a disposición del actor, como así también del ofrecimiento de la prueba de que intente valerse, todo ello con el fin de brindar la mayor celeridad y economía procesal posible a este instituto rápido y expedito por esencia.

Todo esto se configura como una carga procesal para el demandante. En este sentido, es del caso recordar que si bien no está estipulado en el proyecto de ley la posibilidad de instrumentar diligencias preliminares en sentido amplio -repárese que la jurisprudencia prudencialmente se ha inclinado por su negativa, argumentándose que en un procedimiento urgente y breve como el amparo no admite esas medidas- ello no obsta a que el juez podría considerar excepcionalmente que de manera urgente se lleven a cabo, sin desvirtuar la naturaleza jurídica del instituto por aplicación de la legislación supletoria.

Una vez admitido el curso de la acción, el juez requerirá el informe que en el proyecto de ley se encuentra estipulado en el art. 9, teniendo el mismo efecto procesal que en la anterior ley; esto es “equiparable a una contestación de demanda” siendo la novedad que introduce la ley, la previsión de un plazo de cinco (5) días hábiles para poder presentarse, procurando así brindar un plazo razonable y específico a la contraria para que pueda presentar su informe, y eliminar así la “discrecionalidad” antes existente en su fijación por parte del Juez.

En este art., también se agrega que para el caso de los “amparos colectivos”, el magistrado interviniente antes de efectuar el pedido de informe, deberá consultar al registro de procesos colectivos” a los fines de una eventual acumulación (conf. lo prevé el art. 4), manteniéndose el principio de bilateralidad que caracteriza a esta clases de juicios, reforzándose así la garantía de defensa en juicio y valiéndose de medios de pruebas, que no siendo dilatorias ni inoficiosas, puedan esclarecer el conflicto sobre los derechos supuestamente vulnerados.

Otra novedad, es que, si el juez así lo estima necesario, puede convocar a las partes a audiencias informativas, de conciliación y/o de seguimiento en cualquier instancia del proceso, aún en la etapa de ejecución.

En este punto, cabe hacer la aclaración de que Si bien estas audiencias de conciliación no se encuentran reguladas en la Ley N° 16.986, en la práctica sucede que numerosos tribunales federales de distintas instancias las utilizan -principalmente en amparos de salud- por aplicación supletoria del art. 36 del C.P.C.C.N., quedando demostrado a todas luces que muchas causas terminan solucionándose a raíz de la celebración de estas audiencias, lográndose así desgastes jurisdiccionales innecesarios y posiblemente tener que soportar alguna de las partes una mayor carga de las costas del juicio. Aquí no podemos dejar pasar por alto que con el dictado de la Ley N° 27.423 los montos de honorarios que se fijan se han incrementado de manera considerable, con la lógica repercusión en las costas que ello significa.

Como vemos, en los tiempos que se está reclamando mayor celeridad a los procesos de amparos -sin perder de vista la cantidad existente en los tribunales- y donde parecería ser que ante tanto volumen se pierde la naturaleza urgente que los caracteriza para transformarlos en procesos ordinarios, aparece este instituto de la “audiencia” en sus diferentes versiones, para enriquecer al instituto con principios fundamentales como la oralidad e inmediatez del juez con las partes del proceso, destacando y realzando su validez ya prescripta en el art. 36 del C.P.C.C.N.

Respecto de los medios probatorios, el art. 11 del proyecto, describe la etapa probatoria; como vemos, el juez si lo estima pertinente y la cuestión no pudiera resolverse como de pleno derecho, abrirá la causa a prueba por el lapso que estime prudente y razonable y analizará las probanzas ofrecidas por las partes, pudiendo admitirlas o rechazarlas por ser inoficiosas o meramente dilatorias y en la medida que los hechos estuvieren controvertidos. En este contexto, rige el principio de libertad probatoria, salvaguardando la naturaleza sumarísima de la acción para evitar así la dilación temporal del juicio.

Otro agregado que hace el proyecto de ley de amparo, es la regulación de las medidas cautelares, ya que la anterior normativa las mencionaba solo de manera superficial. Así, en el art. 12 se impone al juez la exigencia de examinar la procedencia de las medidas cautelares que se solicitan con la interposición de la demanda en el plazo perentorio de tres (3) días, pudiendo ordenarlas aún en caso de ser incompetente, debiendo en tales situaciones remitir las actuaciones al juez que corresponda.

Evaluadas estas cuestiones y de conformidad al art. 13 del proyecto, una vez evacuado el informe del art. 9 y producida la prueba, el juez debe dictar el decreto de llamamiento de autos para resolver, y hacerlo a los tres (3) días de haber quedado firme aquella providencia. Además, otra cuestión novedosa que se introduce con este proyecto legislativo, es el relativo al efecto de la “cosa juzgada”. De este modo, se prevé expresamente que el rechazo de la acción sin sustanciación, la declaración de caducidad y la sentencia firme hacen sólo “cosa juzgada formal”, pudiendo optar la parte por articular las acciones ordinarias que pudieran corresponder.

Por último, cabe destacar que en relación a la “etapa recursiva”, el capítulo 2 prevé que sólo podrán ser recurridas las sentencias definitivas y las que dispongan medidas cautelares, concediéndose en relación a la primera con “ambos efectos” y con respecto a la segunda, sólo con “efecto devolutivo”. Dichas apelaciones deberán interponerse fundadamente dentro de los tres (3) días de dictadas las resoluciones, debiendo la alzada resolver en un plazo de cinco (5) días, ampliándose de esta manera el plazo exiguo para resolver que prevé la actual ley de amparo. Todo lo antes dicho, guarda relación con el art. 24 del proyecto sobre la aplicación supletoria del C.P.C.C.N., leyes concordantes y modificatorias para el procedimiento sumarísimo.

De las consideraciones efectuadas en relación a este capítulo, es posible visualizar que algunas cuestiones se mantienen tal como ya las prevé la actual ley 16.896, mientras que muchas otras aparecen como novedosas por la actual carencia normativa, todas las cuales son de uso práctico cotidiano en los distintos tribunales del país.

Otro tema a tener en cuenta como original, es el cómputo de los plazos en días hábiles -como antes destacamos-, dejándose de lado los actuales plazos por horas que tantas confusiones han ocasionado en la práctica tribunalicia y siempre con distintas soluciones jurisprudenciales. Al respecto, es del caso traer a colación lo dicho recientemente por la C.S.J.N. en autos: “Alpacor Asociados S.R.L. c/ AFIP s/ Amparo Ley N° 16.986” de fecha 03/12/2019, donde en voto por mayoría el máximo Tribunal dispuso, entre otras cuestiones, que la forma de cómputo de los plazos por falta de previsión expresa y específica de la ley de amparo 16.986, debe recurrirse supletoriamente a lo establecido en los arts. 152 y 156 del C.P.C.C.N. donde se excluyen del cálculo de los términos procesales los días inhábiles.

VI. Amparo colectivo: siguiendo las pautas de la Corte Suprema [arriba] 

Como no podía ser de otra manera, si de modernizar el instituto se trataba, el proyecto acoge la modalidad colectiva del amparo, con una serie de disposiciones que adecúan el trámite a su naturaleza plural y a las reglamentaciones emergentes de la Corte luego del leading case “Halabi” de 2009 y su sucedáneo “Padec” en 2013. Nos referimos a las Acordadas 32/2014 (que crea el Registro de Procesos Colectivos) y 12/2016 (que aprueba el Reglamento de Actuación en estos procesos).

Así, se dispone que previo a efectuar el pedido de informe del art. 9, el juez consultará al Registro de Procesos Colectivos a los fines de la acumulación ordenada en el Reglamento referido, lo que debe responderse en el término de 48 horas.

Se manda que junto con la presentación de la demanda y del informe, ambas partes expresen, con carácter de declaración jurada, si existen en otras jurisdicciones acciones cuyas pretensiones guarden una sustancial semejanza en la afectación de los derechos de incidencia colectiva y, en su caso, los datos de individualización de las mismas.

Resultan incorporadas dos herramientas de enorme utilidad para destrabar el conflicto, acercar a las partes y lograr resoluciones basadas en información de calidad: las audiencias públicas y la intervención de Amicus curiae. Para ello, se tuvieron en cuenta los antecedentes en la materia (vgr. CSJN en “Salas, Dino y otros c/ Provincia de salta y Estado Nacional” 18/2/2009; “Schröder, Juan c/ INVAP S.E. y Estado Nacional” 4/5/2010; “Castillo, Carina Viviana y otros vs. Gobierno de la Provincia de Salta y Ministerio de Educación de la Pcia. de Salta - Acción de Amparo”, 12/12/2017) y se consultaron los instrumentos pertinentes:

- respecto de amicus curiae, las Acordadas 28/2004 y 13/2007, y

- sobre audiencias púbicas, la Acordada 30/2007.

Así y como criterio general, se deja asentado que la convocatoria a las referidas audiencias deberá publicarse con suficiente antelación, estableciendo las pautas necesarias para una amplia, ordenada y eficiente participación. Y respecto de los amicus, que en asuntos de ostensible interés público o social y antes del llamado de autos para sentencia, el amparo admitirá su aporte, siempre que acrediten su idoneidad y experiencia en la cuestión debatida, constituyan domicilio y se limiten a brindar su opinión fundada para ilustrar al magistrado interviniente. Los amigos del tribunal no serán partes ni terceros en el proceso y su actuación no devengará honorarios ni costas.

Por otra parte, se consagra la regla de libertad probatoria, salvo la absolución de posiciones, aclarando que serán admisibles la estadística o muestreo y que puede el magistrado limitar el número de testigos a una cantidad razonable, de acuerdo a las circunstancias del caso y respetando la igualdad entre las partes.

Por último, se ordena la intervención del Ministerio Público Fiscal en los amparos de este capítulo y se consigna que, en casos de acciones promovidas en protección de intereses individuales homogéneos, la autoexclusión de los potenciales integrantes del conjunto afectado será viable hasta el momento del llamado de autos a resolver, lo que deberá hacerse por escrito y sin necesitad de justificación o fundamentación.

VII. Los problemas de la expansividad de los efectos en materia patrimonial [arriba] 

La expansividad de los efectos es un verdadero problema cuando se trata de cuestiones macroeconómicas que pueden comprometer las arcas del Estado, y no considerarlo puede constituir una debilidad del sistema, a la vez que un obstáculo no verbalizado para la procedencia de reclamos masivos.

Es que el efecto multiplicador de resoluciones erga omnes sobre derechos patrimoniales y reclamos prestacionales, máxime en un Estado en permanente emergencia económica, con lamentables deficiencias estructurales y niveles de pobreza, puede resultar agobiante para la economía en general. Y no sólo tener un impacto rebote sino, lo más probable, no verificar índice alguno de cumplimiento, reduciéndose las sentencias a ser meras declaraciones en papel ajenas a lo real.

Por ello, en el art. 23 del Proyecto se dispone que “el sentenciante debe ponderar rigurosamente las consecuencias de la expansividad de su decisión”, lo cual imbrica una mirada consecuencialista[2] del asunto judiciable, cuya necesidad desde hace tiempo viene postulando el Alto Tribunal, al establecer que “uno de los índices más seguiros para verificar la razonabilidad de la inteligencia de una norma y su congruencia con el resto del sistema a que está engarzada es la consideración de sus consecuencias (JA, 1988-II- 426).

También desde la doctrina se ha subrayado que el juzgador que no mide los efectos de lo decidido en cuanto al caso concreto, o también las consecuencias posteriores o el impacto del fallo en otros pronunciamientos, consuma una interpretación descalificable por imprevisora[3]

En definitiva, se trata de reforzar la prudencia judicial en el marco de la “sana crítica” cuando se propaga la decisión sobre cuestiones de notable envergadura política, social o económica, cuya factibilidad y determinación técnica requieren gestiones, planificación y conocimientos de los que carece el juez. Resolver con prescindencia de estas aristas es resolver irresponsablemente, en base a consideraciones teóricas que, en modo indefectible, chocarán con las crudas limitaciones de la realidad. E, indirectamente, inmiscuirse en esferas propias de la Administración.

VIII. A modo de cierre [arriba] 

En esta condensada minuta hemos tratado de ilustrar sobre las distintas aristas del proyecto, sus raíces y la forma en que se trabajó para darle luz.

Emprendimos la tarea sabiendo que, por distintas razones, muchas de ellas políticas, el producto de nuestro esfuerzo, conocimientos e ideas consensuadas estaba destinado a un futuro incierto, por lo que no podíamos pronosticar que cristalice en una ley.

Y es que, por un lado, pesan la inercia y la inconveniencia de modificar un statu quo que, con parches, funciona; y por el otro, se imponen las premuras o prioridades de una agenda política siempre marcada por la coyuntura. Y esta perversa conjunción condicionará, como lo ha hecho otras tantas veces con proyectos anteriores, su efectivo abordaje.

A ello sumemos el devastador efecto del coronavirus en la paralización de las actividades públicas y privadas y tendremos una mirada bastante ajustada del complejo escenario que atravesamos.

No obstante, apostamos a un final feliz, o al menos aproximado, que será el efectivo tratamiento en el Congreso, antes de que pierda estado parlamentario.

Notas [arriba] 

[1] Mariana Catalano es jueza de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta, Doctora en Derecho por la UBA, Especialista en Derecho y Economía Ambiental; Sergio A. Pinto Abog. UNC - Juez Fed. Bell Ville - Cba.; Verónica Zapata Icart es Abog. UCSF - Secr. Cám. Fed. Posadas - Mnes. - Prof. UCSF y UCP; y Benjamín Antonelli es abogado, Especialista en Dcho. Tributario UCAR, Secretario Juzg. Fed. Bell Ville - Cba. Todos, miembros de la Comisión de Proyectos Legislativos de la AMFJN
[2]Lorenzetti, Ricardo Luis, “Teoría de la decisión judicial”, Rubinzal Culzoni, Santa Fe 2008, Cap. IV, pág. 377/399.
[3] cfr. Sagués, Néstor Pedro. “Derecho Procesal Constitucional. Recurso extraordinario”, Astrea, Buenos Aires, 1989, pág. 370.