Implementación del ODS 7 en la Argentina
Breve descripción del estado de situación[1]
Por Yamila Castagnola
1. La Agenda 2030 y el acceso a la energía no contaminante [arriba]
En septiembre de 2015 la Organización Internacional de las Naciones Unidas (ONU) da a conocer el documento titulado “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sustentable”[2]. Se trata de una agenda transversal y basada en un enfoque de derechos, que requiere de la participación activa de los distintos sectores de la comunidad para una efectiva implementación.
En este documento se definieron 17 objetivos de desarrollo (ODS) para alcanzar el máximo desarrollo posible hacia el año 2030, los que fueron operacionalizados a través de 169 metas que posibilitarán evaluar el nivel de cumplimiento de cada uno de ellos. Su principal objetivo, podríamos decir, consiste en garantizar que “nadie se quede atrás”[3]
Los ODS reflejan de manera práctica lo que la ONU entiende por “desarrollo sostenible”, planteando una agenda integral donde se contemplan las dimensiones económica, social y ambiental de un desarrollo sostenible, en los que la igualdad de género se ha constituido como un objeto transversal a todos los objetivos y metas.
La Agenda 2030 ha reafirmado la importancia de plantear un cronograma de trabajo en clave de protección de los derechos humanos, cuya promoción y protección ha sido receptada por múltiples instrumentos internacionales que le sirven de antecedente: Declaración Universal de Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Convención Interamericana de Derechos Humanos, entre otros.
Como nota aclaratoria podríamos decir que el 2015 fue un año muy importante para la cooperación internacional, puesto que varios hechos muestran una reorientación a escala mundial de las políticas de desarrollo, que como mencionamos anteriormente surgieron en la escena internacional en 1990:
• La evaluación final de la ONU sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, establecidos en el año 2000 para cumplirse en 2015.
• La aprobación de la Asamblea General, en septiembre del 2015, de la Agenda 2030 de desarrollo sostenible.
• La suscripción de un acuerdo vinculante y universal para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, con base en contribuciones determinadas a nivel nacional (el Acuerdo de París, de diciembre del 2015).
• La adopción de un plan de acción internacional para prevenir y responder a desastres, resultado de la 3ª Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de Desastres (Conferencia de Sendai, Japón, marzo de 2015).
• La adopción de un marco orientador para financiar el desarrollo sostenible, consensuado por la 3ª Conferencia Internacional para el Financiamiento del Desarrollo (Addis Abeba, julio de 2015).
Asimismo, debemos mencionar la publicación en mayo del 2015 de la encíclica Laudato Si del Papa Francisco que está dirigida a todas las personas de buena voluntad con el objetivo de hacer una revisión profunda del proceder individual y colectivo con respecto al cuidado de nuestro planeta, y la necesidad de modificar un sistema económico mundial excluyente.
En particular, el ODS 7 de “Energía asequible y no contaminante” insta a los Estados a garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos.
Sus tres metas proponen los siguiente:
7.1.- Garantizar el acceso universal a servicios energéticos asequibles, modernos y fiables.
7.2.- Aumentar considerablemente la proporción de energía renovable en el conjunto de fuentes energéticas.
7.3.- Duplicar la tasa mundial de mejora de la eficiencia energética.
La Agenda 2030 es un verdadero programa de trabajo que sirve de base para establecer políticas públicas orientadas a lograr un verdadero avance en cada una de las temáticas planteadas como ejes de un verdadero desarrollo. En ese orden de ideas, se han publicado una multiplicidad de textos que exploran las sinergias existentes entre los 17 objetivos.
En relación con el ODS 7, Nerini et al han trabajado las sinergias entre energía y otros componentes de la Agenda de Desarrollo, identificando 113 targets que requerirán acción para traccionar un verdadero cambio en los sistemas energéticos mundiales[4].
El acceso universal a la energía se encuentra directamente relacionada con el ODS 1, 2, 3, 10 y 11 toda vez que el acceso a la electricidad se transforma en un medio para obtener otros servicios energéticos, junto con una significativa reducción de los impactos de la deficiencia energética en la salud de las personas, en el tiempo que destinan para su recolección y en el ambiente afectado por degradación o contaminación, impactando directamente en la calidad de vida de la población. Así lo refleja desde 2011 la iniciativa de Naciones Unidas Energía sostenible para todos (SE4All).
Los análisis y estadísticas que lleva la Agencia Internacional de Energía (IEA) en su World Energy Outlook (WEO), permiten ver la dimensión internacional del acceso a la energía y la pobreza energética. A nivel global, en pleno siglo XXI, más de 1.400 millones de personas no cuentan con acceso a electricidad y cerca del 40 % de la población mundial (principalmente en sectores rurales) utiliza biomasa (madera, desechos agrícolas, estiércol, etc.) de manera insegura, insalubre y no sustentable para la cocción de sus alimentos (IEA-OECD, 2010).
En su Segundo Informe Anual del Progreso de la Agenda 2030 en la región[5], CEPAL ha señalado que “(…) después de América del Norte, Europa y Asia Central, la región que se encuentra más próxima a alcanzar el acceso universal a la electricidad es América Latina y el Caribe. En esta región, durante el período que va de 1990 a 2014, un total de 9,4 millones de personas por año tuvieron acceso al servicio eléctrico por primera vez (Banco Mundial/AIE, 2017)” aunque todavía existe un déficit de alrededor de 18.5 millones de personas que no tienen acceso a la electricidad. Sin embargo, el mayor desafío en la región es que dicha energía sea asequible para los sectores pobres.[6]
En nuestro país, la situación no es para nada diferente, toda vez que en el seguimiento que realiza la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación, con respecto a la meta 7.1 se concluye que el gran desafío será avanzar en la accesibilidad a servicios energéticos en zonas rurales, en donde se encuentran la mayor cantidad de hogares no cubiertos por energía eléctrica de red[7].
En los Conversatorios sobre Derecho al Sol realizados en la Universidad de Belgrano, el experto Conrado Laigle, ha planteado la necesidad de analizar los alcances de un derecho humano al acceso a la electricidad teniendo en cuenta los compromisos asumidos estatalmente a través de la Agenda 2030[8].
Con respecto a la segunda meta, energías limpias para el desarrollo, el reporte de CEPAL indica que “la matriz energética de América Latina y el Caribe es relativamente dependiente del petróleo, que aún representa un 46 % del total de la matriz de energía primaria. En la matriz energética del mundo, en cambio, el petróleo representa el 31 % (IRENA, 2016b).”
En el contexto de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el Acuerdo de París, y considerando que urge reducir las emisiones y cambiar los patrones de producción y consumo para obtener cadenas productivas más sostenibles (concepto central en los Objetivos 7 y 12), es clave que en América latina y el Caribe se definan políticas regionales y nacionales a favor de fuentes renovables que atiendan la demanda futura de energía. En 2040, la demanda de energía primaria de toda la región será por lo menos un 80 % más alta que la actual.
En el encuentro de 2018 del grupo de trabajo de Transiciones Energéticas del G20 realizado bajo la presidencia argentina[9] se reconoció que las transiciones energéticas son esenciales para el desarrollo de estrategias de largo plazo que combinen crecimiento económico y reducción de gases de efecto invernadero, dándole al desarrollo del gas un lugar preponderante en esas transiciones.
2. El lugar de la energía solar fotovoltaica en la transformación del sistema energético global [arriba]
La energía solar es la energía de la radiación electromagnética del sol. Se puede transformar en calor, energía química o electricidad, a través de dispositivos de conversión. En el caso de la energía solar fotovoltaica convierte los rayos solares en electricidad utilizando paneles -hechos en base a silicio- que tienen propiedades fotoquímicas. Los sistemas fotovoltaicos pueden estar conectados a la red eléctrica o no.
Cuando no lo están, suelen cubrir pequeños consumos eléctricos en el mismo lugar en el que se produce la demanda, lo que los hace aptos para abastecer a pequeñas comunidades rurales.
Los sistemas conectados a la red son posibles gracias a la instalación de plantas o parques fotovoltaicos, formados por un conjunto de paneles fotovoltaicos conectados entre sí que ocupan grandes superficies de terreno.
Desde el punto de vista ambiental, la energía solar es inagotable y no genera gases producto de la combustión, lo que la hace teóricamente muy atractiva.
Sin embargo, su limitación está dada porque con la tecnología actual, su eficiencia es muy baja, menos del 15 %, lo que requiere ubicar los paneles en lugares de gran radiación solar y pocos días nublados. Como ocurre con la energía eólica, esta fuente de energía es complementaria de otras, ya que no genera electricidad durante la noche o disminuye mucho su eficiencia los días nublados o en el invierno. Por lo tanto, aun cuando su presencia en la matriz energética nacional aumente, no será posible reemplazar completamente a la energía generada a través de fuentes convencionales –como la térmica- y las centrales de pico –es decir, aquellas llamadas a generar para cubrir demandas excepcionales- serán actores principales dentro del mercado eléctrico para garantizar la estabilidad de la red de interconexión del sistema nacional.
Otra desventaja consiste en que los parques solares requieren una gran superficie para su funcionamiento, impidiendo el desarrollo de otras actividades, lo que limita también los lugares donde pueden instalarse.
A pesar de ello, la Agencia Internacional de las Energías Renovables (IRENA, por sus siglas en inglés) ha publicado recientemente un informe en que se describe la función que desempeña la energía solar fotovoltaica (FV) en la transformación del sistema energético global evaluando el crecimiento en el despliegue de esta clase de energía que sería necesario en las próximas tres décadas para alcanzar los objetivos climáticos de París.
“Gracias a su carácter modular y distribuido, la tecnología solar FV se está adaptando a una amplia gama de aplicaciones fuera de la red y a las condiciones locales. En la última década (2008–2018), la capacidad instalada de energía solar FV fuera de la red a escala global se ha multiplicado por más de 10, desde unos 0.25 GW en 2008 hasta prácticamente 3 GW en 2018. La energía solar FV fuera de la red es una tecnología clave para lograr el pleno acceso a la energía y para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible” (IRENA, Resumen Ejecutivo).
En efecto, “(…) con el desarrollo acelerado de las energías renovables, la electrificación exhaustiva y el aumento de la eficiencia energética, se puede obtener más del 90 % de la reducción de las emisiones de dióxido de carbono (CO2) relacionadas con la energía que será necesaria hacia 2050 para alcanzar los objetivos de París”.
En el análisis de IRENA, de entre todas las opciones de tecnologías baja en carbono, sólo con la implantación acelerada de la energía solar FV se pueden conseguir importantes reducciones de las emisiones, del orden de las 4,9 gigatoneladas de dióxido de carbono (Gt CO₂) en 2050, que representan el 21 % del potencial total de mitigación de las emisiones en el sector energético.
En 2050, a escala global, la energía solar FV constituiría la segunda fuente de generación eléctrica más importante, encontrándose por detrás de la energía eólica. En el caso de la Argentina debe tenerse presente que la importancia del sector hidroeléctrico muy difícilmente cederá, por lo que la energía solar FV podría constituir la tercera fuente de generación.
Ahora bien, como señala el informe de IRENA, para potenciar el impacto que puede tener la energía solar FV, es preciso multiplicar la capacidad solar FV prácticamente por seis en los 10 próximos años, pasando de un total de 480 GW en 2018 a 2 840 GW en 2030, y a 8 519 GW en 2050 de manera global: una cifra casi 18 veces superior a los niveles de 2018.
En la Argentina, la presencia de la energía solar fotovoltaica viene creciendo año a año. De acuerdo a los datos publicados por CAMMESA en octubre de 2019, en su informe mensual sobre energías renovables, el total de GWh de energía solar generada aumentó de 1.76 en 2011 a 472 en 2019 –ubicándose en tercer lugar luego de la generación eólica e hidroeléctrica-[10].
Fuente: Informe Renovables octubre 2019 - CAMMESA
3. Avances en la aplicación de la Agenda 2030 en la Argentina: análisis del ODS 7 [arriba]
Como vimos en el apartado anterior, el ODS 7 apunta a resolver tres grandes temas: a) acceso universal a la energía eléctrica, b) promoción de energías limpias y c) mejoras en la eficiencia energética.
La Argentina publicó a mediados del año 2018 el primer informe sobre “Vinculación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible con el Presupuesto Nacional” en el cual se analiza de qué manera se ha venido ejecutando el presupuesto asignado a cada una de las carteras en relación con el cumplimiento de las metas fijadas en la llamada Agenda 2030.
En ese orden de ideas, y con respecto al ODS 7, cuya ejecución se encuentra completamente en cabeza de la Secretaría de Gobierno de Energía –ex Ministerio de Energía y Minería de la Nación-, se concluyó –a partir del análisis presupuestario- que la mayor parte del gasto se encuentra orientado al financiamiento de actividades y programas vinculados con las metas 7.1 Servicios Energéticos y 7.3. Eficiencia Energética, siendo muy bajo el porcentaje ejecutado en el cumplimiento de la meta 7.2 relacionada con la mayor participación de las renovables en la matriz energética nacional.
El reporte contiene una serie de gráficos, elaborados por la Dirección de Estudios y Evaluación del Presupuesto Nacional, que ilustran estas conclusiones:
A su vez, en agosto de 2019, la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación ha publicado la “Evaluación presupuestaria de los objetivos de desarrollos sostenible ODS 6 y ODS 7”. Allí se consigna que nuestro país:
“En relación con el ODS 7, se propuso alcanzar en 2019 un porcentaje de acceso a la electricidad de 99,3 % de la población y de 97,5 % de acceso a combustibles limpios para cocción. Si bien el cumplimiento de tales metas por parte de Argentina implica exiguos aumentos en la cobertura nacional (de 0,5 y 0,3 puntos respecto al 2010) el desafío se presenta en lograr la accesibilidad de los servicios energéticos de zonas rurales.
Asimismo, se plantea como meta de este ODS para 2019 aumentar a 10,9 % la proporción de energías renovables dentro del consumo total.
Finalmente, se plantea la meta de aumentar la eficiencia energética mediante una reducción de la oferta interna de energía total respecto al PBI, lo que supone un cambio de tendencia respecto a los valores evidenciados en los años previos al 2016”.
Además, se pone de manifiesto que a estos fines “durante los primeros seis meses del 2019 se efectuó un gasto por $ 85.410,7millones, 40,3 % del Crédito Inicial asignado. Por su parte, el gasto indirecto ascendió a $ 823,0 millones”[11].
Argentina ha definido los siguientes indicadores de seguimiento:
Fuente: Evaluación presupuestaria de los ODS, agosto de 2019, pág. 36.
El informe publicado por la oficina de presupuesto del Congreso analiza los programas de la Secretaría de Gobierno de Energía con el propósito de realizar una vinculación presupuestaria con las metas de acceso universal a los servicios energéticos, aumento de las energías renovables y mejora de la eficiencia energética. En la Tabla 17 se encuentra la enumeración de todos los programas previstos para dicha dependencia, el monto devengado al 30 de junio de 2019 y el porcentaje de ejecución de dicho programa.
Fuente: Evaluación presupuestaria de los ODS, agosto de 2019, p. 43
Intentamos relevar el estado de ejecución presupuestaria con los datos oficiales publicados en Noviembre de 2019 por el Consejo de Coordinación de Políticas Sociales[12] pero sobre este punto sólo se consigna el gasto primario total en millones de pesos, sin evaluar el grado de implementación o ejecución de ese gasto.
En ese orden de ideas, el informe menciona que para “(…) la Meta 7.2 De aquí al 2030, aumentar considerablemente la proporción de energía renovable en el conjunto de fuentes energéticas, también tiene entre sus programas más destacados el 74 –Formulación y Ejecución de la Política de Energía Eléctrica, en este caso por las intervenciones que se desarrollan a través de la Actividad 3 - Apoyo para el Desarrollo de Políticas de Energía Eléctrica, con un monto de $ 207 M”[13]. Sin embargo, no evalúa ni analiza el nivel de ejecución presupuestaria, por lo que sus datos poco sirven para determinar el grado de avance en la consecución de las metas planteadas por la Agenda 2030.
4. A modo de conclusión [arriba]
En lo que refiere al objeto de nuestra investigación, centrado en el análisis de la meta 7.2 –diversificación de la matriz energética e incidencia de la energía solar FV en ella-, resultan particularmente llamativos tres hechos:
1.- Las variaciones en la ejecución presupuestarias de los programas asociados con la meta 7.2. que oscilan entre 0 % y 1,2 % entre 2016 –tomado como línea de base- y 2019.
2.- La escasa ejecución presupuestaria del Programa de Apoyo para el Desarrollo de Políticas de Energía Eléctrica ejecutado solamente al 16 % durante el primer semestre de 2019.
3.- La falta de ejecución presupuestaria del programa de Evaluación y Promoción de Infraestructura Eléctrica (0 % al 30 de junio de 2019), lo cual puede resultar peligroso a los efectos de ampliar la participación de las energías renovables, toda vez que, sin la infraestructura necesaria para evacuar la mayor energía generada, difícilmente se alcance la meta de una mayor participación de las energías limpias en el consumo final de electricidad.
Notas [arriba]
[1] El presente artículo constituye un desarrollo parcial del segundo informe de avance de la investigación “Derecho al Sol: Consideraciones jurídicas, sociales y económicas de la energía solar fotovoltaica” de la cual la autora es Co-Directora junto con el Dr. Dino Bellorio Clabot, en la Universidad de Belgrano.
[2] La reciente agenda global de desarrollo sostenible fue adoptada por los Estados Miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible que tuvo lugar en septiembre de 2015. Dicha agenda comprende 17 objetivos de desarrollo (ODS) y 169 metas que deberán ser cumplidas por los países con miras al año 2030 con miras a transformar nuestro mundo y mejorar la calidad de vida de todos quienes habitamos en él. La Asamblea General aprobó el documento final de la Cumbre de las Naciones Unidas titulado: “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” mediante Resolución 70/1 del 25 de septiembre de 2015, disponible en versión digital en: http://unctad .org/m eetings/es/S essional Documents/ares 70d1_es.pdf (último acceso: septiembre de 2019).
[3] Introducción de la Declaración.
[4] Fuso Nerini, F., Tomei, J., To, L.S. et al. Mapping synergies and trade-offs between energy and the Sustainable Development Goals. Nat Energy 3, 10–15 (2018). https://doi.org /10.1038/s 41560-0 17-0036-5 (último acceso: noviembre de 2019)
[5] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Segundo informe anual sobre el progreso y los desafíos regionales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe (LC/FDS.2/3/Rev.1), Santiago, 2018; https://repositorio.c epal.org/bit stream/handle/1136 2/434 15/S1800380_e s.pdf
[6] Jiménez y Yépez-García: “Understanding the drivers of household energy spending: micro evidence for Latin America”, IDB Working Paper series, Nº 805, Washington, D.C, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2017 citado en CEPAL: Segundo Informe Anual (…), op. Cit., pág. 51 https://repo sitorio.cep al.org/bitstrea m/handle/113 62/4 3415/S18 00380_es.p df
[7] Evaluación Presupuestaria de los ODS: ODS 6 y ODS 7, Congreso de la Nación Argentina, 2019, pág. 34 y sgtes. El propio informe aclarar que algunos datos se encuentran actualizados al año 2010 dado que se han tomado como referencia los datos censales. En consecuencia, la información relativa a hogares con cobertura eléctrica actualizada recién podrá obtenerse luego de realizado el próximo censo nacional de población por parte del INDEC.
[8] Primer Conversatorio sobre Derecho al Sol, Librería Universitaria, Universidad de Belgrano, 28 de octubre de 2019.
[9] Realizado en San Carlos de Bariloche entre el 13 y 15 de junio de 2018. El documento oficial de la reunión de Ministros de Energía ya no se encuentra disponible en la página web oficial del G20 Argentina.
[10]CAMMESA: Informe Mensual de Energías Renovables, octubre de 2019. https://porta lweb.camme sa.com/Doc umen tos%20com partidos/Not icias/M ater/Info rme%20Ren ovables%20OCT %202019 .pdf
[11] Informe disponible digitalmente en https://www.o pc.gob. ar/informes /evaluacio n-presupu estaria-de-los-objet ivos-del -desarrollo-sost enible-o ds-6-y-7/
[12] Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales: Implementación de la Agenda 2030: Vinculación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el Presupuesto de la Administración Pública Nacional, Noviembre de 2019, disponible en forma digital en https://www.od sargentina .gob.ar/publ ic/documento s/seccion_publi caciones/vincula ci%C3%B3 n_ods_-_presupuesto_2 019_-1 2-12-19.pdf (último acceso: 10/12/2019)
[13] Ibid., pág. 43
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