Evaluación de impacto ambiental y participación comunitaria: ¿siempre audiencia pública?

Daniel Horacio Lago 

Introducción [arriba] 

El presente trabajo tiene por objeto analizar cómo se encuentra regulada hoy la participación ciudadana en el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (“EIA”). Tomaré en cuenta las disposiciones de la Ley General del Ambiente No 25.675 que exigen asegurar la participación ciudadana en la EIA. Analizaré el alcance de ese requisito. Una vez establecida mi opinión sobre ese punto pasaré a considerar si cuando el requisito es exigible, la audiencia es el único modo de satisfacerlo. 

Comenzaré con una breve revisión de qué es la EIA. Luego me ocuparé de la participación comunitaria en materia ambiental. A partir de allí intentaré mostrar cómo las características de los proyectos determinan la intensidad de su evaluación y, en consecuencia, pueden conducir a distintos grados de participación. 

Finalmente, enfocaré aquellos supuestos en los que la EIA sin duda exige un máximo grado de participación de la comunidad. Entonces, me preguntaré, para esos casos: ¿exige la LGA la audiencia pública como único medio de participación? 

1. La evaluación de impacto ambiental [arriba] 

Valga como síntesis de los elementos comunes que exhibe la descripción del procedimiento en sus variadas definiciones normativas, la que provee la ley 123 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 

La ley citada define el procedimiento así: “ Entiéndese por Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) al procedimiento técnico-administrativo destinado a identificar e interpretar, así como a prevenir o recomponer los efectos de corto, mediano y largo plazo que actividades, proyectos, programas o emprendimientos públicos o privados, pueden causar al ambiente, en función de los objetivos fijados en esta ley” 33 

La ley mendocina N° 5961 provee una descripción similar. Dice: “Entiéndese por Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) el procedimiento destinado a identificar e interpretar, así como a prevenir, las consecuencias o efectos que acciones o proyectos públicos o privados, puedan causar al equilibrio ecológico, al mantenimiento de la calidad de vida y a la preservación de los recursos naturales existentes en la Provincia” 34 

En todas las normas que recogen la EIA en nuestro país la regulación presenta ciertos rasgos comunes. 

Se trata de un procedimiento administrativo (aunque de alto contenido técnico, como lo señala la definición del art. 2° de la ley 123 recién recordada). 

Su objetivo es alcanzar una decisión administrativa, que se expresará mediante un acto administrativo (en general denominado “Declaración de Impacto Ambiental”), que se pronunciará sobre la autorización de ejecución de un proyecto de obra o actividad desde el punto de vista de sus efectos sobre el ambiente considerado en su acepción más amplia. 

El titular del proyecto, actividad u obra (en adelante, el “proyecto”), también llamado “proponente” es quien inicia el procedimiento. Aclárese que el proponente puede ser un sujeto privado pero también un sujeto estatal. 

Como paso inicial (dejamos de lado variaciones de detalle a las que nos referiremos más adelante), el proponente presenta un “estudio de impacto ambiental” del proyecto. 

En él, el proponente describe su proyecto desde la perspectiva de su efecto sobre el ambiente. 

Art 2° de la ley 123 conforme texto Art. 1o de la Ley No 452 (BOCBA No 1025 del 12/09/2000). 

Para ello debe identificar y ponderar los impactos negativos, tanto como los positivos, que el proyecto tendrá sobre el ambiente de su “zona de influencia”. 

El estudio de impacto ambiental comprende la descripción del estado de todos los componentes del ambiente tal y como se encuentran a la hora de elaborarse el proyecto (esa descripción se denomina “línea de base”), la descripción del proyecto desde todos los ángulos que tomarán contacto con algún componente del ambiente (¿ qué energía y qué insumos utilizará?; ¿consumirá agua?; ¿en qué volumen y de qué fuente de aprovisionamiento?; ¿qué destino tiene previsto el proponente para los desechos, residuos y efluentes del proceso industrial?; etc.), la identificación de esos “puntos de contacto” (los “impactos”) y su ponderación (¿positivos; negativos? ¿de qué magnitud y relevancia?); las medidas proyectadas para mitigar los impactos adversos y, finalmente, la exposición de la consideración de opciones alternativas a la elegida, incluida la de no llevar a cabo el proyecto. 

2. Las categorías de proyectos según su probable efecto adverso sobre el ambiente [arriba] 

Todas las regulaciones sobre EIA prevén una etapa inicial en la que se categorizan los proyectos según su potencialidad de impactar negativamente al ambiente. Cuanto mayor sea el potencial nocivo del proyecto se exigirá a su proponente la provisión de mayor, más detallada y más profunda información y se someterá al proyecto a una revisión o evaluación más rigurosa. 

Tomemos algún ejemplo para explicarnos mejor. 

(A). Provincia de Buenos Aires 

La ley 11.459 de radicación industrial de la Provincia de Buenos Aires que regula la EIA (aunque sólo para actividades industriales) prevé que los proyectos o establecimientos serán categorizados por la autoridad de aplicación según su “Nivel de Complejidad Ambiental” (“NCA”) 35 

A medida que aumenta su NCA las industrias son categorizadas como: “inocuas” (Categoría 1); “incómodas” (Categoría 2) o “insalubres” 

(Categoría 3). 

Las industrias de la categoría 1 están exceptuadas de realizar y presentar el “estudio de impacto ambiental”. 36 

Los proyectos más “peligrosos”, los de la tercera categoría, son evaluados por la autoridad provincial, en tanto que los de las categorías primera y segunda son evaluados por su municipio. 

Ello responde a que el Estado Provincial cuenta con mejores “capacidades institucionales” (profesionales, laboratorios, personal administrativo, etc.) que los municipios, para afrontar la tarea de “tomar examen” a proyectos de alta complejidad ambiental. 

(B) Provincia de Corrientes 

De modo similar, el régimen de la Provincia de Corrientes también se basa en un sistema de clasificación inicial. 

El Decreto N° 2858 (05.12.12) reglamentario de la ley N° 5067 de “Evaluación de Impacto Ambiental” incluye una clasificación de los proyectos que determina “los estudios técnicos a presentar y los procedimientos administrativos a seguir”... pues tanto unos como otros “se diferencian según la categoría de impacto ambiental esperado” (Artículo 2° del Anexo del Decreto citado). 

Sólo para la categoría más exigente de las cuatro previstas en el Art.1° de la norma (la que corresponde a los proyectos de impacto ambiental “significativo o crítico”) se dispone que “los estudios a presentar consistirán en un Estudio de Impacto Ambiental “completo” (en la terminología de la ley N° 5067) y que se requerirá previa “audiencia pública ambiental” (art. 2°, inc d del Anexo citado). 

(C). Ciudad Autónoma de Buenos Aires 

Veamos ahora el régimen de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 

La Constitución de la Ciudad contempla la EIA en su art. 30, que dice: “Establece la obligatoriedad de la evaluación previa del impacto ambiental de todo emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto y su discusión en audiencia pública”. 

Como se ve, la norma “constitucionaliza” el mecanismo de EIA y, muy especialmente, lo hace también con el requisito de la audiencia pública.37 

Pero el texto, como se habrá advertido, exige la EIA sólo para los proyectos susceptibles de “relevante efecto”. 

Quedó entonces a cargo del legislador de la Ciudad la tarea de diseñar un régimen infra-constitucional que respetara el propósito consagrado en el art. 30 de la Constitución mediante una reglamentación razonable. 

Ello se obtuvo mediante la “categorización” de los proyectos, separándolos entre los que son de “relevante efecto” y los que no lo son. 

Sólo los primeros son sometidos, por imposición del art. 30 de la Constitución de CABA, a la audiencia pública. 

Ese régimen ha sido convalidado por la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad 38 y por el Tribunal 

Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires.39 

Concluimos entonces que, a la luz de las normas locales, los proyectos son categorizados y el trámite que deben seguir para obtener su aprobación varía según su potencialidad dañosa. 

3. La Ley General del Ambiente. Su efecto como norma de presupuestos mínimos [arriba] 

Pasemos ahora a considerar el efecto de la sanción de la Ley Nacional N° 25.675, también denominada “Ley General del Ambiente” (“LGA) en el tema que nos ocupa. 

Preliminarmente, es preciso recordar que la LGA es una “norma de presupuestos mínimos de protección ambiental”. 

Ese particular tipo de norma fue introducido en nuestro ordenamiento por el nuevo artículo 41 de la Constitución Nacional resultante de la reforma constitucional de 1994. 

Dice el artículo 41, después de consagrar expresamente el derecho al goce de un ambiente sano, que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”. 

La LGA prevé en su artículo 6°: “Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable”. 

Ello significa, en términos prácticos, que si bien las jurisdicciones locales pueden aumentar el grado de protección del ambiente que proveen las normas nacionales de presupuestos mínimos, no pueden, en cambio, disminuirlo. 

En su artículo 1° la LGA se autodefine como “ley de presupuestos mínimos”, al decir: “La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable”. 

Tenemos, entonces, que las reglas contenidas en la LGA operan como mínimos de protección ambiental, como pisos que no pueden ser horadados por normas locales. 

4. Los presupuestos mínimos de la lga en la materia que nos ocupa [arriba] 

Con ese esquema presente, veamos qué “presupuestos mínimos” sienta la LGA en la materia que hoy nos ocupa. 

(A). Participación de la comunidad en las decisiones ambientales 

En el art. 2° la LGA expone los objetivos de la política ambiental nacional. 

En su inciso c) la norma enuncia como uno de esos objetivos: “Fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión”. Recordemos que el principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992) reza: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda...” 

El tema de la participación ciudadana está especialmente regulado en los arts. 19 a 21 de la LGA. El art. 19 dispone que “toda persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente...” Como es sabido, la sanción original decía que toda persona tiene derecho “a ser consultada y a opinar”. La observación del Poder Ejecutivo eliminó del texto la expresión “ser consultada”. 40 

El artículo 20 agrega que “las autoridades deben institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente...” 

El artículo 21 dispone que “La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental...” 

(B). Regulación de la EIA 

Expuesta así la regulación de “presupuestos mínimos” en materia de participación ciudadana, pasemos a analizar las previsiones de la LGA en materia de EIA, para luego conectar ambas materias en búsqueda de respuesta al interrogante inicial: ¿Es la audiencia pública el único modo de participación ciudadana en la EIA? 

La LGA dedica los arts. 11 a 13 a regular sólo en lo esencial (“mínimamente”) la EIA, dejando explícitamente librada a la reglamentación la conformación definitiva del procedimiento. 

El art. 11 establece la obligatoriedad de realizar la EIA respecto de toda obra o actividad que “sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa”. 

Al igual que en materia de participación, es dable subrayar la vinculación evidente entre la disposición nacional y la Declaración de Río (1992). En efecto, el principio 17 de la Declaración de Río reza: “Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.” 

(C). Participación y EIA 

Tenemos ahora expuesto el panorama completo de la cuestión, en los términos en los que la plantea la LGA. 

Así, el artículo 21 obliga a asegurar “La participación ciudadana... principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental...” 

En cuanto a la manera en que se articulará la participación ciudadana, el art. 19, como vimos, dispone que “toda persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente.” La EIA es uno de esos procedimientos. Toda persona tiene, entonces, derecho a “opinar” en la EIA. 

El art. 20 da un paso más: impone a las autoridades “institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente”. 

5. Audiencia pública: ¿es el único modo de participación? [arriba] 

Ahora bien ¿es la audiencia pública el único mecanismo válido de participación de la comunidad en el procedimiento de EIA? 

Para responder, creo necesario dilucidar si la “consulta” prevista en la norma es un mero sinónimo de “audiencia pública” 

Creo que el Art. 20 LGA se refiere a dos mecanismos alternativos. 

Veamos: el párrafo final de la norma prescribe lo siguiente: “La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública.” (subrayado agregado) 

Se advierte en el párrafo final la conjunción disyuntiva “o” separando a la audiencia (pública) de la “consulta pública”. 

Por tanto, esa misma disyunción debe operar en la lectura del primer párrafo. En ese primer párrafo el legislador calificó con el adjetivo “públicas” tanto a las audiencias (el sustantivo más cercano) como a las “consultas”, empleando un correcto recurso sintáctico. 

En consecuencia, debe leerse: “... consultas públicas o audiencias públicas”, lo que evidencia la inexistencia de sinonimia. 

Agrego que la jurisprudencia ha recogido la idea de que “consultas” y “audiencias” son instrumentos alternativos. 

Así, por ejemplo, en el caso “Asociación en Defensa de la Calidad de Vida v. 

El Cantón S.A.” 41 la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Garantías Penal de Zárate – Campana dijo: “... (L)os arts. 19 a 21 de la LGA garantizan la participación ciudadana en los procedimientos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, previendo instancias obligatorias de consultas o audiencias públicas, y remarcando expresamente que tal participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental”. (subrayado agregado) 

En nuestra opinión, entonces, la norma del art. 20 LGA ofrece a la autoridad la alternativa de institucionalizar mecanismos de “consultas públicas” o de “audiencias públicas”. 

Finalmente, cabe resaltar que en la legislación ambiental provincial encontramos un claro ejemplo de instrumentación de la participación en el 

procedimiento de EIA a través del mecanismo de “consulta pública” (como diferente de “audiencia pública”). 

Me refiero al Código Ambiental de la Provincia de Chubut y a su reglamentación en materia de EIA. 42 

Si bien el Código prevé la audiencia pública como paso aparentemente insoslayable del procedimiento de EIA, el Decreto No 185/09 que reglamenta el procedimiento introduce una importante y razonable distinción. 

Según la potencialidad de impactar negativamente el ambiente, el Decreto determina el alcance del procedimiento que debe seguirse para su eventual aprobación. 

Para todos los proyectos debe presentarse una “Descripción Ambiental del 

Proyecto”. Analizándola, la autoridad determinará si es suficiente que su autor presente un simple “Informe Ambiental” o si deberá presentar un “Estudio de Impacto Ambiental”. 

Los proyectos a cuyo respecto se presenta un “Informe Ambiental” son puestos a consideración de la ciudadanía sin audiencia pública sino a través de un mecanismo de “consulta pública” (Capítulo VI del Decreto que analizamos). 

Sin perjuicio de ello, el Art. 22 del Decreto prevé la posibilidad de que la autoridad disponga la celebración de audiencia pública también para un proyecto con mero “Informe Ambiental”. 

6. Conclusiones [arriba] 

Arribo a las siguientes conclusiones.
1.) El procedimiento de EIA admite diferentes exigencias que el autor del proyecto y la autoridad deben satisfacer, según el potencial de agresión ambiental de la iniciativa. 

2.) Por eso, los regímenes normativos vigentes en nuestro país prevén, en general, que el procedimiento de EIA se inicie con una etapa de “categorización” del proyecto, a cargo de la autoridad. De esa categorización resultará la naturaleza y extensión de la documentación que el proponente deberá presentar y los trámites que él y la autoridad deberán cumplir respecto del proyecto. 

3.) Por exigencia de la LGA los proyectos de probable impacto adverso significativo deben ser sometidos a EIA (art. 11) y ésta debe incluir “como instancia obligatoria” una “consulta pública” o una “audiencia pública” (Art. 20). 

4.) “Consulta pública” y “audiencia pública” no son sinónimos en el contexto de la LGA. 

5.) Por consiguiente, el requisito de participación ciudadana puede satisfacerse sin recurrir a “audiencia pública”, mediante una “consulta pública”. 

Notas [arriba] 

34 Art. 16 de la ley 5961 (B.O. Mendoza del 25.02.93) 
35 Arts. 8 y ss. Decreto No 1741/96. 
36 Art. 24 Decreto No 1741/96. 
37 También la Constitución de la Provincia de Corrientes contiene una disposición expresa que hace obligatoria la Evaluación de Impacto Ambiental. El art. 57 prevé: “La determinación previa del proceso de evaluación del impacto ambiental es obligatoria para todo emprendimiento público o privado susceptible de causar efectos relevantes en el ambiente.” Como se ve, a diferencia del art. 30 de la Constitución de CABA, nada prevé sobre la audiencia pública. 
38 Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Sala I, 07.06.11, “NADDEO, María Elena y otros c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA)” (Cita: MJ-JU-M-66905- AR | MJJ66905 | MJJ66905). 
39 Tribunal Superior de la Ciudad de Bs. As. 21/11/2006 “III República de la Boca v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires” (Lexis No 35010027). 
40 El Decreto 2413/02 de promulgación parcial de la LGA justifica la 
observación de la siguiente manera: “Que el artículo 19 del Proyecto de Ley, dispone que toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general. Que en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente, las autoridades ambientales locales concertaron que el mencionado artículo tenía un alcance redundante e impreciso al reconocer el derecho a toda persona de ser consultada, entendiendo que la participación ciudadana está suficientemente garantizada con el reconocimiento del derecho a opinar que se incluye en ese mismo artículo y que es un concepto jurídico más claro, amplio e inequívoco.”
41 Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Garantías Penal de Zárate – Campana 07.05.09 causa no 5439 “Asociación en Defensa de la Calidad de Vida c/ El Cantón S.A. S/ Amparo ambiental (Incidente de apelación)”.
42 Ley XI-35 (antes Ley 5439), reglamentada en lo que hace al EIA por el Decreto No 185/09.