La jurisdicción interna convencional del proceso administrativo

Pablo Á. Gutiérrez Colantuono [1]

I. Introducción [arriba] 

Los efectos de la constitucionalización del orden convencional de los tratados de derechos humanos se proyectan en el ámbito de la justicia interna procesal administrativa.[2] La jurisdicción administrativa se ha visto impactada por la existencia de determinados estándares mínimos provenientes del subsistema de los derechos humanos; de aplicación directa en nuestro entender. El orden de la normatividad de los tratados y la propia tarea interpretativa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos -en adelante Corte IDH- estructuran el contenido de tales estándares. Como es conocido, la Corte IDH lo hace por intermedio de su doble actividad: contenciosa -sentencias y resoluciones- y consultiva -opiniones consultivas-.[3]

El fenómeno de la constitucionalización de los tratados de derechos humanos ha transformado al juez interno con competencia procesal administrativa en juez de la convencionalidad de los derechos humanos. Asumido ya hace tiempo como protagonista de la jurisdicción constitucional en los procesos administrativos, especialmente en los sistemas constitucionales de control difuso, ahora se resignifica desde el espacio de la convencionalidad. El juez interno despliega actividad constitucional y, ahora también, ejerce jurisdicción desde la convencionalidad mediante el llamado control de convencionalidad interno. Existe, y desde ya lo adelantamos, una simetría y complementariedad en el despliegue de ambas dimensiones dentro de esa jursidiccion convencional y constitucional procesal adminstrativa.

Cabe recordar que los estándares internacionales de normas y criterios interpretativos ingresan por medio de la constitucionalización de los tratados de derechos humanos al sistema interno. El juez interno los hace efectivos en su propia jurisdicción contenciosa administrativa. El mecanismo que utiliza es el control de convencionalidad el cual, como es sabido, consiste en el cotejo de la norma interna con la internacional aplicando sus contenidos mínimos bajo la interpretación que de la misma ha brindado el intérprete auténtico, esto es la Corte IDH[4] -más allá de las discusiones en rededor de la intensidad de la sujeción de las sentencias de la Corte IDH y las Cortes constitucionales internas-.

De esta mirada de la constitucionalidad convencionalizada, depende en gran medida, según así lo entendemos, la eficacia de un sistema que ya de por sí presenta debilidades en los mecanismos propios internacionales de efectividad cierta de sus decisiones. Estas, más paradas sobre aspectos diplomáticos internacionales que estrictamente de poder de imperio judicial, poseen su punto débil en el cumplimiento efectivo de sus decisiones. En este sentido, cualquier tipo de proceso judicial interno permeable a los estándares internacionales contribuirá en la consolidación del orden interno internacional de los derechos humanos, en tanto mínimo no disponible por parte de los Estados. Lo contrario conllevará a la debilidad de este con la consiguiente quita de eficacia a un sistema que en origen fuera motivada su aparición por las claras violaciones a los derechos humanos existentes en los estados en sus sistemas internos. De allí, la conveniencia de una jurisdicción de protección trasnacional, pero también de la eficacia de la jurisdicción interna en tanto y en cuanto esta sea permeable a la convencionalidad de los derechos humanos. Es, en parte, el sentido que se le otorga al principio de complementariedad que rige a este tipo de tratados.

II. Doble control [arriba] 

Es en este contexto que aparece el proceso judicial procesal administrativo como un típico proceso de la convencionalidad y no tan solo de la constitucionalidad.

Esta dimensión convencional del proceso administrativo explicita un doble control: el interno judicial desde la perspectiva integral constitucional convencional, y el externo, propio del realizado en sede internacional ante el agotamiento de los recursos internos.[5]

Este segundo aspecto potencia el primero en su función de control de las administraciones, ya que sus estándares internacionales en ocasiones permiten debilitar las barreras existentes internas al pleno control de las administraciones. Cabe recordar que en sistemas judicialistas puros como el argentino no es posible sostener por principio general zona alguna de la administración que pueda escapar al control judicial. Mejor expresado, no puede haber determinación de derechos por parte de las administraciones sin el “control judicial suficiente” en términos de debido proceso: revisión por autoridad independiente e imparcial bajo un proceso equitativo.

Es importante detenernos en estos conceptos más no sea brevemente: en sistemas fuertemente presidencialistas, antes que parlamentaristas, una exagerada presencia reglamentaria de las administraciones puede generar acaso confusión y, en algunas ocasiones, hasta el ocaso de una bien entendida división de poderes. Especial atención debe prestarse respecto a los límites de la actividad de las administraciones públicas en sistemas constitucionales judicialistas, donde aquella determina derechos o posee zonas donde ejerce aparentes tareas de contenido materialmente jurisdiccional. En estos casos, poseen límites infranqueables: la discrecionalidad administrativa se expresa desde el límite que los derechos humanos imponen y, dentro de estos, el debido proceso se presenta como garantía propia tanto de la decisión administrativa como de la judicial. Ello con independencia de la discusión que bien pueda darse respecto del denominado activismo judicial, la politización de la justicia o la judicialización de la justicia, de entre otros términos que refieren a la tensión entre poderes del Estado y que desnuda la más actual discusión sobre el rol del poder judicial en nuestras modernas democracias.

La constitucionalización de los tratados de derechos humanos permite, así, adicionar una nueva esfera de control de la actividad estatal, la cual se ubica por fuera de sus propias fronteras en el sistema de protección de los derechos humanos. Pero que, al mismo tiempo, se presenta como un novedoso control interno de las administraciones públicas desde la aplicación espontánea y de buena fe que es esperable suceda “fronteras adentro” en la actividad de los diversos poderes. Es la mentada subsidiariedad y complementariedad de la jurisdicción interna internacional de los derechos humanos.[6]

III. Los principios hermenéuticos del sistema: mayores perspectivas desde los valores antes que desde las normas [arriba] 

Nos interesa especialmente remarcar tres: el principio preventivo, el pro homine y el de la interpretación evolutiva de los derechos humanos, ya que estos tres, creemos, poseen consecuencias interesantes en el ámbito de la jurisdicción administrativa.

El primero de ellos es un emergente de la razón de ser de los tratados de derechos humanos. Estos son suscriptos para ser cumplidos bajo el principio de buena fe, pero también de manera espontánea especialmente por el principal obligado que es el Estado. Esto permite proyectar ya en el ámbito de las relaciones administraciones públicas-ciudadanía aquello que hemos denominado la nueva dimensión de las administraciones: la preventiva.[7] Tal como venimos sosteniendo, la actuación espontánea y, en primer término, de la jurisdicción interna de las obligaciones generales asumidas en los arts. 1 y 2 del Pacto de San José de Costa Rica -en adelante PSJCR- nos abren un “mundo nuevo” de competencias públicas en especial de las administraciones. Actuación espontánea de buena fe y complementaria en promover los estándares fijados en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos -en adelante SIDH- por el orden de la normatividad y la interpretación que de aquel efectúa su intérprete natural y originario: la Corte IDH. Ello posee consecuencias directas en el consiguiente control judicial.

El segundo principio que querríamos destacar es el principio pro homine o pro persona, por el cual: “…ninguna disposicio?n de dicho tratado puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Parte o de acuerdo con otra convencio?n en que sea parte uno de dichos Estados, o bien de excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaracio?n Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y otros instrumentos internacionales de la misma naturaleza”.[8] Es decir, toda interpretación es a favor de la persona y de su dignidad: ante el conflicto hermenéutico, se deberá entender de mayor amplitud la protección concedida a un derecho y de menor intensidad las restricciones impuestas a los derechos por razones objetivas del bienestar general.

Por su parte, el de la interpretación evolutiva importa por la mirada no histórica del precepto bajo estudio; por el contrario una interpretación acorde con la evolución propia de la época en que el tema es sometido a estudio y decisión. Esto, entre otras cosas, permite alumbrar derechos allí donde en principio no aparecen expresamente, al igual que la aparición de garantías no expresamente previstas a priori. La Corte IDH ha entendido desde siempre que la interpretacion de los textos que integran el derecho común de los derechos humanos ha de hacerse de manera evolutiva:

“Así este Tribunal ha sen?alado en otras oportunidades que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretacio?n tiene que acompan?ar la evolucio?n de los tiempos y las condiciones de vida actuales. Tal interpretacio?n evolutiva es consecuente con las reglas generales de interpretacio?n establecidas en el art. 29 de la Convencio?n Americana, asi? como en la Convencio?n de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Adema?s, el para?grafo 3 del art. 31 de la Convencio?n de Viena autoriza la utilizacio?n para la interpretacio?n de medios tales como los acuerdos o la pra?ctica o reglas relevantes del derecho internacional que los Estados hayan manifestado sobre la materia del tratado, los cuales son algunos de los me?todos que se relacionan con una visio?n evolutiva de la interpretacio?n del tratado”. [9]

¿Por qué nos interesa destacar el plano de los principios? Pues, asistimos a una época de la ciencia del derecho atravesada como una manera de pensar orientada a los valores. Los principios representan esa idea que nos orientan los caminos en la búsqueda de las soluciones con apego a la realización de esa idea de justicia cuya centralidad es la protección y promoción de la dignidad de las personas.

Estos principios junto a otros aparecen en la tarea hermenéutica del juez interno de la jurisdicción procesal administrativo, permitiéndole analizar la tensión ciudadanía-administraciones públicas bajo otros parámetros. El control de convencionalidad y la garantía de la tutela administrativa efectiva son claramente dos ejemplos concretos de la construcción de nuevas dimensiones de tutela procesal emergentes de esta nueva expresión de diversos principios del SIDH que impacta y transforma la experiencia nacional judicial y materialmente judicial.

IV. El proceso tuitivo de los derechos fundamentales como garantía ius fundamental [arriba] 

Nos hemos expresado en sentido de sostener que actualmente nos encontramos frente a un proceso judicial de pretensores antes que de pretensiones.[10] Es que tal como lo ha explicado la jurisprudencia constante de la Corte IDH, la centralidad de la mirada procesal se posa en la persona, su situación y si una u otra es destinataria de una protección específica en el orden internacional de los derechos humanos. Este fenómeno se observa también en el moderno constitucionalismo, al identificar sujetos sobre los cuales se proyectan microsistemas procesales diferenciales. Así, consumidores, usuarios, infancias, mujeres, mayores adultos, personas con discapacidad, generaciones próximas o venideras y el disfrute de un medio ambiente sostenible, son destinatarios de un trato diferencial tanto desde la construcción de las políticas públicas como de la actuación por parte de las administraciones y de los poderes judiciales.

Los procesos judiciales contenciosos administrativos deben ser lo suficientemente permeables a las circunstancias que rodean a quién ocurre en protección jurisdiccional según aquellas sean objeto de especial tratamiento por parte del SIDH. Posar la mirada procesal y sustancial en la persona y sus circunstancias que la rodean a fin de transformar un proceso estandarizado en uno distinto, que sea eficaz y oportuno en términos de la efectiva protección del valor justicia perseguido en el caso concreto.[11]

La diversidad así buscada y pensada se expresa dentro de una unidad sistémica, permitiendo ello escapar a la idea de la posible fragmentación del nuevo orden jurídico constitucional y convencional.

¿Cómo lograr todo ello?

La Corte IDH quizás pueda brindarnos la guía en este tema:

“En este sentido, la Corte Interamericana reitera que toda persona que se encuentre en una situación de vulnerabilidad es titular de una protección especial, en razón de los deberes especiales cuyo cumplimiento por parte del Estado es necesario para satisfacer las obligaciones generales de respeto y garantía de los derechos humanos. El Tribunal recuerda que no basta con que los Estados se abstengan de violar los derechos, sino que es imperativa la adopción de medidas positivas, determinables en función de las particulares necesidades de protección del sujeto de derecho, ya sea por su condición personal o por la situación específica en que se encuentre, como la discapacidad”.[12]

El tema conecta y adquiere mayor virtualidad, si lo vinculamos con algunas de las garantías que se integran dentro del debido proceso: la situación de un menor en situación de vulnerabilidad -pobreza, discapacidad- requiere un análisis tanto del acceso a la protección judicial como del tránsito en el proceso y la tutela en la ejecución de la decisión, bajo parámetros diferenciales a los ordinarios. Una muestra de ello es la conexión del plazo razonable según el derecho en juego.

En efecto, tal como la Corte IDH ha sostenido, la vinculación del plazo razonable con el derecho en juego es indudable:

“La Corte reitera que, para determinar la razonabilidad del plazo, se debe tomar en cuenta la afectación generada por la duración del procedimiento en la situación jurídica de la persona involucrada en el mismo, considerando, entre otros elementos, la materia objeto de controversia. En este sentido, este Tribunal ha establecido que, si el paso del tiempo incide de manera relevante en la situación jurídica del individuo, resultará necesario que el procedimiento avance con mayor diligencia a fin de que el caso se resuelva en un tiempo breve”.[13]

Es el deber de mayor diligencia el estándar exigible en estos supuestos y aquello que determinará finalmente la infracción o no a determinadas obligaciones internacionales asumidas respecto de los procedimientos y procesos internos tanto administrativos como judiciales.

En palabras de la Corte IDH:

“La Corte reitera que, para determinar la razonabilidad del plazo se debe tomar en cuenta la afectación generada por la duración del procedimiento en la situación jurídica de la persona involucrada en el mismo, considerando, entre otros elementos, la materia objeto de controversia. En este sentido, este Tribunal ha establecido que, si el paso del tiempo incide de manera relevante en la situación jurídica del individuo, resultará necesario que el procedimiento avance con mayor diligencia a fin de que el caso se resuelva en un tiempo breve”.[14]

Pero todo lo aquí citado respecto del plazo razonable no es más que un ejemplo de aquello que venimos sosteniendo en la diversidad dentro de la unidad. Lo importante es pensar a la jurisdicción procesal administrativa desde una mirada integral de los mecanismos tuitivos de protección de los derechos fundamentales y no desde la mecánica estatal formal. Ello nos permite, incluso, analizar el tránsito por ante las administraciones junto aquel otro del poder judicial todo como una unidad.[15] Se trata de mirar desde la perspectiva de los derechos las competencias propias de cada poder estatal en la prevención de la posible infracción a determinados deberes asumidos internacionalmente y la realización de los valores comprometidos.[16] Todo ello estructurado como una unidad en la realización, protección y promoción de la dignidad de las personas como valor central. La mirada desde los derechos permite sostener una continuidad administrativa-judicial en la adecuación estatal a los deberes en materia de debido proceso.[17]

V. La garantía del recurso efectivo del art. 25.1 del PSJCR [arriba] 

Es oportuno siempre recordar que determinadas acciones de protección directa de los derechos fundamentales asumen en determinados supuestos el carácter de herramientas ius fundamentales. Esta calificación genera, entre otras consecuencias, la imposibilidad de suspenderlas, menos aún eliminarlas en época de crisis internas, de excepcion al sistema pleno de derecho, estados de sitio u otros nombres que reciban las medidas de urgencia y restriccion intensa de los derechos y garantías ciudadanas.

La acción de amparo -aparte del habeas corpus que garantiza la libertad física y ambulatoria- es una acción de neto corte convencional ius fundamental. Las acciones de protección, de jurisdcción urgente u otros nombres similares cuyo objetivo pretende ser restablecer rápidamente la vigencia de derechos y garantías que hacen a los derechos fundamentales de las personas, tambien poseen tal carácter. De allí, que deba interpretarse con prudencia los criterios restrictivos a la vigencia plena de estas garantias, ya que ellas importan el despliegue en la experiencia nacional de las obligaciones asumidas a nivel internacional de garantizar el acceso a la justicia por un medio idóneo de protección y promoción de los derechos humanos -art. 25.1 PSJCR-.

La Corte IDH ha sostenido desde hace tiempo:

“…los procedimientos de ha?beas corpus y de amparo son de aquellas garanti?as judiciales indispensables para la proteccio?n de varios derechos cuya suspensio?n esta? vedada por el art. 27.2 y sirven, adema?s, para preservar la legalidad en una sociedad democrática”.[18]

Este razonamiento la llevó a sostener consultivamente:

 “…los procedimientos jurídicos consagrados en los arts. 25.1 y 7.6 de la Convencio?n Americana sobre Derechos Humanos no pueden ser suspendidos conforme al art. 27.2 de la misma, porque constituyen garanti?as judiciales indispensables para proteger derechos y libertades que tampoco pueden suspenderse según la misma disposición”.[19]

La existencia de un recurso efectivo que protega y promueva los derechos protegidos por el PSJCR es una garantía expresamente reconocida en el num. 25.1. Sobre el tema, la Corte IDH se ha ocupado en diversas oportunidades estableciendo pautas claras:

“…el art. 25.1 de la Convención contempla la obligación de los Estados Partes de garantizar, a todas las personas bajo su jurisdicción, un recurso judicial efectivo contra actos violatorios de sus derechos fundamentales. Dicha efectividad supone que, además de la existencia formal de los recursos, estos den resultados o respuestas a las violaciones de derechos contemplados ya sea en la Convención, en la Constitución o en las leyes. Asimismo, la Corte ha establecido que para que un recurso sea efectivo, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley, o que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla. No pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. En virtud de lo anterior, el Estado tiene la responsabilidad no solo de diseñar y consagrar normativamente un recurso eficaz, sino también de asegurar la debida aplicación de dicho recurso por parte de sus autoridades judiciales”.[20]

Ello genera consecuencias en otras etapas del proceso comprendidas dentro de la garantía de la tutela judicial efectiva. El tema del acceso a la jurisdicción es un tema de primer orden en la sistemática de derechos humanos, pero también lo es, por ejemplo, la ejecución de sentencias.

La Corte IDH sobre el acceso ha dicho:

 “… el proceso debe reconocer y resolver los factores de desigualdad real de quienes son llevados ante la justicia. La presencia de condiciones de desigualdad real obliga a adoptar medidas de compensación que contribuyan a reducir o eliminar los obstáculos y deficiencias que impidan o reduzcan la defensa eficaz de los propios intereses”.[21]

En punto a la ejecución ha explicado:

“La Corte ha señalado que, en los términos del art. 25 de la Convención, es posible identificar dos responsabilidades concretas del Estado. La primera, consagrar normativamente y asegurar la debida aplicación de recursos efectivos ante las autoridades competentes, que amparen a todas las personas bajo su jurisdicción contra actos que violen sus derechos fundamentales o que conlleven a la determinación de los derechos y obligaciones de estas. La segunda, garantizar los medios para ejecutar las respectivas decisiones y sentencias definitivas emitidas por tales autoridades competentes, de manera que se protejan efectivamente los derechos declarados o reconocidos. El proceso debe tender a la materialización de la protección del derecho reconocido en el pronunciamiento judicial mediante la aplicación idónea de dicho pronunciamiento. Por tanto, la efectividad de las sentencias depende de su ejecución. Esto último, debido a que una sentencia con carácter de cosa juzgada otorga certeza sobre el derecho o controversia discutida en el caso concreto y, por ende, tiene como uno de sus efectos la obligatoriedad o necesidad de cumplimiento. Lo contrario supone la negación misma del derecho involucrado. Al respecto, la Corte reitera que la ejecución de las sentencias debe ser regida por aquellos estándares específicos que permitan hacer efectivos los principios, inter alia, de tutela judicial, debido proceso, seguridad jurídica, independencia judicial, y estado de derecho. La Corte concuerda con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos al considerar que para lograr plenamente la efectividad de la sentencia la ejecución debe ser completa, perfecta, integral y sin demora. Asimismo, de conformidad con el art. 25.2.c de la Convención Americana, el principio de tutela judicial efectiva requiere que los procedimientos de ejecución sean accesibles para las partes, sin obstáculos o demoras indebidas, a fin de que alcancen su objetivo de manera rápida, sencilla e integral. Adicionalmente, las disposiciones que rigen la independencia del orden jurisdiccional deben estar formuladas de manera idónea para asegurar la puntual ejecución de las sentencias sin que exista interferencia por los otros poderes del Estado y garantizar el carácter vinculante y obligatorio de las decisiones de última instancia. La Corte estima que en un ordenamiento basado sobre el principio del Estado de Derecho todas las autoridades públicas, dentro del marco de su competencia, deben atender las decisiones judiciales, así como dar impulso y ejecución a las mismas sin obstaculizar el sentido y alcance de la decisión ni retrasar indebidamente su ejecución”.[22]

Insistimos, nos interesa llamar la atención respecto de determinados procesos internos procesales urgentes o de especial protección -sean estos autónomos constitucionales o ya dentro de los propios procesos procesales administrativos tales como medidas cautelares, etc.-, los cuales en determinadas circunstancias operan como herramientas ius fundamentales. Como consecuencia de ello, las diversas incidencias procesales internas habrán de ser analizadas e interpretadas desde su aptitud para concretar obligaciones generales -arts. 1 y 2 del PSJCR- y especiales -art. 25.1 entre otros-. Se resignifican las trabas procesales para ser reinterpretadas desde la presunción general de la accesibilidad a la justicia de cualquier pretensión que conlleve la defensa protección y promoción de un derecho fundamental.

VI. Estándares vinculados intrínsecamente al debido proceso, especial mirada a los procesos y procedimientos sancionatorios [arriba] 

El SIDH posee una intensa tradición en el tema, con estándares sumamente interesantes.

Tiene dicho que:

“El debido proceso se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado, adoptado por cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que pueda afectarlos. El debido proceso se encuentra, a su vez, íntimamente ligado con la noción de justicia, que se refleja en: a) un acceso a la justicia no solo formal, sino que reconozca y resuelva los factores de desigualdad real de los justiciables; b) el desarrollo de un juicio justo y c) la resolución de las controversias de forma tal que la decisión adoptada se acerque al mayor nivel de corrección del derecho, es decir que se asegure, en la mayor medida posible, su solución justa”.[23]

Para desde allí, estructurar que la garantía del debido proceso recogido en su art. 8 de la tutela judicial efectiva, no solo es para procesos judiciales, sino también para aquellos otros en los cuales existe la determinación de derechos y obligaciones -materialmente judiciales-.

Más precisamente a las decisiones de órganos administrativos a los cuales les corresponda la determinación de los derechos de las personas o cuando ejerzan funciones de carácter materialmente jurisdiccional.[24] Para agregar que han de respetarse determinadas garantías mínimas, las cuales en los procedimientos de orden administrativos coinciden con los del apartado 2 del art. 8 del PSJCR.[25]

Es importante destacar que la Corte IDH en el caso “Del Tribunal Constitucional -Camba Campos y Otros- vs. Ecuador”[26] tuvo oportunidad de ratificar su postura en materia de debido proceso en ámbitos administrativos y materialmente judiciales y no tan solo en el ámbito del poder judicial.

Esto posee innegables proyecciones en el campo del derecho administrativo, más aún en aquellos países en los cuales el tránsito en la sede administrativa es obligatorio[27] y sujeto a determinadas condiciones para luego acceder a la protección de sus derechos ya en el ámbito estrictamente judicial.

Por su actualidad y trascendencia, reproducimos integralmente aquello ratificado por la Corte IDH en el caso “Del Tribunal Constitucional”:

“La Corte se ha pronunciado sobre las garanti?as judiciales respecto al proceso de destitución de magistrados de un Tribunal Constitucional en el marco de un juicio poli?tico llevado a cabo por el Congreso solo en el caso Tribunal Constitucional vs. Peru?. La Corte ratifica los siguientes criterios mencionados en dicho caso: 68. El respeto a los derechos humanos constituye un li?mite a la actividad estatal, lo cual vale para todo o?rgano o funcionario que se encuentre en una situacio?n de poder, en razo?n de su cara?cter oficial, respecto de las dema?s personas. Es asi? ili?cita, toda forma de ejercicio del poder pu?blico que viole los derechos reconocidos por la Convencio?n. Esto es au?n ma?s importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues este no solo presupone la actuacio?n de las autoridades con un total apego al orden juri?dico, sino implica adema?s la concesio?n de las garanti?as mi?nimas del debido proceso, a todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdiccio?n, bajo las exigencias establecidas en la Convencio?n. 69. Si bien el art. 8 de la Convencio?n Americana se titula “Garanti?as Judiciales”, su aplicacio?n no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales”, a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos. 70. Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado art. no especifica garanti?as mi?nimas en materias que conciernen a la determinacio?n de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro cara?cter, el elenco de garanti?as mi?nimas establecido en el num. 2 del mismo precepto se aplica tambie?n a esos o?rdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene tambie?n el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal. 71. De conformidad con la separacio?n de los poderes pu?blicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la funcio?n jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros o?rganos o autoridades pu?blicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la Convencio?n se refiere al derecho de toda persona a ser oi?da por un “juez o tribunal competente” para la “determinacio?n de sus derechos”, esta expresio?n se refiere a cualquier autoridad pu?blica, sea administrativa, legislativa o judicial, que a trave?s de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razo?n mencionada, esta Corte considera que cualquier o?rgano del Estado que ejerza funciones de cara?cter materialmente jurisdiccional tiene la obligacio?n de adoptar resoluciones apegadas a las garanti?as del debido proceso legal en los te?rminos del art. 8 de la Convención Americana…”. Para ratificar “…el caso Baena Ricardo vs. Panama? se establecio? que: 125. La Corte observa que el elenco de garanti?as mi?nimas establecido en el num. 2 del art. 8 de la Convencio?n se aplica a los o?rdenes mencionados en el num. 1 del mismo art., o sea, la determinacio?n de derechos y obligaciones de orden “civil, laboral, fiscal o de cualquier otro cara?cter”. Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los te?rminos del art. 8.1 y art. 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros o?rdenes. 126. En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administracio?n tiene li?mites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuacio?n de la administracio?n se encuentre regulada, y esta no puede invocar el orden pu?blico para reducir discrecionalmente las garanti?as de los administrados. Por ejemplo, no puede la administracio?n dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garanti?a del debido proceso.127. Es un derecho humano el obtener todas las garanti?as que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administracio?n excluida de cumplir con este deber. Las garanti?as mi?nimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisio?n pueda afectar los derechos de las personas [...] 129. La justicia, realizada a trave?s del debido proceso legal, como verdadero valor juri?dicamente protegido, se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta obligacio?n argumentando que no se aplican las debidas garanti?as del art. 8 de la Convencio?n Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha interpretacio?n equivaldri?a a dejar a su libre voluntad la aplicacio?n o no del derecho de toda persona a un debido proceso”.

Es en los casos Tibunal Consitucional vs. Perú[28] y Baena[29] donde la Corte IDH fuertemente lanzó una interpratación evolutiva del art. 8 que alumbró la creacion de una nueva garantía: la tutela administrativa efectiva. Las garantías del debido proceso contenidas en el num. 8 del PSCJC apartado 1 son aplicables a todo tipo de procesos judiciales y aquellos otros que son materialmente judiciales. Las consecuencias de ellos son diversas, pero una de ellas es la consencuente nulidad de la actuación sacionadora administrativa, si computando el plazo ocurrido en sede administrativa, se ha violado el estandar razonable del debido proceso, por ejemplo.[30]

VII. Simetría y sinergia de controles [arriba] 

La jurisdicción procesal administrativa se despliega desde la convencionalidad y la constitucionalidad.

Tal como hemos adelantado, el control de convencionalidad ha sido una creación propia de la construcción del principio evolutivo del derecho de los derechos humanos. Este principio, según hemos indicado, le sugiere al intérprete desarrollar una actividad hermenéutica de ampliación de la zona de protección, según así se desprende la lectura armónica de los arts. 1, 2 y 29 de la Convención Americana. Los términos de la convención no se analizan según su formulación histórica textual, sino actual y contextual.[31]

El control de convencionalidad importa la aparición de una nueva garantía ciudadana, más allá de ser una obligación asumida por los Estados con fundamento en el principio evolutivo. En este sentido, nuestro propio sistema constitucional argentino y latinoamericano se caracteriza por iluminar derechos y garantías que en principio no percibimos contenidos expresamente en las constituciones. Los derechos implícitos, la necesidad de que todo derecho sea protegido y promovido por una garantía, y la interpretación cruzada de los derechos, son algunos de los anclajes constitucionales y convencionales que han tornado en habitual la presencia de derechos y garantías que no existían en su enunciación expresa. En este sentido, el control de convencionalidad interno viene a ratificar esa tradición constitucional y convencional latinoamericana.

Se genera entre el control de convencionalidad interno y el de constitucionalidad una suerte de simetría sinérgica que los enriquece, cambiando la sustancia cualitativa del enfoque del proceso judicial administrativo. No se puede aceptar uno y rechazar el otro, exigirle a uno requisitos y efectos de su ejercicio diverso al otro. Se fortalecen y debilitan recíprocamente.[32]

Es un conector a nuestro criterio que permite sostener la mirada sistémica en la multiplicidad de subsistemas. En la simetría y sinergia del control de constitucionalidad y convencionalidad interno, puede radicar la riqueza de un diálogo abierto y dinámico entre los tribunales nacionales e internacionales.

El control de convencionalidad interno tiene la aptitud de transformarse en la herramienta eficaz para conseguir el efecto útil de los tratados de derechos humanos.

Para ello, es necesario contar con leyes en el sistema interno que incorporen formalmente en sus códigos procesales la competencia de los jueces de realizar el control de convencionalidad a pedido de parte y de oficio.

Hace ya un tiempo, hemos marcado la conveniencia de superar las antinomias internas -internacionales en materia de derechos humanos, aportando miradas desde una convergencia dialógica de los tribunales-. Estos conviven dentro de un sistema común e integrado de derechos humanos en el gran espacio constitucional y convencional.

No es correcto generar discusiones en términos de poderes y supremacías. El origen y la razón de ser de las convenciones internacionales en materia de derechos humanos es otro y no aquella discusión: la protección trasnacional en forma complementaria y coadyuvante del orden interno. Y solo tan solo si aquellos infraccionan el sistema nace la protección trasnacional como garantía de dos órdenes: a) de la víctima afectada por el hecho estatal generador de responsabilidad internacional y b) del propio orden internacional de los derechos humanos para que este se preserve, se consolide y se amplíe con las correcciones de las conductas y omisiones estatales que desconocen las obligaciones internacionales asumidas soberanamente.

La regla es adoptar criterios de decisión y mecanismos de protección que puedan dialogar entre los tribunales internos e internacionales para lograr criterios conformados y adecuados entre sí.

Para ello, es necesario que ambas esferas judiciales -internacional y nacional- puedan tener criterios abiertos y dinámicos. Abiertos en tanto permeables a nuevas maneras de pensar, aplicar e interpretar al derecho. Dinámicos en tanto las continuas y recíprocas referencias a los sistemas internos e internacionales permiten la circulación de reglas y criterios jurisprudenciales basados en el estándar de la mayor protección y promoción de los derechos fundamentales. Es esta la tarea que ha de llevarse a cabo desde la jurisdicción procesal administrativa mediante un adecuado despliegue del control de convencionalidad y constitucionalidad ante el caso contencioso administrativo.

Por último, agregamos que la garantía trasnacional de los derechos humanos en tanto subsidiaria y complementaria del orden interno le agrega, como nos gusta decir, calidad ciudadana a las personas en los modernos Estados que son constitucionales y convencionales de derecho.[33]

Notas [arriba] 

[1] Director carrera de postgrado Especialización en Derecho Administrativo Universidad Nacional del Comahue, Argentina. Especialista en Derecho Administrativo y Administraciones Públicas -UBA-. Profesor en maestrías en diversas universidades de Argentina y Latinoamérica. Mayor información en www.gutierrezcolantuono.com.ar, específicamente: http://www.gutierrezcolantuono.com.ar/downloads/curriculum/2018-CV/2018-CV-ESP-C-01-A.pdf?p=585. Correo electrónico: drpablogutierrez@gmail.com.
[2] Nuestra postura hace tiempo es la de resignificar a las administraciones públicas dentro del desafío que nos propone un nuevo orden. Ordenamientos globales, un aparente desorden y la fragmentación del mismo desde la centralidad de las personas en sus dimensiones individuales sociales y universales, representan las notas quizás más típicas de este nuevo orden. Global por la incidencia desde el “afuera” en el aquí y ahora; desordenados por la multiplicidad de construcciones normativas, interpretativas y de centros de producción de derecho con lógicas y pertenencias múltiples; fragmentado desde el diverso tratamiento según los sujetos y/o sus especiales circunstancias que los rodean -desde la calidad de usuarios consumidores, pasando por comunidades originarias, hasta la dimensión de las generaciones venideras propias de lo ambiental, cada una de ellas con sus propias reglas-; centralidad de la persona desde sus múltiples dimensiones, individuales, sociales y universales. Todo ello nos permite pensar la relación ciudadanía administraciones públicas desde una nueva lógica distinta, pese a que pervivan obstinadamente estilos y miradas ancladas en dimensiones reglamentarias, legales y constitucionales propias de otros tiempos.
[3] “La Corte recuerda, como lo ha hecho en otras oportunidades, que la labor interpretativa que debe cumplir en ejercicio de su funcio?n consultiva difiere de su competencia contenciosa en que no existen “partes” involucradas en el procedimiento consultivo, y no existe tampoco un litigio a resolver. El propo?sito central de la funcio?n consultiva es obtener una interpretacio?n judicial sobre una o varias disposiciones de la Convencio?n o de otros tratados concernientes a la proteccio?n de los derechos humanos en los Estados americanos. En este orden de ideas, las Opiniones Consultivas cumplen, en alguna medida, la funcio?n propia de un control de convencionalidad preventivo”, Corte IDH OC 22/16, de fecha 26.02.2016.
[4] Para ampliar sobre el tema se puede consultar: Gutiérrez Colantuono, P. A?. La dimensión dinámica y abierta de los derechos humanos, la Constitución Nacional y las Administraciones Públicas. La Ley. 18/01/2018-La Ley, 19/01/2018. Cita Online: AR/DOC/2973/2017.
[5] “El requisito de agotamiento de los recursos internos es una manifestación del principio de la colaboracio?n o complementariedad del derecho internacional público (…). En este sentido, la forma de constatar que el Estado, como primer llamado a proteger y garantizar los derechos humanos, tuvo conocimiento de las violaciones y la posibilidad de actuar al respecto, es precisamente a trave?s de la regla sobre el agotamiento de los recursos internos (…). De manera reiterada, esta Corte ha fijado algunos criterios procesales y materiales que deben ser cumplidos en relacio?n con la excepcio?n de falta de agotamiento de recursos internos (…). Asimismo, considera importante enfatizar la importancia de los criterios de disponibilidad, idoneidad y efectividad que han sido mencionados de manera reiterada en la jurisprudencia de la Corte frente al requisito de agotamiento de recursos internos”. Corte IDH OC 22/16, cit.
[6] “Al respecto, esta Corte ha establecido que la responsabilidad estatal bajo la Convención Americana solo puede ser exigida a nivel internacional después de que el Estado haya tenido la oportunidad de determinar, en su caso, una violación de un derecho y reparar el daño ocasionado por sus propios medios. Lo anterior se asienta en el principio de complementariedad que informa transversalmente el sistema interamericano, el cual es, tal como lo expresa el Preámbulo de la Convención Americana, “coadyuvante o complementario de la [protección] que ofrece el derecho interno de los Estados americanos”. Así?, el Estado es el principal garante de los derechos humanos de las personas, de manera que, si se produce un acto violatorio de dichos derechos, es el propio Estado quien tiene el deber de resolver el asunto a nivel interno y, en su caso, reparar, antes de tener que responder ante instancias internacionales como el sistema interamericano, lo cual deriva del carácter coadyuvante o complementario que reviste el proceso internacional frente a los sistemas nacionales de garantías de los derechos humanos. El referido carácter complementario de la jurisdicción internacional significa que el sistema de protección instaurado por la Convención Americana no sustituye a las jurisdicciones nacionales, sino que las complementa”. Corte IDH OC 22/16, cit.
[7] Tiene dicho la Corte IDH: “La obligacio?n de garantizar los derechos consagrados en la Convencio?n Americana conlleva el deber de los Estados de prevenir las violaciones a dichos derechos. Como se menciono? previamente, este deber de prevencio?n abarca todas las medidas, de distinto cara?cter, que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y susceptibles de acarrear sanciones e indemnizaciones por sus consecuencias perjudiciales”. Corte IDH OC 23/2017, del 15.11.2017.
[8] Conforme Corte IDH OC 22/16 cit.
[9] Corte IDH OC 22/16 cit.
[10] Coincide en esta apreciación García Pullés, F. quién afirma: “…Sería más adecuado pensar que el régimen argentino está migrando del “juicio al acto” a un “juicio de pretensiones”, bien que con las dificultades que este tipo de traslaciones presentan ordinariamente en la evolución jurídica. No obstante, entiendo que al influjo del desarrollo del derecho y del principio de legalidad, así como su encarnadura e un sistema de control contencioso independiente y pleno ya parece necesario que reexaminemos nuestras viejas tradiciones y empecemos a pensar en justicia de pretensores”. En García Pullés, F. (2012). El contencioso administrativo en la Argentina. Director. T. 1 pág. 3. Abeledo Perrot. Bs. As. Argentina. Por su parte Sanmartino, P. ha expresado sobre el proceso judicial administrativo actual: “Ser derecho constitucional y convencional concretizado, con clave de bóveda en el deber jurídico fundamental de garantizar la dignidad de las personas y la plenitud de los derechos que le son inherentes -en el marco de la división constitucional de los poderes- es, pues, la matriz actual del régimen administrativo argentino. Por consiguiente, es sobre el plexo de potestades y garantías que emanan de ese derecho administrativo que se deberá concebir y vertebrar, normativamente, el proceso administrativo.”. En Sanmartino, P. (2015) Proceso administrativo en el Estado constitucional social de derecho. Apuntes iniciales. pág. 135. Infojus Id SAIJ: DACF150672, Argentina.
[11] Según dice: Rodríguez, Arana Muñoz, J. Sobre el concepto de los derechos sociales fundamentales. (2015). Anuario da Faculta de de Dereito da Universidade da Coruña.
[12] Corte IDH, “Caso Furlán y Familiares Vs. Argentina”. Sentencia 31.08.2012.
[13] Corte IDH, “Furlán vs. Argentina”, cit.
[14] Corte IDH, “Caso Granier y otros (Radio Caracas Televisión) vs. Venezuela”. Sentencia 22.06.2015.
[15] Si bien esto ha sido sostenido en diversos supuestos tanto por la Corte IDH como por la CEDH respecto al plazo razonable, creemos que estamos frente a una dimensión mayor del tema.
[16] Ampliar en: Rodríguez, Arana Muñoz, J.; Ysern Rivero, E. El Compromiso Social del Derecho Administrativo. Derecho Público Global. La Coruña. España.
[17] La Corte IDH se ha expedido sobre los alcances concreto del control judicial suficiente en dimensión de decisiones administrativas previas: “Este Tribunal se referira? a algunos factores relevantes trata?ndose de casos como el presente, en donde se somete a los o?rganos judiciales el conocimiento de una decisio?n administrativa previa que se alega violatoria de los derechos de una presunta vi?ctima. Para ello, la Corte toma en cuenta el desarrollo jurisprudencial realizado por la Corte Europea de Derechos Humanos sobre esta materia. Al respecto, el Tribunal considera que resulta importante analizar factores tales como: a) la competencia del o?rgano judicial en cuestio?n; b) el tipo de materia sobre la cual se pronuncio? el o?rgano administrativo, teniendo en cuenta si esta involucra conocimientos te?cnicos o especializados; c) el objeto de la controversia planteado ante el o?rgano judicial, lo cual incluye los alegatos de hecho y de derecho de las partes, y d) las garanti?as del debido proceso ante el o?rgano judicial. Sobre esto u?ltimo, la Corte ha establecido, a trave?s de su jurisprudencia reiterada, que para que se preserve el derecho a un recurso efectivo, en los te?rminos del art. 25 de la Convencio?n, es indispensable que dicho recurso se tramite conforme a las reglas del debido proceso, consagradas en el art. 8 de la Convencio?n. Este Tribunal coincide con la Corte Europea, en te?rminos generales, en entender que existe una revisio?n judicial suficiente cuando el o?rgano judicial examina todos los alegatos y argumentos sometidos a su conocimiento sobre la decisio?n del o?rgano administrativo, sin declinar su competencia al resolverlos o al determinar los hechos. Por el contrario, esta Corte estima que no hay una revisio?n judicial si el o?rgano judicial esta? impedido de determinar el objeto principal de la controversia, como por ejemplo sucede en casos en que se considera limitado por las determinaciones fa?cticas o juri?dicas realizadas por el o?rgano administrativo que hubieran sido decisivas en la resolución del caso”. Corte IDH, “Caso Barbani Duarte y Otros vs. Uruguay”. Sentencia 13/10/2011.
[18] Corte IDH, OC-8/87-30/01/1987.
[19] Corte IDH, OC-8/87, cit.
[20] Corte IDH, “Caso Granier y otros (Radio Caracas Televisión) vs. Venezuela”, cit.
[21] Corte IDH, “Furlán vs. Argentina”, cit.
[22] Corte IDH, Furlán, cit.
[23] Corte IDH, “Caso Ruano Torres y Otros vs. El Salvador”. Sentencia 5/10/.2015.
[24] “Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú, 31/01/2001”, “Caso Barbani Duarte y otros cit.”, “Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, 02/02/2001”, entre otros posibles de ser citados.
[25] “Caso Vélez Loor vs. Panamá”, párr. 142° y “Caso Familia Pacheco Tineo vs. Bolivia”, párr. 132°.
[26] Corte IDH, 28/08/2013.
[27] A propósito, cabe recordar que la garantía de recurrir en sede de las propias administraciones sus decisiones es una herramienta ciudadana que permite ejercer el control social sobre aquellas y no tan solo promover y proteger los derechos individuales en el asunto administrativo concreto. Es un espacio institucional para prevenir posible conflictos y resolver controversias entre los derechos ciudadanos y el poder -competencias públicas-, generalmente sin patrocinio letrado y sin mayores formalismos.
[28] Corte IDH, “Caso Tribunal Constitucional vs. Perú”, cit.
[29] Corte IDH, “Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá”, cit.
[30] Sugerimos al respecto consultar en GORDILO, A. (2003). Procedimiento Administrativo. Depalma. 1º Ed. Buenos Aires.
[31] El control de convencionalidad aparece como instrumental del efecto útil del PSJCR, esto es la incorporación en el sistema interno espontáneamente y de buena fe de todas las medidas necesarias que generen la vigencia del sistema regional de derechos humanos. Es este control de convencionalidad el que permite adoptar criterios adecuados y remover aquellos otros que infraccionan la base mínima que importan los sistemas de derechos humanos.
[32] Ampliar en BIANCHI, A. Una reflexión sobre el llamado "control de convencionalidad”. (2010). La Ley Sup. Const. 2010 (septiembre).
[33] Nos parecen acertadas las expresiones de Jaime Rodriguez Arana-Muñoz al decir: “…parece también fuera de dudas que el Derecho Administrativo del siglo XXI es distinto del Derecho Administrativo del siglo pasado en la medida en que el sustrato político y social que le sirve de base es bien otro, como también es bien diferente el modelo de Estado actual.”; El derecho fundamental a la buena administración en la Constitución española y en la Unión Europea”, JAIME RODRIGUEZ ARANA, Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, Brasil, año 10, N° 40, págs. 117-149, abr./jun. 2010.