Avances de la autonomía municipal en treinta años de democracia

María Gabriela Abalos*

I. Introducción [arriba] 

Los treinta años del retorno a la democracia que se festejan en Argentina en este 2013 han sido muy fructíferos en lo que respecta a la autonomía municipal por lo menos en el plano de su reconocimiento formal. Sus comienzos pueden visualizarse en el constitucionalismo provincial que fue pionero en el fortalecimiento de la autonomía local mucho antes que se incorporara en la Carta Magna nacional. Contribuyó decididamente en este proceso creciente la reiterada jurisprudencia de los tribunales, sobre todo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ya que en los casos donde estaba en juego directamente el régimen municipal y su autonomía se inclinó en general favorablemente a su reconocimiento.

El análisis del camino ascendente de la autonomía municipal en estos treinta últimos años de democracia en Argentina sirve de contraste con los casos puntuales de retraso en el tema, como son los de las provincias de Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires que frente a las veinte restantes siguen dando muestras de ausencia de voluntad de ajustarse al texto constitucional nacional que manda reconocer tal autonomía.

En este interesante recorrido efectuaremos algunas consideraciones sobre la naturaleza del municipio, sus elementos propios tales como la población, el territorio y el poder, deteniéndonos en su recepción en las constituciones provinciales a partir de 1983 y en la actualidad, abonando el camino con las decisiones jurisprudenciales más destacadas.

II. Naturaleza y elementos del municipio [arriba] 

A. El término naturaleza proviene del latín “naturalis”, que supone la esencia y propiedades características de cada ser”; “la virtud, calidad o propiedad de las cosas”[1].

En torno a la naturaleza del municipio se distinguen varias posturas, los que ven el municipio como una comunidad primaria surgida necesariamente de las relaciones de vecindad; y los que hacen hincapié en la comunidad nacida en función de un esquema distributivo de funciones considerado eficaz[2].En el primer grupo aparecen Posada, Bauzá, Zuccherino, entre otros, mientras que en el segundo, uno de los principales exponentes es Bielsa, tesis sustentada también por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Ferrocarril del Sud” de 1911.

Hernández sistematiza las distintas escuelas sobre la naturaleza del municipio, y entiende que la clasificación de Leal Osorio, sobre la base de la formulación de Carmona Romay, es la más completa y correcta. Así explica el municipio como institución, de base sociológica, de carácter natural, basada en las relaciones de vecindad, que requiere de un poder y del derecho, para alcanzar el bien común de esa sociedad local. Agrega que “la sustancia política y social resulta inesquivable, porque están todos sus fundamentos: hombres ligados por necesidades comunes, que organizan poder y derecho para alcanzar el bien común en la sociedad local. O sea que las consideraciones sociológicas encuentran su lugar dentro de este enfoque de la teoría del municipio, que postulamos”[3].

Zuccherino analiza las escuelas existentes en torno a la esencia del municipio y concluye que en su opinión “... el municipio es una institución natural que nace en forma espontánea y en función de razones de vecindad, generada esta última en el espíritu gregario del hombre”, por lo que, el derecho positivo no crea el municipio sino que se limita a reconocerlo, dada su condición previa de existencia[4].

Concebimos al municipio como una institución natural, histórica, política, administrativa, económica, territorial, de base sociológica, que de ninguna manera puede ser obra o creación abstracta del legislador sino que surge de la realidad histórica y social de una comunidad determinada[5].

B. Elmunicipio posee los mismos elementos que el Estado, es decir, territorio, población y poder, el primero configura el supuesto físico del municipio; el segundo, supone la base humana, “el elemento sustancial de la indestructible realidad sociológica formativa del municipio”; y por último, el poder, como capacidad o energía para alcanzar un fin[6].

Zuccherino distingue como elementos fundamentales del municipio el territorio, la población, la descentralización política, las competencias y facultades municipales, la organización gubernativa, el ordenamiento jurídico, las facultades de normación, la autosuficiencia económico financiera, y la idoneidad técnica[7].

1. En relación con el ámbito territorial resulta de interés –en el contexto de este trabajo- la distinción entre el municipio de ejido urbano o de villa, en que la competencia alcanza solamente a lo urbano, y el de tipo condado, departamento o distrito en que ella comprende áreas urbanas y rurales, sin que quede parte del territorio estatal sin estar sujeto a la competencia local. Pero también se advierte la existencia de los denominados mixtos, que partiendo del primero citado amplían su competencia sobre la base de futuras prestaciones de servicios públicos o crecimiento de las ciudades.

Al respecto, autores como Caplan, Lamas y Meehan entienden que los dos primeros sistemas tienen sus ventajas. Así, el de ejido urbano o de villa se adecua al concepto tradicional de municipio vinculado a las relaciones de vecindad; permite precisar el ejercicio de las competencias propias municipales; no existe subordinación de los centros urbanos menores a la ciudad cabecera asiento del gobierno local; y tiende a preservar la autonomía municipal al evitar que puedan ser considerados como meras delegaciones operativas o administrativas. Mientras que el segundo sistema tiene como ventajas una mejor correspondencia con el proceso de planeamiento y el cumplimiento de fines con otras entidades estatales; permite que el financiamiento de los servicios se efectúe también con quienes residen en zonas circundantes y evita que se realicen actividades marginales a los centros urbanos, atentatorias al poder de policía o financiero municipal[8].

También se plantea la distinción entre municipio – partido, municipio – ciudad, y municipio – distrito, en que el primero se desarrolla con una base territorial que en su mayor parte asume los caracteres de rural; mientras que el segundo se propone limitar la base territorial del municipio al ejido urbano o bien hasta el lugar donde arriben los servicios públicos prestados por éste; y por último, el tercero, que supone una tesis intermedia que integra lo urbano, lo suburbano y lo rural dentro de la base territorial municipal[9].

2. Por otra parte, la población, es decir, la base humana indispensable y esencial en la que se asienta el municipio, ha sido utilizada frecuentemente para distinguir categorías de municipios.

Martins, en este sentido, define la institución municipal como “la asociación política de los habitantes de determinado lugar”[10]. Sin embargo, para la conformación de este elemento no basta con la mera reunión de hombres, sino que hace falta el ingrediente volitivo, de fuerza espiritual, de destino común que aglutine y que con el paso del tiempo perfile la organización local propia y característica.

Se advierte que los parámetros poblacionales a tener en cuenta para efectuar la distinción entre las diversas categorías son variables y sin duda discrecionales, debiendo ajustarse a las necesidades reales de cada comunidad. Pero, en general, se observa la diferenciación entre pequeños, medianos y grandes municipios[11]. Así, el constitucionalismo provincial argentino brinda un variado mosaico de posibilidades donde se observa que algunas constituciones distinguen tres categorías, otras solamente dos, ya sea que las denomine de “primera categoría” y de “segunda”, o bien utilice la terminología de “municipio” y “comuna”; mientras que otras no contemplan esta clasificación.

Pero, también sirve el elemento humano, la población, para analizar en el municipio la participación de los ciudadanos y los habitantes, nacionales y extranjeros. En general, las Constituciones provinciales admiten una importante participación en el municipio, no solamente del ciudadano, sino también del extranjero. A ello se suma la presencia a nivel municipal y su reconocimiento en varios textos provinciales de las familias y asociaciones, lo que introduce nuevas perspectivas en relación con la representación de base orgánica.

3. Otro elemento es el poder, esto es, “la capacidad, competencia o energía del que el estado dispone para cumplir su fin”[12], que en el municipio es el bien común de la sociedad local. El elemento “poder” surge en mayor medida de la naturaleza política del municipio, más allá de lo que dispongan los ordenamientos legales y “... es indiscutible que en el municipio se presentan todos los problemas políticos y sociales del Estado”[13], pero indudablemente con otra magnitud.

Por último, el bien común como fin del Estado también sirve para caracterizar el fin del municipio, ya que la diferencia entre ambos está dada por el ámbito social en que actúa el segundo, ceñido a lo local. Así, el bien común de la sociedad local si bien es permanente, su contenido está determinado por condiciones variables de orden político, social, histórico, económico, etc., propias de cada realidad municipal.

III. Naturaleza del municipio en la Constitución Nacional. Etapas [arriba] 

Los planteos en torno a la naturaleza de la institución municipal han sido frecuentes en nuestro derecho público argentino, registrándose ciertas discrepancias entre los autores como así también distintas posturas jurisprudenciales tanto durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1853/60 como luego de la reforma de 1994[14].

A. El texto de 1853/60 dedica sólo un párrafo para referirse al municipio como institución en el con­­­­­­­­­­­­­trovertido art.5, al expresar que las consti­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­tuciones provinciales deben "... asegurar el régimen munici­­­­­­­­­­­­­­­pal ...", siendo una de las condiciones para que el Go­­­bierno federal les garantice el goce y ejercicio de sus institu­ciones.

La redacción de esta cláu­­­­­­­­­­­­­­sula no ha podido ser más insondable y misteriosa, gene­­­­­­­­­­­­­­rando un verdadero "vía crucis" municipal: el problema de su naturaleza jurídica, el cual lleva necesaria­­­­­­­­­­­­­mente al tema de la autonomía y de la autarquía[15].

En relación con el significado de estos términos, cabe destacar que según el diccionario de la Real Academia Es­­­pa­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­ñola, la "autonomía" es una voz que proviene del griego y sig­­­­­­­­­­­­nifica la posibilidad de darse la propia ley. Mientras que la voz "autarquía" que también proviene del griego, implica "el mando de sí mismo"[16]. A la luz de estos conceptos, la principal dife­­­­­­rencia entre la autarquía y la autonomía consistiría en que ésta no im­­­plica solamente facultad de gobierno propio sino también, la de dictarse sus propias leyes y elegir sus au­toridades.

Teniendo en cuenta que en relación con la auto­nomía y la autar­­­­­­­quía mu­­­­­­nicipal, la Constitución de 1853/60 no es clara ni precisa, se suscitaron una serie de in­te­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­rrogantes que di­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­vidieron a la doc­trina nacional.

La mayoría teniendo en cuenta los ante­ce­­­­den­tes históricos de nuestro país y la importancia del muni­cipio como célula de la democracia, adhirieron a la te­sis que considera que el art. 5 trae aparejada la autono­mía de esta institución. Bidart Campos, entre otros, sostenía que la Constitución ha­bla de "régimen" como equivalente a "régimen político" por lo que expresa que "tenemos base más que suficiente para concebir al municipio como una entidad de derecho público políticamente descentralizada y autónoma". Cita en apoyo de su tesis a Vélez Sársfield, quien en el art. 33 del Código Civil in­cluyó a los municipios como personas jurí­dicas "de exis­­tencia necesaria"[17]. En esta misma línea interpretativa se encuentran Hernández, Frías, Vanossi, Sánchez Viamonte, Dana Montaño, Greca, Forn Villafañe, Zuccherino, Tomás D. Bernard, entre otros.

La postura contraria sustentada por Bielsa, Villegas Basavilbaso, Marienhoff, Fiorini, Diez y otros, considera al municipio como una entidad autárquica terri­torial. En relación con la interpretación del art.5 Bielsa expresa que éste "...ha impuesto a las provincias el deber de asegurar el régimen municipal, y las provincias al dictar las leyes orgánicas de municipalidades, han es­tablecido no la autonomía municipal, sino y más bien un régimen de descentralización administrativa que constituye la autar­quía territorial..."[18].

Frente a estas dos posturas que podríamos ca­­­­­­­­lificar de extremas, nos encontramos con una intermedia que sostiene que el art. 5 comentado no obliga a las pro­vin­­­­­­cias a asegurar un régimen municipal autónomo o au­tár­quico, sino que deja esta caracterización al arbitrio de la constitución o norma provincial. Implicaría, desde un punto de vista legal, que en nuestro país, conforme a esta interpretación de la Constitución Nacional, un municipio sería autónomo o au­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­tárquico cuando así lo disponga la constitución provincial respectiva. Participan de esta opinión, entreotros, Joaquín V. González, Bianchi, Castorina de Tarquini[19].

B. Con la reforma de la Constitución Nacional de 1994, el nuevo art. 123 viene a completar al citado­­­­­­­­­­ art. 5, en relación con las condiciones que deben cumplir las Cartas provinciales para que el Gobierno Fe­­­­­­­­­­­­­­­­­­deral garantice a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. Así las constituciones provinciales deberán asegurar no solamente la administración de justicia, la educación primaria y el régimen municipal sino que además éste de­­­­­­­­­­­­­­­berá poseer autonomía en el orden ins­­­­­­­titucional, político, administrativo, económico y finan­­­­­­­ciero, con la salvedad que le correspon­derá a cada constitución de provincia re­glar su al­­­­­­­­­­­­­­­­­­­cance y contenido.

Mucho se ha escrito sobre el significado de los términos empleados en este artículo; se advierte que la Constitución Nacional solamente declara tal autonomía y enumera sus ámbitos característicos, pero no la define, deja a cada provincia la facultad de delinear su contenido conforme con su propia realidad municipal. Sin perjuicio de ello, es posible precisar el sentido de cada uno de estos órdenes de la siguiente forma: el institucional: supone la facultad de dictarse su propia carta fundamental mediante una convención convocada al efecto; el político: elegir a sus autoridades y regirse por ellas; el administrativo: la gestión y organización de los intereses locales, servicios, obras, etc.; y el económico – financiero: organizar su sistema rentístico, administrar su presupuesto, recursos propios, e inversión de ellos sin contralor de otro poder[20].

Cabe cuestionarse qué ocurriría si una provincia al reformar su texto luego de 1994 desconociese lo dispuesto en torno a la autonomía municipal en el art. 123. Las respuestas se dividen. Coincidimos con los que entienden que tal omisión tornaría inconstitucional a la reforma provincial, implicando un clara violación a la prelación normativa que se impone desde el art. 31, con el art. 75 inc. 22 y demás normas de la Constitución Nacional, y que suponen relaciones de supraordinación y de subordinación entre la Nación y las provincias[21]. Pero también podría dar lugar a la declaración de intervención federal, prevista en el art. 6, a la provincia incumplidora, con el objeto de anular las normas emanadas de su poder constituyente local y restablecer la vigencia de la plena conformidad del ordenamiento local con la Ley Suprema de la Nación[22].

En nuestra opinión, el municipio aparece como un verdadero gobierno que integra el trípode con el orden Nacional y las Provin­cias, cada uno en su es­fera de competencia y con sus auto­ridades propias De ahí que, al fijar el “alcance y contenido” de la autonomía municipal ninguna provincia podrá extremar las limitaciones que puedan llegar a privar al municipio de un contenido mínimo en cada grado de autonomía ni extralimitarse de forma tal que se dificulte el ejercicio de potestades nacionales o provinciales. En el cumplimiento de lo expresado surge necesaria una buena coordinación de potestades que permita el crecimiento municipal en beneficio de la provincia para el fortalecimiento nacional.

Como es de competencia provincial encuadrar a sus respectivos municipios dentro de los ámbitos de auto­nomía indicados pero reconociendo un mínimo en cada orden, es constitucional que en una misma provincia coexistan municipios con un status de autonomía plena y otros con una autonomía semiplena o relativa acorde con su propia realidad. Sin embargo, lo que no podrá la provincia es desconocer la autonomía institucional a todos sus municipios pues estaría incumpliendo el mandato constitucional ya que existiría un orden en el cual no se aseguraría un mínimo de autonomía.

IV. El constitucionalismo provincial y el régimen municipal. Etapas [arriba] 

El constitucionalismo provincial ha efectuado un importante aporte al reconocimiento definitivo de la autonomía municipal en el texto constitucional nacional, no solamente a través del movimiento reformador que se inició en 1986 sino también a partir de los importantes precedentes constitucionales como fueron, por ejemplo, la Constitución Santafecina de 1921 y la Cordobesa de 1923.

A. Precedentes constitucionales en el siglo XX.

Analizando el derecho público provincial en el siglo XX, sin mencionar las constituciones hoy vigentes, encontramos siguiendo a Bernard que solamente las cartas magnas de Córdoba del año 1923 (Art. 142), la de San Juan de 1927 (Art. 135) y la de Tucumán de 1907 (Art. 129) definen al municipio. Esta última lo hace en los siguientes términos: “En cada municipio los intereses morales y materiales de carácter local serán confiados a la administración de un número de vecinos que serán elegidos directamente por el pueblo y formarán un cuerpo denominado Municipalidad. Una ley determinará las condiciones para la elección de los municipios, los que sólo podrán establecerse dentro de los centros urbanos”.

Por su parte, las constituciones de Corrientes de 1913 (arts. 159 y 161), San Juan de 1927 (Art. 140 inc.3) y Santiago del Estero de 1939 (Art. 156) emplean la expresión “autonomía municipal”, mientras que las de Córdoba de 1923 (Art. 145), y Santa Fe de 1921 (Art. 145) introducen mecanismos de democracia directa como la iniciativa, el referéndum y la destitución en el ámbito municipal[23].

También Bauzá señala que la aceptación de los principios de la autonomía reconociendo a los municipios la facultad de dictarse su propia carta orgánica se concreta en las constituciones de Chubut de 1957, Neuquén de 1957, Río Negro de 1957, Misiones de 1958, Santiago del Estero con la reforma de 1960 y Catamarca de 1965, y en menor grado, pero expresando que los municipios son autónomos, en las de Chaco de 1957, Formosa de 1957, Santa Cruz de 1957 y La Pampa de 1960.[24]

Nos detendremos especialmente en las Constituciones de Santa Fe de 1921 y de Córdoba de 1923 por considerarlas verdaderos precedentes de gran incidencia en los posteriores movimientos reformadores provinciales en los cuales se plasmó la autonomía municipal.

1. La Constitución de Santa Fe de 1921. Señala Bernard que la primera gran innovación en el régimen municipal argentino, luego de sancionada la Constitución de 1853, fue la Constitución Santafecina de 1921, ya que señaló el advenimiento de los municipios de carta o de “convención” instaurando la autonomía plena de los gobiernos municipales al permitir el dictado de sus cartas orgánicas.[25]

También Hernández sostiene que la Convención Constituyente provincial de Santa Fe de 1921 constituye el primer precedente argentino y uno de los más insignes de América en cuanto al reconocimiento del más alto grado de la autonomía municipal, o sea, la posibilidad de la sanción de la propia carta orgánica municipal por parte de una convención electa por el pueblo de cada comuna. La orientación autonomista impuesta por dicha reforma constitucional dio sus frutos al sancionarse las primeras cartas orgánicas municipales en 1933 en las ciudades de Santa Fe y Rosario. Tal reforma también es recordada en nuestro derecho público provincial por el célebre debate con respecto a las facultades de las convenciones constituyentes, ya que en este caso ella prorrogó su mandato por cuanto no había terminado su misión, por lo que la Provincia fue intervenida y dejada sin efecto la reforma, que fue nuevamente reimplantada entre 1932 y 1935 siendo gobernador Luciano Molinas. Ello explica que en este período de vigencia de la reforma se sancionasen las mencionadas cartas orgánicas, ulteriormente derogadas, al cesar la reforma constitucional en cuestión.[26]

De todas maneras, como bien afirma Bernard “la semilla estaba lanzada al surco y debía fructificar tiempo después, marcando el despuntar de una conciencia municipalista acorde con los progresos alcanzados a favor de la autonomía en el ámbito internacional y particularmente americano”.[27]

En efecto, a partir de 1957, en las distintas constituciones provinciales sancionadas en las nuevas provincias o reformadas en las provincias históricas, se positivizan los principios de la autonomía municipal donde se vislumbra la influencia de la Constitución en análisis.

Las notas que consideramos sobresalientes de esta norma son:

a. En relación al reconocimiento de un poder constituyente municipal, se establecía que: “Los municipios comprendidos en la primera categoría dictarán sus respectivas cartas orgánicas para el propio gobierno, sin más limitaciones que las contenidas en esta Constitución. En los cuerpos colegiados se dará representación a las minorías” (art. 149).

Luego en el art. 150 se disponía que “La Carta será dictada por una convención municipal convocada por la autoridad ejecutiva de la ciudad y estará compuesta de veinte miembros por los primeros veinticinco mil habitantes y uno por cada veinte mil más o fracción que no baje de diez mil, elegidos por el cuerpo electoral municipal, conforme a los reglamentos electorales municipales vigentes en el momento de la elección. Para ser convencional se necesitará ser elector municipal. Las mismas cartas determinarán el procedimiento para las reformas posteriores”. Y finalmente, el art. 151 completaba la delimitación de la autonomía indicando que: “Las cartas serán sometidas a la legislatura, la que las aprobará o las rechazará sin derecho a enmendarlas. Si la legislatura no se pronunciase en el término de seis meses, serán aplicadas con carácter provisorio”, configurando lo que hemos denominado autonomía “condicionada”.

Señala Bernard que del contexto de estos artículos se desprende la real autonomía asignada a los municipios de la primera categoría, el principio de self government y del self depend cobra vigencia práctica y por las posibilidades de acceso a la categoría en la medida que aumenta el número de habitantes se estimula el empujematerial y el fervor cívico comunitario para alcanzar cada vez mayor autonomía.[28]

b. Como segunda característica destacamos que se establecen tres categorías de municipios: el 1º, más de 25.000 habitantes; de 2º, entre 3.000 y menos de 25.000 habitantes; y de 3º, más de 500 y menos de 3.000 habitantes, siendo los municipios de 1° categoría los únicos con el derecho de sancionar la propia carta orgánica, mientras que los otros estaban regulados por la ley orgánica municipal que debía dictar la legislatura. Ambos instrumentos, lógicamente, debían adecuarse a los principios fijados por la Constitución nacional y la provincial. Se reconoce así el ejercicio de poder constituyente local dando origen a la denominación de “municipios de convención” a los de 1ª categoría, y a los demás como “municipios de delegación”.

c. Con respecto las facultades municipales, el art. 142 prescribía: “Son atribuciones comunestodos los municipios:

“1) las de su propia organización legal y libre funcionamiento económico, administrativo y electoral; las referentes a su plan edilicio: apertura, construcción y mantenimiento de calles, plazas, parques y paseos; nivelación y desagües; uso de calles y del subsuelo; tráfico y vialidad; transportes y comunicaciones urbanas; edificación y construcciones; servicios públicos urbanos; matanza y mercados; abasto; higiene; cementerios; salud y comodidad; moralidad; recreos y espectáculos públicos; estética; servicio doméstico y, en general, todas las de fomento e interés local no prohibidas por las leyes o cartas municipales y compatibles con las prescripciones de esta Constitución”;

“2) crear recursos permanentes o transitorios, estableciendo impuestos, tasas o cotizaciones de mejoras cuyas cuotas se fijarán equitativa, proporcional o progresivamente, de acuerdo con la finalidad perseguida y con el valor o el mayor valor de los bienes o de sus rentas. Las cotizaciones de mejoras se fijarán teniendo en cuenta el beneficio recibido por los que deban soportarlos. La facultad de imposición es exclusiva respecto de personas, cosas o formas de actividad sujetas a jurisdicción esencialmente municipal y concurrente con la del fisco provincial o nacional cuando no fueren incompatibles”;

“3) recaudar e invertir libremente sus recursos, sin más limitaciones que las previstas por esta Constitución y por las leyes orgánicas”;

“4) imponer, de acuerdo con las leyes y ordenanzas respectivas, sanciones compatibles con la naturaleza de sus poderes, tales como multas, clausura de casas y negocios, demolición de construcciones, secuestros, arrestos hasta quince días, pudiendo requerir del juez del lugar las órdenes de allanamiento que estime necesarias”;

“5) las municipalidades podrán, con autorización legislativa, declarar la utilidad públicaalosefectosdelaexpropiación, los bienes que conceptuaren necesarios para el ejercicio de sus poderes”.

Respecto a las facultades enumeradas en este art. 142, manifiesta Bernard que “... nos retrotraen a los “cincuenta brazos” del cabildo en el período hispano, como que delimitan una esfera de acción de gobierno municipal amplia y efectiva en materias o ramos que son, efectivamente, y por tradición histórica y legal, propias del quehacer municipal. En este sentido, la cláusula constitucional santafesina es ejemplarizadora y resume postulaciones municipalistas de antigua data”.[29]

2. La Convención Constituyente de Córdoba de 1923. Otro importante precedente histórico del actual régimen municipal argentino es la Convención Constituyente Reformadora cordobesa de 1923. La Comisión de Régimen Municipal, integrada por Gerónimo del Barco, Gonzalo Figueroa, Nicolás Repetto y Carlos Astrada Ponce, produjo un importante despacho, que según afirma Hernández de haber sido aprobado, hubiera dotado a Córdoba de la legislación más avanzada del país en aquellos tiempos.[30]

En cuanto a la distribución territorial y la organización municipal, el art. 142 establecía que “el territorio de la provincia se dividirá por ley, en distritos urbanos y rurales para su gobierno comunal”, alcanzando el radio de los primeros a “la zona a beneficiarse directamente por los servicios municipales”. Luego se definía que“las comunas son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las leyes que dicte la legislatura con arreglo al inc. 3 del art. 83", conforme lo expresaba el art. 144.

En cuanto al cuerpo electoral, se integraba con los electores provinciales; los extranjeros mayores de veintidós años con dos de residencia inmediata y que comprueben además algunas de las siguientes calidades: “a) estar casado con mujer argentina; b) ser padre de hijo o hijos argentinos; c) ejercer profesión liberal: d) ser contribuyente por pago de las cuotas que fijen las respectivas cartas comunales y leyes orgánicas”, y por las mujeres argentinas mayores de edad, “que tengan la libre administración de sus bienes o posean diploma que la habilite para ejercer una profesión liberal”. (art. 151).

Como nota muy novedosa se posibilitaba el ejercicio de los institutos de democracia directa o semidirecta: iniciativa, referéndum y revocatoria (art. 151), y en el 153 se fijaban las bases del régimen electoral: sistema proporcional, cuando sea posible voto secreto, descentralización de los comicios y fiscalización de los partidos.

En cuanto a los recursos judiciales, disponía el art. 154: “Contra las resoluciones dictadas por las comunas urbanas de primera categoría, en su carácter de poder público, procederá el recurso contencioso-administrativo para ante el Superior Tribunal; y para ante los jueces civiles de primera instancia, contra las resoluciones dictadas por las comunas urbanas de segunda categoría y comunas rurales”.

Los conflictos internos entre las municipalidades y entre éstas y las autoridades provinciales serían resueltos por el Superior Tribunal, según lo indicaba el art. 155.

En relación con los distritos urbanos mencionado en el art. 142, luego en el art. 156 se distinguían dos categorías: las ciudades de más de cincuenta mil habitantes y las ciudades, pueblos y villas de menos de cincuenta mil y más de quinientos habitantes. Siendo las funciones exclusivas del gobierno comunal, en los distritos urbanos:

“1) dictar ordenanzas sobre plan edilicio; apertura o construcción de calles, plazas y paseos; uso de las calles y del subsuelo; seguridad e higiene de la edificación y construcciones en general; tráfico y vialidad;

“2) velar por la salud pública estética y comodidad; y establecer la vigilancia higiénica de los sitios de recreo, diversiones, espectáculos y demás lugares de reunión;

“3) explotar directamente o conceder a particular la explotacióndebarrido, eliminación de residuos, calefacción, de aguas potables, tranvías u otros servicios de igual naturaleza;

“4) disponer de instalaciones propias para la matanza y edificios adecuados para mercados;

“5) asegurar el expendio de los principales artículos alimenticios, en las mejores condiciones de precios y calidad, organizando si fuese menester la elaboración y venta municipal de los mismos;

“6) crear y fomentar establecimientos de cultura intelectual y física, y organizar servicios de previsión y asistencia social;

“7) realizar cualquier otra función de interés local que no esté prohibida a las comunasporsusrespectivascartas y no sean incompatibles con las funciones del Estado y sus poderes”. (art. 157).

Con respecto a la policía, disponía el art. 158; “Como sanción de sus ordenanzas, las autoridades comunales de los distritos urbanos, podrán imponer multa hasta dos mil pesos y arrestos hasta treinta días. Podrán igualmente, por razones de seguridad e higiene, disponer la demolición de construcciones; la clausura y desalojo de locales, y el secuestro, destrucción o decomiso de objetos o mercaderías notoriamente nocivos, para lo cual podrán usar de la fuerza pública y recabar órdenes de allanamiento”.

En el importante tema tributario es menester consignar lo dispuesto por los arts. 160, 160 bis y 161. Decía el primero: “Para costear los servicios de alumbrado, barrido y limpieza, las comunas podrán gravar los inmuebles situados dentro de su perímetro, calculando su valor sobre el suelo libre de mejoras. El producido de este impuesto sólo podrá aplicarse a los servicios mencionados y su percepción deberá ser calculada para que cubra estrictamente el costo de esos servicios”.

El art. 160 bis rezaba: “Podrán las comunas igualmente disponer de los siguientes recursos: a) contribución de mejoras e impuestos suntuarios; b) patentes-licencias a las casas que expendan bebidas alcohólicas, ya sean destiladas o fermentadas; c) patentes a los negocios incómodos, peligrosos o insalubres; d) patentes o contribuciones a la empresas que disfruten de concesiones municipales; e) venta y locación de bienes municipales;f) y los que por ley autorice la legislatura”.

Por último, el art. 162 establecía: “Las comunas no podrán gravar con impuesto alguno: a) la introducción, transporte y expendio de artículos de primera necesidad; b) la construcción ampliación o reparación de casas para habitar”.

En torno a la autonomía, los distritos urbanos de primera categoría tendrían derecho al dictado de su propia carta orgánica, sin más limitaciones que las contenidas en la Constitución. Establecía el art. 163, además, que se podía optar entre los siguientes sistemas de gobierno: concejo deliberante y departamento ejecutivo, comisión y comisión con gerente. La carta sería dictada por una convención convocada por la autoridad ejecutiva de la ciudad, que tendría veinte miembros por los primeros cincuenta mil habitantes y uno por cada diez mil más o fracción que no baje de cinco mil, elegidos por el cuerpo electoral. Para ser convencional se requería ser ciudadano argentino, y las mismas cartas establecerían el procedimiento para su reforma.

Respecto al gobierno de los distritos urbanos de segunda categoría, el art. 165 disponía: “Las comunas en los distritos urbanos de segunda categoría se regirán por la ley orgánica que les dé la legislatura. En ella se podrán establecer para determinada o determinadas comunas, diferentes tipos de gobierno, que consulten la densidad, capacidad económica y costumbres de la población respectiva, sobre las siguientes bases: a) La legislatura, teniendo en cuenta las peculiaridades de cada comuna, podrá optar entre los sistemas de intendente y concejo, de comisión y comisión con gerente. b) En los dos últimos sistemas, la comisión se compondrá de tres a cinco miembros, designados por elección popular, con un residente elegido entre los mismos, que deberá ser argentino. c) De conformidad con el art. 152, la ley reconocerá al electorado la facultad de remover a cualquier funcionario electivo de la comuna; y determinará los casos en que aquél podrá ejercitar sus derechos de iniciativa y referéndum”

En relación a los distritos rurales, el art. 166 indicaba que el gobierno comunal en los distritos rurales se regiría por la ley orgánica que la legislatura dicte, sobre las siguientes bases: el gobierno estará a cargo de una comisión de fomento compuesta de tres a cinco miembros e igual número de suplentes. Los miembros de la comisión, que no gozarán de remuneración alguna, serían designados por elección popular, debiendo aquélla renovarse íntegramente cada dos años.

Otro artículo que legislaba tópicos trascendentes era el 166 bis, que decía: “Son atribuciones y deberes de las comisiones de fomento: a) la construcción y conservación de caminos vecinales y obras públicas de utilidad local; b) la aplicación de las leyes sobre salubridad, higiene, asistencia social, policía sanitaria animal y policía agraria; c) la administración de los cementerios; d) todas aquellas atribuciones y deberes correspondientes a los distritos urbanos que le confiere la ley orgánica. Como sanción de sus ordenanzas, las comisiones de fomento podrán imponer multas hasta cien pesos o diez días de arresto. La ley orgánica determinará las fuentes de recursos que permitan a las comunas rurales desempeñar sus funciones y adquirir su plena autonomía económica”.

A modo de conclusión, Hernández señala que el despacho no fue íntegramente aprobado por la Convención. La viabilidad de la sanción de la carta orgánica para los municipios de primera categoría, supremo alcance de la autonomía comunal; fue impedida, aunque no por ello dejó de pergeñarse un régimen local que prestó eficientes servicios a Córdoba, y que finalmente fueron imponiéndose en la doctrina, legislación, en los congresos internacionales de Occidente, y también en la Argentina con el ciclo de nuevasconstituciones provinciales y con las reformas sancionadas a partir de 1957.[31]

3. Consideramos muy importante el aporte de estas Cartas en relación con el reconocimiento del poder constituyente municipal distinguiendo distintas categorías en base a la población de los centros urbanos, de forma tal que, el dictado de la carta orgánica se reserva para los de primera categoría, siendo los demás regidos por la ley orgánica.

En este punto es criticable, a nuestro juicio, en la Constitución de Santa Fe la revisión de las cartas orgánicas que se deja en manos de la legislatura provincial. Entendemos que este control, que también aparece en algunas constituciones vigentes en la actualidad (como las de Neuquén, Chubut y Salta) puede llegar a desvirtuar el contenido y alcance de esa autonomía limitándola al extremo de desnaturalizarla. Ello así porque al tratarse de un control político, puede ocurrir que la puja de intereses político partidarios que fluctúan en el seno de dicho poder lleve a rechazar la carta de un municipio opositor a la mayoría dominante o a la inversa. Sin perjuicio de ello, no se nos escapa que podría llegar a salvarse este escollo en la medida que los municipios tuviesen garantizada la representación en la legislatura. De todas formas, somos partidarios de un solo control, el judicial, en manos del Superior Tribunal de Justicia de la provincia respectiva.

En torno al poder tributario local, creemos que es muy importante como antecedente la cláusula de la Constitución de Santa Fe que sienta el reconocimiento de la facultad de imposición en forma exclusiva respecto de personas, cosas o formas de actividad sujetas a jurisdicción esencialmente municipal, poniendo el acento en el ejercicio concurrente con la Nación y la provincia en la medida que no fuesen incompatibles.

Lo destacable de esta disposición es la distinción entre la jurisdicción “esencialmente” municipal y el ejercicio concurrente con la Nación y la provincia en todo lo demás, ya que, creemos que lo primero supone reconocer al municipio cometidos y fines propios, indelegables y que hacen a su existencia misma, para lo cual requiere de dicho poder tributario exclusivo.

B. Avances del constitucionalismo provincial desde 1986 en adelante.

1. El poder constituyente provincial. Evolución

En el constitucionalismo público provincial hasta 1986 se observa en general una misma línea en torno al ejercicio del poder constituyente de segundo grado, puesto que éste se encadena en buena medida al poder constituyente nacional. Así, las provincias argentinas dictan sus primeras constituciones luego de 1853 a la luz de las exigencias contenidas principalmente en el art. 5 de la Carta Magna Nacional. Luego las principales reformas constitucionales a nivel nacional traen aparejada la misma iniciativa en las provincias.

Fundamentalmente esto se debe al principio de supremacía del ordenamiento nacional por sobre el provincial, enmarcado por los arts. 31, 27 y 28 y luego de la reforma de 1994, el 75 incs. 22 y 24, a los que se suman los arts. 5 y 123 entre otros de la Constitución Nacional, que obligan a las provincias a dictar sus constituciones respetando los lineamientos fijados a nivel nacional. Con la reforma de 1994 esta subordinación se ve reforzada pues, a través del art. 123 se agrega un nuevo condicionamiento al poder constituyente provincial, cuál es, el reconocimiento de la autonomía municipal.

Sin embargo, a partir del retorno de nuestro país a la legalidad institucional en 1983, se produce el fenómeno inverso. Desde 1986 trece provincias argentinas reforman sus constituciones sin que modificaciones en el orden nacional así lo impusieran. En efecto, las provincias de Jujuy, La Rioja, Salta, San Juan y Santiago del Estero reforman sus texto en el año 1.ñ986, mientras que Córdoba y San Luis lo hacen en 1987, Catamarca y Río Negro en 1988, Tucumán en 1990, Tierra del Fuego y Formosa en 1991 y Corrientes en 1993.

Luego de la reforma nacional de 1994, cinco provincias reforman sus textos ese mismo año como Buenos Aires, La Pampa, Chubut, Chaco y Santa Cruz. Años después, actualizan sus textos constitucionales a la luz del modelo nacional, Santiago del Estero en 1997, Salta y Santa Cruz en 1998, La Rioja en 1998 y en el 2002, Córdoba en el 2001, Formosa en el 2003, y más recientemente Santiago del Estero a fines de 2005, Neuquen y Tucumán en el 2006, Corrientes en el 2007[32] y La Rioja y Entre Ríos en el 2008.

El primer ciclo de reformas mencionado y propio de los años 80 y principios de los 90 se caracteriza principalmente por enmarcarse en el contexto de la transición democrática, buscando adaptar las constituciones a las nuevas realidades de las democracias de partidos y a las tendencias más modernas de reconocimiento de nuevos derechos y garantías propios del constitucionalismo post industrial o finisecular. En esta etapa la autonomía municipal es una de las principales innovaciones.

Años después, el ciclo reformista que desencadenó la reforma nacional de 1994 se centró sobre todo en la recepción de las innovaciones nacionales. Luego a veinte años del comienzo de la transición democrática, aparece un tercer ciclo de reformas, centrado más bien en la recepción de los principios económicos que se imponen en el resto del mundo, de las nuevas estructuras estatales nacidas de las autonomías locales, de los avances de la descentralización, de las exigencias de los procesos de integración regional y, sobre todo, de las demandas de participación y protagonismo de la sociedad civil encausadas en los nuevos mecanismos de democracia semidirecta como la iniciativa popular, la consulta, la revocatoria de mandatos, etc.

También se advierte que estos temas de gran trascendencia muchas veces se han visto opacados por otras motivaciones políticas de los actores centrales de las reformas –los gobernadores, los intendentes y las fuerzas de oposición– que han priorizado el debate en torno a las reelecciones, consagrándolas con pocos límites.

Entre las provincias que luego de 1994 aún no modifican en forma parcial o total sus textos constitucionales se encuentran Mendoza con su constitución vigente de 1916, aunque con algunas enmiendas de un solo artículo, como en 1985 la que introduce la elección directa del gobernador hasta la reciente de 2005 del art. 151 que contiene la prohibición de indexación salarial a los jueces.

También en este grupo ubicamos a Misiones con su carta magna de 1958/64, Santa Fe con su constitución de 1962, y Tierra del Fuego con su carta de 1991.

2. Recepción de la autonomía municipal en el constitucionalismo provincial. Etapas.

Los veintitrés textos constitucionales provinciales vigentes muestran una rica diversidad en el tratamiento de los distintos aspectos de la autonomía municipal, brindando una respuesta propia, particular y concreta a sus respectivas realidades[33]. Ello convalida la concepción del municipio entendido como fruto del devenir histórico, del desenvolvimiento tradicional de cada pueblo, que si bien viene impuesto por la propia naturaleza del hombre, sus particularidades varían de una sociedad a otra.

En relación con este trabajo se desarrollan los aspectos relativos a la naturaleza del municipio, y a la relación entre territorio y población.

a. En torno del aspecto institucional de la autonomía municipal es posible clasificar las Constituciones provinciales teniendo en cuenta el momento en que han sido sancionadas, y los diferentes alcances y significaciones atribuidos al término autonomía, en:

a.1. Autonomía municipal semiplena: se trata de constituciones que no reconocen la autonomía local en el orden institucional, es decir, los municipios no poseen capacidad de dictarse su propia carta orgánica, sin perjuicio de ostentar autonomía en los demás ámbitos como el político, el administrativo, el económico financiero, aunque con matices. En este grupo podemos incluir a las Constituciones de Mendoza (1916)[34], Santa Fe (1962)[35] y Buenos Aires (1994)[36], las cuales confieren al Poder Legislativo provincial la facultad de dictar la ley orgánica que regirá a los municipios.

Como puede advertirse estas cartas han sido sancionadas en distintas épocas, así la de Mendoza es la más antigua del país, siguiéndole la de Santa Fe data del período que se inicia luego de la reforma nacional de 1957; y la de Buenos Aires, es posterior a la nacional de 1994.      

Merece una especial reflexión la Carta de la provincia de Buenos Aires ya que, pese a sancionarse luego de la reforma de 1994, mantiene en cuanto al régimen municipal lo expre­sado por la Constitución de 1934 (arts.190 al 197) como si nada se hubiera legislado en el orden nacional. Losa ha expresado que estas disposi­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­ciones aparecen como estancadas en el tiempo, como si los convencionales provinciales no hubiesen leído el art.123 nuevo y sus consecuencias. Y agrega, que esta falta de adecuación a la Ley Suprema tornaría inconsti­tucional la re­forma bonaerense ya que, como recuerda, el art.31 de nuestra Ley Fundamental sigue vigente y por ende la pre­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­lación norma­tiva que de él se desprende no puede ser des­conocida[37]. Coincidimos con esta opinión respecto de la Constitución bonaerense. Por nuestra parte agregamos que además de la tacha de inconstitucionalidad que merece, sería susceptible de una intervención federal pues se advierte la clara omisión en el cumplimiento de las condiciones impuestas por el art. 5 de la Carta Nacional, que en torno del régimen municipal se amplía con el art. 123 en relación a la autonomía.

Respecto a los demás textos constitucionales si bien son anteriores a 1994, entendemos que las provincias respectivas deben poner en marcha los procedimientos de reforma constitucional para adecuar sus respectivos regímenes municipales a las exigencias autonómicas, so pena de ser pasibles de las mismas sanciones (declaración de inconstitucionalidad e intervención federal).

a.2. Autonomía municipal condicionada, limitada o restringida: en estos casos se reconoce la autonomía institucional pero se exige que la carta orgánica municipal sea aprobada por el Poder Legislativo provincial. En este grupo encontramos a las Constituciones de Neuquén (1957/94/06), Chubut (1994)[38] y Salta (1986/98), aunque presentan distintos matices. También la de Tucumán (2006) que supedita el dictado de la Carta Orgánica a la convocatoria a convencionales constituyente que hará el Poder Legislativo provincial. La primera dispone que los Municipios de primera categoría dictarán sus respectivas cartas orgánicas (art.275) pero establece que dichas cartas orgánicas y sus reformas posteriores serán remitidas a la Legislatura, la que podrá formular observaciones en un plazo no mayor de noventa (90) días de tomado estado parlamentario, las que serán comunicadas a la Convención Municipal. Esta podrá rectificar el texto original en el término de treinta (30) días. Vencidos tales plazos sin que medie pronunciamiento, queda sancionado el texto original (art. 276). La Constitución de Salta (art.174) condiciona la eficacia de las cartas municipales y sus reformas a la aprobación de la Legislatura, quien tiene como plazo máximo el de ciento veinte días, transcurrido el cual quedarán automáticamente aprobadas. En cambio, la de Chubut (art.231) solamente somete la primera carta orgánica que dicte la convención municipal a la aprobación o rechazo de la Legislatura, quien no podrá introducir enmiendas. Especial es la de Tucumán (2006) que dispone en su art. 132 que el dictado de la Carta Orgánica se hará mediante una Convención convocada por el Intendente en virtud de una norma dictada por la Legislatura provincial.

En nuestro ordenamiento jurídico, el único contralor aceptable al ejercicio de este poder local, es el que le cabe al poder judicial a través de la declaración de inconstitucionalidad. No estamos de acuerdo con que se le atribuya al poder legislativo ya que las consecuencias pueden ser nefastas para la autonomía municipal que puede sucumbir frente a intereses político partidarios coyunturales.

a.3. Autonomía municipal plena: se reconoce autonomía en todos los ámbitos enumerados en el art.123. En este grupo podemos incluir a las Constituciones de Misiones (1958/64), San Juan (1986), La Rioja (1986/98/02), Jujuy (1986), San Luis (1987), Córdoba (1987/01)[39], Catamarca (1988), Río Negro (1988), Formosa (1991/03), Tierra del Fuego (1991)[40], Corrientes (1993/2007)[41], La Pampa (1994), Chaco (1994), Santa Cruz (1994/98), Santiago del Estero (1986/97/2005) y Entre Ríos (2008), las cuales reconocen a algunos municipios, en general a los denominados de “primera categoría”, la facultad de dictar su propia carta orgánica, sin perjuicio, de reglar también la autonomía en los demás órdenes (político, administrativo, económico financiero).

En torno del tratamiento de la autonomía institucional es posible distinguir aquellas constituciones que precisan los requisitos o condiciones básicas a los cuales deberá ajustarse la carta orgánica que se sancionen: como el sistema representativo, republicano, democrático, participativo; la forma de elección de sus autoridades; la existencia de órganos de control municipales; mecanismos de democracia semidirecta, iniciativa, consulta popular, etc.[42]. Mientras que otras sólo expresan que las cartas municipales se deberán ajustar a los principios contenidos en la Constitución provincial[43], o bien utilizan la fórmula genérica de sin más limitaciones que las establecidas en esta Constitución[44].

2. En torno al territorio y la población, las provincias de Mendoza, Buenos Aires y La Rioja mantienen la figura de municipio - departamento o municipio-partido que comprenden áreas urbanas y rurales. Mientras que, la mayor parte de las demás constituciones provinciales se inclinan por el modelo de municipio – ciudad que abarca solamente lo urbano, distinguiendo a su vez en categorías de municipios, con importantes matices en lo que se refiere a la fijación del número de habitantes que determina cada una.

Por ejemplo, para la Constitución de San Juan será municipio con plena autonomía el que tenga más de 30 mil habitantes; para la de San Luis, más de 25 mil; para la de Santiago del Estero, más de 20 mil; para la de Salta, más de 10 mil, etc.; mientras que para la deCórdoba, más de 2 mil; y para la de Neuquén, más de 500 habitantes. Se observa una amplísima gama de alternativas en lo que hace a la población dentro de la tendencia clara a la organización territorial como municipio-ciudad.

En estrecha vinculación, la población municipal sirve –como se dijo- para la categorización de los municipios, se reconocen mayores grados de autonomía a los centros más poblados, denominados generalmente de “primera categoría”, distinguiéndolos de los de “segunda” y “tercera categoría”.Por ejemplo poseen plena autonomía en todos los ámbitos (institucional, político, administrativo, económico y financiero) en la Constitución de San Juan, las ciudades que tienen más de 30 mil habitantes; en las de Santiago del Estero, y Chaco, las de más de 20 mil, etc. En cambio, se observa la ausencia del aspecto institucional en los municipios denominados de “segunda” y “tercera” categoría que son, por ejemplo, en la Constitución de Santiago del Estero, las ciudades de menos de 20 mil y más de 9 mil, y las de menos de tal cifra respectivamente. Esta carta provincial presenta como nota peculiar que enumera a las distintas ciudades que integran cada categoría.

Otras como la de San Luis distinguen entre las ciudades de más de 25 mil y más de 1500, pero sin utilizar la terminología vista. Por su parte, la de Córdoba tampoco emplea la palabra categoría, sino que habla de “municipio” y “comuna”. En el caso de la Constitución de Formosa, aparecen las “municipalidades” y las “comisiones de fomento”. Situación diferente se observa en la Carta Magna de Chubut, en la que se deja en manos del poder legislativo provincial la determinación de las categorías y la delimitación territorial de las municipalidades, comisiones de fomento y comunas rurales. En cambio, la de La Rioja no establece ningún tipo de categorías, es decir que todos los municipios en esa provincia tienen autonomía sin distinción, aunque se organizan en base a la cantidad de habitantes de cada centro poblado.

Sin perjuicio de reconocer ciertas ventajas a uno u otro sistema, como la inmediatez en la prestación de servicios y en la satisfacción de las necesidades locales del municipio – ciudad frente a la integración de lo urbano y lo rural en el municipio – partido o departamento, entendemos que no puede indicarse en abstracto cuál sería la mejor organización local, sino que por el contrario, teniendo en cuenta que el municipio aglutina elementos históricos, políticos, sociológicos determinados y propios de una sociedad local, la respuesta también debe ser concreta y precisa.

Respecto de las denominaciones de las categorías, no nos parece aceptable hablar de “primera”, “segunda” y “tercera” por su connotación peyorativa, preferimos concebir a “municipios” y “comunas” por ejemplo.

V. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en materia municipal. Etapas [arriba] 

A. Principales pronunciamientos a partir del retorno a la democracia en 1983.

1. Es innegable la influencia que ejerciró el leading case en materia municipal, “Rivademar, Angela D.B. Martínez Galván de c/Municipalidad de Rosario” fallado el 21 de marzo de 1989[45], sobre la posterior afirmación de la autonomía municipal en la Constitución Nacional fruto de la reforma de 1994.

Dicha causa se origina con un reclamo de la Sra. Rivademar que era pianista contratada por la Municipalidad de Rosario y luego efectivizada en virtud de una ley provincial de facto, cuando vuelven las autoridades democráticas, la Municipalidad dicta un ordenanza escalafonaria y revisa los nombramientos como el de la actora, y lo deja sin efecto. El Superior Tribunal de Santa Fe anuló la decisión de la comuna y ordenó la reincorporación de la actora en el cargo que ocupaba al momento del cese, condenando a la demandada, a abonarle los salarios caídos, en moneda actualizada y con intereses; rechazando, en cambio, la indemnización pretendida por daño moral.

En este fallo, la Corte se aparta de las conclusiones a las que arriba la Procuradora Fiscal, Dra. Graciela Reiriz aunque está de acuerdo con la mayor parte de sus consideraciones. Se destaca del dictamen fiscal que, en primer término efectúa un análisis de la jurisprudencia del mismo Tribunal citando varios fallos importantes, luego tiene en cuenta las distintas constituciones provinciales vigentes a esa fecha, resaltando que habían configurado sus regímenes municipales con claras notas de autonomía. En base a estas consideraciones, señala que la exigencia contenida en el art. 5º de la Constitución Nacional, dirigida a las provincias consistentes en asegurar su “régimen municipal”, se traduce en la necesidad de implementar, en cada jurisdicción, la institución del municipio, con personalidad que lo diferencie del resto de la administración provincial, y dotado de atribuciones suficientes para llevar a cabo el gobierno y administración de los asuntos comunales, sin que ello importe una definición en cuanto al grado de independencia que debe acordársele, quedando reservado, a la discreción del constituyente o del legislador provinciales, la determinación del modo e intensidad que revestirá la descentralización.

De esta forma, agrega el dictamen en análisis, que el municipio provincial es una institución necesaria, pero su configuración resulta atribución privativa del orden local, pudiendo escoger la provincia entre un régimen autárquico o autonómico, con las múltiples facetas que cada uno de éstos puede adoptar. Concluye en el caso que la Constitución de Santa Fe ha previsto el régimen municipal como autárquico, concediéndole el menor grado de independencia por lo que, aconseja la confirmación de la decisión del Superior Tribunal provincial.

Por su parte, la Corte Suprema comienza afirmando que corresponde revisar la doctrina de la autarquía sentada por el mismo Tribunal al definir a los municipios como meras delegaciones de los poderes provinciales, y en este intento, señala ciertas características de los municipios que no se avienen con la noción de autarquía, tales como: su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas; el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios (art. 33, Cód. Civil, y especialmente la distinción hecha en el texto originario de Vélez Sarsfield), frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos; el alcance de su resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; y la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas(Considerando 8).

Advertimos que este Tribunal no se expide expresamente en favor de la autonomía, si bien reconoce que no se puede afirmar con carácter uniforme para todo el territorio de la Nación la naturaleza del municipio, en cambio es contundente al precisar las marcadas diferencias de éstos con las entidades autárquicas. En este sentido, consideramos que la mención que hace este fallo de las notas que distinguen a los municipios de las meras autarquías no supone concebir a todos como autónomos, si no que implica una pauta interpretativa que de ningún modo contradice la atribución provincial de fijar el régimen municipal.

 Se fortalece lo expuesto en el Considerando 9) donde se reitera que esta institu­ción tiene existencia ne­cesaria debiendo las leyes pro­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­vinciales otorgarles las "atribuciones mínimas para el desempeño de su cometido", entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal, designarlo y removerlo. Esto se ve reafirmado al reconocer que los municipios son "organismos de gobierno de carácter esencial con un ámbito propio a ad­ministrar" (Considerando 10). En conclusión, la Corte haciendo aplicación de todo lo expuesto, señala que la norma impugnada, en tanto impone a la municipalidad rosarina admitir con carácter permanente a personal que sólo había sido contratado, y al que, por esa vía, se haría entrar irregularmente en categorías superiores en desmedro de la carrera administrativa, está en pugna con el art. 5º de la Constitución por implicar una desnaturalización del régimen municipal que pone en riesgo su subsistencia, atento a lo cual revoca la decisión del Superior Tribunal de la Provincia.

 En nuestra opinión, estos conceptos del Tribunal Supremo implican un paso decisivo en materia municipal porque, si bien no constituyen un re­conocimiento expreso de la autonomía ni una imposición a las provincias, permiten afirmar que esta institución de importancia histórica, política y so­cial no puede ser considerada un mero ente autárquico, delegación de los poderes provinciales, sirviendo sin duda de antecedente al Art 123 de la Constitución Nacional fruto de la reforma de 1994.

2. Estos lineamientos se ven fortalecidos, en lo que respecta al carácter y alcances de las ordenanzas municipales en “Promenade SRL c. Municipalidad de San Isidro s/ demanda contencioso administrativa”; fallada el 24 de agosto de 1989[46].

Se discute en autos los daños y perjuicios que pudieran surgir con la revocación, mediante la ordenanza 5203/76, del permiso de construcción de un centro habitacional, comercial y cultural “Paseo de Fátima”, obra que se encontraba parcialmente ejecutada. En esta causa, la Corte hace suyos los considerandos y las conclusiones del dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal, sin objeciones ni agregados.

En tal sentido, se delimita primeramente el marco constitucional, en virtud del cual el régimen municipal estatuido por la Constitución de la Provincia de Buenos Aires (Sección Sexta, Capítulo Único) prevé que las Municipalidades estarán compuestas por un departamento Ejecutivo unipersonal y un departamento Deliberativo, y que constituye una de sus atribuciones inherentes la de dictar ordenanzas y reglamentos (arts. 181 y 183 inc. 6°). Además, a la Legislatura local le corresponde sancionar la Ley Orgánica de las Municipalidades (que en el caso es el decreto ley 6769/58 y sus modificaciones) en la que se deslindan las atribuciones y responsabilidades de cada uno de los departamentos de gobierno.

Conforme con el art. 24 de la L.O.M. “la sanción de las ordenanzas y disposiciones del municipio corresponde con exclusividad al Concejo Deliberante”; y las ordenanzas así dictadas por el órgano competente “regirán mientras no sean derogadas por otras que expresamente las mencionen” (art.281), por otra parte, compete al Departamento Ejecutivo “promulgar y publicar las disposiciones del Concejo o vetarlas dentro de los diez días hábiles de su notificación.

En este sentido, afirma que las ordenanzas municipales son actos normativos de sustancia legislativa, y al emanar de un órgano de gobierno elegido por el sufragio popular, son, como la ley, una expresión soberana de la voluntad popular, de la voluntad comunitaria organizada.

Es importante a nuestro juicio, la reafirmación que se hace en este caso de lo resuelto en “Rivademar”, que es citado expresamente, en lo que respecta al carácter de legislación local de las ordenanzas municipales, pues es otro aspecto que completa las diferencias de los municipios con las meras entidades autárquicas locales, en ese momento, lo que luego quedará definido claramente con la reforma de 1994 .

3. Otro importante fallo es “Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa Fe”, del 4 de Junio de 1991[47], donde se discute la constitucionalidad de normas provinciales que crean en el ámbito municipal el “Fondo de asistencia educativa” y que afecta fondos municipales.

La Corte falla dividida, el voto mayoritario lo suscriben Ricardo Levene (h.), Mariano Cavagna Martínez, Rodolfo C. Barra, Julio S. Nazareno y Eduardo Moliné O'Connor, quienes afirman la constitucionalidad de las normas provinciales atacadas. Reiteran primeramente lo ya dicho en otros precedentes, en cuanto a que la Constitución Nacional se limita a ordenar el establecimiento del régimen municipal, como requisitoesencial para la efectividad de la autonomía de las provincias (art. 5°), pero en manera alguna les ha prefijado un sistema económico-financiero al cual deban ajustar la organización comunal, cuestión que se encuentra dentro de la órbita de las facultades propias locales conforme con los arts. 104, 105 y 106 (hoy arts. 121, 122 y 123) de la Constitución. Luego afirman que la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5° de la Constitución Nacional, determina que las leyes provinciales no sólo deben imperativamente establecer los municipios, sino que no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido, citando a “Rivademar” a pesar de no haber suscripto tal precedente en su oportunidad.

En el caso, entienden que la Municipalidad de Rosario no ha invocado ni demostrado que las normas provinciales cuya constitucionalidad se cuestiona, comprometan efectivamente la existencia misma del municipio, ya que no basta la simple manifestación de que el gobierno provincial, mediante los actos legislativos atacados, ponga en peligro la subsistencia de la comuna, pues el interesado en la declaración de inconstitucionalidad de una norma debe demostrar claramente de qué manera ésta contraría la Constitución Nacional, causándole de ese modo un gravamen y, debe probar, además, que ello ocurre en el caso concreto.

Es interesante destacar que en el Considerando 6). la mayoría se refiere al municipio y a su “autonomía gubernamental”, y también lo mencionan como “unidad política autónoma”, es decir, que van más allá de lo que se dijo en “Rivademar” porque en este fallo se introduce expresamente la palabra autonomía, predicada en forma genérica para todos los municipios.

Por su parte, Fayt, Belluscio y Petracchi, en disidencia, entienden que las normas provinciales en cuanto detraen de la libre disposición del municipio las partidas asignadas al Fondo de Asistencia Educativa, importan la asunción por parte de la autoridad provincial de funciones que hacen a la administración directa de los intereses municipales, cuales son las atinentes a la elaboración del presupuesto y el destino de sus recursos.

Además señalan que en el fallo “Rivademar”, se les atribuyó a los municipios la condición de autónomos por estimarla más adecuada a su naturaleza institucional y a los rasgos que la distinguen. Sin embargo, advertimos que estos mismos jueces que integraban la Corte en el caso citado, hablan de autonomía en “Rivademar” cuando tal terminología no aparece expresamente en ese precedente.    Luego reiteran otras apreciaciones que se habían hecho en “Rivademar” y en los anteriores precedentes, como que los municipios deben contar con atribuciones necesarias para el desempeño de su cometido atento a que son organismos de gobierno con un ámbito propio a administrar, etc.

En definitiva, entendemos que este caso, en términos generales, no contradice lo resuelto en “Rivademar”, pues se utilizan los términos “autonomía”, “autonomía gubernamental” y “unidad política autónoma” con similares alcances, y por otra parte, el voto mayoritario se basa fundamentalmente en la falta de invocación y demostración por parte de la Municipalidad de la efectiva afectación de su subsistencia por parte de las normas atacada.

B. Pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación con posterioridad a la reforma de 1994.

La reforma de 1994 marca un punto de inflexión para el régimen municipal al reconocer la autonomía y consagrarla en el art. 123 de la C. Nac. como una exigencia más impuesta al constituyente provincial. Cada constitución provincial deberá asegurar la autonomía provincial y reglar su alcance y contenido en los ámbitos institucional, político, administrativo y económico financiero.

En esta etapa es posible distinguir varios grupos de fallos a partir de diferentes enfoques temáticos.

1. En primer término se advierte que un importante número de casos resueltos después de 1994, están referidos a las atribuciones municipales vinculadas con la prestación de servicios públicos nacionales privatizados, sin que en general este Alto Tribunal haya vuelto a referirse expresamente a la autonomía local.

En estos casos, la controversia puede analizarse en torno a dos cuestiones centrales. Por un lado, la problemática estrictamente tributaria y por el otro, los aspectos de naturaleza constitucional. Desde el primer punto de vista se discute si el Congreso en ejercicio de las potestades federales que emergen principalmente de los arts. 75 inc. 13 (cláusula de comercio) e inc. 18 (cláusula del progreso) puede conceder privilegios y exenciones que limiten los poderes tributarios provinciales y municipales, es decir, si el Poder Legislativo nacional que no ostenta facultades para crear un tributo, en este caso por ser provincial o municipal, puede conceder exenciones aún en forma temporal. Desde el segundo punto de vista en cambio, están en juego los fundamentos económicos del régimen de autonomía económico financiera de los municipios, que podría verse amenazado en su viabilidad y sustentabilidad, en la medida que el Congreso, de modo genérico y sin tener en cuenta la realidad económica de los miles de municipios existentes, siguiese introduciéndose en aspectos de la tributación local, restringiendo la capacidad impositiva municipal.

Son numerosísimos los fallos de la Corte Suprema en los que se ha planteado este tema, pero es posible distinguir dos líneas jurisprudenciales definidas. Una, la referida a las tasas municipales que han pretendido gravar directamente el uso del dominio público municipal, y la otra, cuando el tributo local no ha tenido ese objeto, sino que se ha tratado de una tasa por habilitación, higiene y seguridad que, en todo caso en forma indirecta, podría incidir en el costo del servicio de telecomunicaciones.

a. En la primera línea, uno de los casos emblemáticos lo constituye la causa "Telefónica Argentina c/Municipalidad de General Pico" del 27 de febrero de 1997[48], en el cual, la Corte Suprema sostuvo que "las comunicaciones telefónicas interestatales están sujetas a la jurisdicción nacional, pues ellas constituyen el ejercicio del comercio, forman parte del sistema de correos y tienden a promover la prosperidad, el adelanto y el bienestar general del país" (Fallos 188:247; 213:467; 257:159 y sus citas; 299:149 y sus citas; 299:149 y sus citas; 304:1186, sus citas y muchos otros). Por ello, concluyó que "Resulta indudable que el gravamen municipal impugnado por la recurrente y que se origina por la ocupación o uso del espacio aéreo de jurisdicción municipal (...) se encuentra en franca oposición con lo dispuesto por el art. 39 de la ley 19.798, toda vez que esta norma establece que estará exento de todo gravamen el uso del suelo, subsuelo y espacio aéreo de dominio nacional, provincial o municipal, a los fines de la prestación del servicio público de telecomunicaciones. Al ser ello así, el tributo local constituye un inequívoco avance sobre la reglamentación que el gobierno nacional ha hecho sobre una materia delegada por las provincias a la Nación, (incs. 13, 14, 18 y 32 del art. 75 C.N.), importa el desconocimiento del ámbito de protección que la ley federal otorga a dicho servicio público, y en definitiva lesiona palmariamente el principio de supremacía legal del art. 31 C.N. (doctrina de Fallos 137:212)". En este sentido también se resolvió "Telefónica de Argentina S.A. c/Municipalidad de General Pueyrredón s/acción declarativa", de 21 de agosto de 1997.

Estos precedentes son citados por el Tribunal para revocar la decisión de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza en "Telefónica de Argentina S.A. c. Municipalidad de la Ciudad de Mendoza", del 29 de febrero de 2000[49], donde se discutía también el gravamen municipal por el uso del espacio público local. El fallo de la Suprema Corte provincial dictado en 1998, rechazó la demanda fundándose principalmente en el texto del art. 75 inc. 30 referido a los establecimientos de utilidad nacional, que tras la reforma del año 1994 reconoce que las autoridades provinciales y municipales conservan sobre aquéllos el poder de policía e imposición, en la medida en que no se provoquen interferencias con sus fines específicos. Sobre tales bases, el Tribunal mendocino consideró que las exenciones invocadas por Telefónica con sustento en lo dispuesto por los arts. 39 y 40 de la ley 19.798 (Adla, XXXII-C, 3422) "resultan inaplicables, pues surgen como normas inferiores de sanción anterior y carentes de compatibilidad respecto del referido art. 75, inc. 30", máxime en razón de que la actora "no ha aportado elementos de mérito fehacientes para demostrar el efectivo entorpecimiento, menoscabo o frustración de la política nacional en materia de telecomunicaciones mediante los gravámenes comunales cuyo cobro resiste".

Asimismo, dejó constancia de su apartamiento de la doctrina establecida por la Corte Suprema en la sentencia dictada en la causa "Telefónica de Argentina c/Municipalidad de General Pico" (antes citada) indicando que, al momento de resolver, se trataba de un pronunciamiento "aislado" que efectuó un examen "incorrecto" de las leyes 19.798 y 22.016 (Adla, XXXIX-B, 1270), tanto a la luz "de su propia jurisprudencia consolidada" como de la reforma constitucional de 1994.

Resulta interesante destacar los considerandos de la resolución que revoca este pronunciamiento en febrero de 2000 puesto que, por un lado, aclara que las comunicaciones telefónicas interestatales se hallan sujetas a jurisdicción nacional no porque los cables y equipos necesarios para la prestación del servicio —o el espacio que ellos ocupen— constituyan "establecimientos de utilidad nacional" sino porque ese servicio implica ejercicio del comercio (art. 75 inc. 13), forma parte integrante del sistema de postas y correos (art. 75 inc. 14) y tiende a la promoción de la prosperidad, adelanto y bienestar general del país, en tanto conforma un esencial "instrumento de progreso y de vida para toda la Nación" (art. 75 inc. 18). Por otro lado, destaca que no se ha aportado elemento alguno que permita revisar el precedente "Telefónica de Argentina c/Municipalidad de General Pico" del que expresamente se ha apartado el Tribunal mendocino, el cual fijó el sustento constitucional de la exención prevista por el art. 39 de la ley 19.798 en las facultades atribuidas al Congreso de la Nación por los incs. 13, 14, 18 y 32 del art. 75 de la Carta Magna.

Por último, recordó que no les compete a los jueces resolver cuestiones de política económica que son privativas de los otros poderes del Estado, como suponía en este caso expedirse respecto a la pretendida derogación del art. 39 de la ley 19.798 por la ley 22.021 (Adla, XXXIX-C, 2382) que fue dirigida a un conjunto específico de sujetos: las empresas estatales, y "sus contratistas, subcontratistas y/o proveedores", entre los cuales, en opinión de la Corte Suprema, Telefónica de Argentina no se encontraba.

Concluyó el Superior Tribunal nacional revocando el pronunciamiento provincial pero dejó aclarado que la decisión tomada, en modo alguno, implicaba la negación genérica de la potestad de los municipios de imponer gravámenes a la empresa actora, estableciéndose la imposibilidad de hacerlo sobre un aspecto de la actividad de aquélla —la ocupación o uso del espacio público de jurisdicción municipal a los fines de la prestación del servicio público de telecomunicaciones— en razón del ámbito de protección otorgado por una norma federal (art. 39 de la ley 19.798) a dicho servicio público, protección que no podía ser desconocida por las autoridades locales sin lesionar, palmariamente el principio de supremacía legal fijado por el art. 31 de la Constitución Nacional.

b. Por otra parte, la Corte Suprema convalidó la procedencia de las tasas municipales por los servicios de inspección, seguridad, salubridad e higiene, como asimismo lo relativo a la habilitación de locales comerciales, como en los aspectos atinentes a la publicidad y propaganda de la actividad en la vía pública, entendiendo que las tasas pretendidas "se inscriben dentro del ámbito de facultades que, por su naturaleza, son propias de los municipios", en la causa "Telefónica de Argentina c. Municipalidad de Chascomús", del18 de abril de 1997[50].

En este caso, si bien confirma que el servicio de telefonía por tratarse de comunicaciones interjurisdiccionales queda sujeta a la competencia nacional, ya que, está abarcado por la denominada cláusula de comercio (art. 75 inc. 13 C.N.), es compatible con el ejercicio del poder de policía y de la potestad fiscal por parte de las provincias y de sus municipalidades, en la medida que las tasas pretendidas no obstruyan o perturben directa o indirectamente la prestación del servicio y además en el caso, las mismas no se contradicen con las exenciones del art. 39 de la ley 19.798.

En esta causa se reconoció que "...en principio, la empresa actora puede ser gravada por tasas municipales", salvo que se refieran a la ocupación o uso del espacio público de jurisdicción municipal, o que, fuera de ese supuesto, obstruya o perturbe directa o indirectamente la prestación del servicio.

Estas consideraciones se vierten también en “Telefónica de Argentina S.A. c. Municipalidad de Luján”, fallada el mismo día 18 de abril de 1997[51].

En similar sentido se resuelve “Operadora de Estaciones de Servicio S.A. v. Municipalidad de Avellaneda”, del 28 de abril de 1998[52], donde se cuestionan las facultades municipales en relación con obras realizadas en una concesión de explotación de áreas de servicio de una autopista.        También en esta causa se reiteran consideraciones sobre la distribución de competencias, y sobre el régimen municipal, su capacidad necesaria para fijar las normas de buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etc. de la comuna y de poder preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las mismas.

c. En materia eléctrica también se emitieron precedentes interesantes, por ejemplo, en la causa "Edenor c/Municipalidad de General Rodríguez", 5 de octubre de 1999, la Corte Suprema volvió a reiterar su doctrina respecto de la prestación del servicio público interconectado de generación, transporte y distribución interjurisdiccional de electricidad, regulado por normas federales, al precisar que la jurisdicción nacional — a menos que contenga alguna exención acordada en virtud de lo dispuesto por el art. 75 inc. 18 de la Constitución Nacional— es compatible con el ejercicio del poder de policía y de la potestad fiscal por parte las autoridades locales siempre y cuando no condicionen de tal modo la prestación del servicio que puedan obstruirlo o perturbarlo, directa o indirectamente. Por ello en la medida en que exista una exención establecida por la Nación sobre tales servicios las provincias y sus municipalidades deben acatar lo decidido por la autoridad nacional.

En la misma línea se destacan los casos "Cía. de Transporte de Energía Eléctrica en Alta Tensión Transener S.A. c . Provincia de Neuquén", sentencia de 16/04/2002[53], y en igual sentido se pronunció el Alto Tribunal en autos "Cía. de Transporte de Energía Eléctrica en Alta Tensión Transener S.A. c. . Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa" y "Cía. de Transporte de Energía Eléctrica en Alta Tensión Transener S.A. c. Provincia de Entre Ríos s/acción declarativa".

En la causa "Cablevisión S.A. c. Municipalidad de Córdoba s/acción declarativa", de 29 de agosto de 2006, la Corte reitera el reconocimiento del ejercicio del poder de policía y la potestad fiscal por parte de las provincias y municipios siempre y cuando no condicionen la prestación del servicio, en el caso, de televisión por cable al punto de perturbarlo, directa o indirectamente, desvirtuando así lo que pretende evitar la legislación nacional aplicable[54].

d. Cerrando esta línea de debate hasta el momento, unos de los fallos más contundentes es el de "Telefónica de Argentina S.A. contra Municipalidad de General Pueyrredón ", de 23 de marzo de 2010. En este caso, la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata había confirmado la sentencia de la instancia inferior que rechazó la acción de repetición por los derechos de ocupación o uso de espacios públicos, abonados por la compañía telefónica actora a la Municipalidad de General Pueyrredon, y el planteo de inconstitucionalidad de la ley 24.932, en cuanto impide el reintegro de los importes que los municipios recaudaron de las empresas prestadoras de servicios telefónicos por tal concepto. Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia revocó esta decisión, adhiriendo a las consideraciones emitidas por el Ministerio Fiscal.

En este sentido sostuvo que la ley 24.932 (Adla, LVIII-A, 30), en cuanto pretende impedir el reintegro de los importes que los municipios hubieran recaudado de las empresas prestadoras de los servicios regidos por la ley 19.798 en concepto de tasas o derechos por ocupación de espacios públicos, es contraria a la garantía de la inviolabilidad de la propiedad consagrada por el art. 17 de la Constitución Nacional, pues, el contribuyente se hallaba exento por el art. 39 de la referida ley 19.798 durante los períodos fiscales en cuestión, generando de tal modo una situación tributaria y patrimonial consolidada no susceptible de ser menoscabada ulteriormente por la ley impugnada.

Pero agrega otro elemento más, puesto que hace lugar a la repetición intentada por la compañía telefónica actora, sin exigirle la demostración de la frustración, dificultad o impedimento en la prestación del servicio licenciado para acceder a la devolución solicitada, pues, la pretensión fiscal del municipio demandado por sí sola importa el desconocimiento del ámbito de protección que la ley federal otorga al servicio público telefónico.

Este pronunciamiento se apoya en el precedente homónimo, "Telefónica de Argentina S.A. c. Municipalidad de General Pueyrredón" de 1997 ya citado, que resolvió con autoridad de cosa juzgada, cuando aún no había entrado en vigencia la ley 24.932, que la actora se encontraba amparada por la franquicia establecida en el art. 39 de la ley 19.798 y, en consecuencia, no debía abonar a la demandada los derechos de ocupación o uso de espacios públicos.

e. Por su parte, en el caso fallado el 2 de marzo de 2011, "IMPSAT S.A. c/Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires– Ley 19.798 s/Proceso de Reconocimiento", la Corte Suprema adhiriendo al dictamen de la Dra. Laura Monti, vuelve a sentar su posición en relación con la pretensión tributaria local, en este caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, consistente en gravar el uso del suelo, subsuelo o espacio aéreo de bienes de dominio público en relación a quienes presten servicios públicos de telecomunicaciones reafirmando que esta potestad es contraria a lo preceptuado en el art. 39 de la ley 19.798.

En este caso se desestima el recurso extraordinario incoado contra la decisión de la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que a su vez confirmó la sentencia de la instancia anterior en cuanto, tras rechazar la excepción de incompetencia opuesta por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, había hecho lugar a la demanda declarativa promovida por IMPSAT S.A. y dejado sin efecto el gravamen del art. 30 de la ley 1101 de la Ciudad de Buenos Aires (Adla, LXIII-E, 5301) por oponerse al art. 39 de la ley 19.798, en cuanto este exime el uso del espacio público para la prestación del servicio público de telecomunicaciones.

En el dictamen fiscal se hace mención especialmente al valor de los precedentes, que en esta temática arrancan desde 1997 y que se han citado en este trabajo, los cuales sirven para dejar aclarado que las cuestiones federales se tornan insustanciales cuando una clara y reiterada jurisprudencia, indudablemente aplicable a ellas, impide cualquier controversia seria respecto de una solución, cuando además no se han alegado razones que pongan en tela de juicio la aplicabilidad de la jurisprudencia del Tribunal, ni se agregan nuevos y serios argumentos que puedan llevar a una modificación del criterio establecido en dichos precedentes.

f. Se advierte que estos pronunciamientos, en buena medida, procuran encuadrar realidades nuevas, propias de servicios que jamás podrían haber sido siquiera imaginadas por el constituyente, para demostrar que su encuadre en uno u otro sentido vulnera o no cláusulas o garantías constitucionales expresas consagradas por la Carta Magna.

Un avance hacia interpretaciones más profundas y con mayores proyecciones hacia el futuro debería pasar por posiciones intermedias que fortalezcan tanto el legítimo derecho de los inversores a preservar el marco regulatorio originario de sus concesiones como el igualmente legítimo derecho de las municipalidades a coparticipar de un modo más directo de los frutos de un crecimiento extraordinario de los servicios en que se apoya la actual expansión de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.

En la interpretación de las normas constitucionales y legales que implementan la coordinación de facultades tributarias el municipio debe respetar y atenerse a un principio de respeto por la supremacía normativa nacional y provincial en aras a los arts. 31, 5 y concordantes de la Carta Nacional. De esta forma, las leyes nacionales, las constituciones y leyes provinciales y los acuerdos inter jurisdiccionales resultan supremos a la normativa municipal tributaria y por ende, marcan exigencias de armonización a las pretensiones recaudatorias municipales.

Una vez más, los tribunales en general y la Corte en particular habrán de ejercer, como de hecho lo hacen en una gama cada vez más amplia de cuestiones, una labor cuidadosa de ponderación entre principios en conflicto. El fortalecimiento municipal desde la defensa de un poder tributario propio pero limitado debe compatibilizarse con el progreso, dado en buena medida, por el nivel de acceso a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.

2. Dejando de lado la vinculación con los servicios públicos privatizados, la Corte se pronuncia sobre la competencia originaria en relación con los asuntos municipales en varios fallos. Por ejemplo, en la causa “Estado nacional --Ejército Argentino-- c. Provincia de Corrientes y otra” del 27 de septiembre de 1994, se dijo que los municipios provinciales, sea que se los caracterice como entes autárquicos o autónomos, no resultan identificables con las provincias respectivas. Por tanto, las pretensiones dirigidas contra ellos son ajenas a la competencia originaria de la Corte Suprema[55].

Un mes después, el 27 de octubre del mismo año en “Sociedad Cooperativa Transporte Automotor Litoral Ltda. c. Provincia de Buenos Aires y otros “, se resolvió que al prosperar la excepción de prescripción opuesta por el Estado Nacional y la provincia a la demanda de daños y perjuicios iniciada en su contra, quedan éstos desvinculados del proceso, y la municipalidad codemandada no es persona aforada a la jurisdicción originaria de la Corte Suprema, por lo que corresponde declarar la incompetencia del tribunal para seguir entendiendo en el juicio[56].

Más tarde, en la causa “Estado Nacional c/Provincia de Chaco”; del 17 de Julio de 2001[57], el Estado Nacional demanda la declaración de inconstitucionalidad de una ordenanza municipal que declara vacante un predio nacional destinado a la defensa nacional y pretende darle otros usos. Lo primero que marca el Alto Tribunal y a fin de habilitar su competencia originaria es que las comunas con asiento en las provincias no pueden identificarse con el Estado provincial (del dictamen de la Procuradora Fiscal que la Corte hace suyo), por lo que entiende que carece de dicha competencia para conocer en las demandas de inconstitucionalidad promovidas por el Estado nacional contra actos de gobierno emanados demunicipios. Y en tal sentido afirma que los municipios provinciales, ya sea que se los caracterice como entes autárquicos o autónomos, no resultan identificables con las provincias respectivas a los fines de la competencia originaria de la Corte Suprema de la Nación[58]. Además, en este caso, la provincia no es parte sustancial en el proceso.

Losa comentando este fallo entiende que se establece implícitamente la naturaleza jurídica autonómica del municipio, trazándose una línea divisoria con la provincia, reconociéndolos como sujetos políticos distintos y con potestades diferenciadas. Agrega que es esclarecedor el pronunciamiento en este tema por cuanto permitirá poner un freno a los avances nacionales cuando, por ejemplo se disponga la intervención federal a una provincia, la cual no podrá invadir o desconocer a los gobiernos municipales[59].

El caso en análisis es luego confirmado al resolver “Municipalidad de la Ciudad de Resistencia c/P.E.N.” del 11 de noviembre de 2001[60], donde la Municipalidad accionante pide la inconstitucionalidad de una ley nacional, y la Corte sostiene su incompetente para entender en forma originaria, toda vez que reitera que las comunas con asiento en las provincias no resultan identificables con el Estado provincial, ya sea que se los considere como entes autárquicos o autónomos.

3. En la causa “Municipalidad de La Plata c/Provincia de Buenos Aires”, del 28 de mayo de 2002[61], esa Municipalidad demanda a la provincia de Buenos Aires por la inconstitucionalidad de una norma que dispone respecto de los residuos en los partidos del área metropolitana, aduciendo que le impedía desarrollar un sistema de eliminación de los mismos a menor costo que el prestado por la provincia.

Respecto de la procedencia formal del recurso extraordinario, la mayoría se expide afirmativamente, con la disidencia de Petracchi, mientras que sobre el fondo, reiteran que si en la demanda entablada por un municipio contra actos emanados del Gobierno provincial no se acreditó que tales actos, por resultar contrarios a la Constitución Nacional o provenir de un ejercicio desproporcionado de las atribuciones provinciales, le ocasionan al actor un gravamen irreparable y concreto, comprometiendo la subsistencia de su patrimonio, corresponde su rechazo, lo que así deciden en el caso en análisis.

Además, la decisión mayoritaria de la Corte se expide expresamente sobre la autonomía municipal en el Considerando 7, mencionado al art. 123 de la Constitución Nacional e interpretando que no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite alguno. “La cláusula constitucional les reconoce autonomía en los órdenes "institucional, político, administrativo, económico y financiero" e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación que éstas realicen la determinación de su "alcance y contenido". Se admite así un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan (arts. 121, 122, 124 y 125, Constitución Nacional) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el art. 123”.

4. Especial tratamiento merece el caso “Ponce, Carlos Alberto c/San Luis, Provincia de s/acción declarativa de certeza”; fallado el 24 de febrero de 2005, pronunciamiento de gran trascendencia que reafirma la postura autonomista del Superior Tribunal[62].

a. Se trata de una acción declarativa de certeza deducida en los términos del art. 322 del C.P.C.Nac. por Carlos Alberto Ponce, en su carácter de Intendente de la Ciudad de San Luis –al momento de la interposición- y por derecho propio, contra la Provincia de San Luis, a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad del art. 8º de la ley local 5324 y de los arts. 2º, 5º y 8º del decreto 117/2003, por considerar que son violatorios de los arts. 5º y 123 de la Constitución Nacional y de los arts. 261, 268 y 287, entre otros, de la Constitución Provincial, así como del sistema representativo y republicano de gobierno, del principio de soberanía popular, de sus derechos políticos y de la autonomía municipal.

Mediante aquella ley, la Provincia aprobó someter a consideración del pueblo puntano, en la elección del 27 de abril de 2003, la incorporación de una cláusula transitoria a la Constitución local, por la cual se disponía la caducidad anticipada de los mandatos de todos los cargos electivos provinciales y municipales y se habilitaba al Poder Ejecutivo provincial, por única vez, a convocar a elecciones para cubrir esos cargos. La caducidad se produciría, según el texto de la norma impugnada, el día que se fijase para la asunción de las autoridades electas.

Por medio del decreto 117/2003, el poder administrador convocó a elecciones para la fecha antes indicada a fin de elegir intendentes municipales -entre ellos el de la Municipalidad de San Luis- y para ratificar la enmienda constitucional citada en el párrafo anterior, fijando como fecha de asunción de los candidatos electos el 25 de mayo de 2003.

El Supremo Tribunal se expidió el 10 de abril de 2003 en la medida cautelar solicitada por Ponce, disponiendo –de acuerdo a lo previsto en el art.203 del CPCCN-, la prohibición de innovar con relación del art. 8° de la leylocal 5324 y los arts. 1°, 2°,5° y 8° del decreto 117/2003 dictado por el Poder Ejecutivo provincial y su correspondiente reglamentación, es decir, ordenando al Estado provincial la suspensión de toda acción gubernamental que importase alterar el período de vigencia del mandato del peticionante ya electo y en ejercicio de su cargo[63].

Con posterioridad se presenta en la causa Daniel Raúl Pérsico, en carácter de Intendente electo de la Ciudad de San Luis, expresando que el ex Intendente Ponce convocó a elecciones comunales para el 9 de noviembre de 2003 en las que resultó elegido, y que asumió su cargo el 13 del mismo mes y año, poniendo en conocimiento del Tribunal que la Provincia de San Luis, a pesar de la medida cautelar también había convocado a elecciones para elegir intendente, resultando electa para el mismo cargo la Sra. María Angélica Torrontegui, siendo tales disposiciones provinciales convalidados tanto por el Tribunal Electoral como por el Superior Tribunal de Justicia locales.

b. Los temas tratados en este caso son varios[64] pero solamente nos detendremos en los relativos a la autonomía municipal. Las consideraciones vertidas en el voto de la mayoría sobre este punto son medulares y ponen de manifiesto un decidido apoyo al fortalecimiento de lo local. Es posible distinguir la doctrina sentada en el voto mayoritario (Petracchi, Belluscio, Maqueda, Highton de Nolasco, Lorenzetti –por su voto-), y luego las disidencias de Argibay y la parcial de Fayt.

b. 1. Los miembros que votan mayoritariamente encaran como pretensión sustancial de la causa la protección de la autonomía municipal con base en los arts. 5 y 123 de la C. Nacional. Comparten los argumentos del Procurador y sostienen la inconstitucionalidad de las normas provinciales atacadas como asimismo los actos que se fundaron en ellas, pues también han contribuido a desarticular las bases de la organización funcional del municipio.

Los principales argumentos esgrimidos son: en primer lugar, señalar que las disposiciones cuestionadas constituyen la asunción por parte de la autoridad provincial de atribuciones que han sido asignadas exclusivamente a los titulares de los departamentos ejecutivos municipales -como es convocar a elecciones dentro de ese ámbito-, afectando seriamente la autonomía municipal al introducir una modificación en ella de manera incompatible con el diseño constitucional.

En segundo lugar, se afirma que tal intromisión, de ser aceptada, lesionaría la personalidad y las atribuciones del municipio, pues las autoridades constituidas deben respetar el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno por el constituyente provincial, cuya preservación no admite limitaciones acotadas por el grado o medida en que las autoridades provinciales franqueen el ámbito reservado a la libre disposición comunal; de no procederse del modo indicado, aún por mínima que fuera la afectación de las instituciones, se autorizaría un paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones municipales.

En tercer lugar, si bien se reconoce la irrevisibilidad de los requisitos impuestos por la legislación provincial para la elección de sus autoridades[65], no es aplicable este principio cuando tales normas locales constituyen una clara violación de la autonomía municipal prevista en la Constitución Nacional (art. 123). En este sentido, el mandato constitucional de asegurar la autonomía municipal no puede ser desnaturalizado mediante una reglamentación que produzca la caducidad de los mandatos.

b. 2. En relación con las consideraciones vertidas por Lorenzetti también en defensa de la primacía de la autonomía municipal, se destacan primeramente que la autonomía municipal debe ser interpretada como parte de un sistema institucional orientado hacia la descentralización y fundado en un federalismo cooperativo.

Entiende que el art. 123, plasmado por la reforma constitucional de 1994 debe ser interpretado como un compromiso que asumieron las provincias de asegurar su régimen municipal, lo que importa no sólo el reconocimiento del estatuto municipal autónomo sino el de las facultades mínimas y necesarias para no desarticular su funcionamiento.-

Reafirma con acierto que estas normas permiten identificar un principio general de descentralización institucional, inspirado en el objetivo de lograr una sociedad más abierta y participativa. Como todo principio, constituye un mandato para lograr su máxima satisfacción compatible con otros que resulten aplicables al caso mediante un juicio de ponderación judicial.-

Refiere que si las autonomías municipales fueran despojadas de hecho de sus atributos principales, se produciría una concentración de las decisiones y una supresión fáctica de su ejercicio. Tal práctica sería contraria al principio enunciado, el que manda perseguir, en la mayor medida posible en el caso, la diversidad, y el diálogo plural. En este sentido, la protección de la autonomía municipal tiene una máxima importancia ya que no sólo conlleva una razonable descentralización institucional, sino que permite una relación más inmediata entre gobernantes y gobernados.-

Finalmente hace un llamado a la prudenciacomo un valor inherente a la práctica constitucional, que obliga a todos los que tienen responsabilidades conferidas por el pueblo a encaminar sus aspiraciones en la senda del bien común, ello a cuenta de la situación por demás anómala de dos intendentes, dos concejos, etc.

b. 3. Por su parte, la disidencia parcial de Fayt también se refiere a la autonomía municipal pero a diferencia de Argibay que entiende que también esta cuestión ha devenido en abstracta, este Ministro razona afirmando que, frente a la posibilidad de que se entendiera que el voto de la mayoría en este temaobligaría a la minoría del tribunal colegiado a pronunciarse sobre el fondo de la cuestión[66], ingresa en el análisis de si las disposiciones atacadas resultan violatorias de la autonomía municipal consagrada por los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional.-

Se pronuncia por la negativa diciendo que la facultad provincial no delegada de regular las instituciones locales y regirse por ellas -en lo que al órgano encargado de convocar al acto eleccionario municipal se refiere- no se ha agotado en un único ejercicio que vede su ulterior modificación o reforma, más allá de que el posterior estatuto en cuanto a su contenido sea o no compatible con la citada previsión del art. 5 de la Constitución Nacional.

Luego cuestiona la interpretación dada por el Procurador a varios fallos de la Corte, y concluye afirmando que este Tribunal Supremo ha sostenido que el art. 123 de la Constitución Nacional no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite alguno, les reconoce autonomía en los órdenes "institucional, político, administrativo, económico y financiero" e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación que éstas realicen la determinación de su "alcance y contenido"[67], siendo una facultad que no se agota en un único ejercicio[68].

b. 4. Distinta es la posición adoptada por Argibay que entiende que existe cuestión abstracta tanto respecto a los derechos electorales del actor Ponce, como también en cuanto a la intentada afectación de la autonomía municipal.

Por ello, no ingresa en el tratamiento de este último punto aunque si bienreconoce el interés genérico de reafirmar el principio de la autonomía municipal como constitucionalmente primordial para la vida democrática y republicana, afirma que no le parece que deba abundarse sobre ello cuando el objeto de la demanda ha fenecido.

b. 5. Las consideraciones del voto mayoritario incluido el de Lorenzetti, suponen una clara defensa de la autonomía municipal que resulta ejemplificadora, confirmando la línea jurisprudencial inaugurada con el leading case “Rivademar”[69].

Se reafirma en la opinión mayoritaria del fallo comentado, destacándose por un lado, el fortalecimiento del contenido de la autonomía política en cuanto los municipios tiene atribuciones para elegir a sus autoridades, fijando a tal efecto la convocatoria a las elecciones correspondientes, sin intromisión del gobierno provincial. Y por otro lado, es muy importante la interpretación que con acierto se hace en torno a que, si bien las provincias tienen en sus manos la facultad de reglar el alcance y contenido de la autonomía municipal, una vez ejercida dicha atribución y plasmada en la Constitución provincial, las autoridades constituidas deben respetar el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno local por el constituyente provincial, cuya preservación no admite limitaciones ni reglamentaciones, so pena de encubrir un paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones municipales en abierta contradicción con la Carta Magna Nacional.

El pronunciamiento de la Corte Suprema comentado constituye un precedente importantísimo en la medida que concibe a la autonomía municipal como una pieza fundamental del sistema institucional orientado hacia la descentralización y fundado en un federalismo de concertación como bien enseña el maestro Frías[70], creando una herramienta de gran utilidad e ineludible consulta para doctrinarios, jueces y demás protagonistas del constitucionalismo provincial.

c. Mención especial merece en este fallo las consideraciones vertidas sobre la obligatoriedad de las sentencias de la Corte y el reproche que acarrea su incumplimiento por parte de los poderes provinciales.

El voto de la mayoría hace expreso hincapié en que la jurisdicción constitucional no puede quedar librada a lo que le quiera acordar el gobierno provincial involucrado, ya que, tal jurisdicción responde también al propósito de garantir a los litigantes una justicia imparcial que acaso no siempre pueda ofrecer un tribunal de provincia cuando ésta sea parte.Se reafirma con firmeza que la supremacía de la Corte, cuando ejerce la jurisdicción que la Constitución y las leyes le confieren, impone a todos los tribunales, nacionales y provinciales, la obligación de respetar y acatar sus decisiones[71].

En este mismo sentido se subrayó que las autoridades de una provincia, (entre las que se encuentran los jueces locales), no pueden trabar o turbar en forma alguna la acción de los jueces que forman parte del Poder Judicial de la Nación y el deber de acatamiento que sobre ellas pesa adquiere mayor significación cuando se trata de pronunciamientos de la Corte, que es Suprema en el ejercicio de su competencia y cuyas decisiones son de cumplimiento inexcusable, sin que a ninguna autoridad provincial le esté permitido desconocerlas[72].

Por su parte, el voto de Lorenzetti agrega como argumento que la división de poderes fundamenta la autoridad de esta Corte y la obligatoriedad de sus decisiones cuando ejercita la jurisdicción originaria.      Su respuesta escontundente en el sentido que nadie está por encima de la ley y de su correcta interpretación judicial, puesto que afirmar lo contrario transformaría a la Constitución en un vano intento de limitar lo ilimitable.

También en la disidencia parcial de Fayt se reitera que las sentencias de esta Corte deben ser lealmente acatadas tanto por las partes como por los organismos jurisdiccionales que intervienen en las causas[73], principio que se basa en la supremacía de la Corte que ha sido reconocida por la ley, desde los albores de la organización nacional, garantizando la intangibilidad de sus decisiones por medio de la facultad acordada al Tribunal de imponer directamente su cumplimiento a los jueces locales -art. 16, apartado final, ley 48-. Concluye recordando que las autoridades provinciales no pueden trabar o turbar en forma alguna la acción de los jueces que forman parte del Poder Judicial de la Nación[74], poniendo de resalto además que la Corte Suprema tiene facultades para disponer las medidas pertinentes, incluso conminatorias, a los fines del adecuado ejercicio de su competencia legal[75].

5. Dos fallos más que involucran a la provincia de San Luis son dignos de destacar, uno data del 2001 y otro del 2007.

a. El primero se origina en un amparo interpuesto por la Municipalidad de San Luis contra la provincia homónima en relación con un proyecto de ley enviado por el Gobernador que dividía a la ciudad de San Luis en cuatro pequeños municipios, aduciendo la Municipalidad que tal medida obedecía a fines exclusivamente electoralistas.

La Corte Suprema se expide el 9 de agosto de 2001[76], en su voto mayoritario desestima in limine la demanda por entender que no había caso judiciable ya que la presentación de un proyecto de ley no conllevaba la vulneración de derechos subjetivos. Mientras que la disidencia sostuvo que se estaba frente a una solicitud de tutela jurisdiccional de la Municipalidad de San Luis frente a la conducta de los poderes ejecutivo y legislativo de la provincia homónima que pretendía cercenar el régimen de autonomía vigente y garantizado por la Constitución Nacional, mediante el dictado de actos que amenazaban la supervivencia de la municipalidad misma. En consecuencia, entendieron que se estaba frente a una solicitud que no tenía carácter consultivo ni importaba una indagación meramente especulativa, sino que respondía a un “caso” y buscaba precaver los efectos de “actos en ciernes” a los que se atribuía ilegitimidad y afectación al régimen federal vigente.

b. En el otro caso en comentario, nuevamente la Municipalidad de San Luis acciona contra la Provincia homónima solicitando la declaración de inconstitucionalidad de las normas provinciales que modifican la composición del Tribunal Electoral Municipal y disponen la realización de una consulta popular para la misma fecha que los comicios municipales, lo cual interferiría en su libre desarrollo.

La Corte se expide el 11 de julio de 2007[77] y el voto de la mayoría considera que el caso corresponde a su competencia originaria ya que la materia es federal porque se procura resguardar la garantía consagrada en los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional en la medida en que se alega que las normas cuestionadas tendrían el único propósito de interferir en las elecciones municipales y en el ejercicio de los derechos políticos de los electores. De esta forma, se hace lugar a la medida cautelar y se ordena a la provincia demandada que se abstenga de llevar adelante la consulta popular en la misma fecha fijada para los comicios de la Municipalidad actora y de alterar la composición del Tribunal Electoral Municipal.

Mientras que la disidencia de Carmen M. Argibay entiende que la organización de los gobiernos municipales es una materia que los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional reconocen que se ha mantenido en la jurisdicción de los gobiernos provinciales, por lo que el punto relativo a una posible trasgresión de esta última debe encontrar respuesta en primer término en las cartas provinciales y sólo en caso de que éstas dispongan un remedio insuficiente cabrá apelar a la Constitución federal, alegando incumplimiento a sus artículos 5 y 123. Ello así no determina, sin más, la competencia originaria de esta Corte, pues dicha jurisdicción procede en razón de la materia tan sólo cuando la acción entablada se funda directa y fundamentalmente en prescripciones de carácter federal (Fallos: 97:177; 183:160; 271:244 y sus citas), por el contrario, en este caso, entiende la disidencia de Argibay, la solución puede y debe estar contemplada en la Constitución provincial.

C. A modo de síntesis, observamos que luego de la reforma de 1994, el Superior Tribunal se refiere a la temática municipal haciendo hincapié en algunos aspectos de la autonomía pero referenciados en el contexto provincial y nacional.

Reconoce que el municipio es base esencial de la organización política argentina, consagrado por la Constitución como requisito de la autonomía provincial con funciones propias en el ámbito local. Marca también la diferencia entre estos entes y las provincias, reconociéndolos como sujetos políticos distintos y con potestades propias, lo cual acarrea a nuestro juicio, importantes consecuencias como por ejemplo, la obligación por parte de la Nación y de las provincias de respetar, asegurar y preservar al municipio, de forma tal que las decisiones nacionales y provinciales no priven a los entes locales de las capacidades o potestades necesarias para el cumplimiento de sus fines propios.

Es destacable también la interpretación que hace la Corte del art. 123, señalando que constituye el marco de la autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias pero con una finalidad específica, cual es la de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan (arts. 121, 122, 124 y 125, Constitución Nacional) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados en tal cláusula.

Coincidimos plenamente con esta interpretación. Creemos que es fundamental integrar los artículos citados (123, 121, 122, etc.) creando una herramienta de gran utilidad para doctrinarios, jueces y demás protagonistas del constitucionalismo provincial. En tal sentido, pensamos que al fijar el “alcance y contenido” de la autonomía municipal ninguna provincia podrá extremar las limitaciones que puedan llegar a privar al municipio de un contenido mínimo en cada grado de autonomía ni extralimitarse de forma tal que se dificulte el ejercicio de potestades nacionales o provinciales.De ahí la importancia de la coordinación de potestades que permita el crecimiento municipal en beneficio de la provincia para el fortalecimiento nacional.

VI. Algunas consideraciones [arriba] 

El análisis efectuado del constitucionalismo provinciales en temas municipales muestran sin duda los variados alcances y contenidos que las provincias hoy les reconocen a sus regímenes locales.

Se advierte también que doce provincias reformaron sus constituciones incorporando la autonomía municipal con anterioridad a la inclusión en el art. 123 de la Carta Nacional, e incluso del leading case de la Corte de Justicia Nacional “Rivademar”, lo cual demuestra cómo el constitucionalismo provincial se adelantó y sirvió de base, de inspiración y de fundamento de la reforma nacional, ejerciendo en los hechos una suerte de poder o facultad pre constituyente.

Haciendo un balance de la autonomía institucional destacamos que son veinte[78], los ordenamientos provinciales que reconocen la autonomía local ya sea, a todos sus municipios o bien, distinguiendo en categorías, a los de primera, siendo catorce de ellos anteriores a la reforma de 1994 a la cual sirvieron de antecedente. También advertimos que cuatro de estas constituciones[79] condicionan el ejercicio del poder constituyente municipal al control del poder legislativo provincial, lo cual ya hemos criticado.

Mientras que son tres[80] las provincias que aún no ajustan sus textos constitucionales a las exigencias del art. 123 de la C. Nac. en este aspecto, pues autorizan a la legislatura provincial a dictar la norma básica del ordenamiento local desconociendo el poder constituyente municipal. Ello acarrearía, a nuestro juicio, la tacha de inconstitucionalidad, que puede también ser causal de intervención federal por parte del Estado Nacional.

En definitiva, la riqueza que se advierte en el derecho público provincial en torno del tratamiento de lo municipal, se condice con el significado que damos al término régimen contenido en el art. 5, cuya respuesta es singular y concreta, aunque luego de 1994, por imperativo constitucional debe contener un mínimo de autonomía que responda a las peculiaridades propias de cada comunidad local.

En esta etapa, en el constitucionalismo provincial se produce la consolidación del reconocimiento de la autonomía municipal ya que, los textos que se reforman a partir de 1994 dan cabida a dicha autonomía con excepción de la provincia de Buenos Aires que si bien se modifica luego de la reforma de 1994, mantiene en cuanto al régimen municipal lo expre­sado por la Constitución de 1934 como si nada se hubiera legislado en el orden nacional.

El balance de las veintitrés provincias argentinas se inclina decididamente a favor del reconocimiento de la autonomía municipal con sus matices en veinte textos provinciales, siendo tres, los de Mendoza, Santa Fe y el mencionado de Buenos Aires, los que no contienen la referencia a la autonomía institucional, violando el mandato constitucional impuesto por el art. 5 y por el nuevo art. 123 de la Constitución Nacional.

Por su parte, en la visión jurisprudencial de los numerosos casos analizados, desde “Rivademar” hasta “Ponce”, y desde “Municipalidad de General Pico” hasta el reciente caso “Impsat”, la Corte Suprema ha mostrado fuerza suficiente para producir avances en materia municipal que se han proyectado en algunos casos en disposiciones normativas. En general ha emitido interpretaciones conciliadoras entre la defensa de la autonomía municipal y la necesaria armonización con el resto del ordenamiento provincial y nacional, que posibilitaron realizar la justicia en un caso concreto, y fueron luego observadas por los demás tribunales en reconocimiento de la autoridad de esta jurisprudencia.

En particular en el caso “Ponce”, la Corte incursiona en un supuesto de sentencia exhortativa con mandatos afirmativos hacia los poderes provinciales que,en la línea de la fuerte defensa de la autonomía municipal, les recuerda los límites que no deben traspasar una vez que han reconocido y plasmado en la Constitución dicha autonomía.

Por su parte, en los pronunciamientos recaídos en “Municipalidad de General Pico” de 1997 hasta las recientes causas falladas en “Municipalidad de General Pueyrredón” del 2010 y en “Impsat” de marzo de 2011, la Corte mantiene su posición a favor de recortar las pretensiones fiscales municipales haciendo hincapié en la supremacía de las normas nacionales. En estos casos se advierte, en general, que las decisiones adoptadas no tuvieron en cuenta las consecuencias que acarrearían en el ámbito municipal sobre todo en el debilitamiento de la autonomía económico financiera local.Hubiese sido deseable una visión integradora que combinara la defensa contundente de la autonomía municipal plasmada en el caso “Ponce” con la protección de los intereses nacionales en su justa medida, de manera tal, que el municipio no corriera peligro de languidecer paulatinamente.

En estos últimos fallos además el Superior Tribunal se encarga de reafirmar el valor de sus precedentes y su fuerza vinculante,haciendo hincapié en la existencia de una clara y reiterada jurisprudencia que impide cualquier controversia cuando no se han agregado nuevos y serios argumentos que puedan llevar a una modificación del criterio establecido en dichos precedentes.

En definitiva el derecho público provincial y municipal y la jurisprudencia de la Corte Suprema muestran que en los últimos treinta años de democracia se ha avanzado decididamente al fortalecimiento de la autonomía municipal sobre todo en su aspecto institucional, con variados matices y particularidades propias de lascomplejas realidades locales.

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[1] Diccionario Manual e ilustrado de la Lengua Española; Real Academia Española; Espasa Calpe; Madrid; 1950; pág. 1049.
[2] Horacio Rosatti; “Tratado de Derecho Municipal”; tomo I; 2da. ed.; Ed. Rubinzal – Culzoni; Santa Fe; 1997; págs. 15/16. Ver también 3era. Edición, Rubinzal Culzoni; Santa Fe; 2006. Para este autor “... la primera tesis (municipio – necesario) el municipio es un punto de partida “irreductible”; para la segunda (municipio – subsidiario) el municipio es un punto de llegada”. Agrega que “es muy probable que estos enfoques guarden relación con las distintas maneras en que se ha entendido al federalismo en nuestro país (ideario o técnica), como así también con la falsa disyuntiva planteada entre las realidades políticas y técnicas, entre la “democracia” y la “eficacia”. (pág. 18).
[3] Antonio M. Hernández; “Derecho Municipal”; 2da. Edición; Ed. Depalma; Bs.As.; 1997; pag. 244.
[4] Ricardo Miguel Zuccherino; Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal (Argentino y Comparado); tomo III; 2da. ed.; Ed. Depalma; Bs.As.; 1992; pág. 11. Del mismo autor ver “Teoría y Práctica del derecho municipal”; Ed. Depalma; Bs.As.; 1986.
[5] María Gabriela Abalos; “Municipio y poder tributario local. Análisis doctrinario y jurisprudencial. Derecho tributario nacional, provincial y municipal”; Ed. Ad Hoc; Bs.As.; dic. 2007.
[6] Antonio M. Hernández; “Derecho Municipal”; ob.cit.; págs. 246 y ss.
[7] Ricardo M. Zuccherino; “Tratado de Derecho Federal, estadual y municipal (argentino y comparado)”; tomo III; ob.cit.; págs. 10 y ss..
[8] Benedicto Caplan, Ernesto R. Lamas y José Héctor Meehan; “Manual de gobierno y administración municipal”; Consejo Federal de Inversiones; Bs.As.; 1984; págs. 26/27.
[9] Ricardo M. Zuccherino; “Tratado de derecho federal ...”; tomo III; ob.cit.; págs. 11 y ss. Este autor, además de analizar los tipos de organización territorial también plantea cuestiones territoriales complementarias en el municipio tales como la problemática de la mutabilidad de la base territorial, así también como la fijación de los límites. (págs. 16 y 17).
[10] Daniel Hugo Martins; “El municipio contemporáneo”; FCU; Montevideo; 1978; pág. 61.
[11] Sobre este punto Hernández comenta las categorías de municipios existentes en algunos países de Europa –como España, Bélgica, Alemania, etc.- y también trae un cuadro comparativo sobre las constituciones provinciales argentinas. (Antonio M. Hernández; “Derecho Municipal”; ob.cit.; págs. 254 y ss.)
[12] Germán Bidart Campos; "Manual de la Constitución reformada”; tomo I; Ed. Ediar; Bs. As.; 1996; pág.425. Reitera que “... el poder en cuanto potencia disponible requiere ser puesto en acto, o sea impulsado y ejercido. Quienes lo ejercen, son los gobernantes, titulares o detentadores del poder. También se los llama operadores constitucionales. Los hombres titulares del poder aparecen en el orden normativo como órganos y su conjunto compone el gobierno que es el cuarto elemento del estado”.
[13] Antonio M. Hernández; “Derecho Municipal”; ob.cit.; pág. 269. Agrega este autor, citando a Dana Montaño que “... por la naturaleza política del municipio, en principio, le corresponde un “poder constituyente” (o de darse su propia ley fundamental), un “poder legislativo o de legislación” (para dictar sus reglamentos y ordenanzas), un “poder institucional” (para darse sus propias autoridades y regirse por ellas sin injerencia de los poderes o esferas superiores de gobierno), un “poder financiero” (recursos y facultades impositivas) y un “poder jurisdiccional” (para juzgar las infracciones a sus normas y disposiciones)” (ob.cit.; pág. 270).
[14] Sobre las distintas posiciones doctrinarias y jurisprudenciales ver María Gabriela Abalos; “El régimen municipal en el derecho público provincial: principales aspectos”; en Dardo Pérez Guilhou y otros; “Derecho Público provincial y municipal”; tomo I; 2da. edic.actualizada; Ed. La Ley; Bs.As.; sept. 2003; págs. 317/345, y “Evolución jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en torno al régimen municipal”; en “Visiones de una Constitución”; Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales; Bs.As.; abril de 2004; págs. 155/189.
[15] Horacio D. Rosatti, “El federalismo en la reforma”; en Horacio D. Rosatti, Rodolfo C. Barra, Alberto M. García Lema, Héctor Masnatta, Enrique Paixao, Humberto Quiroga Lavié, "La reforma de la Consti­tución", Ed. Rubinzal-Culzoni, Bs.As., 1994, pág.218. También puede verse el comentario de Iván Darío Tenaglia; “Elementos de Derecho Municipal Argentino”; tomo I; Editorial Universitaria de La Plata; La Plata; 1997; págs. 217 y ss.
[16] Diccionario de la Lengua Española; Real Academia Es­pa­ñola; Madrid; 1970; pág. 144.
[17] Germán Bidart Campos; "Tratado Elemental de Derecho Constitucional"; tomo I; Ed. Ediar; Bs. As.; 1989; pág.165. También Hernández se pronuncia en favor de la autonomía municipal a partir del art. 5 por considerar que esta interpretación es "...acorde con el espíritu de nuestra Constitución Nacional, con su sistema de valores y creencias que exaltan lo republicano, lo democrático y la forma federal del Estado, que requiere lógicamente la existencia de municipios autónomos en provincias autóno­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­mas, porque el mismo principio político y social es el que informa a ambos órdenes de gobierno..." (Antonio M. Hernández; “Derecho Municipal”; ob.cit.; pág.394). Adhieren a esta tesis, entre otros, Frías, Vanossi, Sánchez Viamonte, Dana Montaño, Greca, Forn Villafañe, Zuccherino, Tomás D. Bernard, etc.
[18] Rafael Bielsa; "Principios de régimen municipal"; ob.cit.; pág. 52. Ver también, Miguel Marienhoff; “La supuesta autonomía municipal” en LL.1990-B-1012.
[19] Por su parte, Uslenghi propone hablar de la "autonomía municipal" como un género distinto de la "au­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­tonomía provincial" debido al carácter eminentemente po­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­lítico del municipio "...que supera lo estrictamente ad­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­ministrativo, proyectándose en una esfera más amplia, que es la del "gobierno" comunal". (Alejandro Uslenghi; “La naturaleza jurídica del municipio según la Corte Suprema” en Revista de Derecho Administrativo; nro.3; Ed. Depalma; Bs.As.; 1989; pág.133). Hernández, si bien, concibe a los muni­ci­­pios como autónomos, también considera que esa au­tonomía es dis­­tinta a la provincial porque se encuentra inserta en una entidad política superior: la provincia. Por eso, el autor citado habla de una "autonomía municipal" distinguiendo, a su vez, entre la plena y la semiplena, donde la primera se caracteriza por contar con las fa­ses institu­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­cional, política, administrativa y financiera, mientras que en la segunda no se da el primer aspecto. (Antonio M. Hernández; “Derecho Municipal”; ob.cit.; pág.402.).
[20] Ver el excelente desarrollo de este punto en Diego A. Giuliano; “Derecho Municipal. Autonomía y regionalización asociativa”; Ed. Ediar; Bs.As.; 2006; págs. 56 y ss.
[21] En este sentido, Losa señala refiriéndose a la Constitución de la Provincia de Buenos Aires que, reformada con posterioridad a la reforma nacional, no incluye la autonomía municipal que, “... la falta de adecuación a la ley suprema torna inconstitucional la reforma bonaerense pues se ha asumido una actitud omisiva para ciento veintisiete municipios de la mayor provincia argentina, con las consecuencias y efectos que ello implica y vulnerando la Constitución Nacional”. (en LL. 1995-A-727). También comparte esta solución entre otros, Vanossi quien explica que “... frente a un apartamiento de tal relación de supra – y subordinación (entre Nación y Provincia), cuando la infracción proviene del poder subordinado –que es el poder constituyente local- cabe, en consecuencia la declaración de inconstitucionalidad de las normas provinciales infractoras de lasupremacía federal(con efecto de inaplicabilidad en el caso concreto)” (conf. Jorge Reinaldo A. Vanossi; “Teoría Constitucional”; 2da. ed.; Ed. Depalma; Bs.As.; 2000; pág. 459; ver también la 3era edición; La Ley, 2013).
[22] Agrega Vanossi que, “... el instituto excepcional de la “intervención federal” puede llegar a ser el instrumento necesario y adecuado para obtener dentro del cauce institucional el reacomodamiento o reubicación del poder constituyente local dentro de los límites fijados por el poder constituyente nacional. (Jorge R. Vanossi; “Teoría Constitucional”; ob.cit.; pág. 459).
[23] Tomás D. Bernard; “Régimen Municipal Argentino”; ob.cit.; pág. 57.
[24] Salvador E. Bauzá; “Autonomía municipal, actualidad y vigencia”; Rawson; 1968; pag. 34.
[25] Tomás D. Bernard; “Régimen Municipal Argentino”; ob.cit.; pág. 43.
[26] Antonio M. Hernández, “Derecho municipal”; ob.cit.; pág. 153.
[27] Tomás D. Bernard; “Régimen Municipal Argentino”; ob.cit.; pág. 44.
[28] Tomás D. Bernard; “Régimen Municipal Argentino”; ob.cit.; pág. 48. Agrega el autor que “... en el proceso de clasificación adoptado, estarían primero, tomando ámbitos crecientes de expansión urbana, las pequeñas villas o centros poblados con sus “comisiones de fomento” electivas, regidas por una ley general dada por la legislatura provincial; luego, en los pueblos de mediana población, vendrían los municipios de “delegación”, con la debida autarquía, y finalmente, en las ciudades de primera categoría, funcionarían los municipios de “convención”, vale decir, municipios con autonomía”. (ob.cit.; págs. 48/49).
[29] Tomás D. Bernard; “Régimen Municipal Argentino”; ob.cit.; pág. 47.
[30] Antonio M. Hernández; “Derecho Municipal”, ob.cit.; pág. 156.
[31] Antonio M. Hernández; “Derecho Municipal”; ob.cit.; pág. 162. Este autor cita la exposición del miembro informante de la Convención Carlos Astrada Ponce que implicó en parte un resumen del pensamiento dominante en dicha Convención: “Señor presidente: de la larga exposición que llevo hecha, larga muy a pesar mío y del proyecto íntegro de reforma, se habrá trasuntado ya que una de las finalidades primordiales que persigue la comisión, es la de garantizar en lo sucesivo la autonomía de nuestros municipios. Tiende a ello el home rule charter concedido a los municipios de primera categoría; el sistema de opción, limitando el arbitrio legislativo; la legislación directa, como derecho del electorado; y tienden principalmente a ello el régimen financiero que la comisión aconseja, la clara delimitación de la esfera de acción municipal y la determinación del más alto tribunal de la Provincia como único juez facultado para resolver los conflictos de orden municipal”. (ob.cit.; pág. 161).
[32] Sobre esta reforma ver Mario A. R. Midón, “La nueva Constitución de Corrientes”, Mario A. Viera Editor, Bs.As., 2008.
[33] Ver de María Gabriela Abalos; “El régimen municipal en el derecho público provincial: principales aspectos”; en Dardo Pérez Guilhou y otros; “Derecho Público provincial y municipal”; tomo I; 2da. edic.actualizada; Ed. La Ley; Bs.As.; sept. 2003; págs. 317/345.
[34] María Gabriela Abalos; “Municipio y participación política. Análisis histórico, normativo y jurisprudencial”; Ed.de la Universidad Nacional de Cuyo Ediunc; Mza.; 2006. Antonio M. Hernández; “Temas de derecho municipal mendocino”; Ed. Municipalidad de Mendoza; Mza.; 1990. También Jorge Manuel Rovillard; “El municipio mendocino: un gobierno con tres poderes”; en La Ley Gran Cuyo; año 4; nro. 4; agosto de 1999; págs. 494 y ss., nuestro trabajo “El régimen municipal y la reforma de la Constitución de Mendoza”; en Revista Global – Apuntes Jurídicos; nro. 5 año 4; Consejo Latinoamericano de Estudiosos de Derecho Internacional y Comparado (COLADIC); Mza.; setiembre de 2001; págs. 269/298. También publicado en la Revista “Recinto abierto”, edición especial de la H. Cámara de Diputados de Mendoza, año 2001.
[35] Se destaca que la Constitución de esta provincia del año 1921, receptando en buena medida las enseñanzas de Lisandro de la Torre, incorporó el sistema de autonomía municipal aplicable a los centros urbanos de más de 25.000 habitantes, y conforme a ello, las convenciones municipales de las ciudades de Rosario y Santa Fe sancionaron sus respectivas cartas.
[36] Sobre la Constitución de la Provincia de Buenos Aires puede verse entre otros Alberto Aramouni; “Derecho Municipal”; Ed. Némesis; Bs.As.; 2000.
[37] Néstor Osvaldo Losa, "Reformas constitucionales y municipios", Boletín La Ley, 30/01/1995; ob.cit.. Del mismo autor, "Reforma Constitucional y municipio", en Asociación Ar­­gentina de Derecho Constitucional, "Comentarios a la Re­­forma Constitucional", Compañía Impresora Argentina, Bs.As., 1995, pág.114. Explica que frente a las disposi­­ciones comentadas, no se des­carta que se promueva alguna acción judicial que tienda a lograr una efectiva autonomía conteste con la vigente Constitución Nacional. También Castagno afirmar que siendo la Consti­­tucional Nacional la ley suprema de la Nación, la Consti­tución de la Provincia de Buenos Aires debió inexcusable­mente incluir las normas pertinentes al régimen municipal, conforme a lo dispuesto por el nuevo art.123. (Antonio Castagno, "Reformas a la Constitución Na­cional: el régimen municipal en la Provincia de Buenos Aires", en Asociación Argentina de Derecho Constitu­cional, "Comentarios a la Reforma Constitucional", Compa­ñía Im­presora Argentina, Bs.As., 1995, pág.445).
[38] Sobre esta constitución puede verse José Raúl Heredia; “La reforma de la provincia de Chubut”; Centro de Estudio e Investigaciones Patagónicas; Ed. El Copista; Córdoba; 1995.
[39] Recomendamos ver la obra colectiva dirigida por Pedro José Frías y otros; “La Constitución de Córdoba comentada”; Ed. La ley; Bs.As.; 2000; en especial el trabajo de Antonio M. Hernández; “Municipalidades y comunas”; pág. 177.
[40] Sobre esta Constitución ver Silvia N. Cohn; “Constitución de la Provincia de Tierra de Fuego. Concordada. Anotada y comentada”; Ed. Abeledo – Perrot; Bs.As.; 1994.
[41] Verrespecto a la constitución de 1993, el comentario de Mario A.R. Midón; “Crónica de la Reforma Constitucional de Corrientes”; Ediciones del Centro; Corrientes; 1993.
[42] Tales como: a. El sistema representativo, republicano, democrático, participativo. (Córdoba, art.183, San Luis, art.254, San Juan, art.242. Catamarca, art.247, Santa Cruz, art.145, Río Negro, art.228, etc.), b. La forma de elección de sus autoridades. (Córdoba, art.183, San Luis, art.254, San Juan, art.242, Catamarca, art.247, Santa Cruz, art.145, Río Negro, art.228, etc.). c. La existencia de órganos de control, como el Tribunal de Cuentas municipal. (Córdoba, art.183, San Juan, art.242, Santa Cruz, art.145, Río Negro, art.228, etc.), d. Mecanismos de democracia semidirecta, iniciativa, consulta popular, etc. (Córdoba, art.183, Catamarca, art.247, Santiago del Estero, art.221, Santa Cruz, art.145, Río Negro, art.228, etc.).
[43] Misiones, art.170.
[44] Jujuy, art.188, Chaco, art.185. Además algunas Constituciones también tienen previsto lo referido a la elección de convencionales municipales (Corrientes, art.216, La Rioja, art.154, Chaco, art.185, etc.).
[45] LL. 1989- C- 47. con nota de Alberto Bianchi; ED. 133-1989-536 con notas de Germán Bidart Campos y Daniel Herrendorf. (José S. Caballero – Augusto C. Belluscio – Carlos S. Fayt – Enrique S. Petracchi – Jorge A. Bacqué).
[46] ED. 135- 643. (Augusto C.J. Belluscio.- Carlos S. Fayt.- Enrique S. Petracchi. -Jorge A. Bacqué).
[47] LL.1992-A, 396. (Ricardo Levene (h.). -- Mariano Cavagna Martínez. -- Rodolfo C. Barra. -- Julio S. Nazareno. -- Eduardo Moliné O'Connor. Carlos S. Fayt (en disidencia). -- Augusto C. Belluscio (en disidencia). -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). Ver también la nota a este fallo de María Gabriela Abalos; “¿La reciente jurisprudencia de la Corte Suprema ha variado el alcance de la autonomía municipal?”, en Revista del Foro de Cuyo nro. 4, Ed. Dike, Mendoza; 1992; págs. 55 y ss.
[48] Tomo 320:162. (Eduardo Moliné O'Connor, Augusto C. Belluscio, A. Boggiano, G. López, Adolfo Vázquez).
[49] Revista del Foro de Cuyo nro. 41- año 2000- pág. 62. (Eduardo Moliné O’Connor; Augusto César Belluscio; Antonio Boggiano; Guillermo A.F. López; Adolfo Roberto Vázquez). Se reiteran estas consideraciones en la causa “Municipalidad de Avellaneda c/Entel”; fallada el 2/03/99 en Fallos 322:227.
[50] Fallos 320:610. (Eduardo Moliné O´Connor.- Carlos S Fayt.- Augusto César Belluscio.- Antonio Boggiano.- Guillermo A. F. López.- Gustavo A. Bossert .- Adolfo Roberto Vázquez). En similar sentido se pronuncia este Tribunal en la causa “Edenor c/Municipalidad de General Rodríguez” del 5/10/99 en Fallos 322:2331; también en “Administración Nacional de Aduanas c/Municipalidad de Bahía Blanca s/acción meramente declarativa”; del 3/04/01.
[51] L.L.1997-E, 114 - DJ 1997-3, 532. (Eduardo Moliné O´Connor.- Carlos S Fayt.- Augusto César Belluscio.- Antonio Boggiano.- Guillermo A. F. López.- Gustavo A. Bossert .- Adolfo Roberto Vázquez).
[52] Fallos 321:1052. (Julio S. Nazareno.- Eduardo Moliné O´Connor.- Carlos S. Fayt.- Augusto César Belluscio.- Antonio Boggiano.- Guillermo A. F. López.- Gustavo A. Bossert.- Adolfo Roberto Vázquez). En similar sentido “Operadora de Estaciones de Servicio S.A. (OPESSA) y otro c/Municipalidad de Escobar”; en Fallos 321: 658.
[53] Fallos 325:723, IMP, 2002-B, 86.
[54] El Derecho Boletín Constitucional 06/11/2006. E. Petracchi, E. Highton de Nolasco, J. C. Maqueda, E. R. Zaffaroni, R. L. Lorenzetti, C. Argibay.
[55] La Ley 1995-B, 81 - DJ1995-1, 484.
[56] En similar sentido se resolvió la causa “Estado Nacional c/ Municipalidad de San Martín de los Andes (Provincia del Neuquén) s/ interdicto de recobrar”, del 30 de diciembre de 1997, donde se dijo que es ajeno a la competencia originaria de la Corte Suprema el interdicto de recobrar dirigido contra la municipalidad de una provincia, por el despojo sufrido por el Estado Nacional, dado que los municipios provinciales, ya sea que se los caracterice como entes autárquicos o autónomos, no resultan identificables con las provincias respectivas a los fines de la mencionada competencia. (Mayoría: Moliné O'Connor, Boggiano, López, Bossert, Vázquez. Abstención: Nazareno, Fayt, Belluscio, Petracchi.).
[57] LL. 2001-F-242. Ver nota de Néstor Osvaldo Losa.; “La Corte y un pronunciamiento esclarecedor”; enAsociación Argentina de Derecho Constitucional; “Debates de actualidad”,año XVIII, nro. 189; octubre 2002/marzo 2003; págs. 147 y ss.
[58] También se sostuvo en fallos 314:405, 541; 316:1805; 317: 1002; 319: 1407; etc.
[59] Néstor O. Losa; “La Corte y un pronunciamiento esclarecedor”, ob.cit.; pág. 147.
[60] LL. 2002-B-30. (Nazareno, Moliné O Connor, Fayt, Belluscio, Boggiano, Bossert, Vazquez).
[61] LL. 2002-F, 483. (Nazareno, Moliné O Connor, Boggiano, López, Vazquez, Petracchi (en disidencia).
[62] Con fecha 10 de abril de 2003 se resolvió una medida precautoria en la causa “Ponce, Carlos Alberto c/ San Luis, Provincia de s/ la Acción declarativa de certeza”, también en otra acción promovida por idénticos motivos, por concejales de distintos municipios, de la misma provincia, diputados y senadores provinciales, la Corte dispuso una medida cautelar –de acuerdo a lo previsto en el art.203 del CPCCN- ordenando:...”La prohibición de innovar con relación del art. 8° de la leylocal 5324 y los arts. 1°, 2°,5° y 8° del decreto 117 –MGJCT/2003- dictado por el Poder Ejecutivo provincial y su correspondiente reglamentación. En su mérito el Estado provincial deberá suspender toda acción gubernamentalque importe alterar el periodo de vigencia de los mandatos de los legisladoresprovinciales ya electos y en ejercicio en sus cargos y de los concejales municipalesya electos y también en el ejercicio de sus cargos”. (“Barbeito, Juan Cristóbal y otros c/San Luis, Provincia de s/acc. Declarativa del 10/4/2003).
[63] Fallos 326:1289. (Julio S. Nazareno.- Eduardo Moliné O’Connor.- Carlos Fayt.- Guillermo A. F. López.- Adolfo R. Vázquez.- Juan C. Maqueda).
[64] Ver el comentario al caso en análisis de María Gabriela Abalos; “La Corte Suprema, su jurisdicción constitucional frente a la autonomía municipal y otros temas trascendentes”; en Asociación Argentina de Derecho Constitucional; Debates de Actualidad; año XX, nro. 195, Mayo – Noviembre 2005; Santa Fe; 2005; pág. 74. También de Antonio M. Hernández; “La Corte Suprema, garante de la autonomía municipal”; en Asociación Argentina de Derecho Constitucional; Debates de Actualidad; año XX, nro. 195; ob.cit.; pag. 146 y de Walter F. Carnota; “Dos intendentes y una Corte Suprema”; en boletín La Ley; 1 de marzo de 2005; pág. 1.
[65] Fallos: 314:1163.
[66] Doctrina de Fallos: 310:2845.
[67] Fallos 325:1249.
[68] Fallos 308: 2268, voto del juez Petracchi.
[69] LL. 1989- C- 47. con nota de Alberto Bianchi; ED. 133-1989-536 con notas de Germán Bidart Campos y Daniel Herrendorf. (José S. Caballero – Augusto C. Belluscio – Carlos S. Fayt – Enrique S. Petracchi – Jorge A. Bacqué).
[70] Pedro J. Frías; “Introducción al derecho público provincial”; Ed. Depalma; Bs.As.; 1980.
[71] Fallos 270:335.
[72] Fallos 249:17.
[73] Fallos: 312:2187. En tal sentido agrega en su voto que “Tal principio no es, pues, sino la concreta aplicación para estos supuestos de la doctrina sentada en el fallo dictado el 8 de agosto de 1872 (Fallos: 12:134), con arreglo a la cual "...la Corte Suprema es el tribunal en último resorte para todos los asuntos contenciosos en que se le ha dado jurisdicción, como pertenecientes al Poder Judicial de la Nación. Sus decisiones son finales. Ningún Tribunal las puede revocar. Representa, en la esfera de sus atribuciones, la soberanía nacional, y es tan independiente en su ejercicio, como el Congreso en su potestad de legislar, y como el Poder Ejecutivo en el desempeño de sus funciones...". (Considerando 15).
[74] Fallos: 235:703; 240:89; 242:480; 244:472; 245:28 y 61; 301:1042 y 306:1537.
[75] Fallos: 308:589; 310:348.
[76] Fallos 324:2315. (E. Moliné O'Connor, C. S. Fayt en disidencia), A.C. Belluscio, E. S. Petracchi en disidencia), A. Boggiano, G. A. Bossert, A.R. Vazquez.
[77] Fallos 330:3126. (R.L. Lorenzetti, E. I. Highton de Nolasco (según su voto), C. S. Fayt, E. S. Petracchi, J. C. Maqueda, C.M. Argibay (en disidencia). LL 2007-E- 113.
[78] Se trata de las provincias de Neuquén (1957/94/06), Misiones (1958/64), Santiago del Estero (1986/97/05), Salta (1986/98), San Juan (1986), La Rioja (1986/98/02), Jujuy (1986), San Luis (1987), Córdoba (1987/01), Catamarca (1988), Río Negro (1988), Formosa (1991/03), Tierra del Fuego (1991), Corrientes (1993/2007), La Pampa (1994), Chaco (1994), Chubut (1994), Santa Cruz (1994/98), Tucumán (2006) y Entre Ríos (2008).
[79] Son las constituciones de Neuquén (1957/94/06), Salta (1986/98), Chubut (1994) y Tucumán (2006).
[80] Son las constituciones de Mendoza (1916), Santa Fe (1962) y Buenos Aires (1994).
* Doctora en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad de Mendoza.
Magister en Magistratura y Gestión Judicial por la Universidad de Mendoza y la Universidad Nacional de Cuyo.
Especialista en Docencia Universitaria por la Universidad Nacional de Cuyo
Profesora titular por concurso de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Cuyo.
Profesora titular de Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Mendoza.
Secretaria de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional
Miembro y ex – directora del Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos.
Juez del Tercer Tribunal Tributario de Mendoza.
Dirección de correo electrónico: mgabalos@itcsa.net