El plazo para demandar al Estado frente al silencio administrativo en la Argentina

Julio C. Durand

I. El acceso a la justicia para el control judicial de la actividad administrativa [arriba] 

El régimen procesal en jurisdicción nacional diferencia y reconoce –en esencia– dos medios de acceso a la Justicia para el control de la actividad administrativa: la llamada “acción impugnatoria” (cuando se pretende obtener la declaración de invalidez de un acto administrativo, de alcance general o particular) y la “acción reclamatoria”, que –definida por exclusión– comprende todos aquellos casos en los que la pretensión deducida contra el Estado sea diferente a la impugnación de un acto administrativo (v.gr., indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad contractual o extracontractual).

La habilitación de la “acción impugnatoria”, cuando el acto emana de un funcionario de jerarquía inferior,está condicionada al previo “agotamiento de la instancia administrativa”, que en este caso exige obtener un acto de la máxima autoridad jerárquica con competencia en el tema, a quien se llega por medio de la promoción de un “recurso”. Frente a la notificación del acto que “agota la instancia administrativa”, el interesado cuenta con el exiguo plazo de caducidad de 90 días para iniciar la acción judicial,siempre y cuando no haya una norma específica que prevea un “recurso directo” con un plazo menor (conf. art. 25, LNPA). Vencido ese plazo, el acto quedará firme y ya no podrá ser anulado –aun cuando se encuentre viciado de nulidad absoluta[1].

En cuanto a la “acción reclamatoria”, donde no existe acto administrativo alguno contra el cual interponer el recurso, la ley exige someter previamente ante la Administración la misma pretensión que se pretenderá hacer valer luego en sede judicial, lo que se cumple por medio del llamado “reclamo administrativo previo”. Aunque la ley no lo aclaraba expresamente, la doctrina y la jurisprudencia aceptaban que el acto que resolvía (negativamente) el reclamo no estaba sujeto al plazo de 90 días para su impugnación judicial, por lo que el interesado podía iniciar la demanda en cualquier momento[2].

II. La habilitación de la instancia en caso de silencio, en las vías recursiva y reclamatoria [arriba] 

Tanto en el caso de la “vía recursiva” (o “impugnatoria”) como para la “vía reclamatoria”, se previó, para el caso en que la Administración no dictara el acto denegatorio expreso (en respuesta al recurso o al reclamo, respectivamente) un régimen del “silencio administrativo”, que justamente habilitaba el acceso a la instancia judicial aun en ausencia de tal decisión. De otro modo, en palabras de la Corte, “la autoridad administrativa podría impedir las demandas judiciales con sólo no resolver las peticiones que se le plantearan”[3].

Para la “vía impugnatoria”, el art. 10 de la LNPA prevé que vencido el plazo para la resolución del recurso “el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración”. El art. 23 dispone que “[p]odráser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular (…) cuando se diere el caso de silencio o ambigüedad a que se alude en el art. 10”.Finalmente, en este supuesto no resulta aplicable el plazo de caducidad del art. 25, porque el art. 26 expresamente dispone una solución diferente: “[l]a demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción” (el destacado es propio).

Para la “vía reclamatoria”, la LNPA disponía (hasta el año 2000) que una vez vencido el plazo para que la Administración resuelva el reclamo administrativo previo, “el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco días, podrá iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción” (conf. art. 31, LNPA; el destacado es nuestro). Aunque la ley no lo decía expresamente, la doctrina y la jurisprudencia coincidían en que, frente a la denegatoria expresa del reclamo, la demanda también podía iniciarse en cualquier momento, sin que resulte aplicable el plazo de caducidad[4].

La Ley 25.344[5] modificó el texto de este artículo 31, que en su parte pertinente ahora dice: “el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción” (el subrayado no está en el original).

III. El nuevo sistema del art. 31 de la LNPA, y su interpretación según la Corte Suprema [arriba] 

La modificación legislativadel art. 31 de la LNPA, a simple vista, “reenvía” al régimen del art. 25 (propio de la “vía impugnatoria”) los casos de “silencio administrativo” en la vía reclamatoria, y continúa sin hacer referencia a la resolución expresa.

Esta solución ha sido criticada por la doctrina en forma prácticamente unánime, y desde esa posición crítica se han propuesto dos soluciones: (i) la inconstitucionalidad del art. 31, en tanto obliga al particular a promover la demanda en 90 días a partir de la configuración del silencio[6], o (ii) una interpretación de ese artículo –en conjunto con los arts. 25 y 26– a partir de la cual se concluye que la reforma de la LNPA no impuso el plazo de caducidad frente al silencio en la vía reclamatoria, sino únicamente frente al rechazo por acto expreso[7].

Esta última posición, anticipada por un sector de la doctrina[8] y consagrada en algunos precedentes del fuero Contencioso Administrativo Federal, es la que adopta –por remisión al dictamen de la Procuración General– la Corte Suprema en su reciente decisión en la causa “Biosystems”.

Antes de este fallo, en una oportunidad la Corte Suprema –aunque obiterdictum[9]– había interpretado que el nuevo art. 31 de la LNPA disponía la aplicación del plazo de caducidad de 90 días frente al silencio de la Administración en la vía recursiva[10]. Sin perjuicio de ello, en un conjunto de fallos análogos referidos al plazo para iniciar acciones contencioso–administrativas en distintas jurisdicciones provinciales, la Corte Suprema había descalificado –sin mayores miramientos, pero sin declarar su inconstitucionalidad– regímenes procesales locales que disponían la aplicación del plazo de caducidad ante supuestos de silencio [conf., entre otros, los Fallos: 315:656 (“Chacofi”), 316:2477 (“Colegio de Bioquímicos del Chaco”) y 318:1349 (“Biain”), citados en el dictamen que comentamos, pág. 12].

IV. Nuestra opinión [arriba] 

En nuestra opinión, sin dejar de reconocer la calidad de la construcción argumental del dictamen de la Procuradora Fiscal en la causa “Biosystems”, ni el mérito de su resultado, el art. 31 de la LNPA no ofrece margen de duda suficiente para sostener una interpretación como la propuesta.

El texto de esa norma establece, en una única y misma oración, que:

– una vez vencido el plazo para resolver “…el interesado requerirá pronto despacho”…

– “…y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél…”(es decir, el interesado que requirió pronto despacho)

–“…iniciar la demanda”…

– “…la quedeberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción”.

Por más que nos pese, la única demanda que el legislador manda interponer “en los plazos perentorios (…) previstos en el artículo 25” es la que puede iniciar el interesado que requirió pronto despacho, luego de 45 días de presentado éste (y no la que inicie el interesado cuyo reclamo fue resuelto desfavorablemente, cuya situación no se contempla en el artículo).

En este marco, entendemos que no se verifica una “falta de claridad” o “duda” con una entidad suficiente como para propiciar alternativas de interpretación que, basadas en el principio “in dubio pro accione” o cualquier otro, conduzcan a un resultado diferente del que resulta de su comprensión literal[11]. No desconocemos que la interpretación de un texto legal puede conducir a una solución diferente de la que resulta prima facie de su letra, ni que en la tarea de interpretación tienen cabida las consideraciones sobre la justicia de la solución propuesta, y la conveniencia de compatibilizar el texto interpretado con las demás disposiciones del ordenamiento jurídico vigente, pero todo ello no puede conducir al extremo de postular vigente, por vía de interpretación, una norma diferente de la sancionada por el legislador (por más que, como ocurre en este caso, la norma que se postula sea mejor que la efectivamente sancionada).

El dictamen invoca a favor de su conclusión dos disposiciones de la LNPA (el art. 25, en tanto prevé una “notificación del acto” como dies a quo del plazo de caducidad, y el art. 26, que expresamente consagra la inaplicabilidad del plazo de caducidad en caso de silencio) que sin embargo admiten otra lectura, igualmente válida, para justificar la conclusión contraria[12]: en cuanto al art. 25, basta decir que en su último inciso prevé un supuesto en el que tampoco existe acto ni notificación[13], y sin embargo opera la caducidad; con relación al art. 26, que en principio se refiere exclusivamente al silencio en la vía “recursiva”[14], lo cierto es que establece efectivamente un sistema diferente para el silencio frente al “reclamo previo”, de un modo ciertamente inconveniente, e incluso irrazonable y lesivo del derecho de acceso a la jurisdicción (y por ello, a nuestro juicio, inconstitucional[15]) pero no por ello menos inequívoco.

En cuanto a la inconsistencia que resulta de la referencia a “lo que fuere pertinente en materia de prescripción”, es cierto que existe –porque frente al exiguo plazo de caducidad de 90 días, no tiene relevancia el plazo de prescripción– pero en cualquier caso nos parece menor a la insalvable contradicción que deriva de asignar al art. 31 un sentido diferente al que surge de su texto, para concluir que se refiere a la demanda que se promueve luego de la resolución denegatoria, cuando evidentemente trata de la demanda por silencio. No está de más recordar que esa misma expresión (“sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción”) existía ya en la redacción anterior del art. 31, cuando se permitía la promoción de la demanda “en cualquier momento” frente al silencio, y en nuestra opinión ya era inconsistente en ese contexto, porque la existencia de un “reclamo administrativo previo” en trámite implica la suspensión del curso de la prescripción (conf. art. 1, inc. e), ap. 9° in fine¸LNPA)[16].

Además, esta interpretación supuestamente favorable al principio in dubio pro actionepaga un alto costo, también en materia de acceso a la jurisdicción, porque para evitar el impacto del plazo de caducidad en el régimen del silencio (sin concluir en la inconstitucionalidad, pero al mismo tiempo asignándole algún sentido a la referencia al art. 25) desvía ese impacto hacia el acto expreso, obligando a impugnar el acto que resuelve el reclamo en el plazo perentorio de 90 días, cuando la ley no dice tal cosa.

Para concluir, en cuanto a la valoración constitucional de la solución dispuesta por el art. 31 de la LNPA (en la interpretación que le hemos asignado) creemos que el tema debe analizarse a la luz de la vigencia del principio de la tutela judicial efectiva[17], y específicamente desde la perspectiva del régimen del “acto administrativo”, y las prerrogativas reconocidas a la Administración en torno a ese instituto, en particular, la combinación de prerrogativas adjetivas y sustantivas en virtud de las cuales (i) la Administración está facultada para dictar actos unilaterales constitutivos de derechos y obligaciones, y (ii) la falta de impugnación de esos actos en el brevísimo plazo de interposición de los recursos administrativos, o de caducidad del art. 25 de la LNPA, convierte en definitivamente irrevisable al derecho o la obligación constituidos en el acto.

Al declarar aplicable el plazo de caducidad del art. 25 al silencio posterior a un “reclamo administrativo previo” se equiparan los efectos de este silenciocon los de un verdadero “acto administrativo” susceptible de adquirir “fuerza de verdad legal” por el transcurso de unos pocos días de inactividad del particular. En otras palabras, se está reconociendo a una simple ficción legal (el silencio denegatorio, creado para simplificar el acceso a la justicia en la vía reclamatoria) un status idóneo para producir una modificación sustantiva en la esfera de derechos y obligaciones del administrado.

Por lo expuesto, entendemos que el art. 31 de la LNPA es suficientemente explícito al disponer la aplicación del plazo de caducidad del art. 25, LNPA al caso del silencio denegatorio del “reclamo administrativo previo”, y que tal decisión –por las razones expuestas a lo largo de este comentario– resulta inconstitucional, tal como había sido declarada por la Sala III de la Cámara.

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[1] Cassagne cuestiona la constitucionalidad de esta solución, y propone alternativamente que el transcurso de este plazo de caducidad no debería acarrear la pérdida del derecho de fondo sino –únicamente– la imposibilidad de acceso a la “vía impugnatoria” para su reconocimiento, de un modo que no impida que más adelante, y dentro del plazo de prescripción, el administrado procure el reconocimiento de su derecho por la “vía reclamatoria”. Esta solución, sin embargo, no ha sido admitida por la jurisprudencia (conf. CASSAGNE, Juan Carlos, “Ley Nacional de Procedimientos Administrativos – Comentada y anotada”, Buenos Aires, ed. La Ley, 2009, pág. 456/457.
[2] Conf. MAIRAL, Héctor A., Control judicial de la Administración Pública, Buenos Aires, ed. Depalma, 1984, vol. I, pág. 357, §217; Fallos: 312:1017.
[3] Fallos: 324:1405, citado en el dictamen que comentamos.
[4] Fallos: 312:1017. Ver MAIRAL, Héctor A., “Los meros pronunciamientos administrativos”, en CASSAGNE, Juan Carlos (dir.), Derecho Administrativo, obra colectiva en homenaje al Profesor Miguel S. Marienhoff, Buenos Aires, Abeledo–Perrot, 1998, pág. 651.
[5] Del 19.10.2000, esta ley declaró en emergencia –una vez más– “la situación económico-financiera del Estado nacional, la prestación de los servicios y la ejecución de los contratos a cargo del sector público nacional”, e incluyó en su capítulo IV (“Juicios contra el Estado Nacional”) una modificación permanente a los artículos 30, 31 y 32 de la LNPA, con el indisimulable objetivo de restringir y dificultar la promoción de acciones judiciales contra el Estado Nacional.
[6] Es la conclusión de GORDILLO, MAIRAL, LUQUI, BUJÁN, RASPI, CANOSA, MIHURA ESTRADA, ZAMBRANO y otros, con diferentes matices.
[7] Con variantes, esta es la posición de CASSAGNE, PERRINO, USLENGHI, JEANNERET de PÉREZ CORTÉS, entre otros. Otros autores interpretan –a pesar de criticar la solución de legeferenda– que “el plazo de caducidad introducido por la ley 25.344 en la vía reparatoria se aplica tanto en el supuesto de silencio como en el de rechazo expreso del reclamo” (TAWIL, Guido S., “El plazo para accionar en la instancia contencioso administrativa”, en TAWIL (dir.), Derecho Procesal Administrativo, Buenos Aires, Abeledo–Perrot, 2011, pág. 335, quien cita también a BIANCHI, Alberto B., reportaje en “La reforma de la ley 25.344 y las garantías del administrado”, LL del 15/11/2001, Supl. actualidad.
[8]CASSAGNE, Juan Carlos, y PERRINO, Pablo E., reportaje en “La reforma de la ley 25.344 y las garantías del administrado”, LL del 15/11/2001, Supl. Actualidad.
[9]CANDA, Fabián O., “La habilitación de la instancia contencioso administrativa”, en TAWIL (dir.), Derecho Procesal Administrativo, Buenos Aires, Abeledo–Perrot, 2011, pág. 371.
[10] Aunque finalmente no consideró aplicable esta solución al caso, ya que se trataba de una situación preexistente a la reforma. Así, la Corte dice que “Que aun cuando la nueva redacción del art. 31 dela ley de procedimientos administrativos, introducida por elart. 12 de la ley 25.344, prescribe un plazo perentorio de 90días para deducir demanda en contra del Estado o de sus entesautárquicos, contados a partir de la notificación alinteresado del acto expreso que agote la instancia administrativao cuando hubiesen transcurrido 45 días del pedido depronto despacho (art. 25), tal exigencia no puede recaer sobreaquellos supuestos en que el cumplimiento de los requisitos deprocedencia de la acción se hubiese configurado antes de lasanción de la nueva ley” (Considerando 5°).
[11] Sin perjuicio de reconocer los loables esfuerzos de otros autores para fundar una interpretación contraria, coincidimos en este punto con Hutchinson, para quien “[l]a norma reformada no deja dudas: producido el silencio […] el interesado podrá iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artículo 25 […] el nuevo texto es terminante en cuanto exige que la demanda sea interpuesta en el perentorio plazo del artículo 25 y bajo el efecto en él previsto, que no es otro que la caducidad” (HUTCHINSON, Tomás, Derecho Procesal Administrativo, Santa Fe, ed. Rubinzal–Culzoni, 2009, pág. 411/412). En similares términos se expresó Buján, señalando que “[n]o cabe duda que la reforma de la ley 25.344, ha acordado al silencio en la vía de reclamo el carácter de acto denegatorio presunto, imponiendo al particular la obligación de impugnarlo judicialmente dentro del perentorio plazo del artículo 25 (…) Ante la claridad de la norma, no cabe otra interpretación posible para los jueces que aplicarla salvo que medie debate y declaración de inconstitucionalidad…” (Buján, citado por Hutchinson, op.y loc. cit.).
[12] Conf. en este mismo sentido los argumentos de HUTCHINSON, Tomás (Derecho Procesal Administrativo, Santa Fe, ed. Rubinzal–Culzoni, 2009, pág. 406/407) quien refuta la opinión contraria de MARCER (conf. nota al pie 399).
[13] LNPA, art. 25. Artículo 25.- La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera: (…) d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos por el afectado”.-
[14] Ya que, de otro modo, el art. 31 en su redacción anterior, en cuanto permitía “iniciar la demanda en cualquier momento” en la vía “reclamatoria”, hubiera constituido una mera reiteración innecesaria de la solución ya consagrada en este artículo 26.
[15] En contra, la opinión de Hutchinson, para quien la reforma es inconveniente e innecesaria, pero no inconstitucional (HUTCHINSON, Tomás,Derecho Procesal Administrativo, Santa Fe, ed. Rubinzal–Culzoni, 2009, pág. 418, con cita de la opinión coincidente de BIANCHI, MONTI y LIMA).
[16] Conf. nuestro trabajo “El efecto del reclamo administrativo previo sobre el curso de la prescripción liberatoria”, Revista de Derecho Administrativo, N° 49, Buenos Aires, LexisNexis, 2004, y en AA.VV., Procedimiento y Proceso Administrativo (Director: Juan Carlos Cassagne), Buenos Aires, ed. LexisNexis, 2005; cfr. también CANDA, Fabián, “La incidencia del procedimiento administrativo sobre el plazo de prescripción de las acciones contencioso administrativas”, Cuestiones de procedimiento administrativo, RAP, Buenos Aires, 2006, pág. 103. Para LUQUI, en cambio, el “reclamo previo” no es una de las “actuaciones administrativas” a las que se refiere el citado artículo, y por ello su tramitación no afecta el curso de la prescripción (LUQUI, Roberto E., Revisión judicial de la actividad administrativa, Buenos Aires, ed. Astrea, 2005, tomo 2, pág. 129/130).[17] Conf. PERRINO, Pablo E., “El derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa”, en Revista de Derecho Público – Proceso administrativo I, Santa Fe, Rubinzal–Culzoni, 2003–1, pág. 257.