La Regulación de la Previsión Social de las Profesiones Liberales

Por Alberto Biglieri [1]
Daniel M. Burke [2]

Introducción [arriba] 

El sistema de fuentes que informan el esquema de regulación de la previsión social en la Argentina tiene peculiaridades que se han ido desarrollando en un fuerte entramado de normas regulatorias, legales, constitucionales y supralegales. La previsión de administración propia no se debe comparar con los sistemas privados de fondos previsionales. En ellos manda la búsqueda (legítima) de un fin de lucro. Las Cajas Profesionales nacen y se mantienen a partir de una delegación pública de competencias originariamente privadas que importa una colaboración directa con los fines públicos de la solidaridad intergeneracional.

Pilares [arriba] 

Vamos a optar por la noción recogida del sistema comunitario europeo para diferenciar este ítem de las ideas más amplias de principios y valores.

Los pilares a los que nos referimos exceden los textos constitucionales. Han sido forjados y luego plasmados en la letra de las reformas que se produjeron en 1957 y 1994 en la Constitución Nacional, y en este último año, también en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

La insólita vida política argentina recoge muchas interrupciones constitucionales. El dictado de una Constitución en 1949 tachada de fraudulenta (Genovesi, 1985)[3] por el gobierno de facto que derrocó a Perón en 1955, la derogación por autoridades inconstitucionales de esa constitución y la convocatoria a una reforma sobre la reposición de la Constitución Histórica en 1957 por Decreto. Listo. Dejamos aquí nuestra convivencia con la esquizofrenia política.

En lo que atañe al tema que nos ocupa, la reforma de 1957, con todas sus irregularidades a cuestas, rigió integrada a la Constitución Nacional de 1853/60 hasta la gran reforma de 1994. La proscripción del peronismo le quitó volumen ciudadano a la ambiciosa convocatoria de aquella dictadura que se limitó a incluir, como homenaje póstumo a la agenda social que trajo 1949, el artículo 14 bis[4] y la inclusión de la delegación legislativa al Congreso Nacional para codificar las normas de trabajo y seguridad social[5].

Resume con claridad Adelina Loianno: “El aporte más importante de esta Reforma fue, sin duda, la incorporación de un artículo nuevo que al mismo tiempo que ampliaba las garantías del derecho al trabajo, constitucionalizaba otras instituciones como el reconocimiento de los gremios, la seguridad social, el seguro social obligatorio, las jubilaciones y pensiones” (Loaianno,2015)[6].

El largo período de sucesivas interrupciones al orden constitucional incluyó algunos hitos normativos como la reforma del Código Civil (Ley N° 17711[7]), las leyes de obras sociales y las normas procesales que receptaron el control judicial de las concesiones de pensiones y jubilaciones a través del fuero contencioso administrativo y, más tarde, del previsional, en recepción de la tradición iuspublicista de las prestaciones militares y la lógica del acto administrativo del titular del ente público recaudador.

Y, a pesar de tanta provisoriedad, el derecho previsional se incrustó en los textos constitucionales a partir de 1994.

Constitucionalización [arriba] 

Desde la simpleza que impone el orden cronológico de los acontecimientos (Biglieri, 2010)[8] la Constituyente Nacional cerró sus deliberaciones y consolidó el magno texto incluyendo en el antiguo artículo 105 un segundo párrafo que corresponde a la renumeración del actual artículo 125[9].

“Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura”.

Esa liberalidad, la destacada a través de la noción “pueden” se ha extendido más allá de la idea de preexistencia que se conjuga al ser antepuesta al verbo “conservar”. En efecto las provincias y la Ciudad Autónoma han creado, además de conservado, organismos previsionales después de 1994. Por ejemplo, la Ley N° 1181[10] de la CABA, institucionalizó el sistema de seguridad social para abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y creó la caja de seguridad social para abogados, que fuera posteriormente derogada por la Ley N° 2811[11] del 24 de julio de 2008.

En el caso que nos ocupa, la comunidad abogadil de la Provincia de Buenos Aires recibió con algarabía la noticia de la inclusión del segundo párrafo del artículo 125 de la CN y bregó con ahínco ante la asamblea constituyente provincial[12] que seguía en sesiones después de la finalización de la nacional[13].

Con una proactiva presencia del entonces Presidente de la Caja de Abogados, Héctor Pérez Catella y la recepción de varios constituyentes de profesión abogados[14], se impuso una amplia mayoría que incorporó en el mayor texto provincial el artículo 40[15], según el cual la Provincia brindó reconocimiento constitucional a las cajas y sistemas de seguridad social de profesionales.

Control jurisdiccional [arriba] 

Las enormes distancias y el dispar fenómeno de distribución poblacional de la provincia, fue otro motor de impulso en la reforma celebrada en la Ciudad de La Plata y dejó su huella en el nuevo artículo 166 que en su párrafo final instituye el fuero en lo contencioso administrativo.

“Los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados, y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa”.

Fue, también, en este caso el Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires (Colproba) quien interpuso la demanda contra la Provincia para que pusiera en funcionamiento el fuero creado por la Ley N° 12008, a partir del incumplimiento de los plazos que impuso la cláusula transitoria del artículo 215[16]. En ella se señalaba como fecha de inicio de la vigencia del Código Procesal administrativo y de su fuero especializado el 1 de octubre de 1997. La legislatura había sancionado el Nuevo Código Contencioso Administrativo en la fecha correspondiente, pero ni el presupuesto ni en la actividad administrativa del Ejecutivo ni de la Suprema Corte se evidenciaba intención o acción alguna para cumplir con la orden constitucional. En ese contexto, el Colproba, con la firma de su presidente Juan Carlos Abud y de Rodolfo A Diaz presentaron la acción de amparo que finalmente en 2003 abriría el funcionamiento de los juzgados y las cámaras en lo contencioso administrativo.

El código contencioso administrativo de la PBA [arriba] 

El pleno funcionamiento del código se logró a partir de algunas modificaciones del texto original de la Ley N° 12008, a instancia de la fuerte presión de las Municipalidades (Biglieri, 2004)[17] que obtuvieron con el texto de la Ley N° 13101 un reconocimiento –mínimo– a su estatus autónomo. En lo atinente a las pretensiones de los legitimados ante decisiones que involucren prestaciones previsionales esta modificación mejoró el texto en sus remisiones a la opción para intentar el proceso ordinario o sumario de ilegitimidad y amalgamo el vocabulario y la noción de juzgados unipersonales para el ejercicio de la competencia correspondiente.

Sobre las pretensiones procesales en el ámbito colegial [arriba] 

El control judicial de los actos de los Colegios, Consejos y Cajas de Profesionales. (Dictamen jurídico obligatorio)[18]:

I) La Remisión

Una nueva forma de remisión surge de la lectura del artículo 74[19] del Código Contencioso Administrativo.

Hasta el dictado de la norma en estudio, el legislador utilizaba distintos tipos de remisiones a través de las cuales[20] incorporaba en el texto normativo una referencia explícita a otra normaAncla, pudiendo esta última transformarse en complementariaAncla[21] o supletoriaAncla[22] de aquella.

En esta ocasión, la remisión surge en forma implícita de la estructura sintáctica de la norma: “Las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de actos administrativos definitivos emanados de los Colegios o Consejos profesionales referidos al gobierno de la matrícula o registro de profesionalesAncla[23] y/o control disciplinario de los mismos y los definitivos emanados de los órganos de control disciplinario....” , cabe entonces concluir que la forma en la que se expiden los Colegios o Consejos Profesionales son , indubitablemente, Actos Administrativos. Igualmente, antes de volver al tema de las remisiones, queremos dejar un motivo para la reflexión: esta redacción, que deja en la competencia del CCA los Actos referidos al gobierno y control matricular, ¿Pretende dejar en el fuero civil comercial penal o laboral, según corresponda, las otras actividades de los Colegios pero obligándolos a comunicarse por Actos Administrativos[24] Ancla? ¿Es esta una derogación tácita de las normas que regulan las actividades de las profesiones en la Provincia? El Tiempo dirá[25].

Volviendo al tema que nos ocupa: el legislador nos ha remitido, con un nuevo estilo en el artículo sub examine, a la Ley N° 7647Ancla[26], al decir la impugnación de actos administrativos definitivos emanados de los Colegios o Consejos profesionales, grita a los cuatro vientos que estos organismos se “comunican” por medio de actos administrativos. Dicha remisión hace necesaria una nueva interpretación de las normas de procedimiento correspondientes.

II) Características del Acto Administrativo en el ámbito del derecho público de la Provincia de Buenos Aires

Insistiendo: Tomás Hutchinson Anclaha expresado “No puede identificarse el acto administrativo de ....denegación de la matrícula, etc., con una sentencia....” y Oroz[27] Ancla“son típicos actos de gravamen.....actos administrativos y que requieren....” (Hutchinson, 2000)[28] ; es entonces, para no aburrir con citas, la estructura formal con la que se expiden los Colegios o Consejos Profesionales en el ejercicio de prórroga de potestades públicas (vg. Control matricular) la de un acto administrativo.

No siendo el objeto de este trabajo un estudio del acto administrativo en la órbita provincial bonaerense o en los municipios de esta jurisdicción[29]AnclaAncla, nos referiremos a un concepto incluido por la doctrina[30] Ancla–la voluntad– como requisito esencial del acto administrativo, y que no es enunciado generalmente en la normativa por considerarlo redundanteAncla[31], pero que cobra una importancia excluyente especialmente desde el punto de vista de la emisión en un organismo colegiado[32] AnclaAncla. Las distintas profesiones y sus marcos regulatorios contienen diferentes estructuras de actuación interna, pero en todas, aún con distintos sistemas de representación de minorías o formas de elección de autoridades es necesario respetar las nociones de convocatorias a sesiones ordinarias fijadas (en general en una o dos mensuales) mediante un cronograma determinado (del tipo: 1er. y 3er. Martes de cada mes), las notificaciones fehacientes de las convocatorias a extraordinarias, el envío de la Orden del Día (en ambos casos), la formación de quórum, y en algunos casos la obtención de mayorías agravadas. Estos detalles hacen a la conformación de la “voluntad colegial”, y en algunos casos los vicios de la voluntad –individual– pueden no afectarla (por ejemplo. El voto por error de un miembro del Consejo cuyo número no modifique el resultado en la elección de la moción o su presencia no afecte el quórum).

III) La necesidad de adecuar las organizaciones profesionales

La enmarañada redacción de las normas que rigen el Acto Administrativo en la Ley N° 7647[33] de la Provincia de Buenos Aires, Anclanos obliga a bucear hasta los artículos[34] Ancladel Capítulo “Del Impulso Procesal[35]” Ancla, especialmente en la acepción analógica de la necesidad de dictamen jurídico, previo a la resolución final.

Hará falta, de ahora en más, que todos los actos realizados en ejercicio de prórroga de potestades públicas (vg. Actos Administrativos) cuenten previa y Obligatoriamente con la opinión técnico jurídica, como procedimiento de legitimidad de la decisión y cuya ausencia hará insanablemente nulo el acto en cuestión.

Las normas de admisión (y por ende las de rechazo) de un profesional al registro de matrícula de cada Colegio o Consejo, seguirán en manos de los respectivos órganos directivos, pero ahora necesitarán, antes de decidir sobre la incorporación o no del nuevo aspirante, el dictamen jurídico que haga las veces del control de legalidad de la decisión a adoptar. En igual criterio, e independientemente de los estilos de las normas disciplinarias de cada profesión, los Tribunales de disciplina deberán “transformar” sus secretarías letradas (o crear si no las tenían) en una oficina (no importa que sea unipersonal si se prevé un buen sistema de reemplazos para los casos de recusación o excusación del dictaminador) de asesoría letrada cuya participación será ahora Obligatoria, a la luz de lo analizado en los dos primeros puntos de este artículo.

IV) El artículo 75. Las resoluciones de las Cajas Profesionales

Gracias a una de las pocas decisiones destacables de la Convención Constituyente provincial de 1994, el artículo 40 de la Constitución Bonaerense “blindó” el régimen previsional de los profesionales que ejercen en la provincia. En consonancia, desde la aprobación del nuevo código contencioso, la forma y procedimiento de la toma de decisiones en el ámbito de esas instituciones se equiparó a la regulación que ordena la actividad en los órganos y organismos públicos, aún cuando la fuente en la que abreva ( el Código Varela) había impuesto en su competencia ese control por las condiciones extrínsecas de la decisión del administrador, más no por su naturaleza jurídica original[36].

El artículo 75 tampoco[37] ha modificado la utilización de la remisión a la norma que rige el actuar administrativo en la provincia. Esa noción sustantiva, se ha mantenido sin indemne desde el dictado de la Ley N° 12008 y en sus modificatorias. Por ello consideramos de plena utilización todas las reflexiones aportadas en la primera parte de este comentario, referidas al artículo 74, con la excepción que la mención de la naturaleza jurídica de la actividad previsional permite reconocer que no se sigue, necesariamente, en un ámbito objetivo de derecho público, y que por ello las políticas de adjudicación de competencias en las leyes de organización judicial, podrían enviar el control a distintas sedes jurisdiccionales, sin mantener el criterio de fuente señalado.

Personas públicas no estatales. Naturaleza jurídica. Doctrina. Fragmento[38]

Tratado de Derecho Administrativo de Miguel S. Marienhoff

“(…) hay dos clases de personas jurídicas públicas: las estatales y las no estatales, cuyos respectivos elementos característicos también quedaron de manifiesto.

De esa clasificación, y de esos distintos elementos característicos, derivan consecuencias fundamentales en el régimen del ente, ya sea en lo atinente al origen de la entidad, a la naturaleza de los actos que emite, al carácter de sus órganos personas, a su patrimonio, a la existencia o no de cierto poder coactivo o de imperio a disposición de la entidad, al control del Estado sobre el ente, a la finalidad a cumplir, etcétera.

Sobre la base de tales elementos de juicio, en los casos concretos podrá establecerse si el ente público es ´estatal´ o ´no estatal´ y cuáles son las consecuencias que derivan del hecho de pertenecer a uno o a otro grupo.

Tratándose de personas jurídicas públicas ´estatales´, las características de éstas son las propias de la Administración Pública, o sea: su origen es siempre estatal; sus ´fines´ son fines esenciales y específicos del Estado; emiten actos administrativos; sus órganos personas son funcionarios o empleados sometidos a una relación de derecho público; su patrimonio es del Estado, pudiendo integrarse el mismo por bienes del dominio público o del dominio privado; tienen las prerrogativas propias de la Administración Pública, especialmente la potestad de imperio, ejercida ésta en nombre propio para el cumplimiento total de su actividad [39]".

Otra cosa ocurre con las personas jurídicas públicas "no" estatales. Su origen o creación puede responder a un acto del Estado o de los particulares[40]. Sus "fines", si bien han de ser indispensablemente de "interés general", no es menester que coincidan en todo o en parte con los fines específicos del Estado; como lo expresé precedentemente, trátase de un interés general menos intenso que el que satisface el Estado como función esencial y propia de él. Sus órganos personas no son funcionarios o empleados públicos; en consecuencia, no se rigen por el derecho administrativo, sino por el derecho laboral. Sus actos o decisiones no son actos "administrativos". Su patrimonio no es totalmente del Estado, aunque parte puede ser de éste. Por la índole de la actividad que ejercen, están sometidas a un control más o menos riguroso por parte del Estado. Pueden poseer cierto poder coactivo o de imperio sobre los administrados o particulares que actúan dentro del ámbito en que el ente ejerce su actividad[41].

Por aplicación de ideas que coinciden con las precedentes, y después de un análisis de sus elementos, entre nosotros se ha considerado que la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires es una persona jurídica pública "no estatal"[42]. Del mismo modo, antes de ahora hemos considerado que, entre nosotros, la Iglesia Católica Apostólica Romana, si bien es una persona jurídica pública, no es, en cambio, una persona estatal, vale decir, no integra la organización jurídica de la Nación[43].

Nuestro Código Civil, en materia de clasificación de las personas jurídicas, sigue un criterio que, con razón, ha sido criticado: personas de existencia necesaria y de existencia posible (artículo 33). La "necesidad" y la "posibilidad" de la existencia de los entes jurídicos constituyen un dato meramente empírico y contingente, exento de criterio científico[44]. Se impone una modificación de nuestro sistema legal: las personas morales o jurídicas han de clasificarse en dos grandes grupos: públicas y privadas; a su vez, las personas jurídicas públicas deben subclasificarse en estatales y no estatales. En la actualidad, en nuestro país el carácter público ‑estatal o no estatal‑ de una persona jurídica, surge de las enseñanzas de la doctrina científica que, como tantas veces ha acontecido, sirve de guía a la futura acción del legislador[45] .

Para la condición jurídica del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (Ley N° 23187), ver Corte Suprema de Justicia de la Nación, "Fallos", tomo 308, pág. 987 y siguientes, considerandos 5º y 8º.

La regulación propia de la caja de la abogacía (PBA) [arriba] 

Unas ochenta Cajas de Previsión Social de las profesiones administran en la Argentina los aportes de sus afiliados y deben, con un gran esfuerzo de austeridad y profesionalizado criterio de inversión, prever un esquema que garantice las jubilaciones de sus mayores sin recibir aporte alguno de las arcas estatales.

Por ello los presupuestos de una Caja Previsional, más allá de que legalmente son anuales, en realidad deben contemplar su viabilidad, eficiencia y sustentabilidad para los próximos años.

Y como si todo esto fuera poco habiendo sorteado, gracias a las reformas constitucionales de 1994, el avasallamiento que las amenazaba, hoy las Cajas no son ajenas a una preocupación social y mundial que pone en peligro a todos los Sistemas de Jubilación: el envejecimiento poblacional, un fenómeno producido por la disminución de la natalidad y el crecimiento de la expectativa de vida.

Ante esta realidad el desafío de trabajar en la sustentabilidad del Régimen es aún mayor. Por ello en los últimos años el acento estuvo puesto en la llamada “tasa de sustitución”, dicho de otra forma, la relación Activo/Pasivo. En el año 2014 la cantidad de abogados activos que se necesitaba para pagar una jubilación era de 7,48 por pasivo y hoy en el caso de la abogacía bonaerense, podemos hablar de 6 profesionales en actividad por cada colega jubilado. El ideal es difícil de alcanzar en cualquier sistema. A nivel Nacional no sólo no se alcanza, sino que el ANSES recibe un porcentaje de algunos impuestos para reducir la brecha entre aportes y beneficios, cosa que no sucede con los Sistemas de los profesionales que sólo se sustentan con el esfuerzo individual de los aportantes.

Es por ello, que resulta importante que los colegas conozcan cómo se calcula el Valor de Referencia y de allí el sistema de estamentos que en particular esta Caja de Previsión para Abogados de la Provincia de Bs As. puso en práctica desde el año 2017.

El Valor Anual de referencia (100%), lo fija anualmente el Directorio de la Caja. La Ley N° 6716[46] establece las pautas para cumplir con ese deber y, al margen de los rangos de edad y antigüedad, la variable esencial es la "valuación actuarial" (art.12 inc. b[47]). Por ello, y sin poder desentenderse de las exigencias legales, los integrantes del Directorio deben fijar en forma responsable el valor más apropiado. Uno que no perjudique a los abogados en ejercicio activo de la profesión y tampoco al jubilado que dedicó muchos años de trabajo contribuyendo a la Caja.

La resistencia que siempre genera cualquier aumento, sumada a las dificultades que por distintos motivos perturban el ejercicio profesional, predisponen el ánimo del Directorio para inclinarse todos los años a incrementar su valor en la menor medida posible. Un equilibrio difícil entre la responsabilidad regulatoria y el compromiso social con la capacidad de aportante del abogado, en especial en un contexto inflacionario que ha dejado de ser la excepción, para ser la regla de la vida económica Argentina.

No obstante, esa postura aparentemente benigna y comprensiva, si se exagera y proyecta durante varios períodos, provoca un pernicioso desajuste.

Por ello, es una responsabilidad permanente del órgano titular de la regulación, ir adecuando gradualmente el Valor Anual a las realidades de la profesión, pero sin descuidar las exigencias técnico-legales de la Caja.

Las Cajas previsionales y sus conducciones institucionales deben asegurar, para el presente y para el futuro, el cabal cumplimiento del "pacto intergeneracional", lo cual significa –ni más ni menos–, que el aporte previsional debe poder construir la seguridad social del universo de los abogados, desde los que ya han incursionado en la pasividad profesional, hasta la de aquellos colegas que recién inician su camino.

La responsabilidad institucional del Directorio de la Caja se pone en juego no solo cuando fija el Valor Anual, sino también cuando se establecen los montos y reglamentan todos los beneficios que presta la institución (jubilaciones, pensiones, subsidios, asignaciones, etc.).

Además, es importante no perder de vista que todos los beneficios resultan posibles por el aporte general de los afiliados y no cuentan con otra fuente de financiación que no sea la del patrimonio institucional.

El cálculo actuarial, mandato legal [arriba] 

La valuación actuarial es, por mandato legal, una base insoslayable para el cálculo y dicha exigencia no es caprichosa ni arbitraria, pues tiene estrecha relación con las distintas variables que permiten divisar el futuro de la Caja, no solo el de mañana sino también el de las décadas venideras.

El sistema de aportes por estamentos, mencionado anteriormente, no hace más que facilitar la inclusión de aquellos abogados, que por cuestiones particulares en algún año de trabajo no puedan alcanzar el pago de la CAO. Se trata de un sistema más flexible que atiende los vaivenes del ejercicio profesional, brindando opciones de aportes para que cada colega opte por el estamento que más le convenga y se ajuste a la realidad profesional de ese año, independientemente de que en un futuro pueda integrar el valor del estamento de referencia. Este sistema permite que el abogado que está al día con su aporte, sin importar el estamento en el cual se encuentre, pueda acceder a todos los beneficios y asignaciones que brinda nuestra Caja y lo que es más importante una jubilación a futuro.

La flexibilidad del sistema permite que los afiliados puedan cambiar de estamento las veces que sea necesario e incluso elegir pagar en cuotas.

A modo de ejemplo podemos expresar que la relación existente entre el Valor Anual y el monto jubilatorio normal, se puede graficar muy bien con este simple cálculo:

Un abogado necesita aportar al menos 35 años de Cuota Anual completa para acceder a su jubilación ordinaria básica. Tomando valores del último año, ese colega estaría aportando, a través de esos 35 años, un total, $ 2.520.000. Pues bien, tomando un promedio en cuanto a los años previsibles de cobro de una jubilación básica (7 años), ese mismo colega estará percibiendo de su Caja, la suma de $ 2.730.000. Y esto sin contar con la continuidad del beneficio por vía de la pensión del viudo/a, lo cual, los llevaría, con otros 15.7 años promedio, a la suma total de $ 7.322.000. O sea que los haberes previsionales serían tres veces más que el caudal de aportes realizados por un profesional estándar.

En cuanto al monto de las jubilaciones, es digno de tener en cuenta que, tomando valores del año 2019, poniendo el ejemplo de una situación normal, es decir cumplimiento de CAO ($72.000) y jubilación de $ 30.000, tendríamos que, un ingreso mensual de honorarios de $ 30.000, con el aporte conjunto (10% del abogado y 10% del obligado), permitiría el pago completo de la C.A.O.y obtener una jubilación de $ 30.000. Esto significa que dicho beneficio equivaldría al 100% del ingreso denunciado en actividad, largamente superior al 82%, que se toma como ideal de cualquier sistema previsional.

Dicho directamente: en nuestro régimen ordinario, el abogado pasivo que solo haya integrado la C.A.O., percibe una remuneración mensual igual a la denunciada por el abogado cuando estuvo activo.

Obviamente, como la Caja no puede emitir dinero para atender carencias, los beneficios deben estar directamente vinculados con sus ingresos genuinos, con criterios de austeridad funcional y sin descuidar las necesidades de sus afiliados.

De allí que es necesario el ajuste gradual del Valor Anual de Referencia –y la persecución extrajudicial y judicial de su cobro–, so pena de resignación, en el futuro, a jubilaciones y beneficios extremadamente magros o directamente impagables.

En el caso de la Caja de Abogados a pesar de su independencia de criterios de inversión, contribuye activamente con el estado provincial y nacional volcando gran parte de su portfolio de colocaciones, en deuda pública. Dentro del contexto inflacionario, que en este año se prevé superior al 40% anual, y la situación económica inestable, lo cual hace difícil establecer parámetros certeros para cualquier tipo de crecimiento de beneficios, es cierto que los resultados brindados por los Estados Contables arrojan guarismos en términos nominales más que favorables. El superávit económico de la Institución creció de un ejercicio al otro, en un 44,84%.

Conclusiones [arriba] 

El robustecimiento normativo que se evidencia en el caso de la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires nace desde la misma ley de creación (y regulación de la matrícula profesional) del Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires[48] y su posterior autonomía[49] emergente de la Ley N° 6716.

El desarrollo constitucional de 1994, incluyó su reconocimiento, plena vigencia y garantía de autoregulación en el texto Provincial y Nacional. La inclusión de los pactos internacionales refuerza ese marco rígido de protección y tutela a los derechos que emergen del ejercicio profesional. El compromiso de defender los derechos y el retiro de los defensores[50] es la razón de ser de las organizaciones de la abogacía en tanto que profesión liberal. En un futuro cercano la complejidad de la biopolítica, la expectativa de vida y la seguridad social se encontrarán en manos de un sistema judicial que debe encontrar un equilibrio entre la progresividad de los derechos y la cruda realidad de la recaudación para hacerle frente. Observamos con atención fenómenos jurídicos que se pueden sintetizar en las nuevas tendencias del derecho indicativo y, casualmente, se cristalizan en hechos en fallos como el del Caso Grimaldi del TJE[51], donde las nuevas necesidades aparecen receptadas, pero se debe internalizar que será imposible construir un castillo de derechos sin obligaciones que los sostengan.

Bibliografía [arriba] 

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DROMI Roberto: DERECHO ADMINISTRATIVO, 10° Edición, Editorial Ciudad Argentina.

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[1] HUTCHINSON, Tomás: “Estudio Preliminar” a la obra de Danielán M. Recursos Judiciales y procedimientos Administrativos. Rubinzal Culzoni, Santa Fé, Bs As. 2000.

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Notas [arriba] 

[1] MBA. Abogado. Master en Economía, Derecho y Administración de los Servicios Públicos. Profesor Titular de Derecho Administrativo de la UNLZ. Profesor Adjunto Regular de Derecho de la Integración Económica en la UBA. Docente de Posgrado en Argentina (UBA, UCA, UNLZ, UCALP), en España (UCLM) y en Italia (UNITELMA SAPIENZA). Director del Instituto de Derecho Administrativo del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal. albertobiglieri@yahoo.com.ar.
[2] Presidente de la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires. Conjuez de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires. Vicepresidente de la Comisión de Jubilación y Pensiones de la UIA (Unión Internacional de Abogados), 2017/2019. burkedanielm@yahoo.com.ar.
[3] Para profundizar ver: ENRIQUE DEL VALLE IBERLUCEA Y LAS LUCHAS SOCIALES ARGENTINAS. de GENOVESI, Alfredo.
[4] CN Artículo 14 bis.- El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor, jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial.
Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliación y al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo.
El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna.
[5] CN Artículo 75, inciso 12. Dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales…”
[6] LOIANNO, Adelina. CONSTITUCIONES ARGENTINAS. Compilación normativa y análisis doctrinario.”. AAVV. INFOJUS. Buenos Aires. Noviembre de 2015. pág. 234.
[7] La “ordinarización” de los gobiernos militares impuso la idea de denominar a las normas expedidas sin tratamiento legislativo (ley) de la misma forma que a las expedidas por el procedimiento legislativo constitucional.
[8] Situación que desarrollamos en extenso en BIGLIERI, Alberto. ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL. Eduardo Lecca Editor. Buenos Aires. 2010.
[9] CN Artículo 125 (ex 105).- Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios.
(Párrafo incluido en 1994) Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura.
[10] LEY N° 1.181. Sanción: 13/11/2003. Promulgación: Decreto Nº 2.357/003 del 28/11/2003. Publicación: BOCBA N° 1830 del 02/12/2003. Reglamentación: Decreto 2.046/004 del 09/11/2004. Publicación: BOCBA 2068 del 16/11/2004.
[11] Artículo 1°.- Disuélvase e iníciese el proceso de liquidación de la Caja de Seguridad Social de Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CASSABA).
[12] 13 de septiembre de 1994.
[13] 22 de agosto de 1994.
[14] Destacándose Melchor Cruchaga, Silvano Lanzieri y Omar Basail, entre otros colegas que superaban el medio centenar del plenario.
[15] CPBA Artículo 40.- La Provincia ampara los regímenes de seguridad social emergentes de la relación de empleo público provincial. El sistema de seguridad social para los agentes públicos estará a cargo de entidades con autonomía económica y financiera administradas por la Provincia con participación en las mismas de representantes de los afiliados conforme lo establezca la ley. La Provincia reconoce la existencia de cajas y sistemas de seguridad social de profesionales.
[16] Artículo 215°.- La Legislatura establecerá el fuero contencioso administrativo antes del I° de octubre de 1997 y sancionará el Código Procesal respectivo, para su entrada en vigencia conjunta. Hasta tanto comience, las funciones de los tribunales en lo contencioso administrativo, la Suprema Corte de Justicia decidirá, en única instancia y juicio pleno, todas las causas correspondientes al referido fuero que se hubieren iniciado, hasta su finalización.
[17] BIGLIERI ,Alberto: “Las Ordenanzas Municipales en el nuevo art. 77 de la LOM”, Revista de Derecho Público, Derecho Municipal – I, 2004 - 2, editores Rubinzal – Culzoni.
[18] Fragmento del artículo BIGLIERI, Alberto. Revista Colegio de Abogados de Quilmes Nº 62, Revista del Colegio de Abogados de Mercedes Nº 127, Revista del Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires Nº XXI y Revista Jurídica de la Facultad de Derecho de la UNLZ Nº 1. 2005
[19] El viejo artículo, en lo que aquí importa también tomaba la noción de acto administrativo. En momento de la reforma se decidió aclarar que el gobierno de la matrícula importaba el control disciplinario, ante alguna crítica de la doctrina – que no comparto - sobre las dudas que de ello se suscitaban en cuanto a la cuestión de la competencia del control judicial para las sanciones por las trasgresiones e incumplimientos a las normas de ética profesionales y demás regulaciones que rigen el ejercicio de cada profesión.
 Artículo 74.- (Según Ley N° 12008) Impugnación de resoluciones de colegios o consejos profesionales.
1. Las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de los actos administrativos definitivos de los colegios o consejos profesionales, a cuyo cargo estuviere el gobierno de la matrícula o registro de profesionales, tramitará por el proceso instituido en el presente capítulo, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las restantes normas del presente Código.
2. Serán de aplicación las siguientes reglas procesales:
a) La demanda deberá interponerse por escrito, directamente ante el tribunal contencioso administrativo, dentro de los quince (15) días, contados a partir del día siguiente al de la fecha de notificación del acto cuestionado. En lo pertinente, el escrito deberá reunir los requisitos establecidos en el artículo 27 del presente Código. La pretensión deberá interponerse ante los tribunales competentes según lo dispuesto en el artículo 5, inciso 1, primer párrafo.
b) Dentro de los cinco (5) días de presentada la demanda se requerirá, por oficio dirigido a la autoridad superior del ente correspondiente, la remisión de los antecedentes administrativos, lo que deberá efectuarse dentro de los diez (10) días de notificados. En caso de incumplimiento del deber de remisión, se aplicará lo dispuesto en el artículo 30, inciso 2 del presente Código.
c) Cumplido el trámite previsto en el apartado anterior, el tribunal conferirá traslado por diez (10) días al ente demandado. Contestado el traslado o expirado el plazo respectivo, se llamará autos para sentencia.
d) Si hubiere hechos controvertidos, la causa será abierta a prueba por un plazo no mayor de quince (15) días.
e) Vencido dicho plazo el tribunal, previo llamado de autos, dictará sentencia dentro del plazo de treinta (30) días.
3. Las reglas del presente capítulo serán de aplicación a todos los procedimientos previstos por las leyes de creación de los colegios o consejos profesionales u otras normas similares, en materia de impugnación judicial contra:
a) Los actos que decidan la suspensión, cancelación o denegación de la inscripción en la matrícula correspondiente.
b) Los actos mediante los que se impongan sanciones en los supuestos contemplados por las normas de aplicación.
c) En general, los actos de gravamen emanados de aquellos entes.
Artículo 74.- (Texto según Ley N° 13325) IMPUGNACIÓN DE RESOLUCIONES DE COLEGIOS O CONSEJOS PROFESIONALES.
Las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de actos administrativos definitivos emanados de los Colegios o Consejos Profesionales referidos al gobierno de la matrícula o registro de profesionales y/o control disciplinario de los mismos y los definitivos emanados de los órganos de control disciplinario, tramitarán mediante recurso directo ante las Cámaras Departamentales en lo Contencioso Administrativo que corresponda al lugar donde se produjo el hecho que motivó el acto cuestionado a los fines de establecer el debido control de legalidad de aquéllos. El plazo para deducir el recurso será de quince (15) días a partir de la notificación de la última resolución administrativa y deberá interponerse ante el Órgano Colegial que dictó el acto administrativo. El recurso tendrá efectos suspensivos y deberá ser fundado en el mismo acto.
El Órgano Colegial pertinente deberá remitir el recurso juntamente con las actuaciones administrativas, dentro de los diez (10) días hábiles de recibidos, bajo exclusiva responsabilidad de las autoridades de la Institución, quienes serán pasibles de multas procesales en caso de incumplimiento.
Recibidas las actuaciones, la Cámara deberá llamar autos para sentencia y dictará el fallo definitivo dentro del plazo de sesenta (60) días.
En caso de denegarse la concesión del recurso por parte del Órgano Colegial, el recurrente podrá interponer recurso de queja ante la Cámara competente dentro del plazo de cinco (5) días de notificado de la denegatoria. Con la queja deberá adjuntarse copia de la sentencia recurrida y del escrito recursivo. La Cámara podrá requerir las actuaciones administrativas, las que deberán ser remitidas por la Autoridad Colegial dentro del plazo de cinco (5) días hábiles, bajo el apercibimiento antes previsto. La remisión de las actuaciones administrativas tendrá efectos suspensivos respecto de la sentencia dictada por el Órgano Colegial.
 Artículo 74 bis.- (Artículo Incorporado por Ley N° 13325) DISPOSICIÓN TRANSITORIA: Las pretensiones anulatorias de los actos administrativos definitivos emanados de los Colegios o Consejos Profesionales referidos al gobierno de la matrícula o registro de profesionales y/o control disciplinario de los mismos y los definitivos emanados de los órganos de control disciplinario, iniciadas bajo el régimen del anterior artículo 74 del Código Contencioso Administrativo (texto según Ley N° 13101), quedarán suspendidas en su trámite cualquier sea su estado y se adecuarán al procedimiento recursivo establecido en la presente ley. A tal fin, el Juzgado formulará el requerimiento correspondiente concediendo al accionante un plazo de treinta (30) días para la presentación del recurso.
Producida la adecuación dentro del plazo acordado, el expediente será elevado a la Cámara competente para la decisión definitiva. En el supuesto que el requerido no diere cumplimiento a la adecuación, se declarará extinguido su derecho, devolviéndose la causa al Colegio o Consejo Profesional. En cualquier caso, las costas se impondrán en el orden causado.
[20] OROZ, Miguel en “El nuevo proceso contencioso administrativo de la PBA” –obra colectiva- Librería Editora Platense, 2° Edición, pág. 671 y ssgtes. enuncia como “remisión expresa y puntual” al sistema en que la norma menciona a la cual se debe remitirse –por ej. la de los arts. 11,12 inc. 4, 21 inc. 2, etc.–; y como “remisión indirecta” la que menciona una norma que a su vez se complementa con otra –por ej. El art. 76 bis, que envía a la 9122 que nos vuelve a remitir al CPCC-.
[21] CCA Artículo 77 inciso 2.
[22] CCA Artículo 12 inciso 4.
[23] Hasta aquí, en negrita, redacción original según Ley N° 12008.
[24] En su oportunidad la Cámara Especial que entendía ante los recursos de las sanciones disciplinarias de las organizaciones profesionales habían optado (sin demasiada sistematización) en acudir a normas penales (como analógicas de ilícitos administrativos) o a civiles (como analógicas por actos y capacidad civiles).
[25] Han pasado prácticamente 15 años de la primera versión de ese pequeño artículo citado en la nota 20, y todavía siguen las mismas dudas.
8 Ley N° 7647, artículos 103 y sgtes.
[27] Oroz, Miguel y Otros, Op. Cit. Págs. 701 y 702.
[28] HUTCHINSON, Tomás: Estudio Preliminar a la obra de Danielán M. Recursos Judiciales y procedimientos Administrativos, Tomo I Págs.22 y ssgtes, Rubinzal Culzoni, Santa Fé, Bs As. 2000.
[29] HUCHINSON,Tomás: “Procedimiento y Proceso Administrativo, en la Provincia de Buenos Aires”, pág. 103 y ss., Editorial Scotti, Buenos Aires, 1995. BOTASSI Carlos: “Procedimiento Administrativo de la Provincia de Buenos Aires”, pág. 369 y ss., Librería Editora Platense S.R.L., La Plata, Buenos Aires, 1994.
[30] DROMI Roberto: Derecho Administrativo, 10° Edición, Editorial Ciudad Argentina, pág. 360.
[31] CASSAGNE, Juan Carlos: “Derecho Administrativo”, Séptima Edición Actualizada, Abeledo Perrot, Tomo II, págs. 97 y 101, Buenos Aires, 2002.
[32] DROMI Roberto: Op. Cit. PÁG. 373.- CASSAGNE, Juan Carlos: Op. Cit., Tomo I, pág. 255.
[33] Mucho más simple es usar de base el art. 7 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativo, como fuente de “doctrina”.
[34] Arts. 57, 58, 59 y 69 de la Ley N° 7647.
[35] Sostenemos que es mala la utilización del término procesal, correspondería PROCEDIMENTAL.
[36] Monte Pío.
[37] Artículo 75.- (según Ley N° 12008) Impugnación de resoluciones de las cajas de previsión social de profesionales.
 1. Las pretensiones que tengan por objeto impugnación de los actos administrativos definitivos emanados de los órganos superiores de las cajas de previsión social de profesionales, tramitarán por las normas del proceso ordinario, sin perjuicio de la opción prevista en el título II, capítulo I del presente Código.
2. La pretensión deberá interponerse dentro del plazo establecido en el art. 18 del presente Código, y ante los tribunales competentes según lo dispuesto en el artículo 5, inciso 1, primer párrafo.
Artículo 75.- (Texto según Ley N° 13101) IMPUGNACIÓN DE RESOLUCIONES DE LAS CAJAS DE PREVISIÓN SOCIAL DE PROFESIONALES.
Las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de los actos administrativos definitivos emanados de los órganos superiores de las Cajas de Previsión Social de Profesionales, tramitarán por las normas del proceso ordinario, sin perjuicio de la opción prevista en el Título II, Capítulo I del presente Código.
La pretensión deberá interponerse dentro del plazo establecido en el artículo 18 del presente Código si el interesado hiciere la opción por el proceso ordinario, o dentro de los sesenta (60) días de notificado el acto que agota la vía administrativa si hiciere la opción dispuesta en el inciso anterior. Serán competentes los juzgados contencioso administrativos según lo dispuesto en el artículo 5°, inciso 2), párrafo b.
[38] Extracto: MARIENHOFF, Miguel S.; “Tratado de Derecho Administrativo”, Tº I, Título III La Personalidad en el Derecho Administrativo (Estado y Administración Pública) Cap.I págs. 360-383, en esp. pág. 380,381,382, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, Quinta edición actualizada, mayo 2000. Las notas 41 a 47 corresponden a citas del texto original.
[39] Puede verse: Cassagne: "Las entidades estatales descentralizadas y el carácter público o privado de los actos que celebran", en "La Ley", tomo 143, pág. 1172.
[40] Ver autores citados en las precedentes notas 19 y 49 del texto original.
[41] En general, en sentido concordante al expuesto en el texto, sobre este punto véase a Sayagués Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2º, páginas 234 237, Montevideo 1959.
[42] SAYAGUÉS LASO, Enrique: "Naturaleza jurídica de la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires", en "Revista del Colegio de Abogados de La Plata", tomo 4, parágrafo 9, nº 7; TROCCOLI, Antonio A.: "El régimen previsional para abogados en la provincia de Buenos Aires", en "Jurisprudencia Argentina", 1962 III, página 105 y siguientes, sección doctrinaria, capítulo II.
[43] Véase el tomo 5º del Tratado, nº 1707, donde el autor analiza lo atinente al elemento subjetivo de la dominicalidad; además, véase el precedente nº 49
[44] BUSSO: "Código Civil Anotado", tomo 1º, página 271, nº 14; VILLEGAS BASAVILBASO, tomo 2º, páginas 101 102.
[45] El nuevo texto del art. 33 del Código Civil, reformado en 1968, clasifica las personas jurídicas en personas de carácter público o privado; pero dicho texto no contiene la subclasificación  esencial  de las personas jurídicas públicas en estatales y no estatales.
[46] http://www.caja abogados.org .ar/des  carga/ley-6716.pd f.
[47] ARTICULO 12º (texto según Leyes N° 10.268 y N° 11.625): El capital de la Caja se formará: b) Con una cuota anual obligatoria que los afiliados abonarán en el transcurso del año calendario. El monto de esta cuota lo fijará el Directorio en forma diferenciada teniendo en cuenta la edad del afiliado, la fecha de expedición del título y la valuación actuarial que surja como consecuencia del haber jubilatorio básico normal que el Directorio resuelva abonar. El pago de esta cuota se dará por cumplido cuando su importe se cubra con los aportes y contribuciones ingresados durante el mismo año calendario, en función de lo dispuesto por el inciso a) del presente artículo y en concepto de anticipo del artículo 13º ó por acreditación de los excedentes a los que se refiere el artículo 38º. Quedan exceptuados del pago de la cuota los afiliados que se incapacitaren para el ejercicio profesional, siempre que la incapacidad se prolongare por noventa (90) días corridos o más, en el año calendario y se encontraren al día con las obligaciones con la Caja, previa acreditación de la incapacidad en la forma que determine la reglamentación. También quedan eximidos los afiliados que continuaran en el ejercicio de la profesión no obstante tener otorgada la jubilación ordinaria. El Directorio podrá dejar sin efecto esta exención para el goce de las prestaciones creadas o que se crearen por reglamentación
[48] Ley N° 5177, texto original, artículo 63 y sgtes. http://www.gob .gba.gov.ar/i ntranet/digesto /PDF/l51 77.pdf.
[49] Lay 6716. ARTICULO 1º: La Caja de Previsión Social para Abogados, creada por la Ley N° 5.177, continuará funcionando con el carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas de derecho público, de acuerdo con las disposiciones de la presente Ley.
[50] Una frase acuñada por Juan Carlos ABUD, ex presidente del Colegio de Abogados de Lomas de Zamora y de la Provincia de Buenos Aires. “La principal función de los colegios de los abogados consiste en ser la defensa de la defensa”.
[51] Ver en BIGLIERI, Alberto. “Del derecho global de las contrataciones públicas y su recepción local”. Revista Contratación Administrativa Práctica. Editorial Wolters Kluwer. Revista de la contratación administrativa y de los contratistas número 147. Enero/Febrero de 2017. Madrid. España. pág.116.