El Régimen Educativo en la Constitución del Perú de 1993[1]

Luis Lescano

Prólogo [arriba] 

La eterna discusión entre Estado y libertad, y la educación

Eco. Claudio Rama (Dr. ED, Dr. DER)

El artículo que prologamos, “El Régimen Educativo en la Constitución del Perú de 1993” de Luis Lescano, nos coloca en la discusión sobre las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, específicamente en relación a los componentes educativos y a la libertad de los ciudadanos frente al Estado. Nos planea de hecho el conjunto de componentes constitucionales y por ende fundamentales que dan soporte a la educación peruana, y que articulan las formas de relacionamiento y los roles entre los ciudadanos y el Estado. Pero ello no refiere a un tema de derecho educativo sino a algo más profundo que el derecho, a la libertad de las personas para dotarse de una formación acorde a sus deseos y posibilidades

En tiempos de inestabilidad y cambio, es altamente pertinente una reflexión que focalice en los temas de la libertad educativa y que para ello se apoye en el análisis del texto constitucional. Las Constituciones en general son el documento o Contrato básico entre los ciudadanos para organizar su vida en sociedad. Son un acuerdo de convivencia colectiva, pero sobre todo un instrumento que históricamente nace para proteger a los ciudadanos frente a los despotismos, y por ello se constituye en la carta magna de la vida social, en tanto establece los ejes de la preservación de las libertades individuales. Pero también es el marco que establece los límites de esas libertades individuales y también la cesión de parte de esas libertades individuales al Estado, en tanto representante, o delegado mejor dicho, de los intereses colectivos.

El fin último de las Constituciones ha sido históricamente el garantizar las libertades de los individuos y por ello se han establecido los límites del ejercicio del poder superior de los gobiernos y los Estados. Ello se ha realizado mediante el establecimiento de los límites de las libertades individuales, y con ello estableciendo los roles de fiscalización y control o responsabilidades de los propios Estados. Es claro que la libertad individual debe tener límites, y que ellos están donde el accionar individual limita la libertad de las otras personas. Ello es el eje que ha impuesto la propia regulación y limitación de algunas de las libertades individuales y el establecimiento de las funciones del Estado. Siempre, la propia existencia del Estado implica una limitación de las libertades individuales, pero al tiempo, el Estado, a través de su accionar, debe tener límites, para poder garantizarse el ejercicio de las libertades individuales. Los roles y los límites del Estado, están condicionados a la libertad y los límites que deben de tener los ciudadanos en una vida de igualdad en sociedad. Es por ende la función principal de las Constituciones garantizar un equilibrio entre los actores, entre sus derechos, pero donde el objetivo es garantizar el mejor ejercicio de la libertad individual entre los propios ciudadanos en el mismo acto en que éstos transfieren funciones al Estado. Las transferencias de poder al Estado tienen como finalidad que se puedan ejercer a cabalidad las mayores libertades individuales sin afectar a las otras personas. Por ello, las Constituciones establecen las libertades fundamentales en sus primeras páginas, y luego acotan esas libertades estableciendo los límites a esas pérdidas de libertad, y luego establecen la fijación de las funciones del Estado, pero a la vez limitando a éste su capacidad de ejercicio de poder y estableciendo las garantías respectivas para que el Estado -y con ello los gobiernos de turno- no se constituyan en un actor propio con sus propios intereses por encima de los ciudadanos y que ejerza roles y funciones que limiten libertades fundamentales e íntimas de las personas y que en el ejercicio de sus derechos particulares no alteren las libertades y derechos de los otros ciudadanos.

Esta es una dinámica de transferencia de roles y de limitaciones y contrapesos, cuya función es garantizar el mejor ejercicio de la libertad individual, solo en tanto las pérdidas de libertades sean al mismo tiempo ganancias colectivas y por ende también individuales. La delimitación de roles no es entonces para perder libertades, sino para poder ejercerlas en el límite máximo a través de la protección y la garantía del propio Estado. El equilibrio de poderes al interior del propio Estado, entre lo judicial, lo parlamentario y lo legislativo, es establecer que el Estado sólo puede hacer lo que le está claramente permitido, en tanto que al ciudadano se le permite realizar todo lo que no está limitado, son complementos de esa base de las Constituciones liberales que se han desarrollado en el mundo desde el fin de los gobiernos coloniales, dictatoriales o teocráticos, en tanto en éstos, la libertad individual no estaba en el centro de las funciones de los Estados.

Es este el enfoque de todas las Constituciones liberales que se han producido en los diversos países desde el establecimiento de regímenes democráticos en los cuales el ejercicio de las libertades civiles y políticas se constituye en el centro de estos acuerdos colectivos. Ello establece las relaciones incluso entre las sociedades y la política, entre los ciudadanos y sus representantes, entre la democracia representativa y la democracia directa, entre el poder de los representantes y las limitaciones a esos poderes. Tal concepción sentó las bases de los derechos humanos de primera generación que se enfocaban en las formas de ejercicio de las libertades individuales y en el establecimiento de los límites al accionar del Estado, en tanto, toda acción del Estado, siempre implica una limitación a las libertades individuales. En lo educativo, el eje de estas Constituciones ha sido el derecho de aprender y el derecho a enseñar, el derecho de la diversidad, el derecho a la libertad de escoger de los ciudadanos.

Si bien con la evolución social, el Estado, como resultado de las demandas para mejor poder ejercer las libertades de las persona, los Estados se dotaron de nuevas funciones sociales y económicas, impulsando dinámicas de prestación de servicios que las personas no se podían dotar meramente a través del ejercicio de sus libertades, y que para ello se dotó de una burocracia para ejercer estas funciones, es necesario reafirmar que ese rol ha sido siempre para garantizar mejor el ejercicio de las libertades individuales. El Estado se constituyó en un prestador de servicios para que los sectores que no podían ejercer sus derechos a plenitud, tuvieran el amparo del Estado, que en lo educativo, también requirió una clara delimitación entre el ejercicio de la libertad de educarse y de enseñar, y al mismo tiempo el rol del Estado, en brindar servicios para que las personas puedan acceder a la educación en igualdad de condiciones. En tanto la educación crea tanto competencias individuales como externalidades sociales, el accionar del Estado en materia educativa, también se basó en acciones para permitir el ejercicio de las libertades individuales. Para estos fines se establecen las exoneraciones tributarias a la sociedad, junto a la prestación de servicios gratuitos en función de las capacidades. Los derechos sociales y económicos se han ido ampliando y se continuarán ampliando para garantizar mejor la igualdad de derechos de todos, pero donde el derecho fundamental siempre deberá ser el derecho individual, la libertad de decisión y ello siempre implicará la diversidad para escoger. No hay libertad sin diversidad, así como no hay libertad sin control.

El estupendo ensayo de Luis Lescano nos muestra esos equilibrios en la Constitución de Perú, y nos alienta a preguntarnos, si es pertinente al país ingresar en el camino de limitar las libertades individuales en lo más importante que es para las personas como es la capacidad de construirse sus propios futuros gracias a la educación individual.

Montevideo, 20 de octubre, 2021

Introducción [arriba] 

Para ingresar, desde cualquier perspectiva y de manera objetiva, al mundo de la narrativa y edificación de literatura educativa, debemos considerar necesariamente instrumentos globales y consensuados referidos a la educación, su objeto y propósito, y para ello constituye acertado inicio referirnos a la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) que reunió las voluntades de los países que la suscribieron en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, acordando una posición colectiva y uniforme, post guerra, con entendimientos en diversos y principales aspectos de la vida interna de las naciones y su relacionamiento entre ellas, identificando aquello que se definió como derechos humanos considerados básicos.

Esta trascendental norma, de dimensión y ámbito mundial, aborda el aspecto educativo declarando en su artículo 26 lo siguiente:

Artículo 26.

1. Toda persona tiene derecho a la educación, la educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La Instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos.

2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la persona humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos y religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.

3. Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos.

En consecuencia, el derecho a la educación, su propuesta de gratuidad, el desarrollo de la persona humana, el fortalecimiento de las libertades fundamentales, como la libertad de enseñanza y el derecho de elegir la educación de preferencia, se constituyen en principios educativos universales y fundamentales de las naciones y, en nuestro país – en particular – reforzado de manera vinculante por el artículo 55 y por la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución de 1993 que fijan el carácter obligatorio para el Perú de los mandatos de la Declaración Universal de Derechos Humanos y disponen la interpretación de las normas relativas a los derechos humanos y libertades fundamentales de conformidad con la mencionada declaración universal.

De esta manera, también en el Perú la concepción de la educación, su desarrollo e implementación están, y deben estar, absolutamente alineados con cada uno de los principios señalados en el citado artículo 26.

Siguiendo el orden establecido en la Constitución de 1993, abordaremos este trabajo ocupándonos de los siguientes temas:

- Libertad de enseñanza y derecho a elegir la educación de preferencia

- Educación integral para la vida y el trabajo – Rol de los medios de comunicación en la educación 

- Carrera pública de los docentes y derecho de promover instituciones educativas privadas

- Rol del Estado en la educación y en el aseguramiento del acceso y de la continuidad educativa en favor de aquellos con limitaciones económicas o mentales y físicas. Inversión en la educación

- Educación básica obligatoria y gratuita, pluralidad de la oferta educativa y subvención de la educación privada

- Educación universitaria, fines, promotoría y autonomía

- Régimen tributario de las instituciones educativas

1. Libertad de enseñanza y derecho a elegir la educación de preferencia [arriba] 

De forma acertada y prioritaria la Constitución de 1993 introduce en su Capítulo II, denominado De los derechos sociales y económicos, las normas de mayor jerarquía nacional del sistema educativo del Perú, estableciendo su objeto – coincidente con el de la Declaración Universal de Derechos Humanos – y relevando los principios fundamentales que lo sostienen.

Efectivamente, la primera disposición constitucional peruana regulatoria de su sistema educativo es el artículo 13 que señala a la letra:

Artículo 13.-

La educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana. El Estado reconoce y garantiza la libertad de enseñanza, Los padres de familia tienen el deber de educar a sus hijos y el derecho de escoger los centros de educación y de participar en el proceso educativo.

Vincular la educación con el desarrollo de la persona humana, como lo establece la Constitución, respetando el postulado del artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, significa conceder a la educación una cualidad de importancia capital que la convierte en una actividad esencial para el crecimiento de las personas y de los países. Aún cuando esta declaración colisiona en su implementación con las evidentes limitaciones económicas y tecnológicas que existen en el Perú, tiene la virtud de marcar la ruta que debemos transitar.

La educación, en consecuencia, tiene reconocimiento internacional y constitucional que debe ser priorizado al diseñar las políticas públicas nacionales para garantizar el desarrollo de los ciudadanos y de la sociedad en su conjunto. Entre todas las actividades de particular importancia para el país, la educación se distingue nítidamente, erigiéndose como pilar básico sin el cual no es posible avanzar como sociedad.

La libertad de enseñanza y el derecho fundamental a escoger la educación de preferencia, recogidos en el artículo 13 de la Constitución, replicando la norma 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, forman el bloque normativo universal que sostiene la educación y que la explica en su dimensión sustancial con aplicación global. No es posible entender la libertad de enseñanza sin que exista el derecho a escoger la educación de preferencia y viceversa. Mientras la primera implica permitir que la facultad de realizar actividades educativas no tenga restricciones para nadie, es decir, que tanto el Estado como los particulares tienen las mismas posibilidades de acceso a la enseñanza, la segunda establece el derecho esencial a elegir el tipo de educación a recibir, que no es posible ejercer sin contar con una diversidad de prestadores del servicio educativo.

En un reciente informe Ipsos[2] comparte una encuesta nacional realizada en el Perú el 11 y 12 de setiembre 2021 que arroja la siguiente data: el 82% de los entrevistados señalaron que es muy importante (64%) o importante (18%) contar con el derecho de elegir la educación privada o pública de preferencia; y el 85% de los mismos indicaron que es muy importante (64%) o importante (21%) contar con el derecho de ejercer la libertad de enseñanza.

Si solo concediéramos al Estado la facultad exclusiva y excluyente de brindar servicios de enseñanza, no habría diversidad educativa y, con ello, no sería posible elegir la educación preferida. La titularidad en el ejercicio de la prestación de los servicios educativos, por ende, no la tiene el Estado de manera exclusiva ni excluyente, lo que nos conduce a cuestionar el concepto, reiteradamente invocado desde la última reforma universitaria, que considera a la educación como servicio público, entendiéndose éste como el derecho privilegiado concedido únicamente al Estado de proporcionar el servicio educativo a sus ciudadanos y que, solo de manera delegada, permite que los particulares también puedan brindarlos. Esta concepción errada de mirar a la educación como un servicio público colisiona, sin duda alguna, con el bloque normativo universal, antes mencionado, recogido en nuestro artículo 13 de la Constitución del Perú, formado por los principios de libertad de enseñanza y del derecho fundamental a escoger la educación de preferencia.

Considero pertinente referirme, en esta parte del presente estudio, al artículo académico del jurista español Martínez López-Muñiz[3] quien, luego de realizar una prolija investigación sobre la naturaleza de la educación en la Constitución del Perú de 1993 y su dimensión esencial de libertad, sostiene que la Constitución peruana proclama, ante todo, el deber de los padres de educar a sus hijos (arts. 6 y 13), pero en ninguno de sus preceptos asigna, o menos aún, reserva – de manera exclusiva – al Estado la educación de la población.

Por su parte y bajo un enfoque jurídico, el uruguayo Rama [4], uno de los más prominentes expertos en educación superior latinoamericana, si no el mejor, nos comparte su visión de la educación como derecho y, en tanto derecho, se la concibe como derecho humano por haber sido considerada como derecho fundamental de las personas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y en la Declaración del Hombre y el Ciudadano (1989). Nos recuerda que los derechos humanos se clasifican en derechos de primera, segunda y tercera generación, siendo los de primera aquellos derechos considerados básicos y que dentro de esos derechos básicos se coloca el derecho a educarse, como derecho de la persona y, asociado a ello, el derecho de educar a otros. Este último no es visto como un derecho de base mercantil, sino como un derecho fundamental de las personas de poder educar a otras.

2. Educación integral para la vida y el trabajo – Rol de los medios de comunicación en la educación [arriba] 

La voluntad del legislador constitucional de incluir en la enseñanza las distintas áreas de los saberes se manifiesta en el artículo 14 de la Carta Magna. Señalar que corresponde a la educación promover la práctica de las humanidades, la ciencia, la tecnología, las artes y la educación física es una apuesta del Estado por una enseñanza integral, indispensable para la vida y el trabajo, que se plasma en el artículo 14 de la Constitución que señala:

Artículo 14.-

La educación promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte. Prepara para la vida y el trabajo y fomenta la solidaridad.

Es deber del Estado promover el desarrollo científico y tecnológico del país. La formación ética y cívica y la enseñanza de la Constitución y de los derechos humanos son obligatorias en todo el proceso educativo, civil o militar. La educación religiosa se imparte con respeto a la libertad de las conciencias.

La enseñanza se imparte, en todos sus niveles, con sujeción a los principios constitucionales y a los fines de la correspondiente institución educativa.

Los medios de comunicación social deben colaborar con el Estado en la educación y en la formación moral y cultural.

Se aprecia de manera clara la concepción que expresa la Constitución respecto de la educación, asignándole ese carácter integrador de los distintos saberes del conocimiento que preparan a la persona para su vida y trabajo. Nótese que la carta nacional más importante y de mayor jerarquía del país ubica, sin señalarlo expresamente, a la persona – léase al estudiante – en el centro de la educación, considerándola su sujeto principal, que resulta concordante con la línea fijada por su artículo 1 que afirma la defensa de la persona humana como el fin supremo de la sociedad y del Estado. Es relevante detenernos en la centralidad que la Constitución le confiere a la persona humana, es decir, a la persona natural, que no concede a la persona jurídica o a la sociedad. Ello permite entender la lógica constitucional vigente de priorizar y enfocar los derechos fundamentales en la persona, tal como podemos constatar de la revisión del artículo 2 de la Constitución que enumera con cierta prolijidad y detalle cada uno de los derechos fundamentales de la persona, entre ellos los relativos a la vida, la igualdad ante la ley, la libertad de conciencia y de religión, a la contratación, a la propiedad, etc.

La persona humana, por tanto, antes que la persona jurídica o que la sociedad misma, concentra la mayor preocupación constitucional, defendiéndola y respetando su dignidad, promoviendo su aprendizaje en todos los campos del conocimiento, su formación ética y cívica y protegiendo su libertad religiosa.

La obligación del Estado de promover el desarrollo tecnológico del país, consignado en el segundo párrafo del artículo 14, ha sido adoptada escrupulosamente por el Consejo Nacional de Educación[5] reconociendo en el Proyecto Educativo Nacional al 2036[6] la diversidad de formas que debe tener la educación superior y enfatizando la necesidad de contar con medidas específicas para fortalecer la educación superior tecnológica y técnico productiva, que en el sistema educativo peruano, en particular, constituye un reto pendiente que aún no abordamos con seriedad.

Particularmente relevante es el postulado constitucional que vincula la enseñanza con las normas de la Constitución que deben ser materia de aprendizaje obligatorio en todo el proceso educativo de la persona. Ello advierte un lazo muy relevante entre la educación y la Constitución que coloca a los principios constitucionales, a los derechos humanos, al respeto del estado de derecho y del orden establecido por la carta magna, como temas de aprendizaje insoslayable que todos los ciudadanos deben conocer y cumplir.

La situación política actual del Perú y la evidente división ciudadana, con comprensiones opuestas respecto del orden social y económico que debe tener el país, hace muy necesario que las instituciones educativas, públicas y privadas, impartan a nuestra población estudiantil enseñanza sobre los principios y derechos constitucionales pero, sobre todo, aún más necesario, incorporar en sus ADNs las obligaciones y responsabilidades que deben asumir en cada una de las etapas de la vida. La Constitución Política no se estudia para conocer nuestros derechos y reclamarlos permanentemente al Estado – con muchas limitaciones y pocos recursos económicos – sino para comprender que existen obligaciones primarias que previamente debemos atender para facilitar la convivencia y posibilitar programas sociales en beneficio de quienes realmente lo requieran.

La libertad de conciencia a la que recurre la Constitución para respetar el aprendizaje de la religión en las instituciones educativas tiene su soporte en la libertad de enseñanza y el derecho a elegir la educación de preferencia a los que nos hemos referido líneas arriba. En virtud de ello, las instituciones educativas tienen amplia potestad para incluir en sus planes curriculares asignaturas religiosas, y los padres de familia o estudiantes todo el derecho a escoger un centro de enseñanza que incluya materias o programas religiosos en su régimen académico. En cualquier caso, la existencia de instituciones educativas religiosas o laicas conviven en el sistema de educación del Perú sin confrontaciones de ningún tipo.

El penúltimo párrafo del artículo 14 de la Constitución, al afirmar que los servicios educativos deben prestarse con sujeción a los principios constitucionales, refuerza el lazo que vincula a la educación con la Constitución, mencionado precedentemente. Comentario especial merece la alusión que se hace sobre el respeto a los fines de las instituciones educativas que debe prevalecer para efectos de impartir enseñanza, porque expresa la potestad auto determinativa de éstas, en todos sus niveles, para construir su régimen académico acorde a dichos fines.

La Constitución, en el párrafo in fine del artículo 14, determina el rol de los medios de comunicación frente a la educación, prescribiendo que deben colaborar en la enseñanza y en la formación moral y cultural, mandato que adquiere particular importancia en estos tiempos de pandemia que han obligado a virar hacia una educación virtual con plataformas tecnológicas, uso de internet y de medios de comunicación para no detener los aprendizajes. De hecho, la educación básica durante la emergencia sanitaria se ha sostenido gracias a la televisión como medio de enseñanza.

El programa “Aprendo en Casa” transmitido por señal televisiva ha sido un instrumento educativo clave que, con sus limitaciones, permitió la continuidad educativa en los colegios. Creemos que esta parte del texto constitucional podría debatirse y mejorarse para asegurar que ese deber de colaboración que deben asumir los medios de comunicación se cumpla, incluyendo la elaboración de normas reglamentarias que lo hagan eficaz y justo.

3. Carrera pública de los docentes y derecho de promover instituciones educativas privadas [arriba] 

Preocupación especial para el Estado constituye el tema del profesorado que el artículo 15 recoge de esta manera:

Artículo 15.-

El profesorado en la enseñanza oficial es carrera pública. La ley establece los requisitos para desempeñarse como director o profesor de un centro educativo, así como sus derechos y obligaciones. El Estado y la sociedad procuran su evaluación, capacitación, profesionalización y promoción permanentes.

El educando tiene derecho a una formación que respete su identidad, así como el buen trato psicológico y físico.

Toda persona, natural o jurídica, tiene el derecho de promover y conducir instituciones educativas y el de transferir la propiedad de éstas, conforme a ley.

El régimen magisterial público sobre el que trata brevemente esta disposición constitucional se ha convertido en asunto de enorme preocupación de las sucesivas gestiones del Estado peruano y del sistema educativo mismo. Al docente no solo se le reconoce como un pilar esencial para el aprendizaje sino que permanentemente, y desde distintos espacios, se propone su revaloración.

En nuestro país, los reclamos sindicales de los docentes de las instituciones educativas públicas son antiguos y recurrentes. Ahora mismo existen diversos sindicatos en la educación básica y superior que buscan liderar las quejas de sus afiliados y, en algunos casos, imponer indecentes posiciones para reducir la exigencia en las evaluaciones pedagógicas que permitiría la continuidad o el ingreso a la carrera pública de profesores no calificados.

Muy distinta es la situación de los docentes de los centros de enseñanza particulares que se regulan por el régimen laboral de la actividad privada y que tienen muchos más espacios para su movilidad hacia otras instituciones educativas, según sus competencias y habilidades. Según información obtenida al 2020 del Instituto de Estadística e Informática (INEI) y de Enaho[7] se estima que el Perú tiene 576,275 profesores laborando en las diferentes etapas educativas, de los cuales el 71.7%, es decir, 413,189 labora en el sector público, preferentemente en la educación básica, y el 28.3%, es decir, 163,085 en el privado. El 58% del total pertenece al sexo femenino. Apoyo Consultoría[8] da cuenta en reciente informe de setiembre 2021 que los profesores de colegios privados tienen un salario mayor en 1.3 veces que los de los colegios públicos. Es sabido que en la educación superior universitaria y tecnológica, en que la iniciativa privada reúne dos tercios del total de la matrícula estudiantil, la retribución salarial de los docentes privados también es mayor que la de los públicos.

La carrera pública docente tiene sus particulares entornos y características que requieren del Estado una prioritaria atención, que incluye su evaluación, capacitación y promoción con participación activa de los actores pertinentes de la sociedad civil, conforme establece el artículo 15 de la Constitución.

El enunciado del artículo 15, respecto del derecho del estudiante a acceder a una formación que respete su identidad, así como el buen trato psicológico y físico, es una disposición reiterativa de la Constitución sobre este tema. Ya su artículo 2, numeral 1, al establecer los derechos fundamentales de la persona, incluye el derecho a la identidad, a la integridad moral, psíquica y física, que traslada al segundo párrafo del artículo 15. Considerar a la identidad como un elemento esencial de la persona humana, que lo distingue de las demás, que reposa en la libertad y que permite a cada uno construir su forma y proyecto de vida de acuerdo a sus propias convicciones y determinaciones explicaría la técnica reiterativa adoptada por la Constitución de 1993.

El párrafo final el artículo 15, que prescribe el derecho de promover y conducir instituciones educativas y de transferirlas, se destaca por ser la disposición de rango constitucional que mejor expresa el alineamiento del sistema educativo peruano con los principios y máximas de la educación establecidos en el artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que consagra al (i) derecho a la educación , a (ii) la libertad de enseñanza y al (iii) derecho a elegir la educación de preferencia como los principios de la educación mundialmente aceptados. El indiscutible derecho universal a la educación, al que todas las personas deben acceder sin limitaciones, solo es posible materializarse si la potestad de enseñanza se otorga sin restricciones y dentro de un marco de libertad que aseguren enseñanzas de origen, características y contenido diverso.

Con motivo del centenario del natalicio del brasileño Paulo Freire (19 setiembre 1921), considerado el pedagogo más influyente de América Latina del siglo XX, el educador colombiano Julián de Zubiría, quien ha recibido muchísimas distinciones por su aporte a la educación superior latinoamericana, celebra los 100 años de su natalicio recordando la respuesta que brindó Freire a la pregunta: ¿Qué tipo de individuo queremos formar?, respondiendo lo siguiente: un individuo más libre y autónomo y que trabaje por construir una sociedad más justa y democrática. La clave está en la libertad y en la diversidad de opciones que se les brinden a los estudiantes.

Evidentemente, el ejercicio del derecho de libertad de enseñanza implica cumplir previamente con ciertos requisitos básicos de orden que mediante lineamientos generales fija el Estado, pero teniendo presente que se tratan solo de requisitos habilitantes para desarrollar la actividad educativa.

El derecho de transferencia de propiedad de las instituciones educativas, reconocido en el artículo 15, es consecuencia jurídica del ejercicio del derecho de libertad de enseñanza que permite a los particulares crear instituciones educativas y transferir la propiedad de éstas. Mediante el mencionado derecho de transferencia de propiedad se reconoce a los promotores privados como propietarios y titulares de los centros de enseñanza que han fundado con facultades para usar, disfrutar y disponer de su propiedad. Ello también conduce a concluir que la prestación del servicio educativo en el Perú no es un servicio público – entendiéndolo como aquel que solo corresponde ser brindado por el Estado – sino un servicio de interés público que puede ser prestado tanto por el Estado como por los particulares.

La experiencia peruana, y de muchos otros países, demuestran las bondades de sistemas educativos con presencia estatal y particular que hacen posible que los padres de familia y estudiantes puedan elegir con libertad la educación de su preferencia que respete la identidad personal de cada quien.

4. Rol del Estado en la educación y en el aseguramiento del acceso y de la continuidad educativa en favor de aquellos con limitaciones económicas o mentales y físicas. Inversión en la educación [arriba] 

Con singular interés entramos a comentar el artículo 16 de la Constitución que muestra el papel que debe desarrollar el Estado en su relación con el sistema educativo, que podemos apreciar del siguiente texto:

Artículo 16.-

Tanto el sistema como el régimen educativo son descentralizados.

El Estado coordina la política educativa. Formula los lineamientos generales de los planes de estudios así como los requisitos mínimos de la organización de los centros educativos. Supervisa su cumplimiento y la calidad de la educación.

Es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su situación económica o de limitaciones mentales o físicas.

La educación es un derecho humano fundamental que garantiza el desarrollo de la persona y la sociedad, por lo que el Estado invierte anualmente no menos del 6% del PBI.

A través de la gestión educativa descentralizada el Estado busca[9] tres objetivos:

- Establecer relaciones de articulación y coordinación entre los tres niveles de gobierno: el del Minedu, los gobiernos regionales y los locales en educación;

- Relacionar la oferta educativa a las realidades sociales, geográficas y económicas de las distintas regiones territoriales del país; y

- Proponer un acercamiento más eficaz del Estado hacia los ciudadanos brindándoles un servicio educativo de calidad que responda a sus necesidades.

Respecto del primer nivel de gobierno en educación, es decir, del Ministerio de Educación y su condición de ente rector, toca señalar que en el último quinquenio (2016 a 2021) se han producido una serie de cambios ministeriales con siete ministros diferentes que hicieron impracticable la continuidad de prioritarias rutas educativas fijadas por las autoridades precedentes y el establecimiento de nuevas políticas articuladas y construidas con prolijidad y con la participación de los principales actores de la comunidad educativa. Veamos, por ejemplo, la afectación producida a nuestro sistema de aseguramiento de la calidad desatendiendo el mandato de la vigente Ley Universitaria que, en el 2014, ordenó la reorganización y fortalecimiento del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (Sineace) sin que dicho mandato haya sido cumplido por el ente rector. Hasta el momento de la elaboración del presente estudio (setiembre 2021) han transcurrido más de siete años y el Estado no ha podido reorganizar el Sineace a pesar del relevante rol que se le asignó a este organismo para la instalación de la cultura de la mejora de la calidad educativa en nuestras instituciones de educación y del reconocimiento que mostraron éstas hacia dicho organismo. Esta gravísima omisión es una de las grandes fracturas producidas por el Estado en perjuicio de nuestro sistema educativo.

Sobre los gobiernos regionales y su rol de gestores de los servicios educativos en el territorio de su jurisdicción, es preciso comentar la diferente respuesta que ofrecen según sus preferencias políticas y cuadros de gobernanza constituidos. Ello se refleja con el mejor nivel educativo que muestran algunas regiones respecto de otras. Incluso, desde sus estructuras educativas internas se presentan diferencias que influyen en la gestión educativa. Así tenemos gobiernos regionales como los de La Libertad y de Arequipa que han constituido gerencias regionales de educación logrando actuaciones más dinámicas que las que tienen la gran mayoría de las regiones del país que cuentan, en lugar de gerencias, con direcciones regionales de educación ubicadas en niveles intermedios del gobierno regional que burocratizan la gestión educativa estatal.

La participación del Estado en la construcción de la política educativa está considerada constitucionalmente solo a nivel de coordinación, sin embargo, sostenemos que su redacción debe modificarse y mejorarse. Ciertamente que al Estado le corresponde coordinar la política educativa, pero su condición de ente rector le asigna una participación protagónica, estratégica y dinámica, más allá que la simple coordinación, en la que se le reconozcan a nivel constitucional potestades mayores, que incluyan la elaboración de políticas educativas. El Proyecto Educativo Nacional (PEN) al 2036, considerado como el principal instrumento de la política educativa del Perú, elaborado por el Consejo Nacional de Educación después de un largo proceso de consultas a lo largo del territorio nacional, es una evidente muestra de ello.

El postulado fijado por el artículo 16 de la Constitución, al prescribir que el Estado formula los lineamientos generales de los planes de estudio y señala los requisitos mínimos para la organización de las instituciones educativas, determina el marco potestativo estatal en materia educativa que, como apreciamos, está claramente delimitado. Al prescribir que la formulación de los lineamientos generales constituye asunto considerado dentro de las facultades del Estado, la Constitución deja fuera de dichas facultades la determinación de lineamientos específicos de los planes de estudio, es decir, el contenido detallado de las áreas de enseñanza que integrarán las mallas curriculares corresponderá establecerlo a las propias instituciones educativas, del nivel que sean, lo que guarda concordancia con el derecho de autonomía que legalmente se les reconoce y, dentro del cual, el de autonomía académica resulta esencial para que la prestación de los servicios educativos respeten la libertad de enseñanza y el derecho de escoger el centro educativo de preferencia.

En cuanto a la facultad de señalar los requisitos para la organización de las instituciones educativas, que la Constitución otorga al Estado, nótese que se tratan únicamente de requisitos mínimos o esenciales que permiten la creación y organización de los centros de enseñanza. El derecho de crear, organizarse, fijar la malla curricular, prestar servicios educativos y transferir la propiedad de éstos son consustanciales a la persona, tal como lo hemos advertido con motivo de la revisión del párrafo final del artículo 15. El Estado, estableciendo requisitos mínimos, ordena el sistema y habilita la práctica del servicio, inclusive respecto de las instituciones educativas estatales, pero esta habilitación no lo convierte en titular exclusivo de la prestación de los servicios educativos. Como hemos afirmado líneas arriba, la libertad de enseñanza y el derecho fundamental a escoger el tipo de educación, conceden a los privados no menores potestades que al Estado para brindar oferta educativa. En este sentido, postulo que la educación no es un servicio público comprendido como un punto de encuentro exclusivo entre el aparato estatal y la sociedad, sino un servicio de interés público en el que confluyen las instituciones educativas, públicas y privadas, con la sociedad.

No cabe duda que la prestación de los servicios educativos, bajo las condiciones y características en que fueron ofrecidos y autorizados, deben estar sujetos a control y supervisión permanente. Tampoco tenemos duda que dicho control y supervisión recaen en la esfera del Estado, formando parte de sus funciones como ente rector. De esta manera está prescrito en la Constitución de 1993 y debe conservarse así. No obstante, es sabido que en el ejercicio de sus facultades de control y supervisión los organismos nacionales a cargo de ellos diseñan marcos regulatorios complicados y punitivos con procesos formalistas, burocráticos y con exigencias reiterativas que afectan la oferta educativa. En el nivel universitario, la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (Sunedu) ha mostrado fallas en sus procesos administrativos que ha reconocido y que, entendemos, está dispuesta a corregir. Ahora, que contamos con un sistema universitario ordenado, saneado y con universidades licenciadas, gracias a la reforma, al Minedu y a la propia Sunedu, debemos edificar, a partir del rol rector del Estado, relaciones esenciales de confianza con las instituciones educadoras que permitan abordar la problemática educativa sin conflictos y de manera integral.

En el caso de las instituciones de educación superior tecnológica, el comportamiento estatal, en el ejercicio de su rol de control y supervisión de la calidad educativa, tuvo inexcusables deficiencias que paralizaron los licenciamientos y las nuevas ofertas educativas. La situación de cierre de ventanillas del Ministerio de Educación, ordenada por las autoridades estatales mientras modifican al reglamento de la Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior, que hasta la fecha de culminación del presente informe aún persiste, fue reiterativa en los últimos años causando serias afectaciones a las instituciones educativas, pero sobre todo perjudicó a los estudiantes que no pudieron acceder a nuevos programas educativos acordes con el desarrollo tecnológico y las nuevas tendencias formativas.

La redacción del tercer párrafo del artículo 16, que contiene la disposición constitucional que obliga al Estado a garantizar que los ciudadanos con limitaciones económicas, mentales o físicas, accedan a una educación adecuada, también puede mejorarse. Entender la frase recibir una educación adecuada conduce a diversas interpretaciones que deben evitarse. ¿Educación adecuada es la que proviene de una institución educativa emblemática o es la que tiene contenidos curriculares tecnológicos antes que artísticos? ¿Educación adecuada es aquella que se ajusta a las limitaciones del estudiante? Proponemos sustituir el enunciado de educación adecuada por el de educación que reúna condiciones básicas de calidad y que sea apropiada para superar las limitaciones del estudiante. Los procesos de licenciamiento aplicados en el sistema universitario, en los que el concepto de condiciones básicas de calidad está claramente definido por componentes, indicadores y medios de verificación, permiten uniformizar y determinar objetivamente en qué consiste el deber de aseguramiento educativo al que se obliga el Estado. Sin embargo, conviene remarcar que ese deber de aseguramiento, prescrito en el tercer párrafo, está dirigido a estudiantes con dificultades económicas o limitaciones mentales o físicas para facilitarles el acceso a los estudios o evitar la interrupción de éstos.

Según ENAHO 2017, solo el 11.8% de personas con discapacidad transitó algún año de educación superior. La ejecución de programas de becas y créditos constituyen importantes líneas de acción que se ocupan de esta obligación estatal y, en particular, el de Beca 18 es considerado por las principales redes de instituciones de educación superior como un esfuerzo exitoso de actuación estatal.

La última redacción del artículo 16, que afirma a la educación como un derecho humano fundamental que garantiza el desarrollo de la persona y la sociedad, por lo que el Estado debe invertir anualmente no menos del 6% del PBI, fue introducida por la Ley 31097 de diciembre 2020 que modificó su redacción primigenia. Con esta modificación constitucional se repara la omisión del artículo 2 de la Constitución que no incluye a la educación como derecho fundamental de la persona, pero hubiéramos preferido que esta modificación no hubiese sido instalada en el artículo 16, en el que pasa inadvertido, sino en el mismo artículo 2 que contiene el bloque constitucional de primer orden de los llamados derechos fundamentales de las personas.

Respecto de la inversión que debe hacer el Estado en educación, sostenemos que al igual que la salud, la educación debe ser priorizada en el presupuesto del Estado teniendo en cuenta las necesidades de los otros sectores, sus ingresos fiscales y demás recursos económicos que en esta situación de emergencia sanitaria derivada del COVID-19 se han visto notoriamente afectados. La fortaleza macroeconómica del Perú de las dos últimas décadas posibilitó el crecimiento educativo del país expresados en indicadores de acceso con un crecimiento importante de la matrícula en la educación superior y técnico productiva que, según el Minedu[10], actualmente llega al 33%, aún insuficiente y por debajo del 51% y 87% que registran Colombia y Chile, respectivamente.

Algún analista educativo[11] señala que el crecimiento de la inversión educativa es la suma de tres componentes: (i) el crecimiento de la economía (PBI); (ii) el crecimiento del tamaño del Estado, como fracción del PBI; y (iii) el crecimiento de la participación del sector educación en el presupuesto público, como fracción del tamaño del Estado, sosteniendo que, en el caso peruano, el crecimiento educativo se debió básicamente al componente (i) del crecimiento de la economía del país, afirmando que en realidad no ha existido una verdadera apuesta por la educación. Por su parte, Apoyo Consultoría [12] reporta que la educación privada contribuyó con el PBI en S/ 13,000 millones en el año 2019, lo que equivale al 60% del PBI del sector y al 2% del total de ese mismo año.

5. Educación básica obligatoria y gratuita, pluralidad de la oferta educativa y subvención de la educación privada [arriba] 

La obligatoriedad de la educación inicial, primaria y secundaria, el aseguramiento de la diversidad de la oferta de enseñanza y la subvención privada están reguladas en el artículo 17 de la Constitución:

Artículo 17.-

La educación inicial, primaria y secundaria son obligatorias. En las instituciones del Estado, la educación es gratuita. En las universidades públicas el Estado garantiza el derecho a educarse gratuitamente a los alumnos que mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos económicos necesarios para cubrir los costos de educación.

Con el fin de garantizar la mayor pluralidad de la oferta educativa, y en favor de quienes no puedan sufragar su educación, la ley fija el modo de subvencionar la educación privada en cualquiera de sus modalidades, incluyendo la comunal y la cooperativa.

El Estado promueve la creación de centros de educación donde la población los requiera.

El Estado garantiza la erradicación del analfabetismo. Asimismo fomenta la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona. Preserva las diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país. Promueve la integración nacional.

Mediante el enunciado consignado en el primer párrafo del artículo 17, el Estado peruano asume el compromiso de ofrecer de manera obligatoria y gratuita a todos sus ciudadanos, niños y adultos, una educación básica que comprende la inicial, primaria y secundaria. Según cifras del Ministerio de Trabajo y Promoción Social del Perú[13] los requerimientos de empleo, al 2019, de los sectores productivos por nivel educativo están distribuidos así: (i) 6.7% de profesionales universitarios; (ii) 19.5% de profesionales técnicos y técnicos y (iii) 73.9% de personas con educación básica. De acuerdo a esta data, podríamos deducir que la obligatoriedad y gratuidad impuestas al Estado para proporcionar a su nación educación básica, como mínimo, guarda relación con los mayores requerimientos de empleos en los que es suficiente este nivel de enseñanza y que provienen de los sectores de la agricultura, ganadería, silvicultura, construcción, industria y comercio. Al mismo tiempo, estas cifras desnudan el atraso y subdesarrollo del país, con un sector productivo vinculado con la tecnología, innovación y el desarrollo de investigación, que requiere de personal profesional y profesional técnico que no se le brinda suficientemente.

La gratuidad de la enseñanza en las universidades públicas está dirigida a aquellos estudiantes que acrediten rendimientos satisfactorios y recursos económicos suficientes, provocando algunos comentarios. El primero es que la gratuidad no debe ser entendida en el sentido que la enseñanza pública no cuesta. Claro que cuesta. Los rectores y demás autoridades administrativas cuestan, los docentes cuestan, las plataformas tecnológicas cuestan, los comedores y viviendas estudiantiles cuestan, todo, absolutamente todo, cuesta y estos costos son asumidos por el Estado, y específicamente, por las empresas y los ciudadanos formales que pagan sus impuestos regular y permanentemente. De allí la necesidad de ampliar la base tributaria con personas jurídicas y naturales que también aporten al erario nacional e incrementen el presupuesto del país. El segundo comentario que extraemos de esta norma es que, a diferencia de la educación básica, en la educación universitaria se imponen condiciones para recibirla, y creemos que es correcto y alienado con el principio de obligatoriedad de la educación básica. El tercero es que el postulado no debería referirse únicamente a las universidades públicas, sino también a los institutos y escuelas de educación superior públicos, es decir, referirse a todas las instituciones educativas superiores públicas, cuyos estudiantes también deberían cumplir con los requisitos de acreditar necesidad económica y mantener rendimiento académico satisfactorio.

En la realidad y desde siempre, han venido beneficiándose de los austeros recursos estatales estudiantes cuyas familias han podido asumir el pago por el servicio educativo recibido, quitando oportunidades para que otros, con evidentes necesidades económicas, puedan acceder a la educación superior. Consideramos pertinente y justo introducir en esta parte del texto constitucional la obligatoriedad de la devolución del costo por los estudios recibidos gratuitamente en las universidades e institutos públicos, devolución que se ejecutaría a partir del momento en que el estudiante beneficiado se incorpora al mundo laboral, mediante descuentos razonables y periódicos en sus haberes, elaborando normas reglamentarias con los mecanismos de implementación correspondientes. Con esta propuesta se abriría una ventana inclusiva para que muchos más estudiantes, sin recursos económicos, se incorporen a la educación superior.

El segundo párrafo del artículo 17, que se enfoca en garantizar la pluralidad de la oferta educativa, tiene estrecha relación con la libertad de enseñanza y el derecho fundamental a escoger la educación de preferencia. Sobre este tema, compartimos la opinión de los expertos filósofos italianos Antiseri y Alfieri[14] quienes sostienen que la libertad de enseñanza se realiza solo en presencia de un auténtico pluralismo formativo.

Un sistema educativo que se preocupa por brindar a sus estudiantes una oferta de enseñanza plural es uno que respeta la libertad y el derecho fundamental señalado. En este sentido, la participación conjunta de la educación pública y privada resultan claves. Pero el texto constitucional va más allá indicando que, para aquellos que no puedan pagar sus estudios, se fijarán mecanismos para subvencionar la educación privada. No obstante este mandato, lo cierto es que los esfuerzos de las sucesivas administraciones educativas se han dirigido a reducir la brechas existentes en la educación e instituciones públicas, dejando muy poco espacio, para becas, créditos educativos y otros en favor de las iniciativas privadas. Los limitados recursos presupuestales no dan márgenes para diseñar e implementar importantes políticas de financiamiento estudiantil, como ocurrió en la educación superior chilena. Es una tarea pendiente que aún no se prioriza en el sistema educativo del Perú.

La función del Estado de crear centros educativos en lugares donde la población lo requiera guarda coincidencia con el principio de subsidiaridad, fundamento doctrinario que el investigador y pedagogo italiano Binanti[15] acoge, según el cual el Estado debe intervenir en aquellas situaciones en las que las personas no pueden actuar, y que el objetivo natural de cualquier intervención social es ayudar en forma supletoria a los miembros de la sociedad, sin destruirlos ni absorberlos.

La erradicación del analfabetismo en el Perú es tarea pendiente que aún no atendemos a fondo a pesar de las acciones y estrategias que ha venido desarrollando el Ministerio de Educación que se propuso, en el 2017, reducir la tasa de analfabetismo del 5.9% al 3.8% para el 2021, sin conseguirlo. Recordemos que, según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), al 2016, registrábamos en el país cerca de 1’400,000 analfabetos, lo que motivó la implementación de programas de alfabetización y continuidad educativa de la educación básica alternativa y de asesorías técnicas a los gobiernos regionales que estaban ejecutando proyectos de alfabetización, priorizándose a las poblaciones más vulnerables. Al 2019, también según el INEI, la tasa promedio nacional se redujo apenas al 5.5% pero con tasas muy altas en la selva y en la sierra, donde el analfabetismo de mujeres mayores de 15 años llegó a tasas del 10.1% y 15.4%, respectivamente.

6. Educación universitaria, fines, promotoría y autonomía [arriba] 

La educación superior universitaria ha merecido un artículo constitucional exclusivamente dedicado a ella, señalándose en la disposición 18 que:

Artículo 18.-

La educación universitaria tiene como fines la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica. El Estado garantiza la libertad de cátedra y rechaza la intolerancia.

Las universidades son promovidas por entidades privadas o públicas. La ley fija las condiciones para autorizar su funcionamiento.

La universidad es la comunidad de profesores, alumnos y graduados. Participan en ella los representantes de los promotores, de acuerdo a ley.

Cada universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Las universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de la Constitución y las leyes.

A diferencia del silencio constitucional que no determina los fines de la educación básica y de la educación superior tecnológica y pedagógica, respecto de la educación universitaria la Constitución sí los enuncia con precisión, prescribiendo que la formación profesional, la difusión de la cultura, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica constituyen los fines de la educación superior universitaria. Ello significa, acaso, que ¿todos estos fines deben estar presentes en todas las universidades públicas y privadas o basta con uno o algunos de éstos?. Intentemos responder esta interrogante según se trate de una universidad pública o de una privada, pero previamente expresaremos que se establecen cuatro (4) fines: (1) la formación profesional; (2) la difusión cultural; (3) la creación intelectual y artística y (4) la investigación científica y tecnológica, transmitiendo sensación de ser una relación bastante completa y alineada con el artículo 13 de la Constitución, que prescribe que la educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana.

Ahora bien, teniendo presente que la universidad pública es creada por voluntad del Estado, con recursos del Estado – léase de los ciudadanos que aportan al fisco nacional – y para que sea gestionada por el propio Estado, creemos que debería procurar una oferta formativa con programas educativos diversos y suficientes en los que estén incorporados los cuatro fines aludidos, de tal manera que conceda al estudiante, que carece de recursos y que tiene méritos académicos para acceder a la gratuidad, la oportunidad de elegir el programa de estudios que mejor se adapte a su vocación y proyecto de vida. Entendemos que, bajo esta lógica, la Universidad Nacional Mayor de San Marcos ofrece 66 carreras, la Universidad Nacional San Agustín de Arequipa ofrece 50 carreras, la Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco y la Universidad Nacional de Trujillo ofrecen 41 carreras universitarias, cada una, y parece acertado que así sea.

En el caso de las universidades particulares, que nacen por iniciativa privada y con recursos económicos exclusivos de sus promotores, y en el de aquellas universidades públicas que se crean, desde su origen, con especialización en determinadas áreas del conocimiento, como la Universidad Agraria La Molina, con solo 12 carreras, es absolutamente comprensible que no estén presentes todos los fines mencionados anteriormente. En verdad, la universidad pública o privada, no va a construir su prestigio y buen nombre ante la sociedad atendiendo simultáneamente los cuatro fines identificados en el artículo 18, sino demostrando calidad educativa que asegure y ofrezca a sus alumnos servicios educativos que estén por encima de los estándares internacionalmente aceptados. Las universidades, públicas o privadas, con muchos o pocos programas educativos, católicas o laicas, antiguas o relativamente nuevas, atendiendo los cuatro fines señalados en el art. 18 o solo uno de ellos, se miden por el mayor o menor grado de aseguramiento de la calidad educativa que acrediten institucionalmente.

Sigamos con la revisión del texto. Entre las garantías que constitucionalmente le corresponden asumir al Estado peruano frente a su sistema universitario se encuentra la libertad de cátedra. Sobre este tema, el reconocido abogado, ex rector y ex senador peruano Bustamante[16] sostiene que la libertad de enseñanza no es solamente la del profesor que desarrolla su cátedra, considerando a la libertad de cátedra como una de las varias expresiones en que se manifiesta la libertad de enseñanza universitaria. Libertad de cátedra que involucra libertad para escoger los contenidos materia de enseñanza, libertad de utilizar el método de enseñanza y libertad para fijar y exponer una posición respecto de los contenidos. Es decir, una libertad de cátedra, que practican los docentes universitarios, también llamados catedráticos, y las propias universidades que, al decidir los contenidos académicos, ejercen la autonomía universitaria que les ha sido concedida constitucionalmente.

La presencia de la iniciativa privada en la educación universitaria está plenamente garantizada por el artículo 18 de la Constitución que prescribe que las universidades son promovidas por entidades privadas o públicas, garantizando a los privados el derecho de promover y conducir instituciones educativas pero utilizando el término entidades que proponemos sustituir por el de personas jurídicas, como adecuadamente se consigna en el artículo 115 de la Ley Universitaria. Las entidades son unidades organizacionales que no necesariamente tienen la categoría de persona jurídica registrada en los Registros Públicos con potestad para asumir obligaciones y ejercer derechos. De lo anterior, podemos afirmar que la titularidad de las universidades puede recaer, según el origen de su promotor, en el Estado, en cuyo caso corresponderá a éste gestionarla, o en una persona jurídica privada, cuya titularidad comprende el derecho de ser reconocida como propietaria, de fijar la línea educativa de la universidad y sus valores, así como el derecho de transferir la propiedad de ésta.

Paralelamente a los derechos que surgen del reconocimiento de la titularidad que corresponden al promotor privado sobre la universidad que fundó, el mismo artículo 18 ha previsto dotar a las universidades – no a sus promotores – de potestades autodeterminativas derivadas de la autonomía universitaria que les permite establecer su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico, considerándose la determinación del régimen académico como la expresión más acabada de la razón de ser de la universidad[17]. Como vemos, titularidad no es lo mismo que autonomía universitaria. La primera es ejercida por el promotor y la segunda por la universidad, a través de sus órganos de gobierno.

Sobre la comunidad universitaria la Constitución la aborda de manera general, en el tercer párrafo del artículo 18, indicando que los docentes, estudiantes y graduados forman parte de ella y los promotores o sus representantes participan de acuerdo a ley. Por ello, los artículos 55 y siguientes de la Ley Universitaria regulan la participación de los miembros de la comunidad universitaria en el gobierno de la universidad, disponiendo que tanto en la Asamblea Universitaria (órgano que representa a la comunidad universitaria, hacedora de las políticas de la universidad) como en el Consejo Universitario (órgano de gestión, dirección y ejecución académica y administrativa) participen las autoridades de la universidad, sus docentes, estudiantes y graduados

Para las universidades privadas, la participación de los miembros de la comunidad universitaria en el gobierno de la universidad se rige por el artículo 122 de la Ley Universitaria disponiendo que el Estatuto de éstas regule el derecho de participación de los profesores, estudiantes y graduados en los órganos de gobierno respetando los derechos de los promotores de promover, conducir y gestionar la universidad que fundaron.

Ahora bien, la participación estudiantil, que no es igual en las universidades públicas que en las privadas, amerita comentarios adicionales que incluyo en el presente texto, evocando la enorme influencia que significó la Reforma Universitaria de Córdoba de 1918 en los sistemas universitarios de América Latina. Acudo al académico chileno Palma[18] quien afirmó que la declaración de Córdoba no constituye un fenómeno estrictamente académico sino una expresión social que influyó decisivamente en la articulación de un discurso político, inédito, matriz alternativa que modificó las bases del sistema de educación superior de toda la región. Señaló Palma, además, que la declaración nacida de la protesta de los estudiantes de la Universidad Nacional de Córdoba provocó profundos cambios en relación a la modernización científica de la universidad, la gratuidad, el co-gobierno y la autonomía universitaria que rápidamente se erigieron como principios aceptados por las universidades de la parte latina del continente, en ese entonces principalmente públicas, y que, no obstante haber pasado más de un siglo, se conservan hasta hoy y caracterizan al sistema universitario latinoamericano.

Recuerdo intensamente, como si hubiera acontecido ayer, la grandísima polémica de junio del 2018, en uno de los auditorios de la Universidad Nacional de Córdoba, con motivo de la realización de la Conferencia Regional de Educación Superior de América Latina y el Caribe (CRES 2018) convocada por el Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior de América Latina y el Caribe (IESALC UNESCO) en el marco del centenario de la Reforma Universitaria de Córdoba de 1918. La polémica se dio en torno a uno de los principios que instaló la secular declaración: el de co-gobierno estudiantil, cuando uno de los asistentes peruanos al evento cuestionó su vigencia expresando que los problemas de gobernanza, que arrastran las universidades públicas de la región tienen su origen, precisamente, en la indebida participación estudiantil en los órganos decisorios y de dirección de las universidades públicas, cuestionamiento que originó el inmediato y airado rechazo de los estudiantes argentinos presentes en el auditorio, al tiempo que los representantes brasileños y paraguayos apoyaban el cuestionamiento.

Me permito aportar algunas ideas al respecto, reconociendo, ante todo, la indispensable participación de los estudiantes en las universidades, sin la cual no tendrían razón de existir éstas. Ya hemos señalado en el punto 2 de este texto que el estudiante constituye, sin duda, el eje primario y fundamental de la educación. A partir de allí, nacen algunas preguntas en torno al co-gobierno universitario: ¿la participación estudiantil debe incluir intervención en la toma de decisiones de la universidad? ¿encontrándose los estudiantes en etapa de formación, están capacitados para tomar decisiones referidas a la política o dirección de la universidad? ¿está en la naturaleza de la educación superior cargar a los estudiantes responsabilidades derivadas de sus decisiones en la gestión de las universidad? ¿le concederíamos a un practicante asiento en el directorio de las organizaciones, públicas o privadas, con voz y voto?.

Para cerrar el tema del co-gobierno estudiantil y dejar al lector sacar sus propias conclusiones, citaré a dos reconocidos y distinguidos ex rectores de la Decana de América, la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, los doctores Manuel Burga y Javier Sota Nadal. Burga[19] contesta, al hacerse a sí mismo la pregunta ¿Por qué es casi imposible ser un buen rector en una universidad pública?, lo siguiente: el gobierno de la universidad, representativo de esas mayorías docentes y estudiantiles que, además de desconfiar de cualquier proyecto de universidad de calidad, en los que hasta podrían perder sus puestos, participan más bien en ciegas disputas por el poder, donde las mayorías parecen preferir la estabilidad institucional que cualquier cambio que podría alterar la situación actual.

A su vez, Sota Nadal[20] afirma sobre la gobernabilidad democrática en la universidad pública que el gobierno de San Marcos es un gobierno que proviene de los años 20. Tal como está diseñado ahora, en 3 estamentos, 2 de docentes y 1 estudiantil; ése ya es un sistema de gobierno tradicional que no facilita una mejor productividad en el gobierno. Sobran los comentarios.

7. Régimen tributario de las instituciones educativas [arriba] 

La prestación de los servicios educativos, por su naturaleza e importancia para la sociedad, gozan de un régimen fiscal especial que se recoge en el artículo 19 de la Constitución Política del Perú de 1993:

Artículo 19.-

Las universidades, institutos superiores y demás centros educativos constituidos conforme a la legislación en la materia gozan de inafectación de todo impuesto directo e indirecto que afecte los bienes, actividades y servicios propios de su finalidad educativa y cultural.

En materia de aranceles de importación, puede establecerse un régimen especial de afectación para determinados bienes. Las donaciones y becas con fines educativos gozarán de exoneración y beneficios tributarios en la forma y dentro de los límites que fije la ley.

La ley establece los mecanismos de fiscalización a que se sujetan las mencionadas instituciones, así como los requisitos y condiciones que deben cumplir los centros culturales que por excepción puedan gozar de los mismos beneficios.

Para las instituciones educativas privadas que generen ingresos que por ley sean calificados como utilidades, puede establecerse la aplicación del impuesto a la renta.

Inicia esta disposición prescribiendo que todas las instituciones educativas, sin excepción y siempre que estén constituidas de acuerdo a las leyes de la materia, se encuentran inafectas de todo impuesto directo e indirecto que afecten sus bienes, actividades y servicios propios de su finalidad educativa.

Tres palabras claves resaltamos de esta disposición: instituciones educativas, inafectación e impuesto. Sobre la primera, toca comentar la condición especial que, en materia fiscal, la Constitución concede a las instituciones educativas respecto de otras entidades que se dedican a actividades ajenas a la enseñanza. Ello permite sostener que en la estructura organizativa del Estado la educación tiene un tratamiento privilegiado que se manifiesta, entre otras formas, con un marco tributario diferenciado para las instituciones que deciden realizar actividad educativa. Dicho tratamiento diferenciado, empero, no abarca todos los tipos tributarios, sino solo a los impuestos.

En efecto, a diferencia de lo dispuesto en la Constitución de 1979, que establecía en su artículo 32 que las universidades y los centros educativos y culturales están exonerados de todo tributo, creado o por crearse, en la actual Constitución se restringió a los impuestos, pero, al mismo tiempo, se sustituyó el término de exoneración por el de inafectación. Como sabemos, con la exoneración se considera al contribuyente sujeto del tributo pero no lo paga, y con la inafectación el sujeto se encuentra fuera del ámbito de aplicación tributaria. Entonces, si bien el marco constitucional de 1993 establece que las instituciones de enseñanza gozan de inafectación de impuestos – por lo que están afectas a tasas y contribuciones, que son otros tipos de tributos – también mejoró la condición tributaria de las instituciones educativas respecto de los impuestos, considerándolas ya no exoneradas, sino inafectas a ellos.

Este tratamiento privilegiado en favor de la educación, decidido a nivel constitucional, se ve reforzado por el segundo párrafo del mismo artículo 19 al prescribir que las donaciones y becas con fines educativos gozarán de exoneraciones y beneficios tributarios en la forma que fije la ley, con lo cual no solo a las instituciones educativas se les concede un trato tributario diferenciado, sino también a aquellas personas jurídicas que decidan efectuar donaciones para fines educativos, promoviendo de esta manera las actividades educativas en el país.

Para abordar el último párrafo del artículo 19, debemos prestar atención que el marco constitucional y legal del Perú promueve, fija y regula dos clases de instituciones educativas privadas: las que se gestionan bajo un modelo asociativo y las que lo hacen bajo un modelo societario. Las primeras, sin fines de lucro, se encuentran bajo los alcances del Código Civil y las segundas, con fines de lucro, están normadas por las disposiciones de la Ley General de Sociedades. A unas y a otras, por supuesto, les aplican las normas que, dentro del marco de sus atribuciones, expiden las autoridades educativas nacionales y regionales. Recordemos, en este punto, que de acuerdo con lo señalado en el artículo 16 de la Constitución, el Estado formula los lineamientos generales de los planes de estudio así como los requisitos mínimos de la organización de los centros educativos, supervisa su cumplimiento y la calidad de la educación.

El sistema universitario actual del Perú cuenta con un millón y medio de estudiantes transitando en 94 universidades licenciadas, de las cuales 46 son públicas y 48 privadas. De éstas últimas, 29 son universidades privadas asociativas y 19 son universidades privadas societarias. El 69% de la matrícula universitaria es atendida por las universidades privadas, mientras que el 31% por las universidades públicas. Es decir, 7 de cada 10 estudiantes en el sistema universitario estudia en una universidad privada. Con esta data, resulta inobjetable sostener que la universidad privada es la principal fuente de generación de capital humano en el Perú, facilitando el ingreso a la educación superior a cientos de miles de estudiantes que, de otro modo, no podrían tener acceso, debido a la alta selectividad en las universidades públicas y la limitada capacidad de éstas para incrementar o adecuar su oferta a la creciente demanda estudiantil de las últimas décadas.

Entonces, en el ámbito universitario actual, post licenciamiento, cuando la Constitución señala que corresponde aplicar el impuesto a la renta a las instituciones educativas privadas que generan utilidades, está refiriéndose exclusivamente a las 19 universidades privadas societarias existentes y licenciadas, más no a las privadas asociativas que se encuentran inafectas al impuesto a la renta y a todo otro tipo de impuesto. Como se ha señalado anteriormente, según el estudio de la empresa Apoyo Consultoría[21] presentado desde Lima a la comunidad educativa latinoamericana en el mes de setiembre de 2021 y al que nos hemos referido anteriormente, la educación privada del Perú contribuyó con el PBI en el año 2019 con S/ 13,400 millones de soles, que equivale al 60% del PBI del sector educación, habiendo aportado S/ 1,200 millones de soles por concepto de pago de impuestos.

8. Conclusiones [arriba] 

Respetando el orden de los artículos que en materia educativa aparecen en la Constitución del Perú y también limitando nuestras conclusiones solo a dichos artículos, compartimos las mismas que se desprenden no solo de la interpretación de dicha normativa sino de su conexión con la realidad educativa peruana actual:

8.1. El artículo 26 de la Declaración Universal de derecho Humanos (1948) consagra al derecho a la educación, a la libertad de enseñanza y al derecho a elegir la educación de preferencia como principios educativos universales y fundamentales, considerándolos derechos humanos básicos.

8.2. Los artículos 13 y 16, in fine, de la Constitución del Perú de 1993 reconocen en el derecho a la educación, la libertad de enseñanza y en el derecho a elegir la educación de preferencia como el bloque constitucional nuclear que sostiene la educación.

8.3. La educación, considerada como un derecho humano de primera generación, no es un servicio público, entendiéndose éste como la potestad exclusiva y discrecional del Estado de prestar servicios educativos.

8.4. El texto del artículo 14 de la Constitución, referido al deber de colaboración de los medios de comunicación en la educación debe mejorarse para permitir la implementación efectiva de dicho deber.

8.5. La carrera pública magisterial, con marcada influencia sindical en el Perú, tiene sus particulares entornos y características que requieren una especial atención del Estado.

8.6. El artículo 15, in fine, de la Constitución, que establece el derecho de promover y conducir instituciones educativas y el de transferir la propiedad de éstas, garantiza la libre iniciativa privada en las actividades educativas.

8.7. El rol del Estado en la conducción y continuidad de las políticas educativas se ha visto seriamente afectado por la inestabilidad en la conducción del Ministerio de Educación. En el último quinquenio (2016 a 2021) se han designado a siete diferentes ministros con un promedio de mandato de 8 y ½ meses cada uno. La falta de reorganización y fortalecimiento del SINEACE, con un atraso de más de siete años, es clara evidencia de ello.

8.8. La gratuidad de la enseñanza en las instituciones educativas públicas no debe ser comprendida en el sentido que la educación no cuesta. Se propone la devolución fraccionada del costo por los estudios recibidos en las universidades e institutos públicos a partir del momento en que el estudiante beneficiado se incorpore al mercado laboral. Ello permitirá que más peruanos sin recursos económicos accedan a la educación superior.

8.9. Las universidades públicas o privadas, asociativas o societarias, con muchas o pocas carreras, católicas o laicas, antiguas o nuevas, se miden por el mayor o menor grado de aseguramiento de la calidad educativa que acrediten institucionalmente.

8.10. La gobernanza de las universidades públicas se ha visto seriamente mellada por la participación estudiantil en el gobierno universitario, conservando una práctica nacida de la Reforma Estudiantil de Córdoba (1918) que los sistemas educativos latinoamericanos deben superar.

9. Referencias [arriba] 

- Antiseri Dario y Alfieri Anna. Lettera ai Politici sulla libertá di Scuola, 2018, p. 54

- Apoyo Consultoría. Informe sobre la Contribución Económica de la Educación Privada en el Perú, 2021.

- Binanti, Luigino. Escola Pública e Privada no Mundo, 2018, pp. 25 y 184.

- Burga Manuel. ¿Por qué es casi imposible ser un buen rector en una universidad pública? p. 203

- Bustamante Belaunde, Luis. La Universidad en el Perú – Conversatorio realizado en el Congreso de la República de marzo a junio de 1998, p. 30.

- Consejo Nacional de Educación. Proyecto Educativo Nacional – PEN al 2036 – 2020. p. 121

- Ipsos Opinión y Mercado S.A. Informe de Resultados – Estudio de opinión Perú, setiembre de 2021.

- Martínez López-Muñiz, José Luis. Naturaleza Constitucional de la Educación en el Perú, Boletín # 01/2020 de la Revista de Estudiantes ITA IUS ESTO, 2020.

- Ñopo Hugo. Análisis de la inversión educativa en el Perú desde una mirada comparada, 2018. pp. 8, 9 y 10

- Ministerio de Educación del Perú. Cuadernos de Trabajo para la gestión descentralizada de la educación, 2013.

- Ministerio de Educación del Perú. Resumen de la Política Nacional de Educación Superior Universitaria y Técnico Productiva, 2020.

- Ministerio de Trabajo. Demanda de Ocupaciones a Nivel Nacional 2019-EDO.

- Palma Bobadilla, Cristhian. Reforma de Córdoba: Grito de resistencia y quiebre oligárquico - Revista Izquierda, año 3, número 8, ISSN 0718-5049, 2010.

- Rama Claudio. La Universidad sin frontera, 2015, pp. 23, 24 y 25.

- Sota Nadal, Javier. La Universidad en el Perú – La Gestión Universitaria – Gobernabilidad democrática en la Universidad Pública. UNMSM, Fondo Editorial, 2002, p. 98.

Notas [arriba] 

[1] Luis Lescano es abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos con estudios de postgrado en Derecho Comercial y Financiero por la Universidad de Siena, Italia, de Maestría en Derecho Civil por la Pontificia Universidad Católica del Perú y de Maestría en Educación por la Facultad de Teología, Pontificia y Civil de Lima. Socio de Lescano, Lescano & Asociados, presidente del Instituto Peruano de Derecho Educativo (IPDE) y presidente de RIIDE PERÚ, Red Internacional de Investigación en Derecho Educativo. Ex director del Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación de la Calidad Educativa del Perú (SINEACE) con reconocimiento oficial por su labor y defensa de la calidad educativa.
[2] Ipsos Opinión y Mercado S.A. Informe de Resultados – Estudio de opinión, Perú, setiembre 2021
[3] Martínez López-Muñiz, José Luis. Naturaleza Constitucional de la Educación en el Perú, Boletín # 01/2020 de la Revista de Estudiantes ITA IUS ESTO.
[4] Rama Claudio. La Universidad sin frontera, 2015, pp. 23, 24 y25.
[5] Órgano especializado, consultivo y autónomo del Ministerio de Educación encargado de participar en la formulación de las políticas y planes educativos del país.
[6] Consejo Nacional de Educación. Proyecto Educativo Nacional – PEN 2036 – 2020. p. 121
[7] http://m.inei.gob.p e/prensa/noticia s/cerca-de-600-mil -maestros-conm emoran-su-di a-en-el-peru-12287/
[8] Apoyo Consultoría. Informe sobre la Contribución Económica de la Educación Privada en el Perú, 2021.
[9] Ministerio de Educación del Perú. Cuadernos de Trabajo para la gestión descentralizada de la educación, 2013.
[10] Minedu. Resumen de la Política Nacional de Educación Superior Universitaria y Técnico Productiva, 2020
[11] Ñopo, Hugo. Análisis de la inversión educativa en el Perú desde una mirada comparada, 2018. p. 8-9
[12] Apoyo Consultoría. Informe sobre la Contribución Económica de la Educación Privada en el Perú, 2021
[13] Ministerio de Trabajo. Demanda de Ocupaciones a Nivel Nacional 2019-EDO: https://cdn.www.go b.pe/uploads/ document /file/303305/EDO_2018_ Nacional-vf.pdf
[14] Antiseri Dario y Alfieri Anna. Lettera ai Politici sulla libertá di Scuola, 2018, p. 54
[15] Binanti, Luigino. Escola Pública e Privada no Mundo, 2018, pp. 25 y 184
[16] Bustamante Belaunde, Luis. La Universidad en el Perú – Conversatorio realizado en el Congreso de la República de marzo a junio de 1998, p. 30.
[17] Ley Universitaria N° 30220. Artículo 8, numeral 8.3.
[18] Palma Bobadilla, Cristhian. Reforma de Córdoba: Grito de resistencia y quiebre oligárquico - Revista Izquierda, año 3, número 8, ISSN 0718-5049, 2010.
[19] Burga Manuel. ¿Por qué es casi imposible ser un buen rector en una universidad pública? P. 203. http://www.desco.or g.pe/recursos/site/files /CONTENIDO/ 1220/10_Burga_PHj 18.pdf
[20] Sota Nadal, Javier. La Universidad en el Perú – La Gestión Universitaria – Gobernabilidad democrática en la Universidad Pública. UNMSM, Fondo Editorial, P. 98, 2002. https://sisbib.unm sm.edu.pe/bibvirt ualdata/libros/Educ acion/univer_pe ru/pdf/a02.pdf
[21]Apoyo Consultoría. Informe sobre la Contribución Económica de la Educación Privada en el Perú, 2021.