Pensiones no contributivas por invalidez

Acceso a trabajo registrado en relación de dependencia

Por Andrea V. Passodomo

I. Introducción [arriba] 

Con el dictado de la Ley N° 13.478 (modificada por las Leyes N° 15.705, 16.472, 18.910, 20.267 y 24.241), en el art. 9, se faculta al Poder Ejecutivo de la Nación a otorgar, en las condiciones que fije la reglamentación, una pensión inembargable, a toda persona sin suficientes recursos propios, no amparada por un régimen de previsión, de setenta o más años de edad[1] o imposibilitada para trabajar.

Es así que, bajo dicho marco normativo, nace en el orden jurídico interno, el derecho a la pensión no contributiva por invalidez cuyos requisitos para acceder a su otorgamiento quedan redefinidos por la Ley N° 18.910 y enmarcados bajo el decreto reglamentario 432/1997, vigente al día de hoy.

El decreto reglamentario se dictó poco más de una década atrás de aquel día en que la República Argentina ratificó su adhesión a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad —CDPD—, mediante Ley N° 26.378 (B.O 09/06/2008).

Es importante remarcar que el beneficio de pensión por invalidez no se encuentra dentro del grupo de pensiones graciables, por ende, no deriva de la atribución del Poder Legislativo de otorgar pensiones sujetas a la decisión del legislador sino que el beneficio que nos ocupa se encuentra enmarcado dentro del ámbito de la legislación relativa a la seguridad social (art. 75.12, de la Constitución Nacional).

En el ámbito de la seguridad social, el derecho de acceso a estos beneficios previsionales encuentra su reconocimiento en el art. 14 bis de la Constitución Nacional que dice:

“(...) El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles”.

Además de dicho artículo constitucional debemos considerar el contenido que sobre la materia se encuentra expresamente contemplado en el bloque federal constitucional que garantiza el derecho a los beneficios de la seguridad social.

Ejemplo de ello es la propia Declaración Universal sobre los Derechos Humanos, la que en su art. 22 dice:

“(…) Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.”

Y en su art. 25 agrega:

“(…) Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.”

Por otro lado, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales estipula en su art. 9 que “(…) Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.”

Partiendo de dichas bases y haciendo una inicial introducción al decreto 432/1997, con especial análisis de la Resolución N° 34/2020 ANDis que nos ocupa en este trabajo, debemos partir de la premisa de que ambas normas —nacidas con más de 20 años de diferencia entre ambas— fueron dictadas con la finalidad de cubrir aquellas contingencias sociales absolutamente extremas en la que se pudiere encontrar la persona, en donde su subsistencia misma es la que está en juego. Subsistencia que se entrelaza necesariamente con derechos humanos y personalísimos, como son el derecho a la vida, a trabajar, a una plena inclusión en la sociedad, el respeto a la dignidad humana, entre otros.

En función de ello, intentaremos analizar ambas normas en pos de refutar o confirmar la hipótesis que emergió como una aparente contundente afirmación que dice: “(…) La Resolución 34/2020 emitida por la Agencia Nacional de Discapacidad, permite ejercer el derecho a trabajar a quienes son titulares de pensiones no contributivas por invalidez”.

II. Breve repaso sobre los requisitos a cumplir para acceder al beneficio no contributivo por invalidez. Decreto N° 432/1997 [arriba] 

El Decreto N° 432/1997, sancionado el 15 de mayo de 1997, emerge en pos de establecer los requisitos que deben cumplirse para acceder al beneficio no contributivo de pensión por invalidez, como así también pautas para su tramitación, causas de caducidad y suspensión del beneficio.

Puntualmente, y en lo que concierne a los requisitos hasta el momento vigentes para acceder al beneficio que nos ocupa, el postulante debe alcanzar una disminución de la capacidad laboral del 76% o más, no debe ser titular de beneficio jubilatorio contributivo ni no contributivo, el cónyuge de quien peticiona el beneficio tampoco debe tener beneficio previsional y no deben tener ingresos ni recursos que permitan la subsistencia ni para sí ni la de su grupo familiar.

Además, no contar con familiares obligados a prestar alimentos o que, teniéndolo se encuentran impedidos de brindarlos, se presenta como otro requisito a cumplir para poder ser potencial sujeto con derecho al beneficio previsional que nos ocupa.

Por último, ser argentino nativo, argentino naturalizado con por lo menos 5 años de residencia o extranjero con por lo menos 20 años de residencia y no estar trabajando en blanco ni estar detenido o a disposición de la justicia.

La vigencia del decreto reglamentario ha motivado cuestionamientos sobre su constitucionalidad, generando pronunciamientos judiciales en esta línea. La Corte Suprema de Justicia de la Nación tuvo la oportunidad de expedirse sobre la inconstitucionalidad del Decreto 432/97, atento a que sus requisitos plantean conflictos constitucionales y convencionales que deben ser atendidos, como ha ocurrido respecto al requisito de residencia exigido al pretenso titular del beneficio no contributivo.

Muchos son los planteos que nacen frente al reconocimiento de derechos hacia el colectivo de personas con discapacidad que van desde la evaluación exigida para certificar la invalidez previsional en materia de pensiones (modelo médico), la cual se encuentra alejada de las bases de evaluación para certificar discapacidad (modelo biopsicosocial), sumado a la imposibilidad de acceder a un trabajo registrado[2], entre otras restricciones personales y del grupo familiar de aquella persona que pretende acceder al beneficio no contributivo. Restricciones que colisionan con el derecho a trabajar, el derecho a una vida independiente como a ser incluido en la sociedad, entre otros. Es así como se termina vulnerando derechos constitucionalmente reconocidos, que compelen al Poder Legislativo, a una urgente revisión del decreto reglamentario, y consecuente dictado de un marco normativo acorde al orden jurídico interno actual.

Lo cierto es que, en un intento de enderezar la restricción a trabajar, sumado a la insuficiencia de la cuantía económica que representa el haber de las pensiones no contributivas, se ha dictado la Resolución N° 34/2020 de la Agencia Nacional de Discapacidad —B.O del día 19/02/2020—, mediante la cual se fijan nuevos parámetros en materia de suspensión y caducidad de la pensión no contributiva por invalidez y el ejercicio del derecho a trabajar de titulares de este tipo de beneficio, que sean mayores de 18 años o adolescente emancipado en los términos del art. 27 del Código Civil y Comercial de la Nación.[3]

Con el dictado de la Resolución N° 34/2020 de la ANDis, aparece un intento de cambio en materia previsional, con nuevas reglas en materia de compatibilidad entre el derecho a acceder a una pensión no contributiva por invalidez y el derecho a trabajar, análisis que hoy nos convoca a su estudio jurídico.

III. Análisis de la resolución 34/2020 ANDis y su vínculo con el derecho a trabajar y los alcances de cobertura médica [arriba] 

Como primer abordaje jurídico, resulta necesario evaluar si el organismo que dicta la resolución en análisis cuenta con atribuciones suficientes como para su dictado y a continuación detenernos en la vulneración del art. 31 de la CN, al pretender que una norma de rango inferior, como lo es la Resolución N° 34/2020, logre modificar el actual, vigente y e inconstitucional Decreto 432/1997.

Para ver la competencia de la Agencia Nacional de Discapacidad, en el dictado de la resolución, debe partirse del Decreto 697/2017 —B.O. 05/09/2017— que la crea.

La Agencia Nacional de Discapacidad nace como organismo descentralizado dentro de la órbita de la Secretaria General de la Presidencia de la Nación, teniendo a su cargo el diseño, coordinación y ejecución general de las políticas públicas en materia de discapacidad, la elaboración y ejecución de acciones tendientes a promover el pleno ejercicio de los derechos de las personas en situación de discapacidad y la conducción del proceso de otorgamiento de las pensiones por invalidez y las emergentes de las Leyes N° 25.869 y N° 26.928 en todo el territorio nacional.[4]

Ahora bien, en la planilla anexa al art. 1° del Decreto 687/2017, se establecen las funciones que tendrá a su cargo la ANDis, entre las que se encuentra, la toma de acciones necesarias para garantizar que las personas con discapacidad puedan ejercer de manera plena sus derechos, pudiendo impulsar adecuaciones normativas tendientes al ejercicio efectivo de sus derechos.

El punto es si la facultad de impulsar adecuaciones normativas, resulta suficiente para emitir circulares que apunten a modificar decretos vigentes en materia de pensiones no contributivas. La respuesta solo puede ser negativa.

La facultad de promover adecuaciones normativas no puede equipararse con tener la atribución de reglamentar los requisitos y compatibilidades de éstos para acceder a pensiones no contributivas por invalidez. Si dejamos pasar por alto la capacidad del organismo emisor de la norma, permitiríamos la vulneración de principios y atribuciones constitucionalmente asignadas a otros poderes estatales.

Finalmente, el rango jerárquico normativo de nuestro país (art. 31 C.N), tampoco habilita la intentada modificación del Decreto reglamentario N° 432/1997 mediante una norma de rango inferior como la Resolución N° 34/2020, pudiendo así afirmarse la fragilidad que reviste tal resolución en cuanto a contenido y forma.

Ahora bien, realizadas las consideraciones previas al análisis del contenido de la Resolución N° 34/2020 —B.O 19/02/2020— y comenzando a estudiar sus fundamentos y articulado, partimos de extensos considerandos basados en tratados internacionales en los que la República Argentina es Estado parte, y en observaciones de organismos internacionales, como fundamento de modificación legislativa en materia de compatibilidad entre el derecho al trabajo y el derecho a ser titular de pensión no contributiva por invalidez.

La Resolución no resulta tan clara como parece, pues presenta serias deficiencias de técnica legislativa en su redacción que motiva confusiones y preguntas que quedan abiertas. Asimismo y adentrándonos en su articulado, se podrá advertir que la compatibilidad intentada entre ambas variables, comienza dejando por fuera otras formas de trabajo registrado, impactando en el derecho de igualdad ante la ley previsto en la carta magna e instrumentos internacionales[5], que podrían ser fundamento de reclamos judiciales ante pérdidas de beneficios previsionales.

Establecidas las premisas que el presente estudio normativo necesita, debemos partir del primer artículo de la Resolución que dice:

“(…) Establécese que cuando se verifique la existencia de un vínculo laboral formal bajo relación de dependencia por parte del sujeto de derecho de una pensión no contributiva por invalidez otorgada en los términos de la Ley N° 13.478 mayor de 18 años de edad, o adolescente emancipado en los términos del artículo 27 del Código Civil y Comercial de la Nación, la suspensión prevista en el artículo 19 inciso c) del Decreto Reglamentario N° 432/97, se mantendrá vigente durante el plazo que dure dicha relación laboral, siempre que los haberes fruto de la relación laboral fueren mensualmente netos superiores a CUATRO (4) jubilaciones mínimas.”

Conforme el art. 1, quien es titular de una pensión no contributiva por invalidez podría trabajar en relación de dependencia formal, debidamente registrado, sin perder el derecho al beneficio. En dicho caso, se aplicaría la suspensión de la percepción de beneficio previsional mientras dure la relación laboral, siempre que esta última represente el cobro de un salario neto superior a cuatro jubilaciones mínimas —contributivas—.

Seguidamente la Resolución establece en su art. 5, pautas de notificación a la ANDis para que opere la suspensión, evitando la caída del beneficio. Expresamente establece que la suspensión del beneficio operará con la notificación a la Agencia Nacional de Discapacidad del alta temprana como trabajador en el sistema de “Simplificación Registral”, dentro de los 15 días hábiles de acaecido el hecho, entendiendo que ese plazo comienza a correr desde que el empleador da de alta a su empleado en forma electrónica ante la AFIP.

Es importante remarcar que solo tendrá validez la notificación cuando cuente con sello de recepción que indique fecha y firma del/la funcionario/a correspondiente.[6]. De no proceder a la notificación pertinente, la sanción será la caducidad del beneficio no contributivo (art. 10).

Ahora bien, la norma sujeta a análisis reviste poca claridad, obligando a detenerse en el estudio del resto del articulado para confrontar los arts. 1 y 5 con el art. 12, del que se deriva una lectura repetitiva que genera replanteos sobre la cuantía del salario y la suspensión o caducidad del beneficio previsional. Es que el art. 12, en su redacción reitera la necesaria puesta de conocimiento a la ANDis sobre el inicio de la relación laboral mediante la presentación del alta temprana, en el plazo de 15 días (idéntico contenido al art. 5 de la Resolución) pero, en este caso, la sanción de caducidad del beneficio ante la falta de notificación (que también se encuentra contenida en el art. 5) se extiende al supuesto caso en que el salario del trabajador, supere el equivalente al monto neto de cuatro jubilaciones mínimas.

Vemos como entonces, el final del art. 1 y el final del art. 12 devienen contradictorios pues, mientras el art. 1 se refiere a la suspensión del beneficio, el art. 12 sanciona con la perdida de la pensión no contributiva en caso de que el salario del trabajador supere el techo de cuatro jubilaciones mínimas.

Expresamente el art. 12 dice:

“(…) Para el supuesto que los haberes fruto de la relación laboral fueren mensualmente netos superiores a CUATRO (4) jubilaciones mínimas, deberá poner en conocimiento de la AGENCIA NACIONAL DE DISCAPACIDAD el inicio de la relación laboral mediante la presentación de copia del Alta Temprana en el Sistema de “Simplificación Registral” en la sede correspondiente, dentro del plazo previsto en el artículo 18, inciso b) del Decreto N° 432/97 (dentro de los 15 días hábiles). En el supuesto de no realizar dicho comunicado o superar el monto citado, caducará en forma inmediata el beneficio mediante el circuito aprobado por la Resolución N° 268/18 de la AGENCIA NACIONAL DE DISCAPACIDAD (RESOL-2018-268-APN-DE#AND).” (el subrayado me pertenece).

Dicha contradicción, refleja la poca claridad de la resolución sujeta a estudio, que probablemente motivará pronunciamientos judiciales en tal sentido, siendo necesario que la Agencia Nacional de Discapacidad, como órgano emisor, aclare las consecuencias jurídicas que devendrán en el supuesto que el titular del beneficio previsional perciba una remuneración menor a cuatro jubilaciones mínimas y asimismo se expida sobre la contradicción observada entre los arts. 1 y 12.

Ahora bien, retomando el estudio sobre la supuesta compatibilidad entre poder trabajar en un empleo formalmente registrado y ser titular de una pensión no contributiva por invalidez, es de destacar que se vuelven a presentar quiebres jurídicos dado que solo contempla como trabajo formal aquel que se presta bajo relación de dependencia, dejando afuera la oportunidad de inserción laboral mediante el desarrollo de actividades formalmente registradas como trabajador monotributista o autónomo.

Como puede observarse, la Resolución no contempla la totalidad de las formas de trabajo formal, mostrando inconsistencias que terminan por no reparar la vulneración del derecho a trabajar y de poder tener una digna calidad de vida con ejercicio de la autonomía personal, en el marco de una real inclusión social. La garantía de igualdad ante la ley se ve incluso vulnerada al dar trato desigual a aquellos beneficiarios de pensiones no contributivas por invalidez, frente a la posibilidad de desarrollar trabajos formalmente registrados, que son contemplados por la normativa del derecho laboral y fiscal de nuestro país.

Por su parte y con relación a la suspensión del beneficio, el art. 19 inc. c) del Decreto 432/1997 establece la suspensión del beneficio cuando acontezcan circunstancias que den lugar a la caducidad del mismo. Justamente, no poseer ingresos que permitan la subsistencia y encontrarse incapacitados en forma total, esto es una reducción de capacidad laborativa del 76% o más,[7] expresándolo en los términos usados por la propia normativa citada, son requisitos para acceder al beneficio, que al cesar su cumplimiento conllevaría en principio, a la caducidad del mismo en los términos del Decreto 432/1997, art 20, inc. f).

Al respecto, la Resolución N° 34/2020 establece que el beneficio se reestablecerá una vez que haya finalizado la relación de trabajo, o bien, habiendo culminado la percepción del cobro de los subsidios establecidos en la Ley N° 24.013 o en la Ley N° 25.371. Dicha suspensión y restablecimiento operará cuando el salario neto represente suma superior a cuatro jubilaciones mínimas (haber mínimo a marzo 2020 es de $ 15.892), conforme art. 1. En consecuencia, y con fundamento en dicho articulado, no habrá pérdida del derecho al beneficio no contributivo sino solo su suspensión, restableciéndose el derecho al cesar la relación de empleo registrado. Con ello, se evitaría años de trámites administrativos en pos de lograr recuperar un beneficio perdido por la sostenida incompatibilidad con el trabajo registrado, que prevé el Decreto 432/1997, aún vigente.

En lo concerniente a la cobertura de salud, el art. 2 de la Resolución N° 34/2020 establece que el Programa Incluir Salud se suspenderá una vez que haya transcurrido los tres meses de alta de afiliación en la obra social elegida por el trabajador.

Dicho corte, se equipara así, a los tiempos de cobertura que rige cuando es el trabajador quien decide cambiar de obra social, durante su vínculo laboral. De esta manera, realizada la opción de cambiar de agente de seguro de salud, los primeros 90 días continúa cubriendo la obra social saliente, para pasar a ser atendida la salud del trabajador por la nueva obra social entrante elegida, a partir del día 91 (de haber materializado el cambio de agente de seguro de salud).[8]

El art. 2 de la Resolución N° 34/2020 expresamente dice:

“(…) La suspensión del beneficio, implica a los (3) tres meses del comienzo de la relación laboral, la suspensión del beneficio del PROGRAMA FEDERAL DE INCLUIR SALUD. El cual se suspenderá una vez que hayan transcurridos los 3 (tres) meses de alta de la Obra Social que eligiera la persona beneficiaria con vínculo laboral formal”.

Ahora bien, se vuelve a presentar un conflicto de normas, si confrontamos el art. 3 de la Resolución N° 34/2020 con el art. 10 del Decreto 504/1998 —de rango superior—, en lo que concierne a quien tendrá a su cargo la cobertura médica del trabajador, una vez cesada la relación de trabajo.

Conforme el art. 10 del Decreto 504/1998, cesada la relación de trabajo, la obra social a la que se encontraba afiliado el trabajador en razón de su relación de trabajo, deberá brindar una extensión de cobertura por tres meses más, a contar desde la extinción de vínculo laboral. La extensión de cobertura prevista por esta normativa, colisiona sin más con la inmediatez de cobertura del programa federal de salud (art. 3 Res. 34/2020), ante la pérdida del trabajo formal que ostentaba el titular de pensión no contributiva.

Expresamente el art. 3° de la Resolución N° 34/2020 dice:

“(…) En caso de finalización de la mencionada relación laboral mediante telegrama de despido, despido indirecto, o en su defecto finalizado el cobro de los subsidios establecidos en la ley 24013 o 25371, podrá solicitarse la rehabilitación del beneficio, el cual será restituido inmediatamente de conformidad con lo establecido por el artículo 21 de la reglamentación citada. En igual sentido se otorgará en forma inmediata el alta al PROGRAMA INCLUIR SALUD. La notificación del alta al PROGRAMA INCLUIR SALUD, lo realizará el/la afiliado/a con la entrega de copia del telegrama de despido, despido indirecto o comprobante de cobro de los beneficios establecidos en el presente artículo.” (el subrayado me pertenece).

Se presenta así un conflicto de jerarquía de normas que nos lleva a hacer prevalecer lo dispuesto por el art 10 del Decreto 504/1998, a fin de que el trabajador cuente con tres meses más de cobertura a través del agente de salud. Ello, considerando la precariedad de atención que brinda el Programa Federal Incluir Salud y lo vital que resulta, para los titulares de pensiones no contributivas por invalidez, el contar con una obra social que brinde respuesta oportuna y efectiva a las necesidad sanitarias de quien ha accedido al mercado laboral.

En dicho escenario, el artículo tercero debería en el mejor de los casos, haber contemplado un tiempo de espera de tres meses a partir del cese laboral, para hacer operar la cobertura de salud a través del Programa Incluir Salud, siguiendo así la misma línea temporal observada por el art. 2 de la Resolución objeto de análisis.

Como podemos ver, la Resolución N° 34/2020, publicada en el BO del día 19/02/2020, adolece de inconsistencias en medio de un intento precario de corregir la tan clamada inconstitucionalidad del Decreto 432/1997, aún vigente dentro del ámbito legal de seguridad social. Ello nos obliga a ser aún más estrictos en los análisis jurídicos que abordemos en la materia, poniendo énfasis en la necesidad de un marco legal armonioso con nuestra carta magna y actualizado a las necesidades de una sociedad que siempre ha estado por delante de la norma.

IV. Conclusión [arriba] 

Hasta aquí, y habiendo contrastado entre sí, los artículos de la resolución, como así también la resolución frente a normas vigentes sobre la materia, podemos concluir que la afirmación acerca de que “(…) La Resolución N° 34/2020 emitida por la Agencia Nacional de Discapacidad permite ejercer el derecho a trabajar a quienes son titulares de pensiones no contributivas por invalidez”, se derrumba en razón de los quiebres jurídicos analizados.

El respeto al derecho a trabajar no incluye todas las formas de trabajo registrado, motivando vulneración de la garantía de igualdad ante la ley. Vulneración que se suma con relación al derecho que ostenta todo titular de pensión no contributiva por invalidez de tener una vida con ejercicio de su autonomía personal, incluyéndose en la sociedad plenamente, y pudiendo alcanzar una plena calidad de vida.

Ni mencionar la fragilidad sanitaria que atraviesan los titulares de pensiones no contributivas, al tener como cobertura las prestaciones que debería brindar el desfinanciado Programa Incluir Salud. La precariedad del programa, frente a la posibilidad de continuidad de atención médica a través de un agente de seguro de salud durante los tres meses de extensión de cobertura luego del cese laboral, no merece mayor debate pues debe primar en pos del derecho a la salud, la aplicación del Decreto 504/1998, art. 10 frente a la norma de rango inferior (Resolución N° 34/2020, art. 3).

Hasta aquí solo cabe concluir la necesidad urgente e imperiosa de derogar el Decreto 432/1997 y que se redefinan los requisitos para el acceso al beneficio, en armonía con el marco normativo vigente, respetando derechos y garantías reconocidos constitucionalmente a todos los habitantes de nuestro país.

Notas [arriba] 

[1] Se define la edad para la pensión no contributiva por invalidez mediante decreto 432/1997, art. 1, inciso a. La edad sufrió modificaciones por leyes posteriores citadas.
[2] Decreto N° 432/1997, art. 19, inc. d), c) y concordantes.
[3] Resolución N° 34/2020, art. 1.
[4] Decreto N° 687/2017, art. 1.
[5] C.N., art 16; CADH, art. 24., CDPD, art. 5 y ccdtes.
[6] Resolución 34/2020, art. 5.
[7] Decreto 432/1997, art. 1, inc. b y h).
[8] Decreto 504/1998, art. 2 y Decreto 9/1993.