La adquisición de tierras rurales por parte de extranjeros en la Ley N° 26.737
Análisis de su razonabilidad
Por Ezequiel Agustín Sciacaluga
“Hágase lo que se haga, las leyes positivas no sabrían nunca sustituir
completamente el uso de la razón natural en los negocios de la vida.
Las necesidades de la sociedad son tan variadas, la comunicación de los
hombres es tan activa, sus intereses tan múltiples y sus relaciones
tan extensas que le resulta imposible al legislador prever todo”
(Portalis, Jean Atienne Marie)
I. Introducción – Algunas consideraciones previas [arriba]
Vivimos tiempos donde los cambios se aceleran motorizados por la velocidad de las comunicaciones. El comercio ha unificado el mundo, que gracias a la informática y a los modernos instrumentos financieros, está experimentando un cambio de paradigma en las relaciones humanas. Estos vertiginosos cambios no permiten al hombre detenerse y reflexionar sobre sus consecuencias y sobre su incidencia en el día a día. Existe un divorcio entre los constantes cambios y la mirada introspectiva que la humanidad debe hacer de ellos. Las leyes y regulaciones, herramientas que el hombre ha utilizado desde siempre para regular la convivencia con sus pares, no resultan ajenas a ello.
En este trabajo, se analiza una regulación ciertamente controvertida acerca de la propiedad de tierras rurales: la adquisición de éstas por extranjeros en La Ley de Tierras Rurales.
Previo a adentrarnos al tema en análisis, resulta aconsejable hacer una breve reseña de la denominada Ley de Tierras Rurales (Ley 26.737)[1]. La misma tuvo por objeto, conforme los propios fundamentos que sirvieron de elevación del proyecto, la “necesidad de impedir la consolidación de procesos que podrían comprometer gravemente el desarrollo, la soberanía nacional y la titularidad del pueblo argentino sobre sus recursos estratégicos no renovables, como la tierra y el agua dulce (...) dicha regulación deviene necesaria para frenar el proceso de adquisición de grandes extensiones de tierra por parte de capitales financieros transnacionales, el que se viene profundizando en los últimos años a raíz de la especulación desatada con motivo de la variación de los precios de los productos primarios en el mercado internacional (...) En este sentido, el espíritu y la letra del proyecto apuntan a un doble objetivo: regular el previsible incremento de la propiedad extranjera y preservar su tenencia en manos de productores agropecuarios nacionales, posibilitando un desarrollo tecnológico propio que acreciente nuestra capacidad agroindustrial y nos proyecte como productores alimentarios; limitar la concentración de grandes extensiones de tierras en manos de capitales financieros, excluyendo a las tierras rurales como recursos estratégicos susceptibles de ser aplicados como inversión la amortización de acciones para acercarnos a su definición conceptual..”[2]
Para lograr el objetivo que la Ley 26.737 tuvo en miras, el legislador ha instaurado una serie de restricciones a la adquisición, tenencia, uso y goce de lo que la ley define como “tierra rural”[3] por parte de extranjeros, ya sean personas jurídicas o humanas, conforme la última definición dada por nuestro Código Civil y Comercial de la Nación.
No es objeto de nuestro trabajo analizar el laberíntico juego de normas y restricciones que la Ley 26.737 y los decretos que la reglamentaron han implementado.[4] Las diferentes situaciones y dificultades que acarrea la aplicación de la norma (límite de adquisición, cantidad de hectáreas máxima, zona núcleo, control societario, etc.) fueron profundamente analizadas por diferentes trabajos, a los que nos remitimos en honor a la brevedad.[5]
Lo que sí deseamos recalcar es que la denominada Ley de Tierras Rurales ha modificado el status jurídico del extranjero a la luz del derecho de propiedad, en lo referente a su capacidad de derecho para ser titular de derechos reales sobre inmuebles rurales. Su carácter de “orden público”, reviste singular trascendencia toda vez que impone un límite a la autonomía de la voluntad que impregna gran parte del derecho privado.
Justamente la afectación de esta capacidad es lo que proponemos estudiar, a la luz de normas constitucionales y de los tratados con jerarquía constitucional a los que el país ha adherido, y bajo el filtro de la razonabilidad que sus limitaciones al dominio ha impuesto la Ley 26.737 para con los extranjeros.
Para iniciar el estudio, qué mejor que recordar lo que el art. 20 de nuestra Constitución Nacional dice con relación al extranjero: “Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes. No están obligados a admitir la ciudadanía, ni a pagar contribuciones forzosas extraordinarias. Obtienen nacionalización residiendo dos años continuos en la Nación; pero la autoridad puede acortar este término a favor del que lo solicite, alegando y probando servicios a la República.”
El art. 28 de la C.N. refuerza aún más el concepto estableciendo que “los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio.”
Cabe preguntarnos cuál es el alcance de esta norma constitucional y su oponibilidad a la Ley de Tierras Rurales.
Resulta útil destacar que nos encontramos ante una limitación del derecho de propiedad, que nuestra jurisprudencia conoce como restricción, debido a que reduce el poder que normalmente tiene el dueño sobre su bien; y en esa línea acorde a nuestra legislación, estas limitaciones (restricciones) pueden tener origen en una causa de necesidad, utilidad o interés público (como el caso bajo estudio) y en segundo caso, por la propia voluntad de las partes.
En el caso “Las Mañanitas”[6] la CSJN se ha expresado en el sentido que en “las restricciones fundadas en consideraciones de interés público son ilimitadas en número y en clase − como ilimitadas son las razones de interés público que las determinan −”. Asimismo, agregó que “las provincias no pueden alterar la esencia de los institutos regulados por los códigos de fondo estableciendo exigencias que los desnaturalicen (…) Que es indudable que el derecho de propiedad, como cualquier otro reconocido por la Constitución, se halla sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio; pero el poder de reglamentar el derecho sustancial no llega, desde luego, a consentir la posibilidad de invalidarlo. De modo que cuando la Constitución declara inviolable la propiedad y cuando dispone que no se la puede confiscar ni transferir al dominio público sin previa indemnización, está dando las bases para decidir la cuestión aquí plantea da (Fallos: 122:209; 278:232, disidencia de los jueces Marco Aurelio Risolía y Margarita Argúas).”
No obstante lo manifestado, no debe escaparse al lector que todo ello será válido siempre que no implique una afectación a una norma de jerarquía constitucional. También la norma deberá aprobar el test de razonabilidad que se le exige a toda disposición que emerja del Poder Ejecutivo o Legislativo.
Volviendo a la exposición de motivos de la Ley 26.737, se encuentra que el legislador dice que “las decisiones nacionales sobre la titularidad, tenencia y uso de las tierras rurales se inscribe dentro del derecho a la libre determinación de los pueblos así como su derecho a la independencia económica, y a la fijación de las formas de explotación y distribución de lo producido con sus riquezas y recursos naturales… Por otra parte, en cuanto a la apropiación de las tierras, se registra en nuestro país y en otros países con tierras aptas para la producción, un fuerte proceso de adquisición de grandes extensiones por parte de capitales financieros transnacionales, el que se vio intensificado en los últimos años, a raíz de la especulación desatada con motivo de la variación de los precios de los productos primarios en el mercado internacional.”
Existe una profusa discusión acerca de las ventajas y desventajas de la globalización y sus efectos. Opiniones a favor y en contra. Pero la opinión es unánime cuando sostenemos que la globalización constituye una de las marcas distintiva de este siglo (y de fines del siglo pasado) lo que produce que los capitales y las firmas hoy sean transnacionales, atravesando regímenes jurídicos y mercados financieros. La aparición de equity funds, como los Pension Funds, Hedge Funds y también los Sovereign Funds -o Fondos soberanos- son una cabal demostración de los efectos que venimos manifestando.
Dichos fondos de inversión miran -desde hace un tiempo- la oportunidad de negocios en estas latitudes. Tal como lo indican las conclusiones formuladas por el Oxfam America Research Backgrounder[7], los inversores de origen estadounidense, concentrados principalmente en fondos de inversión privados, han mantenido un rol preponderante durante la última década en el financiamiento de los agro-negocios y las firmas vinculadas con ellos, que empleen producción de monocultivos en países en vías de desarrollo, especialmente en África (región sub-sahariana[8]) y Sud-América.
La Ley de Tierras Rurales ha puesto un valladar al efecto descripto, y lo ha hecho contraviniendo la garantía existente en el art. 20 de nuestra Carta Magna. Por su parte, también afecta algunos tratados bilaterales de inversión donde se compromete los Estados firmantes a darle al extranjero el mismo trato que a los nacionales. En los casos de las investigaciones económicas que acabamos de citar, conviene recordar que el denominado Tratado de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones celebrado con Estados Unidos y ratificado por Ley 24.124 –dándole un estándar superior a la ley en virtud del art. 75 inc. 22 CN-, estipula concretamente en su Artículo II el trato igualitario del nacional y el extranjero en materia de inversiones. Si bien la Ley de Tierras posee una consideración al respecto,[9] creemos que las restricciones allí impuestas implican un trato discriminatorio para con las inversiones extranjeras que se encuentren protegidas por un tratado bilateral de inversión como el aprobado por la Ley 24.124. Particularmente dicho Tratado prevé la inaplicabilidad de cualquier norma interna en contraposición con las del Tratado.[10]
La Ley 26.737 resultaría también, prima facie, contraria al art. 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos (derecho de propiedad). Sobre este último aspecto, la Corte Interamericana ha consagrado que un instrumento internacional debe ser interpretado y aplicado en el marco del conjunto del sistema jurídico en el momento en que se aplica la interpretación, y por lo tanto que el derecho de propiedad queda subsumido en dicho criterio.[11] Es que la sola mención en el Pacto de San José de Costa Rica, de la frase “la ley puede subordinar tal uso y goce al interés social”, es de una amplitud tal que puede ser juzgada e interpretada de distintas formas.
Su alcance –el de la Ley de Tierras- es tan abarcativo, que acapara no sólo la propiedad, sino también la posesión y/o tenencia de las mismas. Nos parece útil destacar, a los fines del presente trabajo, que las limitaciones son varias y poseen diferentes alcances, sintetizándolas en: (i) límite del 15% a toda titularidad o posesión de tierras rurales en todo el país; (ii) un máximo de 30% para personas humanas o jurídicas de una misma nacionalidad extranjera; (iii) límite de 1.000 hectáreas en la zona núcleo o superficie equivalente en cabeza de un mismo titular extranjero; (iv) prohibición absoluta para que un extranjero sea titular o poseedor de un bien inmueble que contenga un cuerpo de agua de envergadura y permanente o que sea ribereño de éstos. Si bien el Decreto 820/16 reglamentario de la ley morigera en algunos supuestos la nulidad de los actos contrarios a la misma[12], debemos recordar que la propia Ley 26.737 fulmina con la nulidad absoluta e insanable a cualquier acto jurídico en contravención con las restricciones allí impuestas.
Como bien lo ha sostenido la doctrina, al referirse la Ley 26.737 no sólo afecta la nuda propiedad sino también la posesión. Así se ha dicho que “quedan comprendidos tanto aquellos actos que tienen por fin inmediato la transmisión del derecho real de dominio o condominio, como así también la constitución o transmisión de cualquier otro derecho real sobre bienes inmuebles que se ejercen por la posesión. Quedan abarcados entonces los actos que tengan por objeto constituir los derechos reales de usufructo, superficie forestal y anticresis. Pero también se incluyen a los instrumentos privados por los cuales se hace entrega de la posesión. Esto significa que un boleto de compraventa en el que se hace entrega de la posesión queda comprendido en las disposiciones de la ley.”[13]
Ahora bien, debemos analizar lo que la doctrina sostiene en cuanto a que en nuestro ordenamiento jurídico los derechos no son absolutos y que no hay violación de la garantía consagrada en el artículo 20 de nuestra Constitución Nacional por parte de la Ley de Tierras, puesto que no se impide en modo alguno el ejercicio del derecho a adquirir las tierras por parte de los extranjeros, sino que se lo limita en función de un interés supremo. ¿Es así? ¿Y qué respuesta le damos a aquél extranjero que pretenda incorporar a su patrimonio una fracción de campo con un cuerpo de agua adyacente, al borde de un río o lindero a una costa?
Defensores de la constitucionalidad de la Ley de Tierras Rurales insisten que la misma encuentra sostén en el ya visto art. 21 del Pacto de San José de Costa Rica y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Agregan además que esta la Ley 26.737 encuentra disposiciones similares en el derecho comparado. A nuestro entender, estos elementos no logran desvirtuar el claro precepto constitucional citado al inicio del presente título. La Ley 26.737 restringe la propiedad (la posesión y también la tenencia) a los extranjeros, más calla absolutamente acerca del aprovechamiento y el cuidado de los recursos naturales, que podrían servir de anclaje para la aplicación el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Tampoco el art. 2 apartado III de dicho pacto mella la antedicha conclusión. La posibilidad que los países en desarrollo tengan derecho a determinar de qué manera garantizarán los derechos reconocidos a personas extranjeras, no puede en manera absoluta cercenar íntegramente lo previsto en el punto inmediato precedente:
“Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.”
III. Principio de Razonabilidad y la Ley 26.737. Contradicciones [arriba]
La Ley de Tierras Rurales contiene una serie de definiciones para que una persona humana extranjera sea considerada exceptuada de las restricciones a la propiedad o posesión, requiriendo que posea 10 años de residencia continua, permanente y comprobada en el país.
Por su parte el Decreto 274/2012 reglamentario de la Ley 26.737, establecía que la residencia permanente en el país se deberá acreditar ante el Registro Nacional de Tierras Rurales por medio de una constancia expedida por la Dirección Nacional de Migraciones, y para atribuirle continuidad la persona física extranjera deberá haber permanecido efectivamente en el país un mínimo de nueve (9) meses por cada año computado. Afortunadamente el requisito temporal de nueve meses requerido fue dejado sin efecto por el Decreto 820/2016, seguramente dada la orfandad jurídica de dicha exigencia que implementaba un supuesto más gravoso que la Ley 25.871 de Migraciones.
En otro orden, el art. 6 de la norma, prohíbe la interposición de personas humanas nacionales (prestanombres o testaferros) o personas jurídicas constituidas en nuestro país para burlar las previsiones legales y configurar una falsa titularidad nacional, circunstancias que constituyen una simulación de carácter ilícito y fraudulento.
Como ya destacamos anteriormente, impone la Ley de Tierras restricciones en su artículo 9, estableciendo que en ningún caso las personas físicas o jurídicas de una misma nacionalidad extranjera, podrán superar el treinta por ciento (30%) del porcentual asignado en el artículo 8 –es decir del tope del 15%-, a propietarios o poseedores extranjeros sobre las tierras.
A esta altura merece una especial consideración el rol de la razonabilidad que la manda constitucional impone. ¿Por qué se exigen 10 años de residencia continua y permanente si la manda constitucional exige dos años para obtener la nacionalidad argentina?
Se podría incluso discutir si es o no irrazonable poner un tope a la titularidad o posesión de tierras rurales en manos extranjeras; ¿por qué un 15% y no otro tope? Pero lo que resulta ya extremadamente dificultoso admitir es que a determinadas nacionalidades se le imponga otro tope como es el 30%, dado que resulta impráctico, de difícil control, y –a nuestro criterio- irrazonable. Por ejemplo: un pension fund con sede en Bahamas que aglutine aportes de diferentes personas del mundo, ¿a qué nacionalidad se le adjudica?
El legislador pretendió con esta disposición desalentar la tenencia de tierras rurales en manos de capitales extranjeros de una misma nacionalidad. Más cabría preguntarse qué opinión merecería a los mismos legisladores que votaron afirmativamente esta ley si la República Oriental del Uruguay pusiera la misma restricción y ciudadanos argentinos tuvieran que adecuarse a dicha ley.
Como ya mencionamos al final del Título precedente, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece en la Parte II, artículo 2, apartado 3, que “los países en vías de desarrollo, teniendo debidamente en cuenta los derechos humanos y su economía nacional, podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos reconocidos en el presente Pacto a personas que no sean nacionales suyos”. Más esta disposición no puede en manera alguna servir de fundamento para ‘constitucionalizar’ una normativa que resulta irrazonable desde su origen.
Durante el debate parlamentario esto se analizó, afirmándose que “esta limitación que estamos estableciendo, esta distinción entre nacionales y extranjeros tiene que ser razonable. Ese es el requisito que ha dado la Corte: la razonabilidad y la proporcionalidad. El artículo 10, en cuanto cierra totalmente la posibilidad a ciudadanos extranjeros o a empresas extranjeras de adquirir tierras que atraviesen cursos de agua o que estén próximos a cursos de agua… es ya una limitación total al derecho.”[14] El Senador Juan Carlos Romero, a su vez destacó “que con esta ley en lo conceptual estamos haciendo una exclusión, porque es una ley para excluir a un grupo de personas que son los extranjeros. No lo hizo la Constitución del 53, y lo hacemos nosotros… Perdimos grandes extensiones y ahora, doscientos años después, defenderemos un arroyito, una lagunita o un curso de agua de la voracidad extranjera. Este país –nuestro país- se hizo con extranjeros, los nativos, los criollos…”
Nuestro más Alto Tribunal ha sido coherente con la tradición de garantizarle al extranjero igualdad de trato. Así, en la causa “Repetto”, ha sostenido que “si bien es cierto que la Constitución no consagra derechos absolutos, y que los consagrados en ella deben ser ejercidos conforme a las leyes que los reglamenten, esa reglamentación, en lo que hace a los derechos civiles, no puede ser dictada discriminando entre argentinos y extranjeros, pues entonces no constituiría un ejercicio legítimo de la facultad reglamentaria porque entraría en pugna con otra norma de igual rango que la reglamentada, y no puede constituir criterio interpretativo válido el de anular unas normas constitucionales por aplicación de otros, sino que debe analizarse el conjunto como un todo armónico, dentro del cual cada disposición ha de interpretarse de acuerdo al contenido de las demás.”[15]
Pero además, el Máximo Tribunal pone un nuevo estándar al criterio de discriminación a extranjeros, cuando en el mencionado fallo sostiene: “Ante los categóricos términos del art. 20 de la Constitución Nacional, toda distinción efectuada entre nacionales y extranjeros, en lo que respecta al goce de los derechos reconocidos en la Ley Fundamental, se halla afectada por una presunción de inconstitucionalidad. Por tal razón, aquel que sostenga la legitimidad de la citada distinción debe acreditar la existencia de un ‘interés estatal urgente’ para justificar aquélla, y no es suficiente, a tal efecto, que la medida adoptada sea ‘razonable’.”[16]
En la reconocida causa “Hooft”[17] –que dio nacimiento al llamado “test de Hoft”, exigiendo una justificación suficiente para la distinción entre nacionales y extranjeros– la Corte, adhiriendo al dictamen del Procurador General, sostuvo que “carece de razonabilidad, por ser contrario al principio de igualdad ante la ley, el art. 177 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, si no se demostró que sólo puede ser juez de cámara quien nació en el territorio argentino o nació fuera de él pero de padres nativos y que, en cambio, debe ser excluido aquel que por un acto voluntario y de libre albedrío adopta la nacionalidad argentina, ni se acreditó la razonabilidad de imponer tal discriminación a los jueces de cámara, cuando no está contemplada para acceder a la magistratura de primera instancia.” En el caso, una ley de Provincia de Buenos Aires excluía a las personas nacionalizadas argentinas para designadas en el cargo de juez de cámara. Agrega este fallo que ante preceptos tan explícitos como el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -equiparados jerárquicamente a la Constitución Nacional (art. 75, inc. 22)-, una norma como la allí discutida, que establece, respecto del acceso a determinados cargos, que existen argentinos ("ciudadanos", en los pactos) de primera clase (los "nativos" y los "por opción"), y otros de segunda clase (los "naturalizados", como Hooft), se presenta afectada por una presunción de inconstitucionalidad que sólo podría ser remontada por la prueba concluyente de que existe un sustancial interés provincial que la justifique.
En la causa “Reyes Aguilera”[18], la Suprema Corte sostuvo que ante la existencia de una categoría sospechosa de discriminación, el juicio de razonabilidad de la norma (arts. 14 y 28 de la Constitución Nacional), deberá estar guiado por un escrutinio estricto, que implica una inversión en la carga de la prueba, de modo tal que es la parte que defiende la constitucionalidad de la norma la que deberá realizar una cuidadosa prueba sobre los fines que había intentado resguardar y sobre los medios que había utilizado a tal efecto, los primeros, deben ser sustanciales y no bastará que sean meramente convenientes y con respecto a los segundos, será insuficiente una genérica "adecuación" a los fines, sino que deberá juzgarse si los promueven efectivamente y, además, si no existen otras alternativas menos restrictivas para los derechos en juego que las impuestas por la regulación cuestionada. “La contradicción directa con las reglas constitucionales que prohíben un trato discriminatorio en razón del origen nacional, obliga a considerar a la categorización realizada por el decreto 432/97 como sospechosa de discriminación y hace pesar sobre dicha norma una presunción de inconstitucionalidad”.
Por último, en materia de trato al extranjero, resulta interesante citar el voto de los Dres. Maqueda y Highton de Nolasco en la causa “Gottschau”[19], que parecen adherir a un estándar más flexible que el de los fallos que le anteceden. Sostienen los ministros mencionados que “no es suficiente la alegación de que la exigencia de nacionalidad argentina para ejercer el cargo de secretario de primera instancia es razonable o aun conveniente para la Ciudad de Buenos Aires y que, por esa única apreciación, resulta adecuada al fin perseguido y evidencia una justificación suficiente en el marco del art. 16 de la Constitución Nacional, sino que se debieron acreditar las razones por las cuales era conveniente que el cargo en cuestión fuera desempeñado por argentinos… La mera existencia de normas de jerarquía internacional que exigen la nacionalidad para acceder a distintos empleos públicos nada demuestra sobre su compatibilidad con los preceptos de la Carta Magna, compatibilidad que sólo puede ser juzgada en concreto cuando se plantea un caso judicial de impugnación de algunas de esas normativas.”
Repasando lo dicho bajo este título, no podemos sino concluir que la habilitación constitucional para establecer diferencias entre nacionales y extranjeros no releva al legislador de establecer requisitos razonables para unos y para otros de manera de no alterar el derecho que se pretende reconocer, para ello debe ponderar adecuadamente el sentido que da origen a las categorías y la relación sustancial entre ellas y los medios que elige para no desconocer el principio constitucional de igualdad.[20]
Mucho se ha dicho acerca de la bondad y oportunidad tenida en miras por el legislador para imponer estas restricciones a la propiedad por parte de extranjeros. Se ha sostenido la loable intención del Congreso, y el patriótico espíritu de la ley. Asimismo, se ha sostenido que existe frondosa legislación comparada que avala la intención del legislador, como si citar la misma fuera fuente en nuestro derecho.
Hemos visto que la integración económica mundial ha impuesto un nuevo paradigma en la titularidad de bienes de explotación, confundiéndose patrimonios, extendiéndose los flujos de capitales más allá de cualquier frontera y con firmas que cotizan públicamente en bolsas del exterior. Esta delicada situación hace difícil que del Congreso emane una norma que prevea el sinfín de situaciones que pueden suscitarse. El mundo hoy se enfrenta a un nuevo paradigma trasnacional. Pero no es menos cierto que el interés de los países en la protección ambiental y de los recursos naturales –así como del acceso a los alimentos- constituyen una política cardinal de estado.
No obstante lo manifestado, tenemos en nuestra Constitución una norma que clara y literalmente otorga al extranjero los mismos derechos civiles que el nacional, previendo expresamente el derecho a la titularidad de bienes raíces. La precisión de su postulado no admite a nuestro criterio una discusión en cuanto a la interpretación que debe dársele, pues “nunca debemos olvidar que lo que estamos interpretando es la Constitución”.[21] Uno de los principios esenciales del estado de derecho es la supremacía del texto de la Constitución, por ser Ley Fundamental de la Nación, y pilar del ordenamiento jurídico.
Analizamos sentencias del Alto Tribunal donde se postula el axioma que “no hay en la Constitución derechos absolutos, pues un derecho absoluto sería una concepción antisocial”[22], pues los derechos y garantías individuales está sometido a las leyes que los reglamenten[23], pero siempre teniendo en cuenta la racionalidad que dichos reglamentos impongan, y mientras no tenga base en una inequidad manifiesta.[24]
Frente a esta nitidez del art. 20 de nuestra Carta Magna, debemos concluir que la Ley de Tierras Rurales resulta contraria a su texto y también a su espíritu. Creemos que la fundamentación e intención del legislador al aprobar el texto de la Ley 26.737 no empaña dicha incongruencia, más bien la agrava.
Analizamos la razonabilidad de la ley desde la óptica de sus limitaciones. Concluimos que algunas son más o menos razonables.[25] Pero amén de dicha circunstancia, no podemos obviar la violación de la manda constitucional al establecer para con el extranjero un trato diferencial. Es por ello, que el constituyente incluyó en el art. 28 de la Carta Magna que “los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.”
Hemos visto en el debate parlamentario muchas menciones acerca de la justificación de esta distinción para con el extranjero, fundándose incluso en tratados internacionales suscriptos por el país. Más creemos que los tratados internacionales sólo pueden mejorar la tutela de los derechos constitucionales, no empeorarla. Es decir, que no pueden entenderse como restrictivos de los derechos constitucionales existentes, en el ordenamiento interno, al momento de su sanción (ver Fallo “Gottschau”).
Estas reflexiones nos hacen concluir que de pretender el legislador establecer una serie de restricciones al acceso al dominio de tierras rurales por parte de extranjeros, deberá preliminarmente constituirse una Asamblea Constituyente que modifique la manda constitucional del art. 20, so pena de coexistir con una ley contraria a las normas constitucionales.
Nos gustaría concluir con una atinada reflexión del Dr. Carlos S. Fayt, emitida en la ya citada causa “Repetto”:
“La interpretación auténtica de la Constitución no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creación viva impregnada de realidad argentina, a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad siga siendo el instrumento de la ordenación política y moral de la Nación, impidiéndole envejecer con el cambio de ideas, el crecimiento o la redistribución de los intereses.”
[1] Sancionada por el Congreso de la Nación con fecha 22 de Diciembre de 2011 y publicada en el Boletín Oficial de la Nación con fecha 28 de Diciembre de 2011. Entró en vigencia al día siguiente de su publicación.
[2] Güttner, Carlos Hermann, Comentarios a la Ley 26737 de Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenenecia de Tierras Rurales¸ Id. SAIJ: DACF120019; www.infojus.gov.ar; consultada el 22 de Diciembre de 2016.
[3] La definición de tierras rurales incluye "a todo predio ubicado fuera del ejido urbano, independientemente de su localización y destino".
[4] La Ley 26.737 fue reglamentada por el Decreto 274/12 luego modificado por el Decreto 820/16 que pretendió regular y suavizar algunas de las disposiciones, en algunos casos excediendo el marco reglamentario de las mismas.
[5] Véase Güttner, Carlos Hermann, obra cit.; Del Olmo, Mariano y Malm Green, Guillermo, Aspectos societarios relacionados con la Ley de Tierras Rurales, La Ley 03/07/2015, La Ley2015-C, 1287; Cornejo, Américo Atilio, Restricciones a las personas extranjeras para la posesión de tierras rurales, LA LEY 17/08/2012, La Ley2012-E, 708.
[6] Fallo “Las Mañanitas S.A. c. Pcia. de Neuquén”, 04/08/2009; Fallos 332:1704.
[7] Humphreys, Joshua, Ann Solomon, and Emmanuel Tumusiime; “US Investment in Large-Scale Land acquisitions in low- and middle-income countries,” Oxfam America Research Backgrounder series (2013): http://www.oxf ama merica .org/p ublicatio ns/US-invest men t-in-larg e-land-acq uisi tions.
[8] De acuerdo con la ONU, consiste en todos los países africanos que están total o parcialmente situadas al sur del Sahara. Se contrasta con el norte de África , cuyos territorios forman parte de la Liga de los Estados Árabes en el mundo árabe.
[9] Art 11 Ley 26737 “A los fines de esta ley y atendiendo a los Tratados Bilaterales de Inversión ( TBI) suscriptos por la República Argentina y que se encuentren vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta ley, no se entenderá como inversión la adquisición de tierras rurales, por tratarse de un recurso natural no renovable que aporta el país”.
[10] Dice el Artículo III del TBI celebrado con Estados Unidos: “El presente tratado no impedirá que cualquiera de las Partes dicte leyes y regulaciones con respecto a la admisión de inversiones hechas en su territorio por nacionales o sociedades de la otra Parte o con la conducta de las actividades afines, pero tales leyes y regulaciones no menoscabarán la esencia de cualquiera de los derechos enunciados en el presente tratado.
[11] Opinión consultiva OC - 16/99 - El Derecho a la Información sobre la Asistencia Consular en el marco de las Garantías del Debido Proceso Penal, párr. 113. Voto razonado concurrente del Juez Sergio García Ramírez a la Sentencia de Fondo y Reparaciones del caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni.
[12] El Decreto 820/16 otorga una válvula de escape a ciertos supuestos, cuando permite la readecuación si llegara a contravenirse alguna de las disposiciones (art. 5º del Decreto).
[13] Cornejo, Américo Atilio; Restricciones a las Personas Extranjeras para la posesión de Tierras Rurales; La Ley, 2012-E, 708.
[14] Senadora Sonia Escudero de la Pcia. de Salta, Versión Taquigráfica, Cámara de Senadores de la Nación, 22/12/2011.
[15] Causa “Repetto, Inés María c. Buenos Aires, Provincia s/ Inconstitucionalidad”; CSJN, Fallos 311:2272. Voto de los Dres. Caballero y Belluscio.
[16] Ibídem, Voto de los ministros Petracchi y Bacqué.
[17] Causa “Hooft, Pedro Cornelio Federico c. Pcia. de Buenos Aires s/acción declarativa de inconstitucionalidad”¸CSJN Fallos 327:5118.
[18] Causa “R.A.D. c. Estado Nacional y Otro s. Sumarísimo”; CSJN Fallos 330-3853. Voto de los Dres. Petracchi y Argibay.
[19] Causa “Gottschau, Evelyn Patrizia c. Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires s. amparo”; CSJN Fallos 329:2986.
[20] Cfr. “Reyes Aguilera c. Estado Nacional”, CSJN, Expte. R. 350 XLI, consultado en http://www.cel s.org.a r/commo n/docum entos/ reyes_a guilera.pdf el día 26/12/2016.
[21] Tal como lo sostuvo el Presidente de la Corte Suprema de los Estados Unidos, Juez John Marshall, en el emblemático caso “Marbury vs. Madison” (1803).
[22] Fallos 188:112.
[23] Fallos 308:1631; 308:2246; 312:312.
[24] Fallos 305:831; 297:201; 299:428.
[25] La ausencia de razonabilidad es absoluta en el supuesto restrictivo que pesa sobre los cuerpos de agua permanentes y de envergadura. Quizás debió el legislador haber utilizado las previsiones del Decreto-Ley 15385/44, incluyendo los cuerpos de agua en las zonas de seguridad.
