Decretos pandémicos

Leandro E. Ferreyra [1]

I. Introducción [arriba] 

En este trabajo se expondrán datos sobre decretos emitidos por el Poder Ejecutivo de la Nación (PEN) en el marco de la pandemia causada por el coronavirus COVID-19. Se hará énfasis en los decretos de necesidad y urgencia (DNUs), ya que por cantidad, contenidos e implicancias institucionales han dominado la atención durante los primeros seis meses de pandemia.

II. Tipos de decretos [arriba] 

En primer lugar, corresponde realizar una aclaración conceptual: si bien aquí –y en general– se alude a “decretos”, la palabra correcta sería “reglamentos”. Ello se debe a que “decreto” puede suponer un acto administrativo de alcance particular o general. A su vez, dentro de los actos administrativos de alcance general se podría trazar una diferencia entre los que carecen de contenido normativo y aquellos que sí lo tienen. Estos últimos son los reglamentos. Por eso, aunque aquí se refiera a decretos, en rigor se aludirá a reglamentos, es decir actos de alcance general dictados por el PEN u otros órganos de la Administración Pública Nacional con contenido normativo.

En segundo lugar, se suelen clasificar los decretos (reglamentos) en cuatro tipos, según su alcance regulatorio y fundamento constitucional: autónomos o internos (art. 99.1 de la Constitución Nacional, CN), reglamentarios o de ejecución (art. 99.2 CN), DNU (99.3 CN) y delegados (art. 76 CN). Los dos últimos tipos disponen normas de materia y jerarquía legislativas, sin perjuicio de las limitaciones impuestas por otras cláusulas constitucionales en lo referente a su contenido.

III. Decretos de necesidad y urgencia [arriba] 

Desde 1995, año en que entró en vigencia la actual CN, al 24/9/2020 se emitieron 781 DNUs. Con el siguiente detalle por presidencia:

Como se puede apreciar, el gráfico discrimina entre dos tipos de DNUs: pre Ley N° 26.122 y DNUs. La Ley N° 26.122 –promulgada en 2006– es la que dispuso el régimen de control legislativo de estos decretos. Por cierto, aquí se llama DNUs a aquellos dictados desde la entrada en vigencia de la Ley N° 26.122, puesto que se considera que solo desde ese momento se contó con el régimen constitucional y legal completo para su emisión.

Entre 1995 y el presente se emitieron en promedio casi 30 DNUs por año. Sin embargo, el promedio de la etapa pre Ley N° 26.122 asciende a 43 por año, y el de etapa Ley N° 26.122, a 18,7. El promedio por año del periodo 2007–2019 sería de 15,7 y el del periodo 2007–2018, de 14,5. Resulta que 2019 con 29 había sido el año con más DNUs desde los 58 de 2006. Aún lejos de los más de 100 de 2002.

Ahora bien, el récord de 2019 con más DNUs desde la Ley N° 26.122 fue rápidamente superado en 2020: hasta el 24 de septiembre ya fueron dictados 58. Es decir que 2020 ya triplica el promedio por año del periodo 2007 en adelante y supera al promedio del periodo 1995–2006 (pre Ley N° 26.122). Se trata, sin dudas, de un año especial en materia de DNUs.

Durante la presidencia de Alberto Fernández se dictó –en promedio– un DNU cada 4,5 días y se emitieron 6,5 DNUs por mes. El promedio por mes solo fue superado en la presidencia de Eduardo Duhalde (enero de 2002 a mayo de 2003): 10,4. Pero durante esa presidencia se emitió un DNU cada 3,25 días. Ambos periodos presidenciales comparten tiempos excepcionales y muchos DNUs.

Por otro lado, en 2020 fueron sancionadas 19 leyes. Leyes N° 27.545 a N° 27.563. Esto arroja una relación de 3 DNUs por ley en el año. Desde 1995, es la primera vez que en un año hay más DNUs que leyes.

IV. Los decretos pandémicos [arriba] 

Desde el 10 de diciembre de 2019 hasta el 24/9/2020 Alberto Fernández –y el resto de ministros, claro– le puso su firma a 63 DNUs. Aunque corresponde subrayar que entre su asunción y el 11 de marzo de 2020 solo firmó 12. En los primeros 70 días del año, se emitieron 7 DNUs. De haber continuado esa vieja normalidad, la proyección anual habría arrojado un total de 36. La proyección fue superada con creces.

El 12 de marzo de 2020 se publicó el DNU 260/2020 que amplió la emergencia pública en materia sanitaria establecida por Ley N° 27.541 “en virtud de la Pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en relación con el coronavirus COVID-19”. Aquel DNU inauguró la serie de decretos pandémicos, que ya cuenta con 51 DNUs. Ahora bien, la composición de esa serie no obedece por completo a la pandemia y no considera otros decretos relevantes –no DNUs– dictados en el periodo de referencia.

Los DNUs de la pandemia, en rigor, deberían excluir a los decretos 346 (sobre reperfilamiento de los títulos denominados en dólares estadounidenses emitidos bajo ley de la República Argentina hasta el 31/12/2020), 522 (intervención y ocupación temporánea de “Vicentín”), 636 (derogación del 522) y 706 (modificación de la Ley de Ministerios). Así, la serie de DNUs pandémicos tendría –hasta el momento– 47 integrantes.

En el periodo marzo a septiembre de 2020 se destacan los decretos que fijaron el aislamiento y distanciamiento social, preventivo y obligatorio (297, 325, 355, 408, 459, 492, 520, 576, 605, 641, 677, 714 y 754). También se establecieron otras medidas complementarias relevantes, a saber: prohibición de corte de servicios (311, 426, 543 y 756), suspensión de deudas bancarias y congelamiento de deudas hipotecarias (312 y 319), asistencia a empleadores y MiPyMES (326, 332, 347, 487, 621), prohibición de despidos y suspensiones y doble indemnización por despido (329, 528, 624, 761), suspensión de desalojos y congelamiento de alquileres (320) y regulación de nuevos servicios públicos (690).

V. El control del Congreso [arriba] 

Ninguna de las Cámaras del Congreso de la Nación sesionó entre el 12 de marzo y el 13 de mayo de 2020. En esta última fecha ambas retomaron su actividad. En ese periodo quizás se consumó por primera vez el supuesto de hecho previsto por el art. 99 inciso 3 de la CN y desarrollado en el fallo “Verrocchi” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Ello se debe a que el Congreso no podía reunirse y aún no se había determinado que las sesiones se realizarían de manera virtual o telemática.

De los 47 DNUs calificados como pandémicos, 25 se emitieron entre el 12 de marzo y el 13 de mayo (sin perjuicio de que el total de ese periodo, con el decreto 346, ascendería a 26).

Por otra parte, la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo se reunió por primera vez el 28 de abril. Fecha hasta la que se habían dictado 22 DNUs vinculados a la pandemia (23 en total). El 29 de abril la Comisión emitió dictámenes de mayoría sobre la validez de 20 DNUs.

VI. Conclusiones [arriba] 

La pandemia ha provocado una explosión de decretos[2]. La situación excepcional exigió la formulación de medidas regulatorias que, en muchos casos, se canalizaron a través de DNUs. Así, 2020 resulta un año histórico en materia de DNUs no solo en un sentido cuantitativo, sino también cualitativo.

Además, las medidas regulatorias del PEN fueron complementadas por las de otros organismos nacionales (en particular, decisiones administrativas del Jefe de Gabinete), de provincias y de la Ciudad de Buenos Aires.

Con la pandemia aún vigente se estima que se emitirán varios DNUs más. Ojalá el PEN respete los requisitos constitucionales para su dictado y el Congreso –ya restablecido– se ocupe prontamente de su control.

Notas [arriba] 

[1] Abogado, Magíster en Derecho Administrativo, docente de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires.
[2] Para información actualizada consultar decretos.com.ar, página web del “Observatorio de decretos”.