La solidaridad laboral en el agro, en tiempos de modernización del Estado
Irene Penna
I. Introducción [arriba]
Este artículo pretende compartir una reflexión sobre la agravada solidaridad laboral en el ámbito agrario.
Para ello, repasaremos los distintos organismos y sus correspondientes competencias en materia de policía del trabajo y de la seguridad social con injerencia en la actividad agroindustrial.
Retomaremos algunas conclusiones efectuadas por la doctrina en oportunidad de sancionarse la Ley N° 25.013.
Finalmente, podremos juzgar si resulta o no justificado exigir y agravar la extensión de la responsabilidad solidaria para los empleadores de la Ley N° 26.727 (en adelante RNTA), sobre todo si tenemos presente el contexto de modernización del Estado por el cual nuestro país atraviesa.
II. Competencias públicas en materia de policía de trabajo -sistemas y subsistemas de seguridad social [arriba]
La Constitución Nacional efectúa una distribución de competencias entre la Nación y las Provincias. Conforme su texto son las autoridades locales (con competencias laborales) las obligadas a ejercer el control de legalidad laboral, salud, higiene y seguridad en el trabajo. La Ley N° 25.212 denominada “Pacto Federal del Trabajo” adopta idéntica distribución.
Sin perjuicio de ello, la Nación fue sancionando y creando distintos organismos con competencias de policía del trabajo, algunas exclusivas y otras en concurrencia con las provincias, que fuero menguando este principio originario de la Constitución Nacional.
Brevemente referiré al sistema instaurado por la Ley Nº 24.557, que crea a la Superintendencia de Riesgos de Trabajo (en adelante SRT) como entidad autárquica en jurisdicción del ex Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. Corresponde puntualizar que, salvo para las materias reservadas a la Nación, la misma sólo puede tener injerencia en jurisdicción de las provincias si previamente ha celebrado convenio con ellas. Es competencia de la SRT controlar el cumplimiento de las normas de higiene y seguridad en el trabajo encontrándose facultada para emitir disposiciones complementarias (siempre que sean de las delegadas en la ley de creación), supervisar y fiscalizar el funcionamiento de las ART y aplicar las sanciones previstas en la normativa. Sin perjuicio de ello, y conforme lo que venimos exponiendo todas estas competencias puede ejercerla sólo en materia de Transporte de Carga, Pasajeros, Marítimo, Fluvial, Aeropuertos.
La Ley Nº 25.877 denominada “Sistema Integral de Protección del Trabajo y de la Seguridad Social”, coloca en el escenario inspectivo al entonces denominado Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (en adelante MTEySS). Dicha norma en su art. 28 crea el Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS), destinado al control y fiscalización del cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad social en todo el territorio nacional, a fin de garantizar los derechos de los trabajadores previstos en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, y en los Convenios Internacionales ratificados por la República Argentina, eliminar el empleo no registrado y las demás distorsiones que el incumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social provoquen. Integran el sistema la autoridad administrativa del trabajo y de la seguridad social nacional y las autoridades provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que actúan bajo los principios de corresponsabilidad, coparticipación, cooperación y coordinación, para garantizar su funcionamiento eficaz y homogéneo en todo el territorio nacional.
En otro articulado de la norma se habilita al ex MTEySS, y sin perjuicio de las facultades concurrentes con la Administración Federal de Ingresos Públicos (en adelante AFIP), a verificar y fiscalizar en todo el territorio nacional el cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial, que integran el Sistema Único de la Seguridad Social, a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social, conforme a las normas reglamentarias vigentes en la materia, habilitando también a dicha cartera estatal a aplicar sanciones ante las verificaciones de infracciones. Para hacer ello efectivo, el MTEySS recurre a la tipificación, procedimiento y régimen infraccional que utiliza AFIP.
En estas referencias debemos recordar las facultades inspectivas, determinativas y sancionatorias de AFIP conforme la Ley N° 11.683 y sus voluminosas reglamentaciones; como así también las competencias tributarias propias de cada provincia y municipios muchas de las cuales implican controles sobre la nómina salarial.
En el ámbito nacional, y específicamente para el sector que nos ocupa, tenemos la Ley N° 25.191 (t.o.) que ha creado el Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Rurales (en adelante RENATRE), con carácter de ente de derecho público no estatal también con facultades inspectivas pero competencia limitada al uso de la Libreta del Trabajador Rural. Sin perjuicio de este límite de competencia, no es posible cumplir con la misma si los trabajadores inscriptos en dicho registro no son debidamente registrados, constituyéndose de este modo un sistema de doble control. Dicho organismo cuenta con facultades sancionatorias. También, cabe resaltar que, ante las observaciones de falta de cumplimiento de las contribuciones previstas por el art. 14 de la ley, puede determinar la deuda de oficio y en su caso, ejecutar estas y la multas por la vía de ejecución fiscal, con la particularidad de ser un ente no estatal que determina y recauda contribuciones parafiscales.
A su vez, encontramos en la provincia de Tucumán, por ejemplo, una entidad destinada al registro y control de contratistas. En dicha provincia, la actividad agrícola-industrial se desarrolla principalmente en torno al cultivo e industrialización de caña de azúcar y el citrus. El Registro Provincial de Contratistas de Obreros y Empleados de las actividades agrícolas, ganaderas e industriales (en adelante REPROCON), se desenvuelve dentro de la órbita de la Secretaría de Trabajo de la provincia, dependiente del Ministerio de Gobierno, Justicia y Seguridad. La ley de su creación prevé como obligatorio para su inscripción que todo contratista que brinde servicio de aprestamiento, siembra, laboreo, cosecha, traslado, industrialización de productos agrícolas, ganaderos en todas sus etapas de cultivo cumpla con su registración y el cumplimiento de la legislación laboral.
Mucho podría decirse sobre los diferentes sistemas de control y fiscalización que el Estado ejerce sobre el sector productivo, en especial sobre los procedimientos administrativos que despliega en los actos inspectivos, determinativos, sumariales, punitivos y de ejecución; pero excedería el objeto de este artículo.
Recordemos que esta breve reseña de organismos vinculados al ejercicio de poder de policía sobre la materia laboral y de Seguridad social viene a colación de nuestro análisis sobre el agravamiento –a mi juicio injustificado– de la responsabilidad solidaria instaurada por el art. 12 de la Ley N° 26.727.
Es decir, luego de que el Estado en sus diferentes estamentos y reparticiones tiene amplísimas facultades de control tendientes todas ellas a evitar el fraude laboral y la evasión o elusión de las cargas sociales y obligaciones para con los diferentes regímenes de seguridad social, no se comprende que los empleadores del sector, bajo responsabilidad solidaria agravada, deben desplegar un pesado, voluminoso y costoso sistema de control sobre otras personas (físicas o jurídicas) sobre las cuales contrate o subcontrate servicios; cuando en rigor de verdad, todas ellas se encuentran ya sometidas al control del sistema hasta aquí referenciado.
Hoy, como pudimos someramente ver, tenemos muchísimo aparato estatal y hasta público no estatal, sin olvidar las asociaciones gremiales, asociaciones civiles, obras sociales y otras entidades; que pueden y en su caso “deben” ejercer el control de cumplimiento de las obligaciones laboral.
III. La solidaridad laboral en la Ley N° 26.727 de Régimen Nacional de Trabajo Agrario [arriba]
Expresado todo lo anterior, surge oficioso preguntarse qué sentido tiene extender o agravar la responsabilidad solidaria de los empleadores agrarios si toda la estructura administrativa descripta fue creada y desarrollada en miras a controlar el régimen laboral, disuadir el fraude y, en su caso, sancionar.
Haciendo un poco de historia, recordemos que el artículo 30 de la LCT se sanciona en 1974 como una manifestación más del principio protectorio y en pos de erradicar el fraude laboral.
Carece de lógica mantener hoy todo el proceso de control que recae sobre el empresariado que contrata o subcontrata trabajos. Cada vez son más las obligaciones que el empresariado se ve obligado a asumir, cada vez son más voluminosas, son constantemente cambiantes por las normativas legales y reglamentarias provenientes de los distintos organismos públicos involucrados en un proceso productivo. Con lo cual, además de la lógica obligación para con los empleados propios, se recarga con pesadas obligaciones de control sobre personal de terceros.
Resulta una contradicción que las obligaciones de control a las que obliga el art. 30 de la LCT y, más aún el art. 12 del RNTA, sean cada vez más recargada cuando supuestamente atravesamos un proceso de modernización del estado.
Con el devenir del tiempo, el control sobre los contratistas al que remite la norma del art. 30 LCT y del art. 12 RNTA parece más difícil de cumplir.
Antiguamente, en el régimen de solidaridad de los “…decretos-leyes 31.665/44 y 13937/46… los organismos previsionales de esa época se atuvieron a una fórmula eficaz y sencilla, considerando suficiente que el contratista estuviese debidamente inscripto y registrado, para tenerlo por verdadero empresario, cuyas infracciones debían lógicamente vigilar y sancionar las autoridades competentes”.[1]
Sería conveniente instaurar un proceso moderno y digitalizado, de consulta ante todos los organismos referenciados al inicio de este trabajo, y especialmente de los registros de contratistas (como el de la Provincia de Tucumán), para otorgar certeza al empleador que contrate con terceros, a fin de resguardar su responsabilidad. El control de la legalidad en el ejercicio de la actividad y en el cumplimiento de las normas laborales, recae ya, como vimos en el Estado.
Ya en el año 1999, en ocasión de reformarse el art. 30 de la LCT, la doctrina se cuestionaba el acierto de esta norma.
“En definitiva, la Ley N° 25.013 agrava la situación prexistente y le endosa al dador principal de trabajo, pesadas cargas, atribuyéndoseles funciones que debieran desarrollar los organismos estatales de control existentes y con los consabidos ítems presupuestarios”[2].
¿Qué cabría entonces decir hoy sobre el art. 12 del RNTA?
Comparto el razonamiento de quienes entienden que “el art. 12 de la Ley N° 26.727 prevé un criterio desmesuradamente amplio en la aplicación del principio de solidaridad, ésta no aparece para el caso de incumplimiento como lo prevé el régimen laboral común, sino que lo aplica directamente en todos los supuestos, generando una verdadera desigualdad ante la ley…”[3]
Precisamente, la desigualdad radica en este agravamiento injustificado en materia de solidaridad, cuando en rigor de verdad, el sector tiene mayores cargas de control (por ej., sobre las obligaciones de la Ley N° 25.191) en comparación a otras actividades productivas; y siempre contrataría con personas físicas o jurídicas sujetas todas, a los mismos controles por parte del estado.
Actualmente, el estado Argentino cuenta con una Secretaría de Modernización, cuyo slogan de presentación reza: “Estamos modernizando la gestión administrativa: creamos soluciones transversales que permitan poner el estado al servicio de la gente”)[4].
Tal y como venimos describiendo, la realidad es precisamente la inversa. Es el sector productivo quien se ve recargado de funciones de control sobre aspectos laborales de terceros, con la finalidad de evitar el fraude laboral asumiendo obligaciones y deberes que no le son propios sino del estado. Es decir, el empresariado al servicio del estado.
En este marco de modernización sería más que conveniente simplificar y crear mecanismos de control que faciliten a los empleadores determinadas consultas sobre la situación de las personas físicas o jurídicas con quienes desea contratar obras o servicios, que le permitan de modo seguro salvaguardarse de responder solidariamente ante fraudes que las mismas pudieran cometer.
IV. Conclusiones [arriba]
Podemos asegurar que nos encontramos hoy con novedosas y cambiantes formas de trabajar, producir y comerciar, que nada tiene en común con el fraude laboral, ni tampoco se vinculan con maniobras elusivas de obligaciones. Hoy, los procesos de modernización por los que atraviesa la sociedad, y nuestro país, exigen una revisión a los criterios de solidaridad laboral.
En conclusión, debimos abordar una reseña de los organismos y competencias de los mismos en materia laboral y de seguridad social para mostrar el retroceso en materia de controles necesarios para prevenir la responsabilidad solidaria de los empleadores del RNTA. Recalcamos también lo discriminatorio del agravante del art. 12 de la Ley N° 26.727, que no se sustenta en ningún fundamento lógico jurídico que permita dar a los empleadores del régimen un trato desigual en referencia a sus pares de otras actividades.
Finalmente, dejamos al descubierto la prácticamente nula actividad del estado en simplificar y modernizar sistemas de control de cumplimiento de las obligaciones laborales, de modo que un empleador pueda, con mediana tranquilad, contratar obras o servicios de otros (sujetos también[5] subordinados a los controles del estado).
Notas [arriba]
[1] CARCAVALO, Hugo. “El art. 30 de la LCT (sus antecedentes, alcances y problemas). Revista de Derecho Laboral.2001-1Rubinzal – Culzoni. Pág. 141.
[2] “Reflexiones sobre la llamada reforma laboral de la ley 25.013” publicada en D.T. 1999 – A – 203/209, en las págs. 207, 9.
[3] LANDA Liliana y otros. Ley N° 26.727: la responsabilidad solidaria y sus efectos sobre los contratos agrarios.
[4] Cfr. Página web de la Secretaría Modernización www.argenti na.gob. ar/mod erniza cion/adm inistrativa - al 22/0 2/2019.
| 
