Medios impugnatorios ante la Administración Pública

Por Ángela C. M. Pinacchio

I. Introducción [arriba] 

Atento a las grandes dificultades para abordar el Derecho Administrativo y por ser una rama poco usual de ejercicio profesional, he decidido abordar este tema. Ante todo, cabe decir que pese a esta acotación inicial, el Derecho Administrativo es una de esas disciplinas que se plasman en una tarea cotidiana y muy cercana a la vida de la gente.

En sí es una materia que termina concretándose en una sola actividad, y es la que desempeña el Estado, a través de la Administración Pública. Sin embargo, esta sería solo una definición preliminar y muy sencilla que deja margen a la discusión de si solo el Poder Ejecutivo es el que preside esta actividad o no —administración centralizada—; u otras inquietudes, tales como si la función ejecutiva realiza actos administrativos y el resto de las funciones del Estado, no. El primer interrogante atañe a cuestiones económicas y políticas de organización de la Administración; la segunda pregunta consiste en una teorización sobre la problemática de cómo definir cada una de las funciones del Estado.

Me inclino por la postura de que todas las funciones del Estado ejercitan la vía administrativa, aunque no se desprenda ello del art. 1 de la Ley Nº 19549 (1).

“El Estado, en el campo del Derecho Público, puede ser analizado desde las tres dimensiones que integran el mundo jurídico (conducta, normatividad y valor)…” (2). Esta perspectiva resulta interesante, pues aborda desde la normatividad su concepto de persona jurídica de carácter público. Desde lo valorativo, tomamos las finalidades que desde el orden político se sostengan y desde la conducta, nos remitimos al Estado de Derecho, que la Constitución Nacional desarrolla durante sus 129 artículos.

Así como Aristóteles concibió al Estado como una organización natural y necesaria, Sampay criticó duramente los dualismos Estado-Sociedad. “El Estado —se ha dicho— no es otra cosa que una sociedad políticamente organizada y no puede haber sociedad sin organización política; la realidad del Estado, de la sociedad civil, no es ni la sociedad ni el orden político por sí solos, sino su compuesto, de manera que entre el Estado y Sociedad no existe ninguna separación real” (3).

Las funciones del Estado pueden clasificarse en: 1) gubernamental, 2) jurisdiccional, 3) legisferante; las tres tienen su propia competencia y deberían poder coordinarse hacia una sola orientación teleológica, que es el llamado: bien común (4). La tesis de Montesquieu fue y es actualmente relevante por pensar en funciones de especialización y coordinación mutuamente controlantes, evitando así la concentración del poder. Ahora bien, este principio clásico de división de poderes se quiebra cuando no pueden identificarse de una manera estricta los aspectos substanciales y formales de los actos estatales (5).

“…No puede confundirse la jurisdicción, en su sentido general, y el proceso; porque no solamente declara el derecho el juez al decidir en un proceso, sino que también, lo hace el legislador al dictar la ley y el gobierno cuando promulga un decreto con fuerza de ley” (6). Pese a lo expuesto escuetamente sobre el Estado, pensar en la Administración Pública implica analizar la mejor forma de organización política de este.

A todo esto, lo que caracteriza o le da impronta de Administración Pública sin confundirlo con administraciones privadas es su prerrogativa, o también llamado: régimen exorbitante. “…Siendo un poder abstracto… e irrenunciable, cuyo fundamento emana del ordenamiento jurídico del Estado… así como de la circunstancia de encontrarse por encima de la relación jurídica no se desprende que tenga como contrapartida una obligación del administrado sino una situación de sujeción de parte de éste a soportar su ejercicio, no habiendo propiamente frente a ella “un sujeto obligado sino una situación pasiva de inercia” (7). El régimen exorbitante en la Ley Nº 19549 se plasma en la expresión: oportunidad, mérito y conveniencia (8).

II. Derecho subjetivo e interés legítimo [arriba] 

Para el Administrado esta cuestión no es menor. Aunque se pierda tiempo en grandes aforismos, lo cierto es que la fortuna de su petición depende de la contundente exposición de hechos y del fundamento que exprese entre las normativas que encuentre. Es decir, que el reclamo o el recurso siga el camino más adecuado hasta llegar a una decisión favorable, conforme la alegación que se haga del derecho subjetivo o interés legítimo que se diga sostener.

“En el lenguaje común el derecho aparece como un poder del hombre sobre una cosa o sobre una persona y corrientemente entendemos por derecho a todo aquello que consideramos propio, a las normas que establecen qué sea lo propio de cada uno y por fin, a la facultad de poseer, defender y exigir lo propio” (9). Aunque esta es la piedra de toque, no es lo único a considerar para la trayectoria de lo pedido; pues, cabe preguntarse: ¿quién emitió la decisión? y ¿en qué se plasma?

“Mientras el derecho objetivo aparece como el conjunto de reglas destinadas a poner orden en la vida común de los hombres, acompañado habitualmente de una sanción social; el derecho subjetivo se refiere al poder con que el hombre se presenta en el mundo jurídico” (10).

El Derecho Subjetivo “…genera un interés propio, excluyente de titularidad diferenciada, que habilita para exigir una prestación también diferenciada” (11). En contraste y siguiendo los lineamientos del Dr. Cassagne: “Los derechos subjetivos resultan (ser) poderes jurídicos otorgados o reconocidos por el ordenamiento a la persona, que se despliegan y contienen dentro del ámbito de una actual y concreta relación con una cosa o sujeto determinado” (12).

La exposición de dónde se halla afectado el derecho subjetivo e interés legítimo es lo que hará la suerte del trámite ante la Administración. Como verán, la experiencia indica que puede la doctrina hacer distingos entre el derecho subjetivo e interés legítimo, pero la realidad prescribe que en todo trámite estos deben demostrarse sin escindirse. Es que la complejidad que reviste el fenómeno jurídico conlleva múltiples definiciones (13).

El interés legítimo aparece para ampliar el ámbito de protección jurisdiccional del administrado (14). De esta forma, el derecho subjetivo comprende la noción de titularidad de un bien o interés, mientras que el interés legítimo es independiente de la existencia de un derecho subjetivo o subyacente (15).

Mientras que D. Echandía, tales como: “…interés en la pretensión u oposición, para la sentencia de fondo o mérito” (16). Por mi parte, sostengo que el interés legítimo es el derivado del derecho subjetivo por el que se reclama. Mientras el primero habilita la jurisdicción, el segundo permite su presupuesto. Ambos son uno para la habilitación de la instancia, reclamación del derecho y fundamento de la pretensión a favor del administrado. Ahora bien, tanto el derecho subjetivo como el interés legítimo deben protegerse ante la discrecionalidad de la Administración. Desde esta perspectiva, el poder discrecional corresponde a cierto margen de arbitrio.

En el Derecho Argentino existe plena judiciabilidad de las causas en las que son parte las diferentes administraciones públicas (arts. 116 y 117 de la CN). Es decir, los actos y reglamentos administrativos son pasibles de ser revisados judicialmente. Esto es así, desde que si bien se reconoce cierto margen de discrecional no puede estarlo desvinculado del ordenamiento jurídico (17). Verbigracia, cabe citar el art. 7 de la LNPA que establece como requisito esencial del acto administrativo, las razones jurídicas que motivan su dictado.

III. Recursos y preguntas para su interposición [arriba] 

La función administrativa es la vía de actuación jurídica-formal de la Administración Pública y ella se expresa a través de actos y hechos administrativos, como también de contratos de la administración (obra pública, empleo público, suministro, etc.). Como afirmara R. Dromi: “La actividad administrativa productora de efectos jurídicos no sólo se manifiesta, a través de los hechos administrativos, contratos administrativos, simples actos de la Administración y reglamentos administrativos”.

Existen diferencias entre los autores sobre cómo definir el acto administrativo; pero, ciertamente, ello es lo de menos desde el punto de vista práctico. Lo que interesa es poder determinar cuáles son los elementos esenciales, sin los cuales carecería de validez este. Estos se hallan en el art. 7 de la LNPA, que enumero: 1) Competencia, 2) Causa, 3) Objeto, 4) Procedimiento, 5) Motivación, 6) Finalidad.

Ahora bien, no todo acto administrativo es de efecto directo hacia el administrado; siendo, entonces, el pase de un expediente a otra repartición adminsitrativa un acto administrativo interno o inter-orgánico de efecto indirecto. Al igual que no todo acto administrativo es definitivo y, muchas veces, son de carácter ordenatorio del procedimiento, como ser: la concesión de una vista, que siendo un acto administrativo no resuelve sobre el asunto y tiene un efecto directo sobre el administrado interesado en la resolución final. Por lo que existen criterios diversos para la clasificación de los actos de la Administración, que no empecen de modo alguno, y nos pueden ayudar a determinar si cabe interponer un recurso o cómo proseguir con el procedimiento dentro de la Administración Pública.

Los mecanismos para dar a conocer su alcance y contenido varían de acuerdo al efecto del acto administrativo. Si tiene un efecto general, es decir, que recae sobre muchas personas, tendremos el caso de las disposiciones, ordenanzas o decretos (reglamentarios o de necesidad y urgencia —art. 99 inc. 1 de la CN—) de publicación en el Boletín Oficial. En el supuesto de actos de alcance individual, habrá otras vías para dar a conocer su contenido. Pero en todo caso, es clave recordar que la forma de notificación hace a su eficacia (art. 8 y 11 de la LNPA). Es relevante saber a partir de cuándo comienzan a correr los plazos para la presentación de los recursos administrativos. Incluso, siempre que queden a salvo los derechos de terceros, se puede requerir a la autoridad administrativa su publicación (art. 11 LNPA).

Por lo demás, las formas de notificación de los actos de la Administración Pública Nacional, se detallan en disposiciones de su Decreto Reglamentario N° 1759/72 (arts. 39, 40, 41, 42, 43, 44 y 45).

Conforme el art. 1 inc. c) las actuaciones y diligenciamientos son en días hábiles administrativos, sin perjuicio de que oficiosamente o a pedido de parte se habiliten horas y días inhábiles para las autoridades que deban cumplirlos. Los plazos son obligatorios tanto para las partes como para la Administración y se computan a partir del día siguiente al de la notificación (art. 1 inc. e), 2 y 3 de la LNPA). Los plazos pueden ampliarse a pedido de parte o de oficio, por resolución fundada y que no perjudique los derechos de terceros. Cabe apuntar que si la Administración deniega la ampliación del plazo, debe ser notificada con dos días de antelación al vencimiento del plazo cuya prórroga se hubiera solicitado (art. 1 inc. e) 5 de la LNPA).

Cuando no haya una norma especial que fije un plazo para la realización de un trámite, la LNPA en el art. 1 inc. e) 4 acuerda en un plazo de 10 días computables del modo antes especificado.

¿A qué llamamos Recursos Administrativos? Antes que nada diremos que “la impugnación administrativa es, por lo común, un requisito previo a la impugnación judicial, y tiene lugar a través de recursos y reclamaciones administrativas, por lo que se pretende la revocación, modificación y/o sustitución del acto ilegítimo o el reconocimiento de un derecho conculcado” (18). Es decir, ambos son medios impugnatorios y muchas veces requisito obligado para poder de concluir la vía administrativa saltar al órgano judicial para la petición del derecho subjetivo e interés legítimo alegado.

Antes que nada, tengo que advertir la existencia de la impugnación administrativa como requisito previo a la impugnación judicial, en tanto y en cuanto nos ubiquemos dentro de la Administración Pública Nacional en los términos del art. 1 LNPA. “…Los medios de impugnación de la voluntad administrativa en sede administrativa son recursos, reclamos y denuncias, según los casos” (19).

La pregunta que cabe hacer es si corresponde en todos los casos el agotamiento de la vía administrativa. Los arts. 94 a 98 del RLNPA contemplan el Recurso de Alzada procedente contra actos de entidades descentralizadas, autárquicas o empresas del Estado. Lo que interesa es rescatar en este artículo la posibilidad que ofrece el Decreto Reglamentario de la LNPA con relación dentro de este ámbito. “El interesado tiene la posibilidad de opción entre la vía administrativa del recurso de alzada y la acción judicial directa. Por ello no es obligatorio el recurso de alzada como instancia previa a la acción judicial… Si el particular elige la vía administrativa no por ello pierde la vía judicial; en cambio, si opta por la judicial, pierde la administrativa” (20).

Ante la necesidad de interponer una impugnación administrativa debo preguntarme en qué ámbito me encuentro y qué quiero impugnar. Si lo que impugno es un acto administrativo, debo expresarlo mediante su identificación y, por consiguiente, tener en cuenta los requisitos de tales actos (art. 7 de la LNPA) —en esto último está la respuesta a la motivación del recurso—.

Los recursos administrativos son: reconsideración, apelación, jerárquico, alzada, revisión y aclaratoria.

Se advierte, de igual modo, “como medio impugnatorio contra actos, hechos y omisiones, el ordenamiento jurídico prevé el reclamo administrativo en tutela de derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados. Su interposición puede hacerse en cualquier oportunidad, antes de la prescripción ante la autoridad superior de la Administración, tramitando en el ámbito nacional en el Ministerio del ramo competente, según la materia objeto del asunto y en el ámbito provincial en el PE local” (21). Entiendo que una vez agotada la vía administrativa, este es un requisito imprescindible para saltar a la vía judicial.

Existe la posibilidad, contemplada en el art. 1 inc. e) 6 ap. de la LNPA (22), de plantear una vez vencidos los plazos para la interposición de un recurso que hubiera correspondido plantear contra el acto de la administración, una denuncia de ilegitimidad. Es decir, “…todo recurso interpuesto fuera de plazo, o para impugnar decisiones definitivas, resoluciones ministeriales definitivas, o decretos del PE, que no sean susceptibles de recurso de revisión, pueden ser considerados por el PE o en su caso por el ministro, como denuncia de ilegitimidad” (23).

IV. A modo de conclusión [arriba] 

Cabe todavía responder a distintas inquietudes como el silencio de la administración, la reclamación en queja y el amparo por mora.

Entre otras consideraciones, concluiremos que los recursos administrativos son medios impugnatorios, pero no los únicos. Dentro de los medios impugnatorios encontraremos: los recursos, la denuncia de ilegitimidad y el reclamo administrativo previo.

Desde la perspectiva del Dr. Cassagne diremos que pueden distinguirse las meras reclamaciones de las reclamaciones regladas; estas últimas, “…constituyen un procedimiento previo para la habilitación de la instancia judicial, tales como, la reclamación administrativa previa y el reclamo impropio que se exige para impugnar reglamentos en sede judicial…” (24). Las meras reclamaciones son las más usuales ; “…se trata de articulaciones que pueden o no tener contenido jurídico que presenta el administrado en ejercicio del derecho de peticionar ante las autoridades administrativas (art. 14 de la CN) tendientes a obtener el dictado de un acto favorable o provocar el ejercicio de la potestad revocatoria ex officio que, en algunos supuestos, puede ejercer la Administración aun cuando no hubiera un recurso administrativo formalmente planteado” (25).

Los actos susceptibles de ser impugnados, más allá de consideraciones particulares, son todos aquellos cuyos efectos operan fuera del plano interno de la Administración Pública, afectando derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados, sin importar si alcanza a uno o a varios sujetos la decisión tomada.

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(1) Art. 1, Ley Nº 19549: “Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:…”
(2) Cassagne, J. C., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot (Séptima Edición), T I, pág. 41.
(3) Idem, pág. 44.
(4) Idem, pág. 84.
(5) Idem, pág. 85.
(6) Idem, pág. 96.
(7) Cassagne, J. C., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot (Séptima Edición), T II, pág. 19.
(8) Art. 18, Ley Nº 19549: “El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado… podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados”.
(9) Cassagne, J. C., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot (Séptima Edición), T I, pág. 214.
(10) Cassagne, J. C., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot (Séptima Edición), T I, pág. 213.
(11) R. Dromi, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995, pág. 435.
(12) Cassagne, J. C., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot (Séptima Edición), T I, pág. 219.
(13) Cassagne, J. C., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot (Séptima Edición), T I, pág. 214.
(14) Cassagne, J. C., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot (Séptima Edición), T I, pág. 220.
(15) Cassagne, J. C., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot (Séptima Edición), T I, pág. 222.
(16) Echandía, D., Teoría General del Proceso —aplicable a toda clase de procesos—, México, Editorial Universidad, 1997, pág. 244.
(17) Cassagne, J. C., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot (Séptima Edición), T I, pág. 242.
(18)Cassagne, J. C., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot (Séptima Edición), TI, pág. 714.
(19) Dromi, R., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995, pág. 797.
(20) Dromi, R., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995, pág. 804.
(21) Dromi, R., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995, pág. 808.
(22) Art. 1, inc. e, ap. 6, LNPA: “Una vez establecidos los plazos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso; salvo que éste dispusiera lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho…”.
(23) Dromi, R., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995, pág. 809.
(24) Cassagne, J. C., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot (Séptima Edición), T I, pág. 590.
(25) Cassagne, J. C., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot (Séptima Edición), T I, pág. 590.