El Banco Central de la República Argentina y su autonomía
Relación con el Poder Ejecutivo Nacional
María Constanza Ricagno
I. Introducción [arriba]
El Banco Central de la República Argentina (BCRA) es el organismo independiente que regula el sistema financiero y la política del país. Un Banco Central no es un banco común: existe ante todo como una institución que controla la política monetaria (cuánta plata se imprime, por ejemplo), a los otros bancos (cuánto deben tener en reservas) y maneja el control de cambios (cuánto guardan de monedas de otros países, o "divisas"). Todos los países tienen un Banco Central (en Estados Unidos es la Reserva Federal, en la Unión Europea es el Banco Central Europeo), con mayor o menor grado de independencia del gobierno de turno.
Su la Carta Orgánica, en el primer artículo (modificado por la ley 26.739) reza “El Banco Central de la República Argentina es una entidad autárquica del Estado nacional regida por las disposiciones de la presente Carta Orgánica y las demás normas legales concordantes. El Estado nacional garantiza las obligaciones asumidas por el banco. Salvo expresas disposiciones en contrario establecidas por ley, no serán de aplicación al banco las normas, cualquiera sea su naturaleza, que con alcance general hayan sido dictadas o se dicten para organismos de la Administración Pública Nacional, de las cuales resulten limitaciones a la capacidad o facultades que le reconoce esta Carta Orgánica.”
Nuestro análisis se basará en que entendemos por el término ´entidad autárquica´, de que manera impactó la reforma del 2012 de la Carta Orgánica del Banco Central en esa autonomía y la relación con el Poder Ejecutivo Nacional. También nos explayaremos en las diferentes posturas que generó este conflicto y como así también reflejos del mismo en la actualidad moderna.
II. Análisis. Reforma de la Carta Orgánica [arriba]
Para comenzar decimos que la autarquía es una especia de descentralización, esta tiene por objeto lograr una mayor eficiencia en la prestación del servicio público, por medio de la especialización técnica Se trata de un modelo de organización administrativa, de un diseño logístico y estructural dispuesto por la administración central con la finalidad de desarrollar mejor sus propias funciones. De esta manera se asignan competencias a sujetos estatales con personería jurídica propia, buscando la mayor eficacia y eficiencia en la gestión de los intereses públicos, para garantizar la existencia de criterios independientes y cada vez más técnicos.[1]
En el caso de nuestro Banco Central se dice que es autárquico porque posee personería jurídica propia, patrimonio propio, estabilidad de su directorio y finalidad específica asignadas, pero se sostiene que el Banco Central es verdaderamente independiente cuando dicha institución tiene libertad de acción para definir la política monetaria, y la toma de decisiones por parte del presidente y el directorio está protegida o “aislada” de presiones de origen político, particularmente de parte del gobierno de turno.
Con la reforma de la Carta Orgánica, sancionada el 22 de marzo de 2012, el Banco Central se llevaron a cabo varias modificaciones, las principales son: a) se ampliaron los objetivos principales del exclusivo velar por el valor de la moneda al proveer el empleo y el desarrollo de la equidad social, b) se redujo el rol del Directorio, ya que ahora interviene en decisiones que afecten el mercado monetario y cambiario cuando antes determinaba políticas monetarias y financieras; c) se amplió la posibilidad de dar adelantos transitorios, d) se estableció que las reservas del libre disponibilidad podrán aplicarse al pago de obligaciones contraídas con los organismo financieros internacionales o de deuda externa oficial bilateral. e) El presidente del BCRA tiene ahora la autoridad plena para dirigir la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias.
Entonces el “Nuevo” Banco Central es ahora agente financiero del Estado, tiene en sus manos el manejo de la política monetaria y la supervisión del sistema bancario. También es “banco de bancos”, es administrador de las reservas del país y de su política cambiaria.
Frente a la reforma del 22 de marzo del 2012 y a la sanción de la ley, se dividen las posturas entre quienes sostienen que esta reforma le otorga más independencia con respecto al Poder Ejecutivo y por el contrario, los que afirman que esta, no hace más que darle mayores atribuciones al Presidente del Banco Central y que de esta manera es más influenciable por parte del Poder Ejecutivo Nacional.
· Posturas a favor de la Reforma de la CO
La nueva Carta Orgánica del Banco Central le otorga a la cúpula de la autoridad monetaria un alto poder discrecional, ya que serán los miembros de su Directorio quienes podrán determinar el nivel mínimo de reservas, para que el resto se aplique al pago de deuda u otros fines y quienes están autorizados a regular el crédito del sistema financiero en cuanto a destino, tasas y plazos.
En cuanto al monto de financiamiento en pesos que el BCRA le podrá hacer al Tesoro de ahora en más, el nuevo ordenamiento prevé un mecanismo automático de adelantos, ampliado de modo ‘excepcional‘ por 18 meses, lo que implica un adicional de $ 45.000 millones de emisión monetaria.
La Ley reafirma la autonomía de la entidad del poder político, aunque señala que deberá operar ‘en el marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional y no modifica la necesidad de requerir acuerdo del Senado para la aprobación del pliego de sus directivos.
El nuevo ordenamiento recoge y añade, además, cuestiones operativas propias de la Ley de Entidades Financieras, mientras que dispone que sea el titular del BCRA quien ejerza, de ahora en más y de modo directo, el manejo de la Superintendencia. Se establece que ‘en el ejercicio de sus funciones y facultades‘, el BCRA no estará sujeto ‘a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo nacional, ni podrá asumir obligaciones de cualquier naturaleza que impliquen condicionarlas, restringirlas o delegarlas sin autorización expresa del Honorable Congreso de la Nación‘.
Sin embargo, la nueva Ley dispone que el Banco Central promoverá, “en el marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional”, la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social. También deberá “regular” el funcionamiento del sistema financiero, la cantidad de dinero y las tasas de interés y además “orientar” el crédito. Será, como hasta ahora, agente financiero del Estado nacional, para concentrar y administrar sus reservas de oro, divisas y otros activos externos, contribuir al buen funcionamiento del mercado de capitales y ejecutar la política cambiaria. Asimismo deberá “regular” los sistemas de pago, las cámaras liquidadoras y compensadoras, las compañías de remesas de fondos y las empresas transportadoras de caudales, así como toda otra actividad que guarde relación con lo financiero y cambiario. Además, “proveer” a la protección de los derechos de los clientes de los bancos y a la defensa de la competencia.[2]
Mario RAPAPORT por su parte, sostiene que la reforma de la Carta Orgánica del Banco Central propuesta por el Gobierno de Cristina Fernández no sólo responde a una necesidad coyuntural, cuyo objetivo es el de darle una mayor flexibilidad a la política del Banco Central, como ocurre en otros lados, incluso en los Estados Unidos, de modo que intervenga en la política económica del Gobierno y abandone su rol pasivo de limitarse a servir de respaldo a las variaciones del dólar. Afirma que en realidad forma parte de un proceso histórico en el que deberíamos detenernos para entender mejor qué significa la supresión de su grado de autonomía frente al gobierno nacional.
· Posturas en contra de la Reforma de la CO
Del otro lado están los que critican la reforma de la Carta Orgánica como por ejemplo, Ludovico Silva que sostiene que la necesidad de otorgarle independencia al banco central, surge porque los funcionarios que deciden la política económica (el ministro de economía o el presidente de la nación, por ejemplo) tendrían una inclinación “natural” a privilegiar objetivos de corto plazo aún a expensas de la estabilidad de largo plazo. Un ejemplo típico es que el poder ejecutivo podría optar por “cebar la bomba” con fines electorales mediante el incremento del déficit fiscal, recurriendo al endeudamiento con el banco central y la consiguiente emisión de dinero para financiarlo.
Si esto lleva a la economía a una expansión en un contexto de plena utilización de la capacidad instalada la consecuencia será una más alta tasa de inflación pero sin que se genere como “compensación”, en el largo plazo, un nivel del PIB superior al que se hubiera dado con una política menos expansiva. Cabe aclarar que el argumento no presume ignorancia por parte de las autoridades que eligen seguir este camino sino simplemente que los incentivos (políticos) que enfrentan son tales que es “racional” para ellas adoptar una política que no es la más conveniente para el país en su conjunto (al menos en el largo plazo).
El argumento a favor de la independencia es, en síntesis, que un banco central que es controlado por el gobierno, y consecuentemente está impulsado por motivaciones políticas, puede usar los instrumentos de la política monetaria para alcanzar objetivos distintos de la estabilidad de precios (ya sean de empleo, competitividad, crecimiento del crédito, financiamiento del déficit, etc.) a costa de sacrificar esta última.
GERSCOVICH sostiene que la reforma echó por tierra autonomía del BCRA convirtiéndolo en un banco central dependiente del gobierno mismo a través de un grupo de personas (el directorio con su presidente).
Además dice que el nuevo texto desplaza la referida misión categórica y la sustituye por una finalidad indeterminada de promover, en el marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional, la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social. Asimismo, se excluye de este artículo la no sujeción a órdenes del gobierno nacional y la no asunción de obligaciones que impliquen condicionar, restringir o delegar facultades sin autorización del Congreso. Además de reducir el rol de BCRA, la modificación del art. 3° implica su dependencia del PE, ya que la indeterminación de su finalidad dará solo lugar a objetivos concretos cuando así lo impongan las políticas que en cada oportunidad establezca el gobierno nacional. En consecuencia, la finalidad del BCRA se especificará por el gobierno nacional sin limitación legal y el BCRA sólo será autónomo para ponerla en ejecución.
El afirma también respecto del art 3 que despareció de la parte intermedia de sus textos esta obligación que antes tenía el Banco Central, que consistía en “dar publicidad, antes del inicio de cada ejercicio anual, su programa monetario para el ejercicio siguiente, informando sobre la meta inflación y la variación total del dinero proyectadas. Con periodicidad trimestral, o cada vez que se prevean desvíos significativos respecto de las metas informadas, deberá hacer público las causas del desvió y la nueva programación” Entonces ahora deja de estar obligado a la presentación de un programa monetario anual Sus objetivos y planes sobre la política monetaria, financiera, crediticia y cambiaria deben continuar, pero no se sabe cómo ni donde presentará esa información, si realmente lo hará con la periodicidad y en los medios de difusión adecuados. Lo cual afecta la institucionalidad de la que tanto se suele hablar y se dice aplicar y defender desde las esferas gubernamentales.
Afirma también que desde la reforma, ahora es el presidente del BCRA y no el Directorio quien está facultado para operar los mercados monetario y cambiario, también el presidente es el que tiene a cargo la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias, sobre la que antes sólo tenía facultad de nominar a sus autoridades ante el Poder Ejecutivo, así esta dependencia pasó a estar dirigida a este. Se quitó también la necesidad de que la Superintendencia de entidad Financieras supervise las políticas para el ordenamiento económico y la expansión del sistema financiero”. Esta atribución desde el 2012 quedó a disposición del presidente de la entidad rectora
III. Reflejos en la política actual [arriba]
Uno de los ejemplos más resonantes de utilización del Banco Central para beneficio del Gobierno de turno fue el pago de la deuda pública. El 9 de diciembre de 2015 se publicó en el Boletín Oficial que el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner autorizaba al Banco Central a cederle 3.558 millones de dólares de las reservas para pagar vencimientos de la deuda pública con organismos internacionales y con un grupo de países, de acuerdo a la Resolución Conjunta de la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Finanzas.
La resolución estaba fechada el 31 de agosto, lo que supone una especie de blanqueo de una medida que intentó evitar difundir durante la campaña electoral. A cambio de tomar esas reservas, el Banco Central recibirá una o varias Letras Intransferibles del Tesoro Nacional a diez años, con vencimiento en 2025. De acuerdo al balance del Banco Central, el Gobierno saliente tomó reservas por U$S 10.640 millones, sumando desde el pago al FMI en 2006, un total de U$S 64.486 millones. Ahora se agregan estos U$S 3.558 millones. Además, el BCRA le dio al Tesoro préstamos en pesos en bonos por $ 61.000 millones y "Adelantos Transitorios" por algo más de $ 300.000 millones, equivalentes a unos U$S 38.000 millones. Así, la deuda total del Gobierno con el BCRA supera los 105.000 millones de dólares.[3]
Otro caso resonante y muy nuevo a estas horas es el de la citación a indagatoria de la ex presidente Cristina Fernández, por parte del Juez Federal Claudio BONADÍO, por la venta de dólar futuro a un valor inferior al del mercado, con un alto costo económico para la próxima administración. El magistrado señala que el Banco Central (BCRA) debió afrontar sumas millonarias por la medida impulsada por el ex presidente de la entidad (Alejandro VANOLI), a quién también citó a indagatoria junto al ex ministro de Economía (AXEL KICILLOF). "Todas estas pérdidas en contratos de futuros de dólar que debe honrar el BCRA se producen por las posiciones abiertas por la entidad entre septiembre y noviembre del año 2015, que alcanzaron aproximadamente los U$S 17.000.000.000,00", indicó Bonadío. La operatoria consistía en la venta de dólar futuro del BCRA a un valor de $10,65 para enero. Si en ese período el dólar se disparaba por una devaluación, como terminó sucediendo, la entidad debía cubrir la diferencia. Por cada peso de fluctuación negativa de la moneda nacional frente al dólar por encima del precio de contratación de los futuros, aumenta la contingencia del BCRA en unos 15.000 millones de pesos –advirtieron los parlamentarios NEGRI y PINEDO al hacer la denuncia-. "Esta exposición al riesgo de monedas no tiene precedente en la historia de la autoridad monetaria argentina y viola la carta orgánica del Banco Central", agregaron. El dólar cotizó el 4 de enero, para tener una referencia, a $13,30, según el promedio de entidades bancarias difundido por el BCRA. Es decir por cada dólar que la entidad vendió en el mercado futuro perdió $2,65. El juez Claudio BONADÍO citó a indagatoria a Cristina Kirchner por la venta de dólar futuro.[4]
IV. Conclusión [arriba]
Frente a este nuevo Banco Central que impone la reforma, algunos interpretan que las normas amplían sus facultades reafirmando de este modo su autonomía, mientras que otro tanto sostienen que estos cambios se realizaron con el único motivo de financiar las necesidades del Gobierno de turno en el momento de la reforma.
Así y todo, es claro que la ley disminuye facultades, funciones y poderes del Directorio del Banco Central y a su vez aumenta las del presidente de dicha institución. De esta manera muchas decisiones importantes para la política monetaria del país, cuando antes eran objeto de debate entre varias personas, ahora esas cuestiones pasan por una sola persona. Esta cuestión hace creer que es más sencillo influenciar a una persona que a un conjunto, lo que puede traer aparejado una discrecionalidad al momento de tomar decisiones afectando el equilibrio entre los poderes del Estado.
Resulta difícil creer en la autonomía del Banco Central cuando los casos actuales nos dan la pauta que el mismo fue utilizado por el gobierno anterior para su beneficio así se refleja en el agotamiento de reservas de libre disponibilidad que utilizó el gobierno anterior para solventar gastos públicos, dejando un peligro en potencia para la actual administración.
Este será el desafío del nuevo gobierno, como utilizará esta nueva Carta orgánica y las facultades impuestas al Presidente del Banco Central, esperemos, es mi deseo, que sea para el bienestar público.
Notas [arriba]
[1] DEBONO, Leonardo F. “Descentralización administrativa y las necesidades sociales” 2015
[2] http://www.cronis ta.com/ economia politica/B anco- Central-lo s-puntos-princip ales-de-la-reform a-2012 0322-0129.html
[3] Artículo: “El Gobierno tomó otros us$ 3.558 millones del Banco Central” Diario Clarín, Ismael BERMUDEZ, del 09/12/15
[4] Artículo: “El juez Claudio BONADÍO citó a indagatoria a Cristina Kirchner por la venta de dólar futuro”, La Nación del 26/02/2016
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