A propósito del caso “Madorrán”:
Un cambio de criterio de la Corte Suprema que se celebra.
Estabilidad propia del empleado público

Por Hilda E. Bustamante Ojeda

Introducción al tema [arriba] 

Entre los derechos derivados del empleo público y cuyo contenido no es predominantemente económico, se encuentra el derecho a la estabilidad. Este derecho no es inherente a la personalidad humana, sino que resulta otorgado por el ordenamiento jurídico vigente y en la medida que éste determine.

La doctrina distingue entre estabilidad propia (absoluta) e impropia (relativa). Tratándose la primera de ellas, del reconocimiento al funcionario no sólo del derecho al cargo, sino también a ser restituido en su puesto de trabajo, por el contrario, la estabilidad impropia se refiere a la protección que tiende a impedir una remoción arbitraria, la que se castigará imponiendo el pago de una indemnización, tal y como es la receptada en nuestra Ley de Contrato de Trabajo.

La Constitución Nacional contempla el principio de la estabilidad del empleado público en su artículo 14 bis entendida por gran parte de la doctrina especializada como “propia”, si bien el término no lo especifica, por cuanto al reconocer los derechos de los trabajadores en su parte pertinente expresa: “estabilidad del empleado público”.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo durante mucho tiempo que la estabilidad reconocida al empleado público por el art.14 bis de la Constitución Nacional garantiza su permanencia en el empleo y tiende a impedir la remoción arbitraria de funcionarios por motivos extraños al interés del servicio público, pero no les confiere un derecho absoluto, ya que la estabilidad como los otros derechos que consagra la Carta Magna no es una garantía absoluta. De ser así colocaría a sus beneficiarios por encima del interés general, obligando al Estado a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por economía o por otras causas razonables. El derecho a la estabilidad debe ejercerse conforme a las leyes que la reglamenten y en armonía con los demás derechos individuales y atribuciones estatales establecidas con igual jerarquía por la misma Constitución (Fallos C.S.J.N. t.254, pág.169; Fallos: 307:539 “Romero de Martino” del 23/4/85 ; Fallos 315:1336 “Casier” del 23/6/92; Fallos 323:1566 “Guida Liliana c/Poder ejecutivo Nacional” del 2/6/2002).

La estabilidad consagrada por el art.14 bis de la C.N. fue entendida por la C.S.J.N., como una estabilidad impropia, que implica una protección patrimonial y exige al Estado no remover a sus funcionarios sino mediante la comprobación de su falta de idoneidad, en caso contrario, deberá indemnizarlo.

Esta doctrina ha sido ampliamente criticada, con fundamento en que las leyes que limitan el carácter absoluto de la estabilidad, resultan contrarias a la Carta Fundamental, toda vez que el enunciado constitucional de la estabilidad del empleado público no puede ser reemplazado por una indemnización en casos en que no le sea imputable la causa de la remoción.

Declarada la cesantía o la exoneración, la vía judicial no resulta expedita sino hasta agotar la administrativa –de carácter previo-, el funcionario deberá interponer las acciones que le reconoce el Estatuto ante la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final, la que dispondrá de un plazo para expedirse o guardará silencio que se presumirá como denegatoria o adversa al interesado. En tal supuesto, recién, queda abierta la instancia judicial.

Es condición ineludible para el acceso a la jurisdicción que se agote la vía administrativa mediante los recursos reglamentados en el trámite administrativo, y que la resolución impugnada sea definitiva y cause estado, esto es, decida sobre el fondo del asunto y sea dictada por la más alta autoridad administrativa competente, una vez agotados los medios de impugnación de las normas que regulan el procedimiento, obedeciendo dicha exigencia a la necesidad de brindar a la administración la oportunidad de revisar el acto a la luz de los vicios que se le imputen (CSJ de Santa Fe, 17-4-2002, “Guardatti, Juan Carlos c/Municipalidad de San Carlos Centro s/Recurso contencioso administrativo”.

La estabilidad del empleado público conforme a los fallos “Madorrán” y “Ruiz” [arriba] 

El 3 de mayo de 2007, en la causa “Madorrán, María C. c/Administración Nacional de Aduanas” la Corte Suprema de Justicia de la Nación, confirmó la sentencia de la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que había ordenado reincorporar a la actora, tras declarar nulo el despido dispuesto por la Administración Nacional de Aduanas e inconstitucional el art. 7 del CCT 56/92 “E”, que regulaba la relación de empleo público que unía a las partes.

En el caso, una agente de la A.N.A., que había sido despedida sin causa justificada, interpuso una demanda a fin de que se la reincorporase en su cargo, resuelto por la Cámara del Trabajo como se expuso precedentemente, se interpuso recurso extraordinario federal. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, confirmó la sentencia recurrida.

En un giro en la opinión respecto de la jurisprudencia anterior, la Corte Suprema argumentó que correspondía condenar a la Administración Nacional de Aduanas a reincorporar en su cargo a un agente que fuera segregado de su empleo sin invocación de causa justificada y razonable, ello en virtud de la estabilidad propia reconocida al empleado público por el art.14 bis de la Constitución Nacional, ya que ello, resulta coherente con los principios que rigen a las instancias jurisdiccionales internacionales en materia de derechos humanos y en salvaguarda del principio de restitutio in integrum.

Sostuvo en el caso, la nulidad e inconstitucionalidad del art. 7 del convenio colectivo 56/92 “E” establecido por el laudo 16/92, en cuanto sólo prevé como consecuencia de la ruptura injustificada del vínculo por la empleadora, el derecho del trabajador a una indemnización en términos similares a la Ley de Contrato de Trabajo, por cuanto la norma impugnada resulta incompatible con la estabilidad del empleado público consagrada en el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

Sin perjuicio de ello, dejó aclarado que el derecho a la estabilidad, como todos los demás que consagra nuestra Carta Magna, puede ser limitado por las leyes que lo reglamentan y esas reglamentaciones pueden atender al origen y regularidad de las designaciones, periodos razonables de prueba, causas justificadas de cesantía y otras disposiciones que sistematicen la carrera administrativa, pero no pueden desnaturalizar la efectiva aplicación de la estabilidad transformando el derecho a ser reincorporado en caso de cesantía injustificada, que es de principio y posibilita retomar el curso de aquella, en un mero derecho indemnizatorio que, por ser de carácter sustitutivo, debe estar reservado para casos excepcionales de justicia objetiva.

El máximo Tribunal hizo hincapié en que la reforma de 1957 contempló un “objeto” y un “sujeto” principalísimos sobre los que operó la mencionada reforma: el universo del trabajo y el trabajador. Afirmó la Corte que el propósito deliberado de los hombres y mujeres reunidos en Santa Fe, consistió en poner a los servidores del Estado al abrigo de la discrecionalidad de las autoridades de turno y de los vaivenes de la vida política.

No se trata solamente de tutelar la dignidad del trabajador estatal sino, además de proteger los intereses del Estado y con él, los de los administrados ya que un trato peyorativo al personal público redundaría, en definitiva, en detrimento no sólo de la Administración Pública, sino además de quienes son el última instancia los destinatarios de la actividad estatal.

Con posterioridad, el 15 de mayo de 2007, la Corte Suprema ratificó esa decisión en la causa “Ruiz, Emilio David c/DGI s/despido”, incluyendo un aspecto que no aparece en el caso “Madorrán”. El Estado se agravió del reconocimiento de los salarios caídos reclamados en “Ruiz” los que fueron desestimados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación mediante la fórmula que remite al art.280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. El dictamen del Procurador General de la Nación en la causa, invocó la propia doctrina de la Corte según la cual no procede, como regla, el pago de remuneraciones por tareas o funciones no desempeñadas (Fallos 312:1382; 313:62 y 473; 319:2507), sin embargo el Supremo Tribunal, se apartó de dicho dictamen reconociendo los salarios caídos reclamados.

Sostuvo la Corte en el caso, que la estabilidad propia del empleado público consagrada en el art. 14 bis de la Constitución Nacional no entra en conflicto con el art. 99, incs. 1 y 7 de la Constitución Nacional en cuanto disponen que el presidente de la Nación por sí solo nombra y remueve a los empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma en la Constitución, desde que la remoción de un agente público no queda fuera de la órbita de dicho mandatario por el hecho que, al no hallarse justificadas las causas de la medida o al no haberse invocado ninguna, sea la propia Carta Magna la que prevea la reinstalación del primero. (Sent.C.S.J.N. según doctrina sentada en caso “Madorrán” 3/5/2007, al que remite).

Conclusiones [arriba] 

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, reiteró la validez del principio protectorio que rige el derecho del trabajo, enmarcando el alcance de la protección contra el despido arbitrario y la estabilidad del empleado público y sostuvo que la Convención Constituyente del 57 pretendió distinguir las relaciones laborales desarrolladas en el ámbito privado, respecto de aquellas en que se desenvuelvan en un ente público y que en esa distinción se pretendió eliminar la reprobable práctica de supeditar los cargos administrativos a los avatares políticos; principalmente por la dinámica cambiante gubernamental que afecta en mayor medida a estos últimos.

Expresa asimismo, que sustituir la reinstalación del agente injustamente segregado por una indemnización dejaría intacta las prácticas que el constituyente quiso evitar. Criterio compartido por reconocida doctrina, puesto que a su vez queda así amparado otro derecho del agente público que es el derecho a la carrera.

Al reconocer a la estabilidad del empleado público el carácter de “propia”, El Supremo Tribunal reivindicó la garantía establecida en el artículo 28 de la Constitución Nacional, por cuanto afirma que los derechos supremos son pasibles de la reglamentación pertinente, pero nunca deben ser alterados en su esencia.

En el proceso de “Madorrán María c/Administración Nacional de Aduanas s/reinstalación”, se debatió el alcance de la estabilidad del empleo de la actora y la validez de la limitación impuesta a aquélla por el laudo proveniente del Ministerio de Trabajo. El fallo arbitral soslayó los principios protectorios y de progresividad de jerarquía constitucional que rigen en el ámbito laboral.

Los fallos mencionados, dejan en claro que sus alcances resultan aplicables a los empleados públicos que gozan de estabilidad de conformidad con el régimen jurídico que rige su vinculación con la administración pública, por lo que no serán de aplicación a los agentes contratados que no poseen dicha estabilidad.

Celebramos pues, el reconocimiento de este derecho por tanto tiempo ignorado y coincido plenamente con la opinión del Dr. Héctor Recalde (“El Régimen de Estabilidad del Empleado Público y Nuevas Perspectivas sobre la Protección frente al Despido Arbitrario” La Ley Año LXXI N° 120 del día 25/6/2007), cuando manifiesta que el tipo de medidas que ignoran los derechos de los trabajadores, se profundizaron en la década del noventa, y conformaron la tristemente célebre “flexibilización laboral” que, contrariamente a lo prometido por quienes las auspiciaron, no sólo no alentó la contratación laboral, sino que redundó en una crisis social, donde los índices de desocupación marcaron sus puntos más altos en la historia argentina.

Notas:

Artículo publicado en la Revista “Laboral” de la Sociedad Argentina de Derecho Laboral. Año IX - Nº 37 - Marzo - Abril 2008