Altavilla, Cristian 07-09-2020 - A propósito de dos tesis (sustancial y formal) en torno del test de constitucionalidad de la Ley N° 27.551 07-11-2017 - El poder tributario en el régimen municipal de la Provincia de San Luis 01-05-2015 - Asignación de competencias y atribución de facultades tributarias en el régimen municipal argentino. Alcance y límites del poder tributario municipal
Tras la declaración de pandemia hecha por la Organización Mundial de la Salud (OMS), el gobierno federal declaró, primero, la “emergencia sanitaria” mediante Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) Nº 260/2020; y luego, la Cuarentena total en todo el país, mediante DNU Nº 297/2020.
Frente a la ausencia de un remedio o cura a esta enfermedad, la única solución posible es frenar la marea de contagios a través de lo que el gobierno federal argentino denominó un “aislamiento social obligatorio y preventivo” (tal como lo dispone el art. 1º del DNU Nº 260). El único modo de evitar la propagación del virus es, pues, que todos se queden en sus hogares. Esta medida ha tenido, por supuesto, enormes consecuencias desde todos los puntos de vista: económico, jurídico, social, psicológico y, fundamentalmente, político.
Este aislamiento comprende el plazo comprendido entre el 20 hasta el 11de abril inclusive del corriente año . Durante la vigencia de este “aislamiento social”, todas las personas “deberán permanecer en sus residencias habituales o en la residencia en que se encuentren a las 00:00 horas del día 20 de marzo de 2020” y “deberán abstenerse de concurrir a sus lugares de trabajo y no podrán desplazarse por rutas, vías y espacios públicos” (art. 2º). Frente a la infracción de esta disposición, “se procederá de inmediato a hacer cesar la conducta infractora y se dará actuación a la autoridad competente, en el marco de los artículos 205, 239 y concordantes del Código Penal” (art. 3º).
Ello, por supuesto, salvo algunas excepciones que el propio DNU establece. Entre muchas otras, personal de salud, fuerzas de seguridad, fuerzas armadas, bomberos y control de tráfico aéreo (inc. 1º), personal de los servicios de justicia de turno, conforme establezcan las autoridades competentes (inc. 3º), solo por mencionar algunos.
Las funciones de gobierno en tiempos de crisis y el rol de los parlamentos [arriba]
En lo que aquí interesa, el inc. 2º del art. 4º dispone expresamente que quedan exceptuadas las “autoridades superiores de los gobiernos nacional, provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Trabajadores y trabajadoras del sector público nacional, provincial, municipal y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, convocados para garantizar actividades esenciales requeridas por las respectivas autoridades”.
La primera pregunta que surge es: ¿qué significa “autoridades superiores”? ¿Incluye a los poderes legislativos (nacional, provinciales y municipales)?
El segundo interrogante que emerge es si los poderes legislativos debieran seguir funcionando.
A ambos interrogantes respondemos de manera afirmativa. El DNU 297 sí incluye al Poder Legislativo y este poder, en los tres niveles de gobierno, debe continuar operativo. Pero la pregunta que surge ahora es ¿cómo debe hacerlo. ¿Cómo deberían funcionar estos cuerpos colegiados que necesariamente requieren de la concentración de personas para operar para no contribuir a la propagación del virus?
Los parlamentos son una (o, mejor dicho, la) institución democrática por excelencia y su funcionamiento es esencial, sobre todo en épocas de crisis. Paradójicamente, la normativa que regula su funcionamiento no prevé su operatividad en épocas de crisis como la que estamos transcurriendo. Y más paradójico resulta todavía si consideramos los enormes avances tecnológicos que ha habido en las últimas décadas en materia de comunicación.
En este sentido, se observa un amplio abanico de respuestas y estrategias adoptadas tanto en nuestro país como en todos los demás países afectados por el COVID-19 y que han decretado medidas de “aislamiento social obligatorio” como medida de prevención para evitar la propagación del virus.
A) Funcionamiento normal con un mínimo de asistencia
Varios parlamentos han optado por esta estrategia: Canadá, Reino Unido, el Parlamento Europeo y el Congreso de la Nación Argentina decidieron continuar los trabajos parlamentarios con sesiones presenciales, pero con un mínimo de asistencia.
La Cámara de Diputados de la Nación Argentina decidió mantener al Congreso en funcionamiento, siguiendo las indicaciones y recomendaciones de las autoridades sanitarias de la Nación. En una decisión tomada por las autoridades de la Cámara y los jefes de los diferentes bloques, se dispuso que las reuniones de comisión se podrán realizar en algunas de las cuatro salas robóticas con que cuenta el Congreso, con la presencia física únicamente de los diputados e interacción remota de aquellos se encuentran comprendidos dentro de alguno de los grupos de riesgo. La tecnología utilizada es la video conferencia por sistema Zoom y con transmisión de Diputados TV[1].
El Parlamento Británico informó a través de su página web que la decisión de las dos autoridades máxima de la Cámara de los Comunes y de la Cámara de los Lores, que no habría más debates en el Edificio de Westminster a partir del 20 de marzo. Sin embargo, en una declaración conjunta, sostuvieron que “estamos decididos a que el Parlamento, en la medida de lo posible, continúe cumpliendo con sus importantes deberes constitucionales de aprobar legislación, controlar al Gobierno y, de manera crucial, representar las opiniones del pueblo del Reino Unido y hacer que se escuche su voz”[2]. Así, se definió que los miembros del Parlamento seguirían trabajando en Westminster, y siempre que sea necesario, pero bajo la fuerte recomendación de que trabajen desde sus hogares siempre que sea posible.
En similar línea, el Parlamento Canadiense decidió seguir funcionando, pero sólo con “un puñado” de representantes[3]. Las sesiones en general fueron suspendidas hasta el 20 de abril, pero serán convocados para tratar proyectos de ley urgentes, como, por ejemplo, las medidas de emergencia del gobierno en respuesta a la pandemia de COVID-19.
En estos casos, claramente, se ha priorizado la labor parlamentaria por sobre las posibilidades de contagio, no solo a la que pueda estar expuesta el legislador, sino también la posibilidad de que éste transmita el virus. ¿Qué pasaría si un legislador contagia a otras personas? Podría interpretarse que, dado que esta actividad es fundamental y no puede suspendérsela, podría ser equiparada a la de un contagio producido por un médico en el ejercicio de sus funciones.
Esta estrategia podría traer ciertas consecuencias negativas, por ejemplo, que no estén representadas todas las fuerzas del espectro político con asientos parlamentarios, especialmente cuando se tomen decisiones.
B) Una segunda estrategia: sesionar de manera virtual
Finalmente, algunos cuerpos legislativos han decido directamente sesionar de manera completamente online. En este sentido, encontramos interesantísimos ejemplos en los poderes legislativos latinoamericanos.
Por ejemplo, la Asamblea Nacional de Ecuador aprobó el “Reglamento para la Implementación de las Sesiones Virtuales y el Teletrabajo Emergente” el 19 de marzo de 2020, cuyo objeto es “regular la implementación de las sesiones virtuales del Pleno, del Consejo de Administración Legislativa y de las Comisiones Especializadas Permanentes y Ocasionales; así como la aplicación del teletrabajo emergente de los servidores de la Gestión Legislativa y Administrativa de la Asamblea Nacional” (art. 1º).
En este sentido, las autoridades legislativas fueron autorizadas a realizar convocatorias a sesiones virtuales, siguiendo los lineamientos generales que establece la Ley Orgánica de la Función Legislativa y el Reglamento de las Comisiones Permanentes y Ocasionales con respecto a plazos de convocatoria, quórum y formas de votación, pero todo ello a través de medios telemáticos que serán provistos por una oficina especial que se encarga de todo lo relacionado a cuestión tecnológica (la Coordinación General de Tecnologías de la Información y Comunicación).
En Brasil, tanto la Cámara de Diputados como el Senado adoptaron medidas para deliberar, sesionar y votar de manera complemente virtual. La Cámara de los Diputados (Câmara dos Deputados) adoptó, mediante Resolución Nº 14 del 17 de marzo de 2020, el Sistema de Deliberación Remota, como “medida excepcional destinada a viabilizar el funcionamiento del Plenario durante la emergencia de salud pública de importancia internacional relacionada al Coronavirus (Covid-19)”, según dispone su art. 1º.
El Senado Federal, por su parte, aplicó esta modalidad de manera más ágil y de manera gradual. Así, el 20 de marzo la Cámara alta aprobó “estado de calamidad”, en una sesión virtual inédita “en sus 196 años de historia, presentada igualmente como la primera de su tipo en un Parlamento en el mundo”[4]. En esta primera oportunidad, los senadores se conectaron a través de sus celulares y computadoras, y la votación se realizó a través de videoconferencia, “porque todavía había algunos detalles técnicos para usar la aplicación. La votación fue declarada verbalmente, como lo fue en el Congreso ante los paneles electrónicos. La medida fue tomada por precaución por los senadores, comprometidos a prevenir la propagación de COVID-19”[5]. El 23 de marzo el Senado realizó la prueba definitiva de la aplicación de votación remota, llamada también “Sistema de Deliberación Remota” (Sistema de Deliberação Remota).
La sesión se lleva a cabo a través de una aplicación instalada en los teléfonos celulares o las computadoras de los parlamentarios, los que se registran previamente y para acceder al sistema, los senadores deben ingresar un código parlamentario y una contraseña. Además, para mayor seguridad, se captura una imagen del senador en el momento en que presione el botón –evitando así, por ejemplo, que otra persona vote por él- y se envía un código de confirmación por SMS[6].
En otros casos, se debió modificar el Reglamento de los cuerpos legislativos para poder implementar estas medidas.
Entre otros, la Cámara de Diputados del Paraguay aprobó, en Sesión Extraordinaria del 25 de marzo de 2020 el Proyecto de Resolución por el cual se modifica y amplían los artículos 1° y 31 inciso i) del Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados referidas a la sede de la misma, a los efectos de permitir a los congresistas poder sesionar en forma virtual.
Chile fue incluso más allá, ya que reformó su Carta Magna para permitir la sesión online del Congreso Nacional. La reforma operó mediante el dictado de la Ley Nº 21.219, titulada “Reforma constitucional que autoriza al Congreso Nacional a sesionar por medios telemáticos en los casos que indica” y que incorpora un artículo nuevo a la Constitución, que reza: “Trigésima Segunda. Por el plazo de un año a contar de la publicación de la presente reforma, la Cámara de Diputados y el Senado podrán funcionar por medios telemáticos una vez declarada una cuarentena sanitaria o un estado de excepción constitucional por calamidad pública que signifique grave riesgo para la salud o vida de los habitantes del país o de una o más regiones, que les impida sesionar, total o parcialmente, y mientras este impedimento subsista”.
Para tomar esta medida, el nuevo artículo indica que “se requerirá el acuerdo de los Comités que representen a los dos tercios de los integrantes de la respectiva cámara”. Mediante este sistema, se podrá “sesionar, votar proyectos de ley y de reforma constitucional y ejercer sus facultades exclusivas”. Finalmente, se dispone que “el procedimiento telemático deberá asegurar que el voto de los parlamentarios sea personal, fundado e indelegable”.
Por último, el Senado de España había previsto ya en 2013, la posibilidad de que los miembros que no puedan estar presentes en la sesión plenaria, puedan igualmente ejercer su derecho a votar, previéndose para ello la posibilidad de que lo hagan utilizándose un procedimiento telemático de votación. La Resolución fue aprobada el 21 de noviembre de 2013, denominada “sobre desarrollo del procedimiento de votación telemática en las sesiones plenarias del Senado”[7].
A nivel subnacional, y hasta el momento, solo la provincia de Córdoba ha dispuesto sesiones online.
El 26 de marzo de 2020, el Vicegobernador de la provincia emitió –en su carácter de Presidente de la Legislatura Provincial- el Decreto Nº 54/2020 por el cual se autoriza a los legisladores de la provincia de Córdoba a sesionar de manera virtual mientras dure el aislamiento social. Por su parte, la Comisión de Labor Parlamentaria había dispuesto ya, el 13 de marzo, el estado de sesión permanente, en el marco del cual se “autoriza a la Presidencia a citar a reuniones y a sesión plenaria para dar tratamiento a temas relativos a la situación desencadenada por la pandemia del Covid-19”[8].
En su art. 1º, el decreto establece que, “mientras persista el estado de emergencia que dispone el ‘asilamiento social preventivo y obligatorio’, y sólo en caso de ser estrictamente necesario, la Legislatura de la Provincia de Córdoba podrá sesionar válidamente sin la presencia física de los legisladores en el recinto legislativo o en cualquier sala de reuniones”. A estos efectos –dispone el Decreto- “se asimila la presencia física del legislador en el recinto, con su efectiva conexión a los medios técnicos que se dispongan para este tipo de sesiones” (art. 2º). A los efectos de la votación, el Presidente podrá disponer la votación nominal aun cuando no se hubiere mocionado en este sentido, y se deja una constancia grabada de todo lo dicho a los fines de la elaboración de la correspondiente versión taquigráfica (art. 3º).
Lo interesante de esta disposición es que no modifica el Reglamento Interno de la Legislatura, sino que lo hace en el marco del mismo.
Indudablemente, el avance de los medios tecnológicos y de comunicación han avanzado lo suficiente como para permitir una labor parlamentaria online, sin la presencia física de los legisladores. Más allá de su posibilidad concreta, desde el punto de vista jurídico (y, sobre todo, constitucional y parlamentario), resulta necesario analizar los textos constitucionales, la legislación que se refiere al funcionamiento de los poderes legislativos y, fundamentalmente, los Reglamentos Internos que estos se dan.
Cómo hemos visto, son pocos los casos donde se recurrió a la modificación de la legislación vigente para permitir el teletrabajo legislativo –en algunos casos, se modificó el Reglamento interno, y en otros, incluso, la propia constitución-. En otros casos, la normativa sancionada ha sido más complementaria de la vigente, sin necesidad de modificación. Lo expectable es que esta situación esté prevista de la manera más precisa y detallada posible por la legislación pertinente, pero en épocas de emergencia como la que se vive actualmente, autorizaría la implementación de realizar la labor parlamentaria a distancia.
Lo cierto es que estos cuerpos tienen que seguir en funcionamiento y los logros tecnológicos actuales en materia de comunicación son lo suficientemente avanzados y seguros como para permitir deliberaciones y la toma de decisiones desde la virtualidad.
Pero sus consecuencias van mucho más allá que sortear una crisis coyuntural y pasajera. Se puede ir mucho más allá todavía. Estas estrategias permitirían además una mayor apertura de los parlamentos, mayor transparencia en su funcionamiento y va en línea con los postulados del gobierno abierto que la mayoría de los países del mundo –incluido la Argentina, en sus tres niveles de gobierno- han adoptado en los últimos años. Se trata, simplemente de utilizar las nuevas tecnologías para facilitar la toma de decisiones y permitir una mayor participación y control por parte de la ciudadanía, métodos que varios países ya han implementado y con éxito, lo que nos estaría indicando un avance hacia nuevas formas de gobernanza, frente al nacimiento de la democracia electrónica.
* Abogado, Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Director de la Carrera de Abogacía de la Universidad Siglo 21. Profesor de Derecho Constitucional, de Derecho Público Provincial y Municipal y de Derecho Político, Universidad Nacional de Córdoba y Universidad Siglo 21.
[1] “Autoridades y jefes de bloques definieron un esquema de trabajo frente al coronavirus”, 17 de marzo de 2020. Cámara de Diputados de la Nación Argentina, https://www.diputado s.gov.ar /prensa/no ticias/n oticias-podio /noticia s_1241.html
[2] “Update from UK Parliament on coronavirus”, 25 de marzo de 2020, https://ww w.parlia ment.uk.
[3] “Parliament returning to vote on COVID-19 measures, but with only a handful of MPs”, 18 de marzo de 2020, https://nationalp ost.com/n ews/politics /parliament-retu ning-to-vote-on -covid-19- measures -but-wit h-only-a-handful-of -mps.
[4] “Senado aprueba estado de calamidad en Brasil en inédit a sesión online”, viernes 20 de marzo de 2020, https://www.in fobae.com/a merica/ag encias/2020/03/20/s enado-apru eba-estad o-de-calami dad-en-brasil-en-inedita –sesio n-online/.
[5] “Aplicativo para votações remotas está pronto e tem último teste nesta segunda”, 23 de marzo de 2020, https://www12.sena do.leg.br/ noticias/m aterias/20 20/03/23/aplicativo- para-votacoe s-remotas- esta-pronto -e-tem-ultimo-te ste-nesta- segunda.
[6] Ídem.
[7] Ver www.senado.es.
[8] “La Legislatura de Córdoba podrá sesionar de manera virtual”, 26 de marzo de 2020. Véase también “La Legislatura de Córdoba sesionará de manera virtual”, Cba24.com.ar y “La Unicameral, lista para sesionar de manera virtual”, La Voz del Interior, 26 de marzo de 2020.
